Відповідальність за вчинення адміністративних правопорушень не обмежується винесенням постанови про накладення адміністративного стягнення. Лише за умови реального виконання накладеного стягнення спрацьовує механізм його впливу на свідомість правопорушника та інших громадян, практично забезпечується додержання одного з найважливіших правових принципів — невідворотності покарання за скоєння протиправних діянь, досягаються цілі запобігання вчиненню нових правопорушень. І, навпаки, невиконання накладених стягнень робить всю попередню процедуру малоефективною, призводить до дискредитації рішень відповідних органів, а у правопорушників виникає почуття безкарності, в результаті чого вони нерідко стають на шлях скоєння нових правопорушень, у тому числі й злочинів.
У зв´язку з гуманізацією кримінального законодавства постає об´єктивна необхідність посилення боротьби з правопорушеннями іншими правовими засобами, зокрема, поширюється сфера застосування адміністративних стягнень, здебільшого штрафів. Нині вирішуються питання, пов´язані з гуманізацією режиму позбавлення волі, у тому числі відбування адміністративного арешту. Названі обставини зумовлюють необхідність глибшого вивчення окремих питань організації і удосконалення виконавчого провадження у справах про адміністративні правопорушення.
Удосконалення чинного законодавства про зазначене провадження є необхідною складовою загального процесу здійснення адміністративно-правової реформи в Україні, важливим напрямом реального правового забезпечення проголошених Конституцією України прав і свобод громадян. Серед проблем такого удосконалення можна виділити як принципові питання стратегічного змісту, так і поточні, характерні для окремих стадій виконавчого провадження.
Зокрема, одним з принципових питань концептуального значення є виділення виконавчого провадження у справах про адміністративні правопорушення в окремий вид адміністративного провадження.
Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень доцільно було б віднести до самостійного виду адміністративного провадження як важливого засобу реалізації норм матеріального права щодо адміністративних правопорушень. Аргументами на користь цього є ряд обставин. Так, зміст і характер діянь, які вчинюються в ході виконання постанов про накладення стягнень, відрізняється від процесуальної діяльності, здійснюваної при встановленні факту протиправного діяння, розгляду справи по суті та винесення постанови у справі, розгляду скарги громадян та протесту прокурора на постанову.
Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень доцільно віднести до самостійного виду адміністративного провадження й тому, що в ньому розв´язуються самостійні завдання, відмінні від тих, які вирішуються у процесі реалізації передуючих йому стадій провадження у названих справах (адміністративно-юрисдикційного процесу). Ці завдання полягають у тому, щоб звернути постанову про накладення стягнення до виконання, вирішити питання, які виникають перед юрисдикційними органами в процесі її виконання (наприклад, відстрочка виконання постанови, заміна одного виду стягнення іншим у випадках, передбачених законом, тощо), та безпосередньо виконати саму постанову. Водночас потрібно пам´ятати, що названі завдання тісно пов´язані з вирішенням загальних завдань провадження у зазначених справах, передбачених ст. 245 КпАП. Так, завдання забезпечення виконання винесеної постанови здійснюється як при підготовці матеріалів і прийнятті відповідних рішень, так і у ході звернення постанови до виконання. Практичні дослідження показують, що від встановлення точного місця роботи, навчання або проживання порушника, своєчасного вилучення речей і документів, роз´яснення адміністративно-юрисдикційним органом вимог законодавства про необхідність добровільної сплати штрафу залежить успішна реалізація адміністративного стягнення.
Наступною обставиною, що характеризує виконання названих постанов як особливий вид провадження, є наявність визначеного кола учасників, між якими виникають специфічні відносини, характерні тільки для даного виду діяльності. Такими, наприклад, є відносини: адміністративно заарештованого з адміністрацією спеціального приймальника; інспекції виправних робіт з адміністрацією підприємства, закладу, організації, де працює особа, притягнута до виправних робіт, і з правопорушником; державного виконавця і особи, зобов´язаної сплатити штраф.
Аргументом для виділення виконання постанов про накладення адміністративних стягнень в окреме провадження є існування визначеної процедури, врегульованої законодавчими актами, насамперед Кодексом України про адміністративні правопорушення (розділ 5).
Термін «виконавче провадження» вперше законодавче закріплений в Законі України «Про виконавче провадження» від 21 квітня 1999 р. Це не означає, що даний Закон регулює виконавче провадження саме в справах про адміністративні правопорушення, в ньому йдеться про виконавче провадження, здійснюване Державною виконавчою службою. Однак згідно з цим Законом державні виконавці виконують постанови про накладення адміністративних стягнень, які мають майновий характер (наприклад, виконання постанови про накладення адміністративного штрафу державним виконавцем шляхом звернення стягнення на особисте майно правопорушника). Якщо говорити про термін «виконавче провадження», закріплений у названому Законі, і про поняття «виконавче провадження» у справах про адміністративні правопорушення, то їх ідентичність проявляється тільки в розумінні виконавчого провадження як процесу вчинення певних дій.
Таким чином, згадані обставини є важливими аргументами для виділення діяльності по виконанню постанов про накладення адміністративних стягнень в особливе провадження. Отже, засобами реалізації норм матеріального права щодо адміністративних правопорушень є два види проваджень: у справах про адміністративні правопорушення (адміністративно-юрис-дикційний процес) і виконавче провадження у справах про адміністративні правопорушення.
Якщо сутністю адміністративно-юрисдикційного процесу є своєчасне, всебічне, повне і об´єктивне з´ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності із законодавством, то для виконавчого провадження характерна практична реалізація адміністративного стягнення, призначеного уповноваженим юрисдикційним органом.
Конкретним змістом виконавчого провадження у справах про адміністративні правопорушення є: а) звернення постанови про накладення адміністративного стягнення до виконання (направлення постанови для виконання конкретному органу); б) вирішення питань, пов´язаних з виконанням постанови про накладення стягнення; в) безпосереднє (фактичне) виконання постанови про накладення стягнення; г) контроль за правильним і своєчасним виконанням постанови про накладення стягнення.
Підсумовуючи наведене вище, можна дати наступне визначення виконавчого провадження у справах про адміністративні правопорушення. Це — врегульована нормами адміністративного права діяльність компетентних державних органів та їх посадових осіб щодо реалізації адміністративних стягнень, що включає визначену сукупність правовідносин, які відрізняються предметною характеристикою і пов´язані з матеріальними адміністративно-правовими відносинами.
Для повнішого визначення внутрішньої сутності виконавчого провадження, його місця і значення у досягненні мети адміністративного стягнення необхідно провести класифікацію діяльності з виконання санкцій адміністративно-правових норм, яка, на мою думку, повинна бути наступною:
1) залежно від участі суб´єкта виконання адміністративного стягнення у прийнятті постанови про його накладення — провадження з виконання постанов, винесених самим органом (наприклад, виконання попередження, стягнення штрафу на місці скоєння проступку, виконання постанови про відшкодування вилученого предмета, що є знаряддям адміністративної провини, міліцією), і винесених іншими органами (наприклад, виконання адміністративного арешту, накладеного судом, посадовими особами органів внутрішніх справ). З цього приводу Л. Коваль зазначає, що у процесі виконання постанов юрисдикційних органів про накладення адміністративних стягнень виникають два види адміністративно-виконавчих відносин. В одному з них суб´єкт, відповідальний за звернення постанов до виконання, збігається із суб´єктом права покарання. Тут функція вирішення справи, застосування покарання і виконання його зосереджується в одному органі. Поряд з цим існує й інший варіант адміністративно-виконавчих відносин, де як суб´єкт виконання вводиться спеціальний суб´єкт´;
2) залежно від тривалості та характеру виконавчого провадження — короткострокове (наприклад, виконання попередження шляхом його об´явлення, стягнення штрафу на місці) і довгострокове (виконання виправних робіт, стягнення штрафу в примусовому порядку тощо);
3) залежно від видів адміністративних стягнень, передбачених ст. 24 КпАП.
Важливе теоретичне і практичне значення має правильне вирішення питання про набрання постановою про накладення названого стягнення чинності. Аналізуючи законодавство, роботи вчених в галузі цивільного та кримінального процесів, праці українських і зарубіжних вчених-адміністративістів, історичний досвід урегулювання суспільних відносин у виконавчому провадженні, вважаю за необхідне закріпити положення про набрання чинності постановою про накладення адміністративного стягнення, винесеною юрисдикційним органом, шляхом внесення відповідних змін до ст. 299 КпАП наступного змісту:
«Постанова про накладення адміністративного стягнення підлягає виконанню з моменту набрання нею чинності, тобто після закінчення десятиденного строку, відведеного на її оскарження або опротестування, якщо вона не була оскаржена або опротестована. У разі оскарження або опротестування в установлений строк постанова про накладення адміністративного стягнення набирає чинності після розгляду скарги або протесту, якщо така постанова не була скасована. Постанова про накладення адміністративного стягнення, яка не підлягає оскарженню, набирає чинності негайно після її винесення».
Закріплення у Кодексі такого положення могло б бути додатковою гарантією захисту прав особи, на яку накладено стягнення, від неправомірних дій посадових осіб і значно скоротило б число виконання таких незаконних постанов. Це також відповідало б положенню про право особи на оскарження у суді дій органів державної влади, місцевого самоврядування і посадових осіб, передбачене ст. 55 Конституції України.
Враховуючи важливу роль строків виконавчого провадження, з настанням яких пов´язано виникнення, зміна або припинення правових відносин, постає питання про їх чітке визначення і нормативне врегулювання. При установленні строку давності виконання постанов про накладення адміністративних стягнень важливе практичне значення має чітке визначення моменту початку перебігу такого строку та його закінчення. Невірне їх визначення призводить до штучного скорочення або подовження строку давності, а, отже, до порушення законності
Так, згідно зі ст. 303 КпАП не підлягає виконанню постанова про накладення адміністративного стягнення, якщо вона не була звернута до виконання протягом трьох місяців з дня винесення. Законодавець під словосполученням «звернута до виконання» має на увазі вчинення певних дій щодо виконання такої постанови (зокрема, її направлення юрисдикційним органом для виконання адміністрації підприємства за місцем роботи правопорушника тощо). Власне, тут йдеться не про загальний строк давності виконання постанови, а про період часу, протягом якого необхідно вчинити реальні дії щодо виконання такої постанови. Якщо провести аналогію з кримінальним законодавством, то давність виконання обвинувального вироку в останньому залежить не від строку звернення вироку до виконання, а від періоду часу, який збіг з моменту набрання вироком чинності до початку безпосереднього його виконання (ст. 49 КПК). Враховуючи наведене, на мою думку, доцільно було б запропонувати ч. 1 ст. 303 КпАП викласти у наступній редакції:
«Не підлягає виконанню постанова про накладення адміністративного стягнення, якщо її не було звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня набрання чинності постановою. У разі відстрочки виконання постанови відповідно до ст. ЗОЇ цього Кодексу перебіг строку давності зупиняється до закінчення строку відстрочки».
До речі, як вважає С. Гончарук, тримісячний строк, протягом якого постанова про накладення адміністративного стягнення повинна бути звернута до виконання, не може сьогодні реально служити загальним (остаточним) строком давності виконання постанов про накладення адміністративних стягнень при нині існуючих значних сумах штрафів за окремі адміністративні проступки .
Так, сьогодні порушення правил про валютні операції за ст. 162 КпАП тягне штраф близько 800 грн., а зберігання або транспортування алкогольних напоїв чи тютюнових виробів, на яких немає належним чином розміщених марок акцизного збору або з підробленими чи фальсифікованими марками збору, вчинене посадовими особами підприємств-виробників, імпортерами і продавцями цих товарів протягом року після накладення стягнення за будь-яке з вказаних правопорушень, за ч. 2 ст. 164 КпАП тягне штраф у розмірі близько 5 тис. грн. Не завжди можна стягнути таку суму штрафу в тримісячний строк. Враховуючи положення ст. 39 КпАП, загальний строк виконання постанови про накладення адміністративного стягнення доцільно було б визначити протягом року з дня набрання чинності такою постановою.
Найбільш поширеним видом адміністративних стягнень, яі<ий застосовується різними юрисдикційними органами, є штраф (він застосовується у 90% випадків вчинення адміністративних проступків). Але значна частина постанов про накладення такого штрафу залишається невиконаною. Однією з причин цього є незнання особи, на яку було накладено штраф, про порядок його сплати, строки сплати і відповідальність за несплату штрафу.
У зв´язку з цим пропоную внести до чинного КпАП норму, яка передбачала б, що орган (посадова особа), котрий виніс постанову про накладення штрафу, пропонує правопорушнику добровільно внести в установу Ощадного банку України суму штрафу в установлений строк, роз´яснює порядок його внесення і попереджає, що в разі несплати штрафу він буде стягнутий у примусовому порядку, про що обов´язково робиться помітка у постанові про накладення даного стягнення. Це могло б збільшити число сплачених штрафів, оскільки особа, на яку було накладено даний вид стягнення, буде обізнана з наслідками його несплати.
Крім того, згідно зі ст. 39 КпАП, якщо особа, піддана адміністративному стягненню, протягом року з дня закінчення виконання стягнення не вчинила нового адміністративного правопорушення, то ця особа вважається такою, що не була піддана адміністративному стягненню. А якщо згідно зі ст. 310 КпАП закінченням провадження по виконанню постанови про накладення штрафу вважається момент повернення цієї постанови органу (посадовій особі), який її виніс, з поміткою про виконання (тобто про сплачення штрафу в повній мірі), то чим скоріше особа сплатить штраф, тим швидше починається річний строк давності, після закінчення якого вона вважається такою, що не була піддана стягненню.
У процесі здійснення діяльності по виконанню постанови про накладення адміністративного стягнення позитивну роль може відігравати введення виплати преміальних винагород у певному процентному співвідношенні до стягнутої суми (якщо це штраф) або до вартості майна (якщо це конфіскація) особам, які є виконавцями того чи іншого виду стягнення. Зокрема, така норма передбачена у ст. 47 Закону «Про виконавче провадження».
Важливе місце у виконавчому провадженні у справах про адміністративні правопорушення належить нормативному закріпленню вимог про необхідність додержання прав і свобод громадян у процесі його здійснення. Так, відстрочка виконання постанови про накладення стягнення свідчить про подальшу гуманізацію виконавчого провадження, прагнення законодавця врахувати різні життєві ситуації, які перешкоджають здійсненню негайного виконання накладеного стягнення. При цьому законодавець не називає переліку таких ситуацій, наділяючи юрисдикційний орган правом самому вирішувати, надати чи ні відстрочку виконання відповідної постанови. Водночас слід зазначити, що законодавець не обумовлює, на підставі якого документа може бути надана відстрочка. На мою думку, така відстрочка може бути надана лише при подачі заяви особою, щодо якої застосовано певне стягнення. При цьому в заяві повинні бути наведені обставини, які свідчать про неможливість негайного виконання постанови (це може бути хвороба особи, щодо якої застосовано стягнення, у зв´язку із сімейними обставинами, невідкладним від´їздом її з постійного місця проживання тощо).
Однією з чи ненайголовніших причин неналежного виконання постанов про накладення адміністративних стягнень є відсутність належної нормативної бази, яка врегулювала б правовий механізм впливу контролюючих органів на безпосередніх їх виконавців. Так, у ст. 298 КпАП передбачено, що постанова про накладення стягнення є обов´язковою для виконання державними і громадськими органами, підприємствами, посадовими особами і громадянами. Стаття 305 цього Кодексу також встановлює, що контроль за правильним і своєчасним виконанням даної постанови здійснюється органом (посадовою особою), який її виніс. Але чіткого механізму контролю за правильним і своєчасним виконанням зазначеної постанови вказані положення не містять.
Виняток становить норма ст. 88 Закону «Про виконавче провадження», яка передбачає наслідки у вигляді стягнення штрафу в розмірі від двох до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за невиконання громадянами чи посадовими особами законних вимог державного виконавця.
Це лише частина окремих проблем виконавчого провадження у справах про адміністративні правопорушення, своєчасне і належне вирішення яких могло б сприяти вдосконаленню названого провадження.
Рекомендовано до друку кафедрою адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України.
