Організація виконавчої влади потребує реформування

У системі органів виконавчої влади Конституція України розмежовує структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

1) рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів (уряд);

2) рівень центральних органів виконавчої влади — міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ);

3) рівень місцевих органів виконавчої влади — місцеві державні адміністрації (обласні, районні, Київська та Севастопольська міські), а також Рада міністрів АР Крим та деякі інші місцеві органи, безпосередньо підпорядковані відповідним ЦОВВ [1].

Як відомо, найкращі результати діяльності ієрархічно організаційної соціальної системи зазвичай забезпечуються за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Тобто за умови, коли всі структурні ланки системи підлягають керуючому впливу з одного, а не з кількох владних центрів. Натомість встановлена Конституцією України республіканська форма державного правління змішаного, напівпрезидентського типу закономірно пов´язана з так званим дуалізмом виконавчої влади. Він означає, що повноваження вищого суб´єкта виконавчої влади певним чином поділені між Президентом України і Кабінетом Міністрів.

У Конституції України досить гнучко врахована специфічність відношення поста президента до виконавчої гілки влади: його статус не уособлюється жодною гілкою влади, а є статусом глави держави з певними компетенційними преференціями (тобто перевагами) — насамперед установчими і кадровими — щодо виконавчої влади. Саме тому в Конституції України немає визначення Президента як глави виконавчої влади, так само як немає аналогічного визначення і щодо Кабінету Міністрів України.

Це означає, що з огляду на передбачений Конституцією дуалізм виконавчої влади в основу організації виконавчої влади в Україні покладена модель своєрідного «подвійного центру». Тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб´єктів — Президента і Кабінету Міністрів. Особливість цієї моделі в тому, що відношення цих суб´єктів до гілки виконавчої влади не є однаковим. Уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка, а Президент — суто компетенційно, через певний обсяг своїх повноважень щодо виконавчої влади.

Необхідно продовжити пошук кращого збалансування повноважень виконавчої влади в межах так званої змішаної форми правління. Оцінюючи можливі варіанти суперечливих стосунків уряду з іншими вищими суб´єктами державної влади, слід спиратися на розуміння основних рис його правового статусу.

Вихідне значення має конституційне визначення Кабінету Міністрів «вищим органом у системі органів виконавчої влади» (ч. 1 ст. 113). Тим самим визнається, що Кабінет Міністрів посідає місце вищої ланки стосовно всіх інших органів виконавчої влади, тобто він очолює систему цих органів.

Суттєвою ознакою правового статусу Кабінету Міністрів є закріплена «відповідальність» Кабінету Міністрів перед Президентом України (ч. 2 ст. 113 Конституції). Хоча в нинішніх умовах цей припис зберігає лише декларативний характер, проте використання інституту відповідальності об´єктивно неможливе без певного контролю за діяльністю уряду. Тому важливо наголосити, що хоча у згаданій конституційній статті прямо не фіксується стан «підконтрольності» Кабінету Міністрів Президенту України, фактична наявність цього стану органічно випливає як із загального характеру співвідношення президента й уряду в умовах напівпрезидентської республіки, так і з інших конституційних приписів. Майже прямою вказівкою на наявність стану підконтрольності уряду можна вважати право Президента зупиняти дію актів Кабінету Міністрів (п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції), а також очолювання Президентом Ради національної безпеки й оборони України, яка уповноважена здійснювати координацію і контроль діяльності органів виконавчої влади, включаючи Кабінет Міністрів, у сфері національної безпеки й оборони (ст. 107 Конституції).

Разом із тим найголовніша проблема у розмежуванні повноважень між президентом і урядом полягає у недопущенні безпідставного розширення дискреційних (тобто здійснюваних на вільний розсуд) повноважень глави держави, що може загрожувати, врешті-решт, втратою належної самостійності й дієвості уряду «як вищого органу у системі органів виконавчої влади». Суперечності, що виникають, мають розглядатися і вирішуватися тільки у контексті якісного поліпшення законодавчої регламентації взаємостосунків між президентом і Кабінетом Міністрів України.

Наприклад, одному з дискреційних прав Президента України кореспондує обов´язок Кабінету Міністрів керуватися у своїй діяльності — поряд з Конституцією і законами України — указами Президента (ч. 3 ст. 106 Конституції). Це, певна річ, дуже вагомий канал впливу на діяльність уряду. Але він не повинен бути безмежним.

З одного боку, керуючись вимогами Конституції України, має бути законодавчо зафіксоване застереження, за яким в актах Президента не можуть міститися вказівки як на повноваження, порядок і спосіб діяльності, так і на організацію Кабінету Міністрів (як, втім, і решти органів виконавчої влади), оскільки це — предмет регулювання виключно Конституції та законів України. Те саме, до речі, стосується і функцій уряду. З другого боку, в Конституції України обов´язковість для керування урядом у своїй діяльності встановлена лише для тих рішень Президента, котрі оформлені саме як його укази, а не якимось іншим чином. А тому має бути законодавчо виключена можливість будь-кого вимагати від уряду, його членів або його Секретаріату обов´язкового виконання рішень Президента, виданих не у формі його указів, а у вигляді якихось інших офіційних документів (наприклад, доручень, листів, звернень тощо).

Водночас слід звернути увагу на певну непослідовність конституційних приписів. Адже в п. 1 ст. 116 Конституція зобов´язує уряд забезпечувати виконання «актів» Президента України. Ця формула певним чином дисонує з наведеними вище аргументами, оскільки немає чіткого легального розмежування словосполучень «керуватися у своїй діяльності» і «забезпечувати виконання». І це вже може стати підставою для конфліктних ситуацій у взаємостосунках президента з урядом.

У свою чергу, слід пам´ятати про неприйнятність будь-якої гіперболізації значення конституційного визначення Кабінету Міністрів України як «вищого органу в системі органів виконавчої влади». Зокрема, це стосується такого «блоку повноважень» уряду, як забезпечення «здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави» (п. 1 ст. 116 Конституції України). Адже згідно з іншими приписами Конституції України Кабінет Міністрів не уповноважений вичерпним чином здійснювати державну політику. Ця функція поділяється між президентом і урядом.

Нормативною підставою такого поділу є конституційно визначені повноваження Президента України здійснювати керівництво у трьох сферах діяльності держави — зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки та оборони (пункти 3, 17 ч. 1 ст. 106 Конституції України).

Певна річ, йдеться не просто про якийсь механічний поділ повноважень, а про те, що саме у згаданих трьох сферах преференції щодо вироблення і здійснення державної політики надані Президенту України. В усіх інших сферах подібні преференції мають бути за Кабінетом Міністрів, хоча він не тільки може, а й повинен залучатись Президентом до формування політичного курсу й у перелічених вище трьох сферах.

Запобіганню можливих суперечностей у практиці співвідношення повноважень суб´єктів, що беруть участь у реалізації виконавчої влади у сферах зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборони держави, краще за все сприяв би, як здається, спеціальний закон про засади формування і здійснення державної політики у зазначених сферах. Цей закон повинен мати переважно компетенційних характер (тобто стосуватись, головним чином, завдань, функцій і повноважень), але водночас він міг би містити процедури взаємостосунків відповідних суб´єктів, які доповнювали б аналогічні положення законів про Кабінет Міністрів та про міністерства й інші центральні органи виконавчої влади України.

Говорячи про компетенційні преференції Президента України у згаданих вище трьох сферах діяльності держави, є підстави стверджувати, що для окремих органів, котрі здійснюють державне управління у цих сферах, Кабінет Міністрів не може бути єдиним вищим органом. Адже щодо них здійснюється, так би мовити, подвійне управління — з боку уряду і президента водночас.

У Конституції України є перелік керівників центральних органів виконавчої влади, що входять до складу Ради національної безпеки і оборони України, через яку Президент здійснює координацію і контроль діяльності органів виконавчої влади у відповідних сферах. Це міністри оборони, внутрішніх справ, закордонних справ і Голова Служби безпеки. Вже сам факт їх включення до складу названої Ради як самостійних суб´єктів, поряд із Прем´єр-міністром, підтверджує особливе становище очолюваних ними органів щодо уряду, а точніше, можливість безпосереднього — поза участю уряду — впливу на них з боку Президента. При цьому, однак, Конституція не допускає можливості їх підпорядкування виключно Президенту України без якої-небудь участі уряду. Більше того, згідно з Конституцією України у безпосередньому віданні Президента не можуть перебувати будь-які інші органи виконавчої влади, що мають завдання і функції поза межами сфер зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки й оборони держави. Адже віднесення до відання Президента таких органів означає покладення на нього додаткових — порівняно з визначеними Конституцією — прав і обов´язків (повноважень), що Конституцією України виключається (п. 31 ч. 1 ст. 106).

Отже, розглянуті суперечності у конституційно-правовому регулюванні статусів Кабінету Міністрів і Президента як суб´єктів своєрідного «подвійного центру» виконавчої влади в Україні свідчать про необхідність кращого збалансування повноважень цих органів. Крім проблематики конституційно-правового регулювання статусів Кабінету Міністрів і Президента, актуальним залишається питання реформування центральних органів виконавчої влади [2].

Перш ніж перейти до розгляду та порівняння існуючих пропозицій щодо реформування мережі зазначених органів, слід висловити пропозицію урахування вимог принципу децентралізації, зокрема щодо використання поділу (функціональна децентралізація) за основними видами публічних, у тому числі адміністративних, послуг, що надаються органами. Такий підхід сприятиме приведенню правового статусу вітчизняних центральних органів виконавчої влади у відповідність до сучасних вимог забезпечення адміністративної здатності органів публічних адміністрацій країн — членів ЄС (важливо враховувати також і процес прийняття рішень в ЄС, де реалізація принципу децентралізації отримує додатковий аспект тлумачення — як принцип децентралізованого прийняття рішень національними публічними адміністраціями). Це сприятиме «відходу» від практики створення центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, доцільність якої обумовлюється переважно політичними, а не науково обґрунтованими чинниками. Йдеться в тому числі про те, що послуги мають надаватися на такому рівні, де вони найбільш наближені до споживачів цих послуг.

Сучасні вимоги дотримання принципу децентралізації досі не знайшли належного закріплення в актах чинного законодавства України, зокрема, в законах України «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеві державні адміністрації», законопроекті «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», положеннях про конкретні центральні органи виконавчої влади. Потребує закріплення визначення та конкретизація вимог цього й інших інституційних принципів в основних актах, що визначають загальні засади правового статусу органів публічної адміністрації України [3].

Що стосується рівня центральних органів виконавчої влади, то Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 16 травня 2008 р. називає такі органи: «міністерства» (та «урядові органи, що функціонують у системі міністерства»), «інші центральні органи виконавчої влади», «колегіальні центральні органи виконавчої влади». Тобто при підготовці закону про центральні органи виконавчої влади слід враховувати норми Закону України «Про Кабінет Міністрів України» або передбачати внесення до нього змін чи доповнень, які, безумовно, мають узгоджуватися з Конституцією України.

Проектом Концепції реформування публічної адміністрації в Україні (далі — проект Концепції), що є фактично новою редакцією Концепції адміністративної реформи в Україні 1998 р., пропонується реформувати центральні органи виконавчої влади наступним чином. До центральних органів виконавчої влади слід віднести:

1. Міністерства — головні органи у системі центральних органів виконавчої влади з формування та реалізації державної політики у найважливіших сферах суспільного та державного життя, спрямованої передусім на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України.
2. Існуючі сьогодні «інші центральні органи виконавчої влади» мають бути реорганізовані в урядові органи в системі відповідних міністерств, якщо вони здійснюють адміністративні повноваження, спрямовані на приватних осіб, або в департаменти міністерств, якщо вони відповідальні за формування державної політики у певній сфері, крім органів, передбачених Конституцією України, та незалежних регуляторів. Урядові органи повинні виконувати всі адміністративні функції виконавчої влади, тобто: управління окремими підгалузями (служба), надання адміністративних послуг та управління об´єктами державної власності (агентство), здійснення контрольно-наглядових функцій (інспекція) та не повинні мати право видавати нормативно-правові акти.
3. Незалежні регулятори — здійснюють державне регулювання у сфері природних монополій та суміжних ринків шляхом встановлення тарифів, допуску на ринки (ліцензування), контролю за якістю товарів (послуг) тощо.
4. Незалежно від міністерств повинні функціонувати органи виконавчої влади, які визначені Конституцією України (конституційні органи виконавчої влади). Кабінет Міністрів здійснює передбачене п. 9 ст. 116 Конституції України повноваження щодо спрямування і координації діяльності таких органів шляхом нормативно-правового регулювання в сфері їх функціонування в межах, передбачених відповідними законодавчими актами.

За законопроектом «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» (далі — законопроект), підготовленим Міністерством юстиції України, до центральних органів виконавчої влади належать міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (державні комітети, колегіальні центральні органи виконавчої влади).

Міністерство визначене головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з вироблення пропозицій щодо формування та реалізації державної політики у найважливіших сферах суспільного та державного життя, спрямованої передусім на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Між міністерствами розподіляються всі питання державної політики, відповідальність за які покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України. Такий підхід містить і проект Концепції реформування публічної адміністрації в Україні.

Відповідно до законопроекту в системі міністерства можуть утворюватися такі види урядових органів, як служби, інспекції, агентства. Однак визначення перелічених органів залишається дискусійним.

Щодо «інших центральних органів виконавчої влади», то законопроектом до них віднесені державні комітети та колегіальні центральні органи виконавчої влади. Державний комітет визначено як центральний орган виконавчої влади, який утворюється Кабінетом Міністрів України для виконання окремих функцій з реалізації державної політики та діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного міністра в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Державний комітет діє за принципом єдиноначальності.

На нашу думку, якщо буде обрано такий підхід, визначення нині існуючих органів «державні комітети та інші органи, статус яких прирівняний до державного комітету» як «державні комітети» сприятиме уніфікації цих органів, наданню однакового статусу державним комітетам і органам, що до них прирівняні, впорядкуванню термінологічного апарату.

Проект Концепції не передбачає такого виду центральних органів виконавчої влади. Якщо проектом Концепції «іншими центральними органами виконавчої влади» визначені урядові органи в системі міністерств, то законопроектом — державні комітети як самостійна ланка центральних органів виконавчої влади.

Законопроектом передбачається, що у випадках, визначених законом, Кабінетом Міністрів України можуть утворюватися колегіальні центральні органи виконавчої влади, зокрема, для здійснення державного регулювання у сферах природних монополій та суміжних ринків. Колегіальні центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються принципами незалежності та колегіальності у прийнятті рішень. Особливості правового статусу, функцій та повноважень, кількісного складу, порядку видання нормативно-правових актів, взаємовідносин колегіальних центральних органів виконавчої влади з іншими державними органами, вимоги до кандидатів на посади членів колегіальних центральних органів виконавчої влади, порядок їх призначення та звільнення визначаються Конституцією та законами України.

А так звані конституційно визначені органи — Служба безпеки України, Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України — не включаються законопроектом до системи органів виконавчої влади, а визначені як «інші державні органи».

Отже, і проект Концепції, і законопроект закріплює провідну роль міністерств серед центральних органів виконавчої влади. За проектом Концепції, частину існуючих нині «інших центральних органів виконавчої влади» пропонується реорганізувати в урядові органи в системі міністерств, іншу ж їх частину — в департаменти міністерств. На відміну від проекту Концепції, законопроект відносить до «інших центральних органів виконавчої влади» державні комітети і колегіальні центральні органи виконавчої влади. Останні, в свою чергу, проектом Концепції визначені як «незалежні регулятори». На нашу думку, здійснюючи реформування мережі центральних органів виконавчої влади, потрібно визначитися з єдиним підходом щодо існуючих сьогодні «інших центральних органів виконавчої влади» та зі статусом так званих конституційно визначених органів.

Краще збалансування повноважень уряду і президента та реформування рівня центральних органів виконавчої влади повинні сприяти системному удосконаленню державного механізму, зокрема посиленню спроможності уряду консолідувати зусилля усіх інших органів виконавчої влади на формування і здійснення державної політики.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Державне управління : проблеми адміністративно-правової теорії та практики / за заг. ред. B. Б. Авер´янова. — К., 2003. — С. 76-77.

2. Дерець В. Органи виконавчої влади України та управлінські відносини : моногр. — К., 2007. — C. 12-34.

3. Пухтецька А. А. Європейські принципи адміністративного права та їх запровадження в законодавстві України : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. — К., 2009. — С. 122.

Висновки до актуальної теми

1. Виконавчу владу доцільно розглядати у двох аспектах. Як політико-правова категорія, виконавча влада має характеризуватися як самостійна частина єдиної державної влади, вона виділена як частина (вид) функціональної діяльності держави. Як організаційно-правова категорія, виконавча влада — це вид державної діяльності, спрямований на реалізацію функцій державного управління, здійснюваний особливою групою державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації завдань у процесі безпосереднього керівництва різними сферами та галузями суспільного життя. Водночас і наука, і практика у виконавчій владі вбачають організаційний механізм, систему суб´єктів (органів) з притаманною їм компетенцією, сукупністю державно-владних повноважень організуючого, виконавчого і розпорядчого, підзаконного характеру діяльності, спрямованої на виконання завдань і функцій держави.
2. Виконавча влада не повинна бути якоюсь відокремленою та самостійною гілкою з особливим статусом, яка має більший вплив за інші гілки влади. Однак організаційний механізм її здійснення та обсяг повноважень підтверджує той факт, що на долю саме цієї гілки влади випадає здійснення найбільш широкого спектра завдань.
3. Встановлена Конституцією України республіканська форма державного правління змішаного, напівпрезидентського типу, закономірно пов´язана з так званим дуалізмом виконавчої влади, який означає, що повноваження вищого суб´єкта виконавчої влади певним чином поділені між Президентом України і Кабінетом Міністрів. Це означає, що в основу організації виконавчої влади в Україні покладена модель своєрідного «подвійного центру», який складається з двох функціонально поєднаних суб´єктів — Президента і Кабінету Міністрів. Особливість цієї моделі полягає в тому, що Уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка, а Президент — суто компетенційно, — через певний обсяг своїх повноважень щодо виконавчої влади.
4. Хоча найкращі результати діяльності ієрархічно організаційної соціальної системи зазвичай забезпечуються за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Тобто за умови, коли всі структурні ланки системи підлягають керуючому впливу з одного, а не з кількох владних центрів. Водночас реалії українського державотворення підтверджують вимогу необхідності продовження пошуку кращого збалансування повноважень виконавчої влади в межах так званої змішаної форми правління. Отже, мова має йти не про ліквідацію «подвійного центру», а про збалансування повноважень між Президентом і Урядом.
5. Найголовніша проблема у розмежуванні повноважень між Президентом і Урядом полягає у недопущенні безпідставного розширення дискреційних (тобто здійснюваних на вільний розсуд) повноважень глави держави, що може загрожувати, насамкінець, втратою належної самостійності й дієвості уряду «як вищого органу у системі органів виконавчої влади». Втім будь-яка гіперболізація конституційного статусу Кабінету Міністрів України як «вищого органу в системі органів виконавчої влади» є також неприйнятною.
6. В умовах системної кризи публічної влади в Україні стає цілком реальною загроза всеохоплюючої концентрації повноважень виконавчої влади в однієї особи. Чи здатне наше суспільство й політична еліта дієво протистояти цій загрозі і чи допоможе цьому модернізоване під нову державницьку модель Конституція? Вітчизняний досвід нехтування ряду важливих приписів Конституції України зразків 1996 р. і 2004 р. підказує негативну, як видається, відповідь.
7. Тож існує чимало причин у тому, щоб продовжити пошук кращого збалансування повноважень виконавчої влади у межах так званої змішаної форми правління. Це юридично більш складно, але з позицій недопущення самої можливості виникнення авторитарного політичного режиму — менш небезпечно.