Територіальна громада як суспільне явище є вагомим надбанням цивілізації. Вона є особливим феноменом суспільного розвитку, явищем всесвітнього характеру. Ідея територіальної громади сягає давніх часів, найпростіших форм демократії. Предтечею територіальної громади в Україні були сімейна, родова, поземельна громади, які багато в чому були подібними до відомих аналогів громади країн Європи та Америки. Важлива роль і значення територіальної громади полягає в тому, що вона безпосередньо пов´язана із запровадженням місцевої демократії, самоврядування, з ідеєю народного суверенітету, паритету прав людини і держави.

Протягом століть територіальні громади здійснювали ряд важливих функцій, що забезпечували життєдіяльність українських сіл і міст у різних політичних, соціально-економічних і правових системах [1, 3-4].

Територіальні громади в Україні еволюціонували і видозмінювали свої форми з глибокої давнини. Відомий дослідник древніх сільських громад в Україні М. Іванишев писав: «Сільська громада південно-західної Росії (тобто України. — П. Г.), з її правовими звичаями й самостійним складом копних судів має ознаки глибокої давнини. Про початок і походження цієї установи не знаходимо жодних відомостей ні в літописах, ні в писаних законодавчих пам´ятках. З великою ймовірністю можна думати, що сільські громади повстали за тих часів, коли слов´янські племена, що залюднювали теперішню південно-західну Росію, ще не були об´єднані в державний союз під зверхньою владою господарів» [2, 251].

Територіальні громади міст були більш складними і різноманітними. За висловом М. Грушевського, «міське життя було тільки дальшим ступенем розвою сільського» [3, 360]. Термін «волость», як свідчить аналіз документальних джерел, використовувався в двох значеннях (як і в період Київської Русі) — у вузькому і широкому. Волостю називали цілий повіт і навіть землю чи князівство. Хоча траплялося і навпаки, коли повітом іменували невеликі територіальні одиниці, зокрема на Волині. Так, у 1502 р., коли Великий князь Олександр (1492-1506) «пожалував Микиті Чапличу село Радохівку», повідомлялося, що воно розташоване «в Жуковском повете», а в підтверджувальному листі 1505 р. — «у Луцком повете в Жуковской волости» [4, 465-471]. Проте переважно термін «волость» використовувався для найменування менших територіальних одиниць — складових повіту.

У деяких випадках українські волості співвідносились із сотенно-десятковою системою устрою українських земель. Зокрема, на чолі путивльських волостей XV ст. документи фіксують сотників [5, 8-12].

Волосний устрій українських земель, що перебували у Великому князівстві Литовському, з одного боку був результатом трансформації давньоруських волостей, які, на думку В. Інкіна, вже в період «Галицько-Волинського князівства являли собою окняжену волосну громаду» [6, 11], а з другого — були результатом утворення нових територіальних одиниць.

На українських землях волості продовжували існувати як територіальні структури, що, підпорядковуючись представникам великокнязівської влади чи окремим феодалам, залишались одночасно осередками місцевого самоврядування з відповідними виборними представниками, більшою чи меншою мірою залежними від свого сюзерена.

Територія волостей, як і територія повітів на українських землях, не була сталою. На неї впливали різні чинники. Вона могла змінюватися в результаті захоплення її земель окремими феодалами, великокнязівських пожалувань волосних поселень або їх частин у приватне володіння, виділення міста або центрального села зі складу волості, турецько-татарських нападів та ін. Як свідчать джерела, центрами волостей були міста, містечка та села України, якій давали назву волості. Хоча інколи волость отримувала назву від окремих топонімів (назв місцевостей, річок тощо). Прослідковуючи генезу волосної громади, слід відзначити існування певних її особливостей у відповідних періодах і регіонах. Так, на Київщині до складу Мозирського повіту входили Мозирська, Бчицька та Брагинська волості, в яких волосна громада зберегла яскраво виражені функції і певну автономність у вирішенні своїх внутрішніх справ.

Наведена характеристика стосується всього комплексу великокнязівських подніпровських волостей українсько-білоруського пограниччя (Свислоцької, Любашанської, Бобруйської, Кричевської, Пропойської, Чечерської, Горвольської, Річицької, Брагинської, Мазирської і Бчицької) [4, 13-14; 16, 184, 194]. Останні три з них входили до складу Київської землі в межах Мозирського повіту. Брагинська волость не підпорядковувалася мозирським старостам, а як окрема територіальна одиниця давалась для кормління феодальній знаті. Розташована Брагинська волостка (як її іменують джерела, напевно, через меншу територію порівняно з сусідніми Мо-зирською та Бчицькою волостями) по обох берегах річки Брагинки притоки Прип´яті, окрім нижньої її течії [7, 183,194].

Одна з перших відомостей про «город Брягин» міститься в Іпатському літописі під 1187 р. [8, 143]. Наприкінці XV — на початку XVI ст. волость перебувала у складі великокнязівського домену та жалувалась в умовне володіння васалам Великого князя. У 1512 р. Брагинська волостка остаточно переходить до князів Збаразьких, а з середини XVI ст. — роду

Вишневецьких. У цей період вже було порушено цілісність волосної громади, і деякі села волості перебували в руках різних власників [9, 16, 64].

Еволюція вказаної волості була типовою для багатьох інших волостей українських земель Великого князівства Литовського. Як і Брагинська волостка, вони у період Київської Русі входили до складу князівського домену чи перебували під управлінням князівського намісника. У XIV-XV ст. волості підпорядковувалися великокнязівському апарату влади, але поступово переходили спочатку в тимчасове, а згодом довічне володіння окремих князів та шляхти. Незважаючи на зміну державних утворень, до складу яких входили ці волості, і зміну вищих державних структур, волосні громади зберігали певну автономію у вирішенні своїх внутрішніх справ, а їхні управлінські органи становили владні структури місцевого самоврядування, правовою основою яких було переважно традиційне українське звичаєве право.

Розміри території і кількість населення у волостях України були різними. До складу великих волостей входило по кілька десятків сіл і по кілька сотень селянських господарств. Так, на початку останньої чверті XV ст. у Кременецькій волості було «человек полчетвертаста» (200). Наприкінці XVI ст. на Волині у складі Костянтинівської волості було приблизно 70, в Жеславській — близько 50, Полонській — 40, Остро-польській — приблизно 30 поселень. На Київщині в середині XVI ст. у складі Убертської волості Овруцького повіту було «у всех селах тое волости осем сот человика». Така кількість селянських господарств зафіксована у цей період у Кам´янецькій волості того ж повіту. У другій половині XVI ст. до складу Чуднівської волості входить майже 45 сіл [4, 1].

Поряд зі вказаними даними в документальних матеріалах містяться відомості про українські волості з невеликою кількістю сільських поселень. Зокрема, у складі Шульженської, Острозької, Кузьминської волостей на Волині було 20 сіл у кожній (кінець XVI — початок XVII ст.) [10].

Аналізуючи територіальний аспект проблеми, зазначимо, що розміри українських волостей цього періоду коливалися від 40 до 400 кв. км. Зокрема, територія Норинської волості становила близько 40 кв. км, Розевської — 44, Ясногородської — 48, Котелянської — 49, Черняхівської та Берновської — по 50, Коденської — 52, Басанської — 55, Вільської — 61, Гоголівської — 62, Бишівської — 64, Білоловецької — 66, Xодорківської — 69, Троянівської — 69,5, Барашівської — 72, Брусилівської — 73, Борової — 82, Рохтицької — 86, Воронковської — 87, Радомишльської — 96,5, Xабенської — 104, Кам´янської — 125, Коростишів-ської — 113, Несолонської — 135, Сло-бодинської — 139, Білосороцької — 146, Грежанської — 150, Убортської — 164, Романівської — 186, Лойовської — 205, Чуднівської — 257, Завської — 266, Любецької — 287, Чорнобильської — 249, Брагинської — 328, Овруцької — 361, Олевської — близько 400 кв. км [11, 633-733].

За розмірами волості українських земель найближче співвідносяться з городовими волостями давньоруського періоду, які, як правило, займали навколоміську околицю в радіусі 15-20 км [12, 96-99].

Волосні громади на українських землях Великого князівства Литовського пройшли тривалий еволюційний шлях. Певна частина волостей еволюціонувала з часів Київської Русі, інші ж виникли у вказаний період. Як і в давньоруський період, волосні громади відрізнялися одна від одної за їхніми розмірами та значенням. Деякі волості розросталися і ставали основою повітового устрою, в інших цей процес зупинявся з різних причин.

У волостях, які існували в рамках повітових структур України, незважаючи на зміну їхньої юрисдикції (великокнязівські — приватні), у ряді випадків вдається прослідкувати риси територіальної громади з відповідною адміністрацією та автономією внутрішнього життя. Вони формували органи місцевого самоврядування на своїй території.

Волосну громаду очолював волосний староста, якого джерела часто називають старцем. Його обирали жителі волості («волощани», «мужі», «люди») на загальних зборах щорічно весною з тих волощан, які б були «люди добрые а годные, кого волость усхочет, и которые б за людьми стояли, и правду чинили». Про це свідчать документальні джерела [14, 24].

Представники великокнязівських урядів на місцях брали з волості при виборах старости встановлену заздалегідь плату: «Как межи себе по весне собравши ся з мужми поспол, которого межи себе старца уставити хочем, — повідомляла громада, — от того наместник берет на нас пять коп грошей, а на воеводу другую пять коп грошей берет» [14, 47-60]. Причому така плата з´являється на початку XVI ст. і була «новиною» для волощан, а тому громада скаржилася на намісників великому князю. Проте дедалі помітнішим стає прагнення господарських намісників обмежити права волості у виборах старост не тільки шляхом нав´язування своїх ставлеників, але й введенням податків за вибори і значним їх збільшенням. Волосна устава 1560 р. зберігала посаду старця (старости) як представника волосного самоврядування. Відтоді старця (старосту) на посаду призначала місцева адміністрація із запропонованих волостю кандидатів [15, 292].

Особливістю управління волостями було те, що в деяких регіонах їхнє керівництво очолювали сотники. Сотенна система територіального устрою українських земель має глибоке коріння. Сотники поряд із десятськими і тисяцькими відомі ще з часів Володимира Святославовича (980-1015 рр.). Причому тисяцькі були майже у всіх основних містах Київської Русі (Києві, Чернігові, Володимирі, Новгороді-Сіверському та ін.) [16, 198, 211, 357, 437]. У XIII ст. сотні згадувались у грамоті волинського князя Мстислава під 1294 р., який покарав жителів Берестейської землі, наклавши на них таку данину: «Со ста по 2 лукне меду, по 2 овцы, по 15 десятков лну, а по 100 хлеба... а по толку со всякого ста, а на горожанах 4 гривни кун» [16, 613].

Аналіз джерел показує, що сотники — керівники волосних громад були у цей період лише на північному сході Київщини, хоча залишки сотенної системи приміських територій збереглися в Київському, а також у Кременецькому та Володимирському повітах на Волині.

Волосні старости (старці), сотники репрезентували свою волость у відносинах з іншими волостями, господарськими намісниками або окремими феодалами. У разі потреби старости, сотники та інші авторитетні «мужи добрые» зверталися до представників влади і навіть до великого князя з проханнями, які стосувались інтересів їхньої волості. Так, у 1494 р. староста Завшської волості Овруцького повіту та інші волощани звернулися до великого князя з проханням звільнити їх від виконання повинностей у зв´язку з татарським спустошенням.

Великий князь Олександр своєю грамотою задовольнив це прохання: «Бил нам челом старец Завский, и поведили перед нами, што у все те лета поганство татарове их брали и того лета брали из шестнадцать человика». З цієї причини воєводі і ключнику київському повідомляли, що розорені волощани на два роки звільнялися від виконання повинностей [17, 535].

У 1560 р. Сигізмунд II Август у листі до «державцы любецкого пана Павла Ивановича Сапеги» писав: «Приходили до нас подданые наши люди волостные того замку нашого Любецкого старец Пронко Занкович а Иван, биючи нам челом, сам от себя и от всей волости Любецкой», про те, що державець по два раза збирає з волості «подводные пенези». Тоді великий князь велів писати у листі: «Мы з ласки нашего господарское на челомбы-тие их и смотря на то, что они мешкают на небезпечной Украине, частократ бывают от неприятелей наших войова-ны сами и з маетностю забираны, наказуємо звільнити волость від сплати старого податку» [10].

Великий князь зі свого боку здійснював відповідний контроль за діяльністю волосних громад. Коли у волості виїжджали князівські ревізори, старости давали їм необхідні відомості. Так було під час ревізії українських замків у середині XVI ст. Зокрема, в 1552 р. «про повинности и подачки» волостей Мозирського замку повідомляли «з волости Мозыр-ское старец волостный Гаврило Зру-бович. а з волости Бчицкое старец Микита Каленикович» [10]. У разі потреби волосні старости скріпляли свої відомості, інші офіційні документи (свідчення, присягу) своїм підписом і печаткою [18, 202].

Необхідно відзначити той факт, що представники вищих державних структур Великого князівства Литовського і сам великий князь визнавали обраних волощанами старост та їх права в управлінні волостями. Xоча намісники, тимчасові державці волостей, а також окремі феодали прагнули максимально контролювати всі сторони волосного життя. Про помітну роль старост, сотників свідчив і той факт, що саме їм адресувалися великокнязівські грамоти, які направлялись у волость [4, 12-13]. У приватних волостях посада старости також мала неабияке значення. З переходом волості у приватне володіння старости залишалися на чолі волосної громади і з ними, як правило, сюзерен вирішував всі важливі справи. Ыколи сюзерен викликав до себе старосту і старших мужів волості для звіту про виконання певних доручень. Так було у 1554 р., коли віленські священнослужителі, доручивши старості і всій волості Кам´янецькій «жеби есте замок робити», зобов´язали волощан «а скоро доробивши того города, абы ты, старче, взявши з собой мужов пять або шесть, до нас до Вильни приехал».

У разі непокори і «свовольств» з боку волощан власники волостей могли розправитися як з рядовими мужами, так із волосною адміністрацією. Про це писали прелати каноника з Вільна: «Так ли бысь не хотели с мужами городу робити и до нас при-ехати, а том ведай, конечно же, пошлем по тебе татар наших з вижом гос-подарским, которыи вас и жены ваши будуть имати, наостанок вас горлы вашими будуть карати» [14, 28].

Для вирішення важливих питань волосного життя староста збирав во-лощан на віча, куди, як правило, приходили всі голови господарств, часто були присутні жінки і діти. На традиційному місці в зазначений час вони обговорювали питання виплати волосних податків, долю спільних волосних коштів, розмежування земель, спірні питання і судові справи.

У XVI ст. такі збори жителів волості дедалі частіше в документальних матеріалах називалися копою. Більшість справ, які розглядались у цей час на копах, було присвячено розслідуванню злочинів. В окремих випадках старости скликали на копу жителів кількох волосних громад. Зокрема, в документі 1594 р. повідомлялося, що в Луцькому повіті на Волині «вод-луч давного звычаю и права посполитого люди волостей розных купу збырали» [14, 29]. У таких випадках старости слідкували за приходом всіх волощан на копу, а перед її початком звітували зібранню, хто прийшов та хто і з якої причини не з´явився.

Повсякденні нескладні судові справи старости з допомогою «людей добрых» вирішували самостійно (межові, бортні суперечки тощо). Якщо у волості конфлікти і судові справи не були вирішені, то їх розв´язання доручалося великокнязівським представникам (ревізорам), які виїжджали у волость за даниною або за «недоимкою». Так, у 1500 р. з цією метою у подніпровські волості на українсько-білоруському пограниччі виїхав намісник перелайський Богуш Боготвинович, а старостам і волощанам повідомляли: «Которые промеж вас дела обидные будут, кому о чем. до него будеть и мы казали ему ж о том промежи вас досмотрети и справедливость тому вчиниты» [13, 75, 81-86]. У подібних випадках старости виступали в ролі помічників, беручи участь у суді намісника, а у приватних волостях — у доменальному суді власника.

Таким чином, вічові зібрання і старости, крім нормотворчих, виконавчорозпорядчих, виконували й судові функції, вони були ще й судовими органами волості, до компетенції яких входило вирішення багатьох цивільних і кримінальних справ. Вищою судовою інстанцією були в господарських волостях суд намісника (з 60-х років XVI ст. — повітові суди), а в приватних — суд феодала.

Важливою функцією старости у волосній громаді було регулювання збирання волосних податків, котрі, як правило, накладались на волость у цілому. А вже староста з керівниками сіл і «людми добрыми» волості робили «розруб» цих податків на окремі сільські громади, а ті, в свою чергу, — на господарства. У разі запустіння окремих господарств волость або випрошувала дозвіл на відміну податків з них, або змушена була «розкидати» цю суму на наявних волощан [13, 75, 81-86]. Щоб не сплачувати за втікачів, волость була зацікавлена в збереженні постійної кількості жителів, здатних виконувати повинності, отже, об´єктивно волосна адміністрація прагнула протидіяти втікачам. До цього її спонукала і великокнязівська влада, яка зобов´язувала волосних старост та керівників сільських громад, які входили до складу волості, розшукувати втікачів і повідомляти урядників про їх місцеперебування. Коли ж громада розшукувала втікача, надалі відповідали за нього урядники тієї волості, куди він утік. Якщо останні не повертали селянина на попередню «отчизну», вони зобов´язані були сплачувати великому князю «закладу сто коп грошей».

Важливою функцією старости і волосної адміністрації було збирання коштів «на им потребу волосную». Старости та «мужи добрые» визначали кількість необхідних коштів і оголошували про їх збирання. З часом, особливо в першій половині XVI ст., виникали конфлікти між старостами і волощанами, «иж старцы частыи меты мечуть на волость, и тыи пенязи беручи, на свои потребы оборачивают». Траплялись випадки, коли волость з цього приводу скаржилася на свого старосту великому князю, який прагнув обмежити збирання загальних волосних коштів, бо зростання останніх зменшувало платіжну спроможність волощан, а отже, і надходження в центральну казну. Тому в XVI ст. великі князі прагнули і цей аспект діяльності адміністрації волосної громади поставити під контроль своїх намісників, з одного боку, і рядових волощан, — з другого: «Иж старцы тых разметов сами вжо не мають на волости метати, нижли, коли, на их потребу волосную пенязей потреба вкажет, тогды они мают, зволившися вся волость и веспо-лок с стары объявити то враднику, а врадник мает им прыдати вижа, перед которым они вижом мають на всю волость размет кинути так, як бы сума не перевишала, едно только, сколько бы им на тую потребу пенязей вказывало, и тые пенязи вжо старец маеть з них выбрати, и на тые потребы из давати» [4, 15, 56] — писав у листі Сигізмунд I 1533 р. Наведений фрагмент документа чітко вказує на існування спільних фінансових і матеріальних коштів волосної громади, які були офіційно визнані великокнязівською владою і використовувались на спільні волосні потреби.

Намісники та тимчасові державці господарських волостей негативно ставилися до «волосных розметов», бо однією з поширених волосних потреб у цей період було збирання засобів для відправки депутацій до великого князя з різними скаргами та клопотаннями. Так, у 1509 р. в одному з листів повідомлялося: «Бил нам челом старец и вся волость Бчицкая о том, что ж им наместники Мозырскии кривды почали делати». У 1582 р. селяни Смідинської волості Володимирського повіту зібрали «осмь коп грошей литовских» і віддали їх депутації, що виїхала до короля зі скаргою на князя Курбського. Посланці мали використати вказані кошти «на содержание и для хождения по делам при дворе» [19, 143]. Проте подібні «розметы» проводилися час від часу і були непостійним джерелом поповнення волосної казни. Щоб до казни постійно надходили кошти, волость цілеспрямовано виділяла землю, угіддя, млини, утримувала перевози й отримані від їх експлуатації засоби направляла на загальні потреби.

Волосна громада мала чітко визначену територію, яка складалася не тільки з ділянок, відособлених зазначеними господарствами, орних земель та угідь, але включала оброблені волостю землі загального користування та незаймані цілинні ділянки. Останні могли займати лише жителі цієї волості за умови виконання додаткових повинностей, за чим слідкували волосні старости. Важливою господарською функцією волосної громади та її адміністрації було регулювання землекористування господарств шляхом запровадження примусових сівозмін, щоб уникнути потрави посівів при випасах громадської худоби. Старости і волощани слідкували за збереженням цілісності території громади і рішуче виступали на захист волосних земель від посягань сторонніх осіб [13, 100-108].

Істотні зміни відбулися у житті всіх територіальних громад після народно-визвольної війни, яка почалася у 1648 р. Почався новий період української історії — період відродження української держави. Впродовж 1649-1650 рр. гетьман Б. Хмельницький займався державотворенням: зміцнив козацьку адміністрацію, здійснив адміністративно-територіальний поділ підвладної території на полки і сотні, відновив діяльність органів самоврядування. Територію держави він поділив на 16 полків і 272 сотні [20, 386].

Функції і повноваження полкової влади були дуже різноманітні та охоплювали адміністративну, судову і військову сфери, безпосередньо впливаючи на життя міських і сільських громад.

У військовому й адміністративному відношеннях полк поділявся на сотні. Кількість сотень у різних полках була неоднаковою. У Прилуцькому полку після Переяславської угоди налічувалося близько 20 сотень. Пізніше їх число скоротилося, і в 1713-1714 рр. у полку було 8 сотень [21, 76-77]. Сотні також дуже різнилися за розміром. Поряд із великими за територією та населенням сотнями були значно менші сотні, які об´єднували всього кілька сіл. Так, Іваницька сотня Прилуцького полку мала тільки шість сіл [21, 304].

Поряд із сотнями в деяких полках, головним чином на півночі Лівобережжя, існували окремі волості. Так, у Стародубському полку були волості, що належали Києво-Печерському монастирю, — Бобовицька, Попогорська, Лещицька. До складу гетьманських володінь входила Почепська волость [21, 275, 389-394]. Таким чином, можна дійти висновку, що у волості об´єднувалися багато великих володінь, що належали монастирям або гетьманам.

На початку 80-х років XVIII ст. в адміністративно-територіальному устрої Лівобережної України відбулися значні зміни. Відповідно до царського указу від 18 вересня 1781 р. край було поділено на три намісництва (губернії): Київське, Чернігівське і Новгород-Сіверське, що замінили таким чином полково-сотенний устрій [22].

Отже, на Лівобережну Україну на початку 80-х років XVIII ст. поширився адміністративно-територіальний поділ, введений у Росії внаслідок обласної реформи 1775-1785 рр., що існував у країні без значних змін до 1917 р.

У другій половині XVIII ст. відбулись структурні зміни в середовищі сільського населення. На Лівобережжі та Слобожанщині завершився етап феодалізації суспільних відносин. Він супроводжувався зміною у співвідношенні між підневільною та найманою працею, поглибленням станового розшарування і майнової нерівності в суспільстві, посиленням товаризації народного господарства. Все це накладало своєрідний відбиток на подальшу долю українського селянства.

У Росії для управління державними й удільними селянами були утворені спеціальні установи наприкінці XVIII ст. Спроби створити установи для управління селянами були ще у 1790 р., але формальне закріплення вони одержали Указом Павла I у 1797 р. У тому ж році було затверджено доповідь Господарської експедиції державного господарства «Про поділ казенних сіл на волості і про порядок їх внутрішнього управління» [25].

За цим Указом у волості мало бути 3 000 ревізьких душ. Волостю керувало правління, до складу якого входили: волосний голова, сільський староста або виборний того села, де перебувало волосне правління і писар. Волосний голова до 1838 р. обирався на два роки на виборчих сходах і затверджувався казенною палатою. Визначною фігурою в управлінні селянами був писар. Волосних писарів за законом 1797 р. також обирали, і на той час вони одержували велику платню — близько 400 крб на рік. Таким чином, уряд уже тоді щедро забезпечував за рахунок селянства писаря — нижчого сільського чиновника.

Утворюючи органи управління державними селянами, уряд визначив і їхні функції. На волосні правління покладалися функції громадського, фінансового і поліцейського управління, а також вирішення судових справ [25, 1075]. До функцій громадського управління волосних правлінь входило обнародування законів і постанов уряду, скликання сходів, організація опіки, нагляд за сиротами та ін. Господарські та фінансові функції зводились до збору податків, скликання мирських зборів, складання «ревизских сказок», організації магазинів для запасів хліба тощо. Поліцейські функції полягали у нагляді за населенням, затриманні кріпаків, які втекли від поміщиків, карних злочинців, у видачі документів на тимчасову відсутність тощо. Волосні суди, які називалися розправами, розглядали цивільні й незначні кримінальні справи (поліцейські проступки) [23, 1075].

Низовою ланкою волосного управління було сільське правління. В кожному селі управління державними селянами здійснювалося сільським сходом, на який збиралися усі господарі дворів, а також виборні: сільський староста, збирач податків, наглядач сільського магазину для запасів хліба та десяцькі, — по одному десяцькому від десяти дворів. Сільський староста у селі відав тими ж справами, що і волосне правління у волості. Сільське правління підпорядковувалося волосному правлінню. У господарському відношенні державні селяни підлягали губернським казенним палатам, а в поліцейському і судовому — повітовим нижчим земським судам і повітовим стряпчим.

Реформа П. Кисельова 1838 р. створила нову структуру адміністративного управління, яка на рівні губерній складалася з чотирьох ступенів: губернія — округ — волость — громада. За реформою П. Кисельова, волость територіально збільшувалася з 3 000 до 6 000 ревізьких душ. У кожній сільській громаді було створено сільське самоврядування, яке складалося з сільського сходу, сільського правління з виборним старшиною і сільської розправи [24]. Сільський сход, на відміну від волосного, був розпорядчим органом, який поряд із виборами обговорював і вирішував громадські справи. До складу сільського сходу входили: сільський старшина, сільські старости, збирач податей, наглядач магазина для запасів хліба та виборні від селян — по дві особи від 10 дворів. Якщо вирішувалося питання, що стосувалося одного села, у сході брали участь всі господарі дворів цього села.

Постанови сходу не були остаточними, вони ще розглядалися волосним правлінням і здебільшого затверджувалися окружним начальником. Як правило, сільські сходи збиралися тричі на рік. Сторонніх осіб на них не допускали. Строки скликання сходів і порядок їх проведення регламентувалися.

Виконавчим органом сільського сходу було сільське правління, вибори якого провадились таким самим порядком, як і волосного. На чолі сільського правління стояв сільський старшина. При сільських правліннях існували сільські розправи, які так само, як і волосні, розглядали дрібні справи і судили селян за незначні провини. Суд, як і сільське правління, очолював сільський старшина, який судив разом із двома засідателями. При сільських і волосних правліннях існували приміщення для арештованих, тобто сільські в´язниці.

Волосне правління і волосна розправа були вищою інстанцією для сільського правління і сільської розправи державних селян. Волосні та сільські правління перебували у віданні окружних управлінь, які, у свою чергу, підпорядкувались казенним палатам. Таким чином, під час наступу царизму на автономію України утворювались російські державні установи, які здійснювали управління Україною, суттєво обмежували козацьке самоврядування діяльність територіальних громад, їх органів і керівників.

Ситуація особливо погіршилася після селянської реформи 1861 р. Одним із перших законів, виданих царським урядом, який ще більше погіршив становище селян, був Закон від 27 червня 1874 р.

Надання майже необмеженої влади повітовій поліції та її нижчим поліцейським чиновникам призвело до того, що не тільки службові особи селянського правління, а й усе селянство опинилось у підпорядкуванні поліції, під постійною загрозою сваволі та поліцейських стягнень. З цього приводу один із російських публіцистів писав: «Урядники особистою владою садовлять селян «в темні» при волосних правліннях, не питаючи ні старшин, ні старост, і держать їх там, скільки побажають, хоча юридичного права на це не мають. Вони втручаються навіть в домашні справи селян.» [25, 20].

Таким чином, реформа селянських установ 1874 р. ще більше підпорядкувала волосні правління адміністративному нагляду поліцейського управління. Волосні правління, власне, перетворилися на установи, керовані волосними писарями під наглядом поліції.

На доповнення до Царських законів Земський відділ Міністерства внутрішніх справ, починаючи з 1861 р., видав понад тисячі директив, що обмежували права селян [26].

Найжорстокішу опіку над селянами та нагляд за волосними правліннями було введено в 1889 р. після запровадження інституту земських начальників, які здійснювали реакційну політику царського уряду. За реформою від 12 липня 1889 р. запроваджувався інститут земських начальників. Повноваження земських начальників були особливо широкі. Поряд з адміністративними їм надавалися і судові функції. Повноваження земських начальників були настільки великі, що багато постанов, які вони видавали, були остаточними і не підлягали перегляду. Управляли селянами земські начальники за допомогою службових осіб сільського правління, волосних судів, волосних правлінь та сільських і волосних сходів.

Волосний сход за положенням мав бути головним розпорядчим органом усього волосного управління. Проте з ряду причин такої ролі він не відігравав. До функцій волосного сходу входили вибори службових осіб волосного правління та нагляд за їх діяльністю, розподіл податків і самооподаткування, призначення сиротам опікунів та попечителів і перевірка їх діяльності, справи про рекрутську повинність (з 1874 р. — військову повинність), утвердження постанов сільських сходів про висилку «порочних» членів, вибори повітових земських гласних (у тих губерніях, де було введено земство) [27]; волосний сход обговорював і вирішував справи, що стосувались господарських, культурних і побутових потреб селян усієї волості та наглядав за сільськими громадами й їх громадським управлінням.

Інші питання волосним сходом обговорювати заборонялося, і за винесення постанов, які не стосувалися перелічених вище питань, висуванці підлягали покаранню за рішенням мирових посередників (на Правобережжі) та земських начальників або передавались до суду.

Таким чином, компетенція волосних сходів обмежувалася незначним колом питань, основними з яких були: обрання осіб волосного правління, призначення та розподіл коштів на утримання волосного правління, ремонт і будівництво приміщень волосного правління, утримання коней для роз´їздів чиновників і пересилки пакетів (земська пошта), розкладка податків та інші справи адміністративно-поліцейського управління. Внаслідок звуження кола питань, які підлягали розгляду, волосні сходи скликались дуже рідко — один-два рази на рік. Такі питання, як переділ землі, розподіл майна, заснування громадських закладів, питання побуту та інші спірні питання вирішувались на сільському сході.

Отже, однією з причин обмеження функцій волосних сходів було розширення функцій волосного правління, а також опіка над органами селянського управління мирових посередників та земських начальників, яка виявилась насамперед у підборі бажаних для царських чиновників службових осіб волосного правління.

Волость складалася в середньому з 6-8 сільських громад, які налічували після реформи від 300 до 600 і більше дворів. У волосних сходах у таких випадках брало участь не менше 50-80 осіб. Але були й більші волості, залежно від цього кількість учасників волосного сходу збільшувалась до 150 і навіть до 200 осіб. Далі їх кількісний склад збільшувався за рахунок зростання та дроблення господарств. Наприклад, малинський волосний сход у 1904 р. складався з 52 службових і 153 виборних осіб від селянських громад [28].

У наукових джерелах є інформація про те, як відбувався волосний сход: «У великих громадах учасники сходу — 150-300 чоловік — не могли вміститись в сільській хаті, розташовувались в сінях, на вулиці. Вони не чули, що обговорюється в хаті, і не знали, які були висловлені думки. Потім, нудячись в чеканні кінця сходу, який затягувався іноді далеко за північ, одні дрімають і засинають тут же на долівці, інші розходяться по сусідніх хатах. Нарешті, рішення схвалені, і починається рукоприкладство. Неграмотні, напівсонні селяни, які нічого не чули і не обговорювали, доручають грамотному прикласти руку і поспішають додому за кілька (нерідко за десятки) верст, при повному незнанні, що творили, бо завтра треба надолужити загублений час; грамотні ж, хоч і знають, яке рішення прийнято, все рівно без заперечень підписуються, тому що коли вирішено, то значить нічого не вдієш — тільки сильних ворогів наживеш» [29, 51].

Опис волосного сходу, на якому проводилась перевірка грошових сум, дає П. Астирєв, який служив волосним писарем. У своїх записах він вказував, що це «віче» було цілком підпорядковане волосній адміністрації і, головним чином, — писарю. На сході потрібно було перевірити проходження грошових сум у волості за півріччя, і писар почав читати заздалегідь підготовлену постанову сходу, в якій зазначалось, що волосний сход «провадив облік грошових сум, які пройшли через волосне правління... і визнав, що видатки правильні, а тому ухвалив: затвердити їх, в чому і підписуємось». Далі старшина запропонував учасникам сходу перевірити книги і суму грошей, але серед селян бажаючих не знайшлось [30, 38].

Виконавчим органом волосного сходу було волосне правління, що складалося з волосного старшини, старост усіх сільських громад, які входили до складу волості і збирача податків. Якщо волость складалась з однієї великої сільської громади, то до складу волосного правління замість старости обирали помічників старшини, залежно від кількості населення громади. Для ведення діловодства волосного правління волосний сход обирав чи призначав писаря. Однак вибори волосних писарів були надзвичайно рідкісним явищем, здебільшого їх призначали мирові посередники та земські начальники.

Відповідно до Положення волосне правління повинно було «збиратися по можливості і зручності в недільні дні, а в разі потреби і в інші дні» [29]. Волосні правління розглядали й вирішували такі питання, як витрати з волосного бюджету, затвердженого волосним сходом, продаж селянського майна за борги поміщику чи казні, призначення чи звільнення службових осіб, які працювали за наймом. Щодо вирішення інших питань, то «волосний старшина тільки радиться з волосним правлінням, але розпоряджається на свій розсуд...» [31, 107].

Таким чином, волосне правління становило колегіальний орган, який діяв не постійно, а скликався у визначені дні для вирішення певного кола питань. Оскільки питань, які вирішувалися волосним правлінням колегіально, було небагато, а всі інші питання вирішував одноособово старшина, то потреба в такому широкому складі волосного правління сама по собі відпадала. А все, що стосувалось таких функцій, як складання різних поліцейських протоколів, актів, проведення виборів і перевірка діяльності сільських службових осіб, обслідування торговельних підприємств, проведення воєнно-кінних переписів, оцінка, опис майна та будов, а також безпосереднє вирішення поточних справ, вимагало присутності та участі писаря.

Таким чином, замість колегіального органу царський уряд створив волосне правління з єдиноначальником — волосним старшиною — та канцелярію, якою відав волосний писар. Таке поєднання волосного старшини і писаря вважалося волосним правлінням. У дійсності вони і вирішували всі поточні справи, виконуючи численні вимоги і доручення урядових установ та чиновників буржуазно-поміщицької царської Росії. «Не було жодного урядового органу, жодної громадської чи земської установи, — констатує чернігівський губернський комітет по нуждах сільськогосподарської промисловості, — які б не користувались волосним правлінням як своєю нижчою інстанцією» [32, 112].

Значну роль у волосному правлінні відігравали сільські старости, які були в сільських громадах безпосередніми помічниками волосних старшин і виконували численні функції, пов´язані з поліцейськими справами. У джерелах містяться дані про численні зловживання владою з боку старост. Так, селяни с. Ворсівки, Малинської волості, скаржились на те, що «сільський староста Матвієнко, коли домігся цієї посади, почав знущатися з селян. чинити різні злочини. Перебуваючи завжди п´яним, арештовує селян, самовласно відбирає землі, знищує межові знаки і передає землю іншим». Скарги селян на незаконні дії старости волосний старшина не передав до волосного суду. «Наші неодноразові скарги, — писали селяни, — зовсім не приймаються... Писар вважає себе головою правління, виганяє з волості, погрожує побиттям. Таким чином, старшина і писар пиячать разом із старостою Матвієнком, дозволяють йому мучити нас, бідних селян...» [29, 55].

Фактично в системі тодішнього «самоврядування» велику роль відігравав волосний писар, який за положенням повинен був вести діловодство у волосному правлінні. Незважаючи на те, що за державним законодавством писар був підпорядкований старшині, насправді ж часто він мав більшу владу, ніж волосний старшина, і нерідко старшини виконували накази і доручення писарів, які заправляли волостю. У більшості випадків писарями були люди з невисоким культурним рівнем, які добре знали «таємниці канцелярської мудрості», запозиченої з різних довідників, законів та інструкцій, і акуратно виконували доручення начальства. Якщо ж враховувати те, що старшини переважно були малописьменні, а нерідко зовсім неписьменні, то стане зрозуміло, що писар при його писемності, бездоганному володінні канцелярською технікою нерідко відігравав роль адміністратора, начальника волості й фактично керував волостю, а волосного старшину дуже часто заміняла його печатка, яка зберігалась у писаря. Таким чином, писар з непомітного чиновника перетворився на одну з головних фігур волосного правління. Державні чиновники, які добре знали устрій волосного «самоврядування», у разі потреби завжди зверталися до писарів.

Необхідно зазначити також, що розвиток капіталізму у сільському господарстві вніс істотні зміни у статус сільських і, особливо, волосних громад. На волосні правління новими законами, циркулярами, уставами, інструкціями покладались нові функції і повноваження, що значно розширювало коло їх діяльності, збільшувало листування й ускладнювало діловодство. Так, якщо на початку 60-х років листування про рекрутську повинність у діловодстві волосних правлінь обмежувалася однією справою, то після введення нового уставу про військову повинність (з 1 січня 1874 р.) листування настільки збільшилось, що у великих волостях воно становило окреме діловодство. Цим уставом на волосне правління покладалися такі функції, як догляд за своєчасним відбуванням військової служби і явкою на призов осіб, приписаних до волості; ведення списків на осіб призового віку, складання поіменних списків, переведення осіб призовного віку з однієї дільниці на іншу, облік запасних армії, флоту і ратників ополчення не лише з селян, а й з міщан-ремісників та інших станів, що проживали на території волості тощо [32, 121, 141, 240, 245].

Значно збільшилось діловодство у 90-х роках і особливо у роки Першої світової війни 1914-1917 рр. у зв´язку з покладенням на волосні правління справ з мобілізації. Збільшилось також діловодство волосного суду, яке перебувало у віданні волосного писаря або його помічників. Аграрне перенаселення і відхідництво, яке з нього випливало, викликало потребу збільшити також паспортне діловодство, запровадити ряд книг, реєстрів і справ. Збільшилось також діловодство з опіки та страхування, особливо за рахунок податкового обліку, пов´язаного з державним фіском. Так, кількість книг з оподаткування і страхування у волосному правлінні дорівнювала кількості сільських громад; у кожній такій книзі заводили особисті рахунки на кожне господарство. Ці книги є цінними для дослідників територіальних громад, оскільки в них, крім запису сум, які належало стягнути з кожного двору, було зазначено кількість землі, душ та недоїмки з господарства.

Розширилось також діловодство волосних правлінь у зв´язку з купівлею селянами земель через селянський поземельний банк і, особливо, у зв´язку з проведенням столипінської аграрної реформи. У волосних правліннях виокремилося велике діловодство щодо видачі різних документів, довідок, ведення листування стосовно стягнення і виплати позик та ін.

Царський уряд, поклавши на волосні правління такі широкі повноваження, вимагав звітів про їх діяльність, а це призвело до того, що тільки до одного річного звіту волосні правління додавали до 30-ти різних складних таблиць, зведень і статистичних відомостей. До звітів додавали також відомості про посівні площі, місцеві промисли, про кількість ремісників; про ярмарки та ринки, їх товарообіг із зазначенням цін на продукти харчування, фураж, лісоматеріали та ін.

На доповнення до цього волосні правління надсилали «термінові донесення» про стягнення позик, про запаси зерна в магазинах для запасів хліба та ряд інших відомостей. Крім того, на вимогу різних установ, осіб і організацій вони надсилали багато і таких відомостей, як, наприклад, про стан погоди та про збирання врожаю; замерзання рік, тривалість зими, відлиги, танення снігу; відомості про ціни на сухопутні і річкові перевезення; списки власників торгових підприємств і лавок, відомості про заробітну плату робітників, про бджільництво та ін.

Волосні правління були тим джерелом, з якого усі установи черпали різні відомості та довідки. Не було такого відомства чи установи, доручень яких не виконували б волосні правління. Особливо велике листування було із земством, нижчою інстанцією якого були повітові земські управи. Останні використовували волосні правління як свій виконавчий апарат.

На волосні правління покладалися функції, які не мали жодного відношення до селянського «самоврядування». Так, за вимогою різних міністерств і відомств вони мали вести книги запису торгових документів, поштових оповіщень на грошову кореспонденцію, арештованих; відповідно до Положення про податкові збори волосні правління мали стягати ці збори, стежити за надходженням платежів до селянського поземельного банку; видавати промислові свідоцтва і квитки; оцінювати будинки для страхування, складати списки та відомості застрахованих будинків тощо.

На волосні правління покладався ряд обов´язків щодо військово-кінного і військово-перевірочного перепису, тому вони брали участь у відборі коней та іншої худоби для армії. У тих місцевостях, де не було поштових відділень, деякі поштові операції покладалися на волосні правління.

До функцій волосних правлінь також входили: боротьба з розкольниками і повідомлення про них поліції; нагляд за сектантами і запис їх заяв про народження і смерть до особливих книг (волосні правління повинні були щомісячно повідомляти про це поліції для запису в метричні книги); відання приблудною худобою і розшук її власників; нагляд за санітарними заходами тощо; звільнення і облік селян при їх переміщенні з однієї місцевості до іншої; нагляд за виконанням правил, встановлених статутом про горілчані акцизні збори; своєчасне забезпечення підвод для перевезення військ та їх розміщення. До компетенції волосних установ належали справи, які стосувалися не лише селян, а й інших станів цієї волості: міщан, колоністів та ін.

Місцеві колегіальні органи (комітети, наради, сходи), які розглядали і обговорювали питання вдосконалення їх роботи, відзначали, що штати волосних правлінь недостатні, незважаючи на те, що у волостях працювало по 3-5 помічників волосних писарів [29, 58-62].

Діловодство волосних правлінь налічувало тисячі, а часто й десятки тисяч документів на рік. Так, у Малинівському волосному правлінні в 1906 р. було прийнято і видано 14 397 документів, з яких лише паспортів видано 525 [28]. Волосні правління перетворилися на великі бюрократичні канцелярії з відповідним штатом писарів, які виконували завдання різних установ, для яких волосні правління були нижчими виконавчими органами. Волосні правління з їх громіздким бюрократичним канцелярським штатом були органами гноблення селянства, установами, які служили інтересам царської держави, а не органами місцевого самоврядування.

Необхідно також зазначити, що в період відновлення української державності у 1917 р. Українська Центральна Рада у Конституції (Статуті про державний устрій, права і вольності УНР), ухваленої 29 квітня 1918 р., передбачила у системі місцевого самоврядування волосні територіальні громади, зазначивши: «Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землякам, волостям і громадам широкого самоврядування, додержуючи принципу децентралізації» [27, 3].

У Радянській Україні волость, як адміністративно-територіальна одиниця, функціонувала до 1923 р. У західних областях України (в Галичині) вона мала назву «гміна» і як територіальна громада функціонувала до встановлення органів радянської влади. У цей час «гміна», як адміністративно-територіальна одиниця і спільнота, успішно здійснює самоврядування у Республіці Польща. За своєю структурою, функціями і повноваженнями вона нагадує українську волость. Колишня українська волость у своїй структурі мала місто або містечко та сільські громади за розмірами, як і польська, гміни були різними [33, 3].

Підсумовуючи сказане, слід дійти висновку, що комісії, яка здійснювала розробку концепції «Основні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні», варто було детальніше проаналізувати цю унікальну територіальну громаду, яка майже десять століть функціонувала в Україні, успішно працює за кордоном. Комісія мала б більш переконливі аргументи на Всеукраїнських зборах представників органів місцевого самоврядування та в окремих регіонах.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Гураль П. Ф. Територіальна громада в Україні : історико-правове дослідження. — Л., 2008. — 468 с.
  2. Иванишев Н. Д. О древних сельских общинах в Юго-Западной России. — К., 1863. — 72 с.
  3. Грушевський М. С. Історія України-Руси : в 11 т. / редкол. : П. С. Сокань (голова) та ін. — К., 1991. — Т. 1. — 736 с.
  4. Любавский М. ^.Областное деление и местное управление Литовско-Русского государства ко времени издания первого Литовского статута. — М., 1892. — 690 с.
  5. Сборник статей и материалов по истории Юго-Западной России. — К., 1916. — Вып. 2. — 420 с.
  6. Инкин В. Ф. Крестьянский общинный строй в Галицком Прикарпатье (Опыт сравнительного изучения поземельных союзов) : автореф. дис. ... д-ра истор. наук : спец. 07.00.01 : история СССР. — Львов, 1978. — 40 с.
  7. Клепатский П. Г. Очерки по истории Киевской земли : в 2 т. — Одесса, 1912. — Т. 1. — 599 с.
  8. Літопис руський / пер. з давньорус. Л. Є. Махновця ; відп. ред. О. В. Мишанич. — К., 1989.
  9. Акты Литовско-Русского государства, изданные М. В. Довнар-Запольским. — М., 1899. — Вып. 1. — 388 с.
  10. Архив Юго-Западной России, издаваемый временной комиссией для разбора древних актов. — К., 1859-1890.
  11. Zrodla dziejowe / Opisane przez. A. Jablonowskiego. — Warsawa, 1889. — T. XXII. — 750 s.
  12. Толочко П. П. Древнерусский феодальный город. — К., 1989. — 255 с.
  13. Довнар-Запольский М. В. Очерки по организации западно-русского крестьянства в XVI в. — К.,1905. — 166 с.
  14. Гурбик А. О. Еволюція соціально-територіальних спільнот в середньовічній Україні (волость, дворище, село, сябрина спілка). — К., 1998. — 319 с.
  15. История крестьянства СССР с древних времен до Великой Октябрьской социалистической революции : в 5 т. / АН СССР, Ин-т истории СССР ; Ин-т археологии ; редкол. сер. В. И. Бугано-ва и др. — М., 1990. — Т. 2. — 530 с.
  16. Летопись по Ипатьевскому списку. — СПб., 1871. — 980 с.
  17. Русская историческая библиотека, издаваемая Археографической комиссией. — СПб., 1915. — Т. 27. — 380 с.
  18. Акты, относящиеся к истории Западной России, собранные и издаваемые Археологической комиссией. — СПб., 1864. — Т. 1. — 708 с.
  19. Жизнь князя Андрея Михайловича Курбского в Литве и на Волыни. — К., 1849. — Т. 2. — 365 с.
  20. Лазаревский А. Описание старой Малороссии : материалы для истории, землевладения и управления : в 3 т. — К., 1893. — Т. 2. — 521 с.
  21. Голобуцький В. Запорозьке козацтво. — К., 1994. — 539 с.
  22. Полное собрание законов Российской империи. — СПб., 1830. — № 13217, 15227—15229, 14392.
  23. Свод учреждений государственных и губернских. — СПб., 1835. — Ч. 2: Учреждения губернские. — 1378 с.
  24. Второе Полное Собрание Законов Российской империи. — Т. XIII. — № 11189.
  25. ЦДІАУ. — Ф. Канцелярія київського генерал-губернатора, тимчасове відділення по влаштуванню селянського побуту. — 1861. — Спр. 48. — Арк. 57.
  26. РозенбергВ. Крестьянское управление // Русское богатство. — 1905. — № 3. — С. 15—25.
  27. Третье Полное Собрание Законов Российской империи. — 1905. — № 26662.
  28. ЦДІАУ. — Ф. Малинівське волосне правління. — 1904. — Спр. 1304. — Арк. 64.
  29. Бондаревський А. В. Волосне управління та становище селян на Україні після реформи 1861 р. — К., 1961. — 128 с.
  30. Астырев П. Н. О волостных писарях. — М., 1886. — 168 с.
  31. Второе Полное Собрание Законов Российской империи. — № 36657. — Ст. 88.
  32. Труды Черниговского губернского комитета. — Т. XLVII. — 620 с.
  33. Lubelskie wielka ksiеga miast I gmin. Igera Nedig. — Lublin, 2000. — 300 s.