Органам виконавчої влади належить провідна роль у реалізації державної політики. У зв´язку з цим проблема правового регулювання їх діяльності має першочергове значення. У Концепції адміністративної реформи особлива увага звертається на підзвітність органів виконавчої влади, яка розглядається як певний стан (режим) організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким один орган має право перевіряти діяльність іншого, включаючи право скасовувати чи зупиняти дію його актів, а той зобов´язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність [1]. Підзвітність і прозорість уряду завжди є актуальною проблемою для будь-якої держави, особливо для України — держави відродженої демократії, як зазначає С. Шевчук [2]. Для нормативного забезпечення підзвітності особливе значення має розробка та впровадження стандартів і процедур, на основі яких органи виконавчої влади будують свою роботу.

Виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної, правової держави, створює умови для реалізації прав і свобод громадян. У зв´язку з цим важливим є удосконалення управлінських процедур та їх стандартизація, розширення форм участі громадськості у публічній оцінці та контролі за запровадженням стандартів в органах виконавчої влади.

Проблема запровадження стандартів в управлінську діяльність є актуальною для адміністративної діяльності європейських країн. У науковій літературі зазначається, що «Загальна характеристика Європейського адміністративного простору складається зі спільних стандартів для здійснення управління, які визначаються законом і запроваджуються через систему заходів, процедур і механізмів підзвітності» [3, 63].

У Програмі «Назустріч людям», затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 4 лютого 2005 р., передбачається розширення форм участі громадськості в публічній оцінці та контролі за запровадженням стандартів в органах виконавчої влади [4].

Аналіз наукової літератури з цього питання свідчить, що стандартизація традиційно розглядається фахівцями з адміністративного права як засіб вдосконалення правового забезпечення діяльності органів виконавчої влади, насамперед у зв´язку зі стандартизацією якості управлінських послуг [5]. У законодавстві та науковій літературі значна увага приділяється також впровадженню в органах виконавчої влади міжнародних стандартів прозорості бюджетного процесу та звітності про результати виконання бюджету, забезпечення їх доступності для суспільства та інвесторів [6].

Реформування діяльності органів виконавчої влади потребує комплексного дослідження ролі стандартів у забезпеченні підзвітності. Стандартизація може бути визначена як добровільний і заснований на принципі консенсусу процес встановлення організаційно-правових і технічних вимог, що регламентують діяльність органів виконавчої влади.

В органах виконавчої влади стандарти впроваджуються з метою підвищення результативності та ефективності діяльності, зокрема в результаті зменшення необґрунтованих витрат, зокрема витрат часу; здійснення чіткої регламентації діяльності посадових осіб, уповноважених виконувати функції держави; визначення переліку послуг, що надаються органами виконавчої влади; забезпечення прозорості прийняття управлінських рішень та підвищення їх якості; забезпечення формування позитивного міжнародного іміджу України.

До найважливіших характеристик стандартизації належать: 1) добровільність процесу: мотивація створення стандартів повинна мати або економічну, або регуляторну основу; 2) консенсус в ухваленні технічних і організаційних вимог: стандарт приймається на основі методу, який вимагає консенсусу всіх зацікавлених сторін; 3) відкритість і прозорість відповідних процедур.

Значне коло питань, пов´язаних зі стандартизацією як процесів, так і продуктів представлене в документах Міжнародної організації за стандартами (ISO).

Для органів виконавчої влади велике значення, зокрема, мають стандарти, що описують вимоги до системи контролю якості. За функціональним призначенням міжнародні стандарти ISO серії 9000 є універсальними. Вони застосовуються на всіх етапах виробництва продукції і надання послуг підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та виду їх діяльності.

Програма запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2006 р., передбачає впровадження в органах виконавчої влади системи управління якістю, що створена відповідно до міжнародних стандартів ISO серії 9000 і спрямована на забезпечення високої якості продукції, процесів, робіт та послуг [7]. Мета програми — досягнення відповідних кількісних планових показників, на підставі яких робиться висновок про виконання або невиконання програми в цей період. Запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади відповідно до міжнародних стандартів ISO серії 9000 сприяє опти-мізації процесів планування, розподілу ресурсів, а також визначенню додаткових підходів до об´єктивного оцінювання результатів їх діяльності.

Ефективність діяльності органів виконавчої влади значною мірою обумовлюється рівнем організації управління в органах виконавчої влади. Ефективним засобом реформування системи управління в органах виконавчої влади є запровадження системи управління якістю відповідно до вимог ДСТУ ISO 9001—2001. Ця система створена відповідно до міжнародного стандарту ISO 9001:2000, ефективно функціонує в органах виконавчої влади більшості держав — членів ЄС. В Японії зазначена система управління якістю запроваджена майже у 90 % муніципальних органів.

З метою приведення організації діяльності Головного управління державної служби України та її територіальних органів до вимог стандарту ДСТУ ISO 9001:2001 затверджено Порядок підготовки організаційних документів у Головному управлінні державної служби України та його територіальних органах, затверджений наказом Головного управління державної служби України від 27 жовтня 2006 р., який визначає правила підготовки організаційних документів у Головдержслужбі України та її територіальних органах. Організаційні документи є правовою основою діяльності Головдержслужби України та її територіальних органів, містять положення, які ґрунтуються на нормах адміністративного права та є обов´язковими для їх виконання державними службовцями.

Для забезпечення підзвітності особливе значення мають типові регламенти, що встановлюють правовий статус органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів. Зокрема, Типовий регламент центрального органу виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2007 р., встановлює порядок організації діяльності центрального органу виконавчої влади, пов´язаної зі здійсненням його повноважень [8]. У типовому регламенті знайшли висвітлення питання відповідальності, підконтрольності й підзвітності центрального органу виконавчої влади, організації його роботи, визначення повноважень керівництва та інших працівників апарату центрального органу виконавчої влади, організації діяльності консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, нормотворчої діяльності, організації роботи з документами, порядок проведення апаратних та міжвідомчих нарад, порядок взаємодії центрального органу виконавчої влади з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування, із засобами масової інформації та громадськістю, а також організації роботи зі зверненнями громадян.

Типовий регламент місцевої державної адміністрації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 р., регулює організаційні та процедурні питання діяльності місцевої державної адміністрації, зокрема питання кадрової роботи, організацію роботи з документами та контролю за їх виконанням, планування роботи, організацію розгляду звернень громадян та проведення особистого прийому громадян тощо [9].

Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів від 18 липня 2007 р., встановлює типові правила та процедуру діяльності центральних органів виконавчої влади; затверджує Типовий регламент місцевих держадміністрацій, рекомендаційний перелік управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих держадміністрацій і типові положення про них [10].

При розробці посадових інструкцій необхідно забезпечити єдиний підхід до їх побудови, формулювання змісту розділів, послідовності їх викладу. При цьому вони повинні відображати все коло посадових обов´язків, повноважень і відповідальності працівника, мати чіткі й короткі формулювання, бути гнучкими й динамічними.

Наприклад, посадові обов´язки керівників структурних підрозділів центрального апарату Головдерж-служби України визначаються в їх положеннях, а працівників — у посадових інструкціях, що розробляються згідно з вимогами, визначеними у Довіднику типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, затвердженому наказом Головного управління державної служби України від 1 вересня 1999 р., та відповідно до положень про відділи (сектори) у складі структурних підрозділів центрального апарату Головдержслужби України та територіальних органів.

Важливе значення для забезпечення підзвітності мають стандарти, що регулюють здійснення окремих видів діяльності в органах виконавчої влади. Наприклад, Типовий план-графік розробки та впровадження програмно-інформаційних комплексів Єдиної автоматизованої інформаційної системи Держмитслужби України.

Окрема група нормативних актів регулює процес взаємодії у межах регламенту щодо політики та документування процесу прийняття рішення. Урядова кореспонденція використовується для того, щоб: описати відповідні наявні умови; окреслити проблеми, пов´язані з поточною ситуацією; рекомендувати рішення, які мають бути прийняті політиком; надати інформацію іншому міністерству, міністерствам чи секретаріату Кабінету Міністрів;

задокументувати хід подій та ухвалені рішення; повідомити міністерства про прийняті рішення з метою їх виконання.

Обмірковуючи рішення, посадова особа органу виконавчої влади повинна мати можливість відразу знайти потрібну інформацію. Для цього вся урядова кореспонденція повинна готуватися у стандартному форматі. Так, доповідна записка, в якій певне питання викладене у логічній послідовності, а також згідно з усіма вимогами до формату, структури та виду документу, надає політику додаткові переваги при прийнятті рішення.

З метою стандартизації порядку підготовки урядової кореспонденції розроблена Примірна інструкція з діловодства у міністерствах інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів АР Крим, місцевих органах виконавчої влади, що затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1997 р. [11]. Примірна інструкція встановлює загальні правила документування управлінської діяльності міністерств інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів АР Крим, місцевих органів виконавчої влади і регламентує порядок роботи з документами з моменту їх створення або надходження до відправлення або передачі в архів установи. Примірна інструкція визначає порядок ведення загального діловодства, її положення поширюються на всю службову документацію, в тому числі створювану за допомогою персональних комп´ютерів. Примірна інструкція встановлює загальні вимоги до інструкцій з діловодства в апаратах органів виконавчої влади.

Поряд із типовими регламентами використовуються типові посадові інструкції, які розробляються для однотипних організацій і структурних підрозділів.

Стандартизація також сприяє громадській підзвітності, бо відповідно до такого підходу будь-яке питання має проходити ті ж самі етапи у процесі прийняття рішення. Отже, громадські спостерігачі можуть бути впевнені, що при обговоренні всіх питань використовується стандартна формула і що урядовець отримує об´єктивну інформацію про питання після того, як був досягнутий консенсус. Стандартизація також обмежує можливості для урядових чиновників приховати свої наміри за пишномовними та незрозумілими формулюваннями, завдяки чому підвищується рівень відповідальності та підзвітності всіх учасників процесу.

Основне завдання стандартизації полягає в мінімізації витрат взаємодії між агентом і принципалом. Як агент може виступати безпосередньо орган виконавчої влади або його службовці.

Змістом процесу стандартизації у сфері підзвітності в органах виконавчої влади є системне впровадження і використання єдиних параметрів вимірної якості для кожного виду робіт. Тільки за наявності таких параметрів можна відстежувати реальну ефективність діяльності органів виконавчої влади і впливати на рівень результативності виконання. З огляду на необхідність розв´язання зазначеного завдання, у процесі розробки стандартів і на етапі їх застосування необхідно забезпечити дотримання принципів: обов´язковості застосування стандартів і регулярного перегляду їх вимог.

Стандарти повинні враховувати різноманіття моделей функціонування різних органів виконавчої влади залежно від складності, масштабу, регіону діяльності та інших чинників, що впливають на вибір керівництвом конкретних схем організації управління.

Аналіз діяльності органів виконавчої влади показує, що для забезпечення підзвітності в органах виконавчої влади в наш час застосовуються стандарти управління якістю ДСТУ ISO 9001:2001, створені відповідно до міжнародного стандарту ISO 9001:2000, типові регламенти, типові і зразкові інструкції, довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, які регламентують вимоги до певних категорій посадовців.

Впровадження єдиних для всіх органів виконавчої влади стандартів і процедур діяльності сприятиме зміцненню підзвітності в органах виконавчої влади. Водночас впровадження стандартів для цілей підзвітності в органах виконавчої влади передбачає наявність певних кількісних оцінок, та їх використання як інструментів порівняння (benchmarking) показників у динаміці. Цілий ряд показників розраховується на підставі вагових оцінок, що виставляються робочою групою за відповідями на запитання, які стосуються цих показників. Цей підхід не завжди враховує, що певна частина сегментів системи внутрішнього контролю у принципі не може бути регламентована нормативними актами, оскільки вони належать до внутрішніх аспектів діяльності (управлінська структура, організація управлінських процесів) тієї чи іншої організації. Крім того, подібний підхід означає, насправді, пріоритет формальної наявності тих або інших процедур над їх результативністю.

У зв´язку з тим, що не всі аспекти діяльності органу виконавчої влади піддаються детальній регламентації, у зарубіжних країнах використовуються стандарти верифікації, які охоплюють весь діапазон показників діяльності організації, оцінюють повноту розуміння організацією показників її власної діяльності та її вплив на зовнішнє середовище, а також враховує не лише поточний стан справ, а й можливу зміну ситуації, тобто не тільки тс, як організація виконує заявлену політику і досягає поставлених цілей, але й те, наскільки вона здатна відповідати майбутнім стандартам і очікуванням.

Таким чином, правове значення впровадження стандартів для цілей підзвітності в органах виконавчої влади полягає як у гармонізації методології підготовки звітності, так і у впровадженні типових регламентів та інструкцій, які покликані упорядкувати діяльність органів виконавчої влади та їх посадовців.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні : Указ Президента України від 22 липня 1998 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 20—21. — Ст. 190.
  2. Шевчук С. Підзвітність і прозорість дій уряду після перших 100 днів діяльності // Голос України. — 2005. — 8 черв.
  3. Пухтецька А. А. Європейські принципи адміністративного права та європейський адміністративний простір : наук.-інформ. вид. — К., 2007. — 88 с.
  4. Програма діяльності Кабінету Міністрів України «Назустріч людям» : затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 4 лютого 2005 р. № 115 // Урядовий кур´єр. — 2005. — № 26. — С. 6—12.
  5. Авер´янов В. Б., Дерець В. А., Пухтецька А. А. Концептуальні засади реформування органів виконавчої влади України з урахуванням європейських принципів та стандартів належного урядування («good governance*) // Форум права. — 2006. — № 2. — С. 10
  6. Про схвалення Стратегії модернізації системи управління державними фінансами : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2007 р. // Офіційний вісник України. — 2007. —№ 79. — Ст. 2962.
  7. Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади : постанова Кабінету Міністрів України від 11 травня 2006 р. // Офіційний вісник України. — 2006. — № 20. — Ст. 1435.
  8. Типовий регламент центрального органу виконавчої влади : затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2007 р. № 1143 // Офіційний вісник України. — 2007. — № 71. — Ст. 2681.
  9. Типовий регламент місцевої державної адміністрації : затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 р. // Офіційний вісник України. — 1999. — № 50. — Ст. 77.
  10. Регламент Кабінету Міністрів України : затверджений постановою Кабінету Міністрів від 18 серпня 2007 р. // Офіційний вісник України. — 2007. — № 54. — Ст. 2180.
  11. Примірна інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади : затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1997 р. // Офіційний вісник України. — 1997. — № 43. — Ст. 50