Однією з важливих форм забезпечення реалізації економічної політики держави є здійснення державного управління народногосподарським комплексом. Його зміст, як і зміст управління у будь-якій сфері, розкривається через зміст і характер функцій, що реалізуються у процесі такої діяльності.
На часі нова концепція названого управління, яка повинна виходити з об´єктивних потреб переходу до цивілізованого ринку, враховувати специфічні умови становлення української економіки. Для цього необхідно методологічно вірно визначити сутність і поняття управління, оскільки через останнє забезпечується функціонування й розвиток суспільства як єдиного цілого.
У вітчизняній та зарубіжній юридичній літературі ще не склалося сталого й загальновизнаного поняття державного управління. Одні дослідники трактують його з точки зору суті, реального змісту, інші — форм, котрих воно набирає і у яких функціонує. Найчастіше вказане управління визначається шляхом відмежування одних видів державної діяльності від інших - вся позазаконодавча та позасудова діяльність держави й становить зміст державного управління". Але таке формальне визначення не розкриває його справжньої суті та призначення.
У деяких випадках з позицій об´єктивних правових підстав управління визначається як виконавча й розпорядча діяльність держави. Але навряд чи можна з цим погодитись, оскільки наведене визначення достатньо не розкриває матеріального змісту управлінської діяльності, не вичерпує її суті. Та й поняття виконавчої й розпорядчої діяльності потребує уточнення.
На мою думку, є більш продуктивним підхід з точки зору реального змісту управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення її характерних рис й ознак. При цьому не треба обмежуватись юридичне формальною оцінкою. Подібний підхід характерний для представників загальносоціологічних наукових напрямів, які досліджують проблеми управління. Вони визначають останнє переважно як систематично здійснюваний, цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому чи на її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об´єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах забезпечення її оптимального функціонування та розвитку, досягнення поставленої мети .
Значення господарсько-організаційної функції для розвитку казенних підприємств ще більш поширюються у зв´язку з необхідністю делегування ряду повноважень від центральних органів виконавчої влади на рівень керівництва саме казенних підприємств. Для здійснення цієї мети держава повинна використовувати засоби економічного, політичного та організаційного характеру, їх суть полягає у підвищенні ефективності, узгодженості, об´єднанні, спрямованості і координації організуючої діяльності відповідних органів.
Державне управління — складне і багатогранне явище. З ним пов´язане з´ясування суті, змісту та форми держави, розкриття функціональних, організаційно-структурних і політико-правових параметрів виконавчої влади як окремої гілки (сфери) державної влади. Природно, що основний критерій розмежування управління та регулювання як різних способів державного впливу полягає, насамперед, у видах спрямованості та обсягу повноважень компетентних державних органів щодо казенних підприємств.
Так, у наукових працях, присвячених проблемним питанням державного управління, подаються різні визначення цього поняття і його характерних рис4. У концентрованому ж вигляді стосовно управління казенними підприємствами їх можна звести до такого:
1) управління казенними підприємствами є засобом виконання функції держави щодо проведення економічної політики. Провідними в цих відносинах виступають організаційні функції, які реалізуються шляхом управління;
2) управління казенними підприємствами здійснюється переважно засобами прямого впливу суб´єктів управління на об´єкти;
3) держава як інститут, що організовує та упорядковує діяльність суспільства, врешті-решт, здійснює діяльність в інтересах провідних, впливових верств населення, первинною ланкою яких є особистість.
Розглянуті вище концептуальні риси управління є методологічною передумовою як для визначення поняття та суті державного регулювання, його меж, принципів, методів, так і суб´єкта та об´єкта регулювання, зокрема, казенних підприємств.
Враховуючи спорідненість управління та регулювання як засобів впливу, слід звернути увагу на те, що у більшості монографічних досліджень, присвячених проблемам державного управління, об´єктами останнього визнавались лише окремі елементи або групи, тобто, фактично об´єкт розумівся вузько. У той же час детально (наприклад. В. Авер´яновим) розглядались процеси взаємозв´язків органів, що здійснювали вплив, та об´єктів, які його потребували, динамізм суспільних процесів, на підставі яких моделювались відносини конкретних об´єктів та суб´єктів тощо6. Тому дослідження об´єкта у вузькому розумінні не зовсім виправдані.
Розглядаючи суб´єктивний критерій, потрібно зазначити про можливість його розгляду як у широкому, так і вузькому розумінні. У широкому суб´єктом слід визнати державу в цілому як Інститут політичної системи суспільства. Це зумовлюється тим, що жоден об´єкт, який підлягає регулюючому впливу, повністю і всеохоплююче не сприймає зазначений вплив тільки якимось окремим органом управління або їх сукупністю. Отже, суб´єктом державного управління виступає, насамперед, держава як політична система. Суб´єктами державного регулювання у вузькому розумінні доцільно визнати систему державних органів.
Таким чином, регулювання діяльності казенних підприємств має державно-правовий характер. У його процесі, по-перше, реалізуються завдання, функції та інтереси держави і громадян. По-друге, функції регулювання здійснюються відповідними суб´єктами, які утворюються державою (це органи державного управління казенними підприємствами). По-третє, нони діють за дорученням держави і наділені необхідними повноваженнями. Далі. Названі суб´єкти діють у рамках відповідних правових актів, встановлених для них державою.
Отже, конкретними суб´єктами державного регулювання казенних підприємств є — органи законодавчої влади: Верховна Рада України; Президент України як глава держави; органи виконавчої влади: а) загальної компетенції: Кабінет Міністрів України, органи місцевої державної адміністрації; б) галузевої компетенції: Мінпромполітики, Міноборони, Мінпраці, МВС тощо; в) міжгалузевої компетенції: Мінфін, Мінекономіки, Національний банк України; органи місцевого самоврядування.
Держава, яка ще немає юридичне обґрунтованої концепції регулювання як засобу впливу на певні процеси, нині, встановлюючи правовий статус казенних підприємств, зокрема, Законом «Про підприємства в Україні», de-facto змушена вживати щодо них певні регулюючі методи впливу. В більшості випадків державне управління визначається як виконавча, розпорядча діяльність державних органів, що зводиться до впливу управляючої системи (суб´єктів управління) на систему, яка нею управляється (об´єкти управління). Подібні думки ототожнюють державне управління з командно-адміністративною системою управління. Проте зазначені міркування не враховують «залежної» активності суб´єктів управління і певної ролі об´єктів управління у системі організаційних зв´язків. Тому необхідно та доцільно висловити думку, що саме присутність зворотної дії об´єкта на суб´єкт управління на практиці певною мірою сприяла подоланню існування елементів, притаманних командно-адміністративній системі.
Державному регулюванню казенних підприємств, безумовно, повинні бути притаманні як ознаки державного регулювання в цілому, так і певні елементи державного управління. Наведені елементи понятійного апарату названого регулювання опосередковують також його механізм, посилення акцентів регулюючого впливу на рівень законодавчих актів вищого рівня, на механізм прийняття останніх, що забезпечує врахування як мінімум інтересів провідних верств населення, наявність зворотного зв´язку між суб´єктами та об´єктами регулюючого впливу, заміну адміністративно-правових цивільно-правовими методами впливу на одне й те саме коло суспільних відносин, встановлення стимулюючих форм забезпечення виконання обов´язків або зобов´язань казенних підприємств, гнучкий механізм централізованого кредитування та дотацій з боку держави.
Поряд із загальними методами державного регулювання необхідно виробити комплексний підхід до використання певних непрямих методів, що, безперечно, може передбачати й збереження рудиментів управління. Регулювання і управління повинні відбуватися спільно. Різниця між зазначеними методами впливу держави полягає, насамперед, у різниці об´єктних критеріїв. За державою, безумовно, повинен зберегтися вплив через управління на визначення обсягів виробництва і спеціалізацію казенних підприємств, тоді як регулювання здійснюється як координуючий засіб функціонуючого ринкового механізму і повинно спрямовуватися на взаємодію усіх елементів його об´єкта з одночасним обмеженням безпосереднього державного втручання у внутрішню господарську діяльність суб´єктів ринкової економіки.
