Вступне слово головного редактора
В успішних, демократичних країнах вже давно зрозуміли, що основою держави є суд та правосуддя. Адже підкорення всіх закону, правилам поведінки — це той фундамент, на якому будується держава. В цих країнах дбають про суд і правосуддя, бо знають, що це благо як для людей, так і для держави.
Україна відповідно до ст. 1 Конституції є правовою державою, в якій судова влада є самостійною, незалежною гілкою влади в системі поділу влади (ст. 6 Конституції). Принаймні так в Основному Законі задекларовано.
Проте сьогодні слід визнати, що система судової влади в Україні, рівень правосуддя набули загрозливих руйнівних форм, а суди фактично втратили довіру людей.
Отже, невідкладно судова система потребує комплексного реформування відповідно до вимог міжнародних стандартів, яке повинно забезпечити ефективність правосуддя, доступ громадян до суду та право людини на справедливий суд.
Спроби реформування судової влади здійснювались протягом всіх років незалежності України. Однак всі процеси реформування судочинства виявилися недостатньо продуманими та непослідовними, що свідчить про відсутність науково обґрунтованого розуміння і бачення основ розвитку правосуддя в Україні.
Зважаючи на актуальність питання щодо судової влади в Україні та необхідності її комплексного реформування, юридичний журнал «Право України» звернувся з відповідними запитаннями до знаного вченого-правознавця, професора М. Козюбри.
1. Запитання Олександра Святоцького Миколі Козюбрі:
Шановний Миколо Івановичу! Говорячи нині про гостру потребу в комплексному реформуванні судової влади в Україні, ми наголошуємо на необхідності її вдосконалення відповідно до європейських стандартів. І це зрозуміло, адже в Європі вже давно зрозуміли, що основою держави є суд та правосуддя. Ви б могли назвати ці стандарти, які на сьогодні вироблені Європейським співтовариством? Наскільки сьогоднішні українські реалії готові до сприйняття цих стандартів?
Відповідь Миколи Козюбри:
Перш ніж перейти до відповідей на поставлені запитання, зазначу, що за родом своїх традиційних наукових інтересів я представляю передусім загальнотеоретичне правознавство та, певною мірою, науку конституційного права, до якої мені довелося долучитися ще на початку 90-х років минулого століття як члену Конституційної комісії та робочих груп з розробки проекту нової Конституції України.
Отже, проблеми судової реформи близькі мені переважно як конституціоналісту та члену Національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права, якою ще в 2006 р. була розроблена Концепція судової реформи, схвалена Указом Президента України 10 травня 2006 р.
Проблеми судоустрою та судочинства в Україні також неодноразово були предметом розгляду Конституційного Суду України, суддею якого я був протягом 1996-2003 рр. (до виходу у відставку). Все це дало мені підстави погодитись на Вашу, шановний Олександре Дмитровичу, пропозицію висловити власні міркування з приводу поставлених Вами запитань.
Коли мова заходить про будь-які реформи в Україні, політики, як і фахівці — юристи, політологи, соціологи... досить часто оперують категорією «європейські стандарти», не завжди навіть усвідомлюючи належним чином про що, власне, йдеться.
Не є винятком у цьому й судова реформа. До речі, Концепція судової реформи, про яку згадувалося вище, дослівно звучить так: «Концепція вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів».
Зважаючи на це, насамперед, хотілося б наголосити на тому, що дотримання європейських стандартів у процесі проведення судової реформи зовсім не означає побудови якоїсь повністю уніфікованої, позбавленої будь-яких національних особливостей судової системи.
Європейські стандарти щодо судової влади — це, як на мене, не стільки якийсь єдиний еталон, за яким ми маємо будувати (чи реформувати) нашу власну судову систему, скільки певні цінності, на які потрібно орієнтуватися при її реформуванні. Вони сформовані європейською цивілізацією протягом її багатовікової історії й поступово, завдяки закріпленню у ряді міжнародно-правових документів, стали в своїй переважній більшості надбанням не лише європейських народів, а й усього людства.
Якщо говорити ще точніше, то по суті йдеться про визначальні засади, основоположні принципи, які є концентрованим виразом цих цінностей. Саме на них має будуватися й функціонувати судова влада будь-якої сучасної держави, тим паче, європейської.
Система цих принципів є доволі масштабною і багатоплановою. Вона стосується всіх сторін організації та функціонування судової влади, починаючи з побудови судової системи — судоустрою і закінчуючи принципами, власне, судової діяльності — здійснення правосуддя. Серед них є як універсальні — здійснення правосуддя виключно судами, незалежність суду і суддів, їх самостійність у здійсненні правосуддя тощо, так і принципи, які стосуються окремих сторін судоустрою та правосуддя — добору суддів та їх просування по службі, професійної підготовки суддів, їх дисциплінарної відповідальності, організації суддівського самоврядування тощо. Тому можна, очевидно, виділяти відповідні види європейських і міжнародних стандартів, які стосуються судового устрою і судочинства (відповідно до згаданої Концепції вони об´єднані одним терміном «судівництво»).
Ці стандарти знайшли своє відображення у таких міжнародних документах: Монреальська універсальна декларація про незалежність правосуддя (1983 р.); Основні принципи незалежності судових органів, розроблені ООН (1985 р.); Європейська хартія про статус суддів (1993 р.); Рекомендація № И (94) 12 Комітету міністрів Ради Європи «Незалежність, дієвість та роль суддів» (1994 р.); Загальна (універсальна) хартія судді (1999 р.) та ін.
Чи готові до сприйняття цих стандартів сьогоднішні українські реалії? Дати однозначну відповідь на це запитання складно. Вітчизняна судова система, як і державна влада загалом, формувалася і тривалий час функціонувала на засадах, відмінних від західноєвропейських: запереченні принципу поділу влади, формальному визнанні всевладдя рад (а насправді керівних органів Комуністичної партії), підконтрольності й підзвітності всіх органів, включаючи суди, радам, обмеженості судових повноважень тощо.
За роки незалежності як в організації влади в цілому, так і судової зокрема, чимало змінилося. На конституційному рівні отримали визнання такі здобутки цивілізації, як поділ влади, незалежність суду і суддів, їх підпорядкованість виключно Конституції й законам, заборона створення надзвичайних та особливих судів тощо. Певні зрушення відбулися також у правосвідомості та правовому мисленні суддів, як і в суспільній правосвідомості в цілому.
Та все ж говорити про те, що вже нині наші судді, як і суспільство загалом, є європейськими за своїм правовим менталітетом і способом юридичного мислення, зарано.
Слід сказати, що правове мислення — найбільш консервативний компонент правового менталітету. Якщо відповідні принципи можна запозичити у розвинених країнах чи прямо скопіювати з міжнародних документів, що фактично вже зароблено, чи майже зроблено, то правове мислення цьому не підвладне.
Тому навіть найпрофесійніший і найефективніший законодавець (який у нас, на жаль, відсутній) неспроможний змінити основи такого мислення. Воно зберігатиме «родинки» попередньої судової системи, допоки не буде зруйнований адекватний йому цивілізаційно-культурний механізм. Чи означає це, що ми маємо зайняти позицію очікування, сподіваючись на те, що свого часу наше суспільство загалом і корпус суддів зокрема, дозріють до сприйняття європейських цінностей не лише за формою, зафіксувавши у Конституції та законах, а й за внутрішніми переконаннями. До речі, такі міркування поширені як серед деяких політиків, так і журналістів.
Мені видається цей шлях хибним. Без послідовного і неухильного впровадження у наше життя європейських і міжнародних цінностей — стандартів ми ніколи не подолаємо негативних явищ, які відбуваються в нашому житті загалом і в судовій владі зокрема, у тому числі корумпованості значної частини її носіїв.
Та й взяті на себе міжнародні зобов´язання при вступі до Ради Європи та інших міжнародних організацій ми мусимо виконувати, якщо не на словах, а насправді маємо намір інтегруватися до європейського правового простору.
2. Запитання Олександра Святоцького Миколі Козюбрі:
Головна проблема в Україні сьогодні — організаційна структура судової системи. Відповідно до ст. 125 чинної Конституції України система судів загальної юрисдикції формується за принципами територіальності й спеціалізації. При цьому слід зауважити, що дотримання цих принципів є однією з найважливіших гарантій справедливого і ефективного правосуддя. Також зазначеною статтею передбачено, що найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України, вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди та відповідно до закону діють апеляційні та місцеві суди. Таким чином, Конституція України вибудовує систему судів за територіальністю і спеціалізацією, систему поліцентричну, децентралізовану, інституційну. Отже, постають запитання: невже запропонована система судів за принципом територіальності й спеціалізації є неефективною? Хіба наявність чотирьох вищих спеціалізованих судів (вищий адміністративний, вищий господарський, вищий кримінальний та вищий цивільний суди) не забезпечують доступність та справедливість у судочинстві? Хіба інституційна спеціалізація судів не веде до обмеження політичного впливу держави на владу судову? Хіба децентралізована судова система — це не якісний крок до верховенства права? Невже моноцентрична система, вибудована по вертикалі, забезпечуючи ієрархічну інстанційну субординацію судів, не обмежує доступ до суду, а також незалежність суддів? Нарешті, хіба через децентралізацію судової системи суд не стає Верховним, власне, у праві, а не у звичайному адмініструванні?
Відповідь Миколи Козюбри:
Так, проблема організаційної структури судової системи є чи не найскладнішою і найдискусійнішою в судовій реформі. Навколо неї сьогодні — чи не найбільше політичних емоцій, а часом і відвертих спекуляцій. Причому вона настільки заполітизована, що знайти точки дотику, а тим паче консенсус між представниками різних політичних сил нині майже неможливо. Це підтвердили парламентські слухання «Про стан правосуддя в Україні», які відбулися у березні 2009 р., на яких мені доводилося виступати. Власне, зміст виступів народних депутатів можна було прогнозувати безпомилково залежно від їхньої фракційної належності. їхнє професійне ставлення до цієї проблеми відсувалося на задній план, хоча більшість народних депутатів, які взяли участь у обговоренні, мали не лише юридичну освіту, а й практичний досвід юридичної діяльності.
На жаль, надмірна політизація не оминула і представників найвищих інстанцій судової влади — учасників парламентських слухань.
І це при тому, що чинна Конституція України, як Ви правильно зауважили, передбачає побудову системи судів за принципами територіальності та спеціалізації, тобто систему поліцентричну, децентралізовану, інстанційну. Та й європейський досвід свідчить про те, що поділ загальної юрисдикції на окремі види спеціалізованих юрисдикцій, тобто запровадження спеціалізованих судів у системі судів загальної юрисдикції, — явище в країнах Європи (і не тільки) доволі поширене.
Такий поділ не лише сприяє децентралізації й демонополізації судової влади, що притаманне самій її природі, а й, що головне, відкриває додаткові можливості для підвищення оперативності та якості вирішення судових справ, а звідси, зрозуміло, й для утвердження принципу верховенства права.
Водночас саме положення Концепції судової реформи щодо розширення системи спеціалізованих юрисдикцій викликають найбільший спротив з боку представників судової влади, причому не стільки нижчих інстанцій, скільки найвищого органу судової влади та політиків, які їх підтримують. Яких тільки мотивів проти названих положень Концепції ними не висувається: запровадження системи спеціалізованих судів, нібито призведе до віддалення громадян від правосуддя, до послаблення принципу єдності судової влади, а отже, до руйнування судової системи в цілому тощо. Складається враження, що в цій мотивації більше корпоративного інтересу, ніж переконливої аргументації та турботи про поліпшення концептуальних підходів до судової реформи. Адже в жодній країні, де існує більш-менш розгалужена система спеціалізованих юрисдикцій, функціонування судової влади не лише не погіршилось, а й навпаки, стало ефективнішим.
Проте існує дві проблеми, виявлені в процесі обговорення Концепції судової реформи та підготовленого на її основі проекту Закону України «Про судоустрій України» (у новій редакції), які стоять на перешкоді негайному впровадженню запропонованої Концепцією організації судової влади і, очевидно, потребують додаткового осмислення. Перша з них — фінансова, а друга — суто правова.
Запровадження спеціалізованих судів, поза сумнівом, вимагатиме значних бюджетних витрат. Але чи може загалом небагата держава, якою є нині Україна, дозволити собі такі витрати, тим паче в умовах економічної кризи?
Вже аксіомою стало твердження про те, що дешевого правосуддя не буває. З цим неможливо не погодитись. Але коли йдеться про брак коштів на ремонт судових приміщень (про будівництво нових, які б відповідали європейським стандартам, залишається лише мріяти), на забезпечення суддів канцелярським приладдям, не говорячи про електронну техніку, врешті-решт — на достойну і своєчасну суддівську зарплату, то виникає закономірне запитання: чи на часі та масштабність реформи судоустрою, яка пропонується. Про це мені доводилося говорити і на засіданні Національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права під час обговорення проекту Концепції судової реформи.
Вирішувати ці питання, очевидно, мають не стільки юристи, скільки фінансисти і політики.
Мені здається, що судову реформу в частині, пов´язаній з реорганізацією судової системи, варто проводити не відразу, а поетапно, що, власне, й закладено в Концепції. На першому її етапі доцільно обмежитись відповідною спеціалізацією суддів чи створенням спеціалізованих підрозділів у місцевих судах, як це, до речі, відбувається в багатьох європейських країнах.
Правова проблема пов´язана, насамперед, зі статусом «найвищого судового органу у системі судів загальної юрисдикції — Верховного Суду України». Саме так визначає його статус ч. 2 ст. 125 Конституції України. У конституціях деяких європейських країн статус Верховного Суду сформульований дещо по-іншому, зокрема, як «найвищої судової інстанції» в системі судів загальної юрисдикції, «Верховного касаційного суду», найвищого судового органу, що «розглядає судові рішення в касаційному порядку» тощо.
Спершу, здавалося б, відмінності у формулюваннях не здатні істотно вплинути на функції й компетенцію Верховного Суду. Проте на практиці ці відмінності інколи дають підстави для різного їх тлумачення. Якщо формули «найвища судова інстанція», найвищий судовий орган, який «розглядає судові рішення в касаційному порядку», чи тим паче «Верховний касаційний суд», жодних сумнівів у функціях і компетенції Верховного Суду не викликають (основне його призначення за таких конституційних формулювань — це розгляд судових справ у касаційному порядку), то формулювання української конституції, яке, щоправда, не є вітчизняним винаходом, дає підстави для покладення в основу Концепції судової реформи не повноваження Верховного Суду як найвищої судової інстанції, яка розглядає судові рішення в касаційному порядку, а як найвищого судового органу, який забезпечує правосудність судових рішень лише у разі виявлення різного застосування норм права судами окремих спеціалізованих юрисдикцій та в інших виняткових випадках, визначених законом, тобто фактично певні наглядові повноваження. Основне ж призначення Верховного Суду — давати судам роз´яснення з метою забезпечення однакового застосування норм права при вирішенні судових справ.
Касаційними інстанціями у системі судів загальної юрисдикції виступають відповідні вищі спеціалізовані суди. Така позиція Концепції, як відзначає цілий ряд фахівців, є вразливою. Я цілком з ними згодний. Мова, звичайно, не повинна йти про надання Верховному Суду права так званої повторної чи подвійної касації. Це з точки зору європейських стандартів — нонсенс. Проте вилучення з переліку функцій Верховного Суду України функції розгляду справ у касаційному порядку, як у законопроекті «Про судоустрій» (нова редакція), підготовленому на виконання названої Концепції, несумісне із статусом Верховного Суду не лише як найвищого судового органу, а й органу правосуддя взагалі. Адже забезпечення єдності судової практики, однакового застосування норм права судами можливе насамперед тоді, коли Верховний Суд спрямовуватиме судову практику власними судовими рішеннями.
У цьому функції Верховного Суду потребують, як на мене, уточнення, тим паче з огляду на те, що відповідно до законопроекту «Про судоустрій» вищі спеціалізовані суди можуть у певних, визначених законом, випадках діяти як суди першої та апеляційної інстанції.
3. Запитання Олександра Святоцького Миколі Козюбрі:
Запитання щодо добору і навчання суддівських кадрів, призначення й обрання на посади суддів. На сьогодні існуючі процедури добору і призначення суддів є непрозорими, у більшості випадків добір кандидата на посаду судді залежить від позиції голови суду. На Вашу думку, яких необхідно вжити заходів з метою кардинального поліпшення роботи у питанні формування корпусу професійних суддів? Як саме необхідно удосконалити процедури добору і призначення суддів на посади? Які критерії повинні бути покладені в основу професійної кар´єри суддів?
Відповідь Миколи Козюбри:
Проблема добору суддів та їх кар´єрного зростання є нині в Україні не менш важливою, ніж організаційна структура судової системи.
Існуюча процедура формування суддівського корпусу, безперечно, потребує кардинального удосконалення; у цьому ні в кого — ні у політиків, ні у фахівців-юристів, як науковців, так і практиків, — сумнівів немає.
Проте коли йдеться про шляхи такого удосконалення, позиції різко розходяться. І це можна пояснити, адже якогось одного способу комплектування суддівського корпусу у різних країнах Європи, а тим паче світу, не існує. Воно здійснюється різними способами, але, знову-таки, з дотриманням певних європейських і міжнародних стандартів — прозорості, відкритості (запровадження, зокрема, відкритого конкурсного відбору), унеможливлення виникнення неформальних зобов´язань майбутнього судді перед особами, які можуть впливати на цей процес, недопущення впливу (тиску) на формування суддівського корпусу з боку інших державних органів, політичних партій, бізнесових структур тощо.
Нинішній порядок добору суддів та їх просування по службі доволі далекий від цих стандартів. Йому явно бракує прозорості, відкритості, рішення про призначення й обрання суддів приймаються політичними органами — Президентом і Верховною Радою України, а не органами, «незалежними від уряду і адміністративних органів», як це мало б бути відповідно до принципів згаданої Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи. При доборі суддів та їх кар´єрному зростанні не завжди враховуються рівень їх професійної підготовки, компетентності, моральні якості тощо.
Тому беззастережно підтримуючи ідею реформування цієї сторони судоустрою, я водночас не можу погодитися з пропозиціями, які не узгоджуються з цими стандартами, насамперед з одним із головних принципів, які гарантують незалежність суддів — принципом їх незмінюваності.
Механічним перенесенням цього принципу, як і іншого досвіду організації судової влади, накопиченого в західноєвропейських країнах, на українську дійсність часто намагаються пояснити всі недоліки вітчизняної судової системи, з її корумпованістю і суддівським свавіллям. Звідси заклики певних політичних сил і деяких політиків до відмови від «гіпертрофованої незалежності» суддів, насамперед від принципу їх незмінюваності до радикального реформування процедури формування суддівського корпусу аж до запровадження прямої виборності суддів населенням на певний, обмежений термін. Така вимога часто включається до програмних положень деяких політичних партій і блоків, у тому числі представлених у парламенті нинішнього скликання; інколи до неї звертаються також кандидати у Президенти України.
Тим часом, як свідчить досвід країн, в яких існує система виборності суддів населенням (таких країн дуже мало, а в Європі їх майже не існує), вона, незважаючи на зовнішню видимість демократичності, має більше «мінусів», ніж «плюсів»; з огляду на це, багатьма фахівцями навіть тих країн, в яких діє така система (наприклад, у ряді штатів США), оцінюється дуже критично.
При виборах суддів громадянами неминуче вступає в дію політичний фактор: у цей процес втягуються політичні партії, інші організації, які допомагають кандидатам у судді фінансово (не є таємницею, що будь-яка виборча кампанія вимагає на сьогодні великих коштів), що ставить майбутніх суддів у залежність від партій та інших спонсорів, серед яких часом виявляються навіть кримінальні структури. Професійні та особисті якості кандидатів у судді відсуваються за таких умов на задній план. Перевага віддається політичним чи іншим корпоративним уподобанням. Це суперечить принципу незалежності судової влади, зокрема, об´єктивній вимозі її деполітизації, яка, як правило, фіксується в конституціях.
За системи виборності суддів виникають також інші проблеми, зокрема альтернативності вибору (інакше «вибори» перетворюються на чисту формальність, як це відбувалось за радянських часів), що зобов´язує суддів проводити принизливу і переважно популістську передвиборну кампанію. Та й самі виборні судді при прийнятті рішень піклуються, швидше, про реакцію електорату на ці рішення, ніж про правильне застосування закону. Тому, не повертаючись до системи виборності суддів, дискредитованої за роки тоталітаризму, необхідно шукати інші, відповідні до названих європейських стандартів, шляхи істотного вдосконалення системи добору суддів і формування суддівського корпусу: запровадження конкурсної системи на заміщення вакантних посад суддів, складання кандидатами на посаду судді кваліфікаційного іспиту перед авторитетною екзаменаційною комісією, усунення будь-яких можливостей політичного та іншого неправомірного впливу на процес формування суддівського корпусу тощо. Вирішальне слово в цьому процесі має належати, як на мене, Вищій раді юстиції, у складі якої мають переважати представники судової влади, можливо навіть недіючі судді. На стадії добору кандидатів у судді до цього процесу необхідно долучати як громадськість, так і органи суддівського самоврядування.
Верховна Рада України, яка за чинною Конституцією обирає суддів безстроково, відповідно до висновків Венеціанської комісії має бути вилучена з процесу формування суддівського корпусу, оскільки такий порядок «не забезпечує гарантії того, що вибори не базуватимуться на політиці», що суперечить принципам демократії та Європейській конвенції з прав людини.
В основу професійної кар´єри суддів мають бути покладені критерії, зафіксовані у Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи № II (94) 12, відповідно до якої кар´єра суддів повинна базуватися передусім на їхніх заслугах з урахуванням кваліфікації, чеснот, здібностей та результатів праці. Орган, що уповноважений приймати рішення щодо кар´єри суддів, повинен бути незалежним від уряду та адміністративних органів. У багатьох європейських країнах для просування суддів по службі важливе значення має стаж перебування судді на попередній посаді.
За всіх особливостей процедури добору суддів та їх кар´єрного зростання, які можуть бути в Україні, важливо зберегти один із основних здобутків цивілізації у сфері судоустрою — принцип незмінюваності суддів. Це повністю відповідає європейській практиці, яка за Висновком Консультативної ради європейських суддів щодо стандартів, які стосуються незалежності судової влади та незмінюваності суддів, «полягає, загалом, у здійсненні призначень, які займають повний час до законного пенсійного віку». При підготовці Концепції судової реформи чимало західних експертів пропонували навіть прямо закріпити принцип незмінюваності суддів у Конституції України, як це відбувається у багатьох європейських державах.
Послідовне дотримання принципу незмінюваності суддів зовсім не означає, що вони не можуть бути усунені з посади, проте таке усунення можливе виключно з підстав, чітко визначених у законі (ними можуть бути, зокрема, систематичне невиконання посадових обов´язків, вчинення дій, що завдають шкоди репутації судової влади тощо), в порядку, встановленому законом та з дотриманням передбачених ним гарантій. Такою гарантією в європейських країнах доволі часто постає рішення суду.
4. Запитання Олександра Святоцького Миколі Козюбрі:
Наступне запитання пов´язане з призначенням суддів на адміністративні посади. На сьогодні питання призначення суддів на адміністративні посади в судах перебуває у стані правової невизначеності, що має вкрай негативний вплив на діяльність судів. Як відомо, Рішенням Конституційного Суду України від 16 травня 2007 р. № 1-рп/2007 визначено таким, що не відповідає Конституції України положення ч. 5 ст. 20 Закону України «Про судоустрій України», відповідно до якого голова суду, заступник голови суду призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України. Цим Рішенням Конституційного Суду України Верховній Раді України було також рекомендовано невідкладно в законодавчому порядку врегулювати питання про призначення судді на адміністративні посади та звільнення його з цієї посади, на виконання якого 30 травня 2007 р. парламентом України було прийнято Постанову № 1098-У про тимчасовий порядок, до законодавчого його врегулювання, призначення на адміністративні посади та звільнення з цих посад. За цим тимчасовим порядком судді мали призначатися на адміністративні посади та звільнятися з посад Вищою радою юстиції на підставі рекомендації: Ради суддів України (а щодо спеціалізованих судів — відповідної ради суддів); Голови Верховного Суду України (а щодо спеціалізованих судів — голови відповідного вищого спеціалізованого суду); зборів суддів відповідних судів; члена Вищої ради юстиції. Вказана Постанова Верховної Ради України була оскаржена, в результаті чого на цей час чинним законодавством не визначено суб´єкта, який має законодавчі повноваження щодо призначення суддів на адміністративні посади та звільнення їх з цієї посади. Однак 31 травня 2007 р. Рада суддів України самостійно прийняла рішення «Щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції та звільнення з цих посад» № 50, за яким питання призначення суддів на адміністративні посади та звільнення їх з цієї посади було віднесено до повноважень Ради суддів України. Виникає запитання: це що — узурпація Радою суддів України частини державної влади? І загалом, як Ви вважаєте, як саме необхідно врегулювати на законодавчому рівні питання призначення суддів на адміністративні посади та звільнення їх з цих посад? Які слід враховувати у цьому питанні вироблені міжнародні стандарти?
Відповідь Миколи Козюбри:
Ще раз наголошую на тому, що якогось єдиного, уніфікованого способу призначення суддів на адміністративні посади, як і призначення суддів загалом в країнах Європи, не існує. Зазначу, що за європейськими мірками кар´єрне просування суддів має здійснюватись незалежними органами, до складу яких входять висококваліфіковані фахівці, більшість серед яких мають складати представники суддівського корпусу. Такими органами є переважно органи, аналогічні (за формою, але, на жаль, не за змістом) нашій Вищій раді юстиції, незалежно від того, як вони іменуються — Вища рада магістратури, Вища рада правосуддя, Вища судова рада, Генеральна рада судової влади тощо.
Особлива процедура існує, здебільшого, для обіймання посади голови Верховного Суду. Часто він призначається главою держави з числа суддів Верховного Суду, запропонованих загальними зборами цього суду (Польща), за поданням Вищої судової ради (Болгарія), Генеральної ради судової влади (Іспанія) тощо.
За будь-яких обставин роль глави держави у цій процедурі не є вирішальною. Він, власне, лише освячує рішення відповідних органів своїм авторитетом. У деяких європейських конституціях, наприклад у Конституції Болгарії, міститься спеціальне застереження про те, що президент не може відмовити у призначенні при вдруге внесеній Вищою судовою радою пропозиції.
Тепер щодо ситуації, яка склалася з призначенням суддів на адміністративні посади в Україні.
Рішення Конституційного Суду України від 16 травня 2007 р. № 1-рп/2007, на яке Ви посилаєтесь, на мою думку, є загалом обґрунтованим.
Так, за чинною Конституцією України Президент України не має повноважень призначати суддів на адміністративні посади. Тому положення ч. 5 ст. 20 Закону України «Про судоустрій України», відповідно до якого цими повноваженнями наділявся Президент, цілком слушно КСУ визнав таким, що не відповідає Конституції України.
Проте Конституцією України не визначені й інші органи, які мали б здійснювати призначення суддів на адміністративні посади (за винятком Голови Верховного Суду України, який відповідно до ч. 2 ст. 128 Основного Закону України обирається на посаду та звільняється з посади шляхом таємного голосування Пленумом Верховного Суду України в порядку, встановленому законом). Зокрема, зі змісту Конституції України не випливає належність цього питання до відання Вищої ради юстиції, про що прямо зазначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні у справі за конституційним поданням Вищої ради юстиції щодо офіційного тлумачення положення п. 1 ч. 1 ст. 131 Конституції України від 16 жовтня 2001 р. № 14-рп/2001.
Зважаючи на це, логічним є оскарження Постанови Верховної Ради України від 30 травня 2007 р. № 1098-У, якою був встановлений тимчасовий порядок, до законодавчого його врегулювання, призначення суддів на адміністративні посади та звільнення з цих посад, за яким таким повноваженням наділялась Вища рада юстиції (з відповідними застереженнями, про які згадується у Вашому запитанні).
Ситуація законодавчої невизначеності суб´єкта, який має повноваження щодо призначення суддів на адміністративні посади та звільнення їх з цих посад, зрозуміло, довго продовжуватись не могла. Розраховувати на швидке її вирішення Верховною Радою, зважаючи на колотнечу в ній, яка триває роками, навряд чи доводилося. Тому ініціатива Ради суддів України перебрати ці повноваження на себе, що знайшло відображення в її Рішенні від 31 травня 2007 р. № 50, про яке Ви згадуєте, мені не вважається нелегітимною. Тим паче, що вона ґрунтувалася на «Концепції вдосконалення судівництва...», схваленій на той час Указом Президента України (від 10 травня 2006 р. № 361/2006). Концепцією пропонується «запровадити порядок, за яким адміністративні посади в судах займатимуть судді, призначені органами суддівського самоврядування на строк, визначений законом, але не більше, ніж два строки
підряд».
Порядок, відповідно до якого вирішальна роль у призначенні суддів на адміністративні посади, відводиться органам суддівського самоврядування, зокрема Раді суддів України, загалом відповідає сучасним демократичним тенденціям організації судової влади. Інша річ, чи має це робити Рада суддів власним рішенням, чи вона має входити з відповідним поданням до незалежного державного органу, яке є обов´язковим для прийняття ним рішення.
Як на мене, незалежним органом, який оформляє своїм рішенням подання Ради суддів України щодо призначення суддів на адміністративні посади та звільнення їх з цих посад, має бути Вища рада юстиції. Щоправда, за умови зміни порядку її комплектування відповідно до вказаних раніше європейських стандартів та внесення відповідних змін до Конституції України.
5. Запитання Олександра Святоцького Миколі Козюбрі:
Торкнемося тепер блоку найголовніших запитань, які повинні стати у судовій реформі засадничими:
5.1. Питання забезпечення принципу доступності правосуддя. Цей принцип загальновизнаний у світовій практиці. На жаль, у Конституції України не йдеться про цей принцип, а конституційне положення про те, що народ бере участь у здійсненні правосуддя через народних засідателів і присяжних практично не діє, на сьогодні суду присяжних немає та й інститут народних засідателів не функціонує на належному рівні. Але ж судова влада повинна слугувати пересічній людині, а інтереси останньої повинні стати основоположними у реформуванні саме цієї влади. Постає запитання — які радикальні зміни в системі судочинства необхідно провести, щоб принцип доступності правосуддя функціонував на належному рівні? І зважаючи на це, наскільки нагальним є питання про запровадження в Україні інституту мирових суддів?
Відповідь Миколи Козюбри:
Принцип доступності правосуддя, дійсно, є загальновизнаним у світовій практиці. Проте він не зводиться до участі народу у здійсненні правосуддя через народних засідателів і присяжних, чи навіть до запровадження інституту мирових суддів, хоча ці інституції, безперечно, мають відношення до названого принципу.
Принцип доступності правосуддя є так само багатоаспектним, як і європейські стандарти судівництва, про багатоплановість яких йшлося вище. Він охоплює організаційно-правові, інституціонально-правові, процесуальні, економічні та інші аспекти доступності правосуддя.
Його доступність забезпечується, насамперед, оптимальною побудовою судової системи: територіальною наближеністю до населення, чіткою визначеністю юрисдикції суду, компетентністю суддів, стабільністю судової системи тощо.
Надзвичайно важливе значення для забезпечення доступності правосуддя мають його організаційно-правові гарантії: недопустимість відмови судів у розгляді справ їхньої юрисдикції; дотримання судами розумних строків розгляду справи; необтяженість судової процедури зайвими формальностями; доступність правової допомоги для громадян; доступ громадян до судових рішень; їх неухильне виконання тощо.
Не менш важливою складовою доступності правосуддя є доступність механізмів оскарження судових рішень; інстанційна побудова судової системи, чітка визначеність юрисдикції апеляційних та касаційних судів та ін.
Необхідною умовою доступності правосуддя є його матеріальна складова. Судові витрати не повинні бути перешкодою для судового захисту; вимогу про доступність правосуддя не буде дотримано, якщо не буде створена ефективна система надання правової допомоги для людей з низьким рівнем достатку. З огляду на це, держава повинна сформувати систему правової допомоги, що надається за рахунок коштів державного бюджету.
Вона в особі спеціально уповноважених на те органів (Державної судової адміністрації) має також спільно з органами місцевого самоврядування організувати інформаційні центри для безоплатного (або за помірну плату) доступу членів відповідних територіальних громад до правових даних, надання консультацій з питань судового процесу, стандартизованих бланків заяв, скарг, клопотань до суду, допомоги в їх заповненні тощо.
Доступності правосуддя сприяє також поінформованість людей про організацію і діяльність судів.
Складно виділити в системі названих гарантій доступності правосуддя якісь визначальні, провідні. Радикально змінити існуючу нині ситуацію з доступністю правосуддя в Україні (а вона не може не викликати тривоги) можна тільки завдяки впровадженню у вітчизняну систему судочинства комплексу засобів і механізмів, на що, власне, й має бути спрямована судова реформа.
Що стосується запровадження в Україні інституту мирових суддів, то я не думаю, що це питання є на сьогодні настільки нагальним, аби йому приділяти особливу увагу в процесі проведення судової реформи, хоча в перспективі не виключаю доцільність повернення до його обговорення. Європейський досвід у цьому плані досить широкий. Та й в історії Російської імперії мирові суди, як відомо, існували; вони були ліквідовані вже за радянських часів.
Запровадження інституту мирових суддів, які розглядають за спрощеною процедурою дрібні цивільні й кримінальні справи, має стосунок до проблеми доступності правосуддя. Проте слід, очевидно, визначитись насамперед з їх статусом: вони мають бути складовою державної судової системи чи знаходитися за її межами. Зарубіжна практика у цьому є неоднорідною. Створювати нині ще одну ланку в системі місцевих судів навряд чи доцільно. Це задоволення не з дешевих.
Покладати ж розгляд справ у цих судах (навіть при обмеженій юрисдикції) на непрофесійних суддів, як це має відбуватись за умови виведення мирових суддів за межі системи судів загальної юрисдикції, за сучасного рівня правосвідомості й правової культури в країні, як на мене, завчасно.
Більш ефективними тут можуть виявитись такі недержавні інституції вирішення спорів у позасудовому порядку, як третейські суди, посередники (медіатори) тощо. Але це інше питання.
5.2. Питання пов´язане із забезпеченням принципу незалежності як суддів, так і судової влади в Україні в цілому. На жаль, в українському суспільстві і, передусім, у його владних структурах поки що не визріло розуміння того, що незалежність потрібна зовсім не суддям. Вона є найважливішою передумовою верховенства права, основною гарантією справедливого судочинства, без неї неможливо повноцінно увійти до світових структур, куди Україна прагне. Зважаючи на це, хочу навести один із пунктів (п. 13) Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи від 19 травня 2007 р.: «Асамблея засуджує той факт, що судова система в Україні систематично використовується неналежним чином іншими гілками влади, а найвищі посадові особи не виконують рішення судів, що свідчить про руйнування цієї ключової демократичної інституції. Незалежне та неупередже-не правосуддя є передумовою існування демократичного суспільства, що керується верховенством права. Звідси гостра необхідність проведення комплексної судової реформи». Запитання таке: які сьогодні у світі вироблені й діють міжнародні принципи незалежності судової влади, судочинства? Хіба в Україні на цей час на законодавчому рівні недостатньо гарантій незалежності й недоторканності суддів як носіїв судової влади та самостійності судів як судових органів? Що ще необхідно зробити, щоб судова влада в Україні дійсно, а не декларативно, стала самостійною, незалежною гілкою влади в системі її поділу?
Відповідь Миколи Козюбри:
Погоджуюсь з Вами, що в українському суспільстві загалом, у владних структурах та засобах масової інформації зокрема, відсутнє належне розуміння того, що незалежність суду і суддів — це не привілей судової влади, а один із найбільш значущих здобутків людської культури і людської цивілізації. Рівень її забезпеченості — це своєрідний лакмусовий папірець рівня цивілізованості, демократичності держави, утвердження верховенства права.
Як уже зазначалося, міжнародною спільнотою напрацьовано і прийнято ряд засадничих документів, які безпосередньо стосуються незалежності суду і суддів. У цих документах зафіксовано дві групи гарантій незалежності суду і суддів — інституційні та персональні. До перших із них належать: невтручання у діяльність суду та повага до нього з боку інших гілок влади; забезпечення можливості судді вирішувати справи безпосередньо на підставі фактів відповідно до закону та поза будь-яким впливом, тиском чи погрозами; самоадміністрування судової системи, тобто непідконтрольність судових органів органам виконавчої влади; забезпечення належного фінансування судів; ефективне суддівське самоврядування.
Персональними гарантіями незалежності суддів відповідно до цих міжнародних документів є: прозорі недискримінаційні процедури призначення кандидатів на посаду судді; незмінюваність суддів; професійний імунітет, тобто захищеність суддів від цивільної та кримінальної відповідальності за прийняті рішення; гідний рівень заробітної плати суддів (для забезпечення їх економічної незалежності); рішення про дисциплінарне покарання, усунення з посади чи звільнення судді має бути предметом незалежної перевірки.
Не маючи змоги зупинятись на більш детальній характеристиці названих гарантій (деякі з них уже розглядалися у відповідях на попередні запитання), зазначу, що не всі з цих гарантій повною мірою були відображені як на рівні Конституції України, так і на рівні законів. Доцільно, очевидно, прямо передбачити, що жодний нормативний акт законодавчої або виконавчої влади не може бути спробою зворотнім порядком змінити конкретні рішення суду чи взагалі заборонити йому розглядати певні категорії справ, а також змінювати склад суду з метою впливу на прийняття рішень цим судом (у вітчизняній практиці такі випадки, на жаль, траплялися); затвердити нормативи фінансового забезпечення судів, кваліфікаційних комісій суддів, органів суддівського самоврядування та передбачити механізм, за яким на основі нормативів відповідні головні розпорядники коштів мають щороку розробляти пропозиції (бюджетні запити) щодо фінансування судової влади, які належить включати до проекту закону про Державний бюджет України, закріпити на конституційному рівні положення про те, що винагорода судді не може зменшуватись під час усього строку його повноважень, як це відбувається в конституціях багатьох країн, тощо.
Проте головна проблема нині, очевидно, не стільки в браку законодавчих гарантій незалежності суддів (хоча як випливає з викладеного, і тут не все ідеально), скільки в реальному стані їх дотримання. На жаль, доводиться знову констатувати: офіційне сприйняття європейських і міжнародних стандартів незалежності суду і суддів шляхом їх фіксації у Конституції та законах України не перетворило їх на частину національної культури і ментальності. Вони не вписалися у конкретні політичні й соціальні умови нашої країни і залишаються далеко не визначальними для суспільної правосвідомості, зокрема тієї частини суспільства, яка претендує називатися його елітою. Звідси — факти неналежного систематичного використання судової системи іншими гілками влади, масове невиконання рішень не лише національних судів, а й Європейського суду з прав людини, на що справедливо звернута увага в п. 13 цитованої Вами Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи від 19 травня 2007 р.
А ми все ще продовжуємо на словах декларувати свій європейський вибір, ображаючись, що «нас там не чекають».
Заради справедливості слід зазначити, що європейські та загально-цивілізаційні цінності не стали складовою ментальності й способу мислення також значної частини наших суддів. Підтверджень цьому судова практика дає більш, ніж достатньо.
Звідси висновок: для того, щоб судова влада в Україні дійсно, а не декларативно, стала самостійною, незалежною, потрібно позбутися такого явища, як візантизм, коли за зовнішньою видимістю сприйняття всього прогресивного, накопиченого європейською цивілізацією (а незалежність суду і суддів, повторюю, один із її найвагоміших здобутків), зберігається влада азіатського типу з її інтригами, брутальними торгами, корупцією, звичкою жити за «поняттями», а не за Конституцією та законами.
5.3. В Україні існує серйозна проблема забезпечення права людини на справедливий суд відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Для кожної людини важливо, щоб суд, розглядаючи будь-який конфлікт, був неупередженим та здатним прийняти справедливе і законне рішення. Із соціальної точки зору, як пише В. Сіренко, завдання судової влади у демократичному суспільстві полягає в тому, щоб в юридичних конфліктах забезпечити панування права, гарантувати права людини у судовому процесі та встановити у кожній розглянутій справі її істинні обставини. Судова система, яка не вирішує цих завдань, тривіально шкідлива для суспільства. Не кожна система судів здатна забезпечити захист законних прав, свобод та інтересів громадян, саме цим повсякденно утверджувати справедливість, адже залежність суду від високопосадовців та дуже багатих громадян унеможливлює здійснення об´єктивного, неупередженого правосуддя. Без перебільшення судова система України на цей час є корумпованою, де не панує справедливість та верховенство права. Які найсуворіші вимоги необхідно ставити до закону про судоустрій, щоб українське судочинство відповідало високому поняттю «юстиція», що в перекладі з латинської означає «справедливість»?
Відповідь Миколи Козюбри:
Відповідь на це запитання тісно пов´язана з щойно висловленими думками. Проблема корумпованості судової системи, а звідси — несправедливості правосуддя та його упередженості, є чи не найактуальнішою і найгострішою для сучасної України.
Вона, як говорять, у всіх на вустах — політиків, журналістів, пересічних громадян. Часто доводиться чути, що судова влада є найбільш корумпованою порівняно з іншими гілками влади.
Що можна сказати з приводу цих тверджень? Вірус корупції проник нині, на жаль, у всі ешелони влади і навряд чи є вагомі підстави для їх ран-жування за рівнем корумпованості. Дуже хотілося б, звичайно, щоб судді мали імунітет до цього вірусу, залишаючись, принаймні в своїй переважній більшості, взірцем чесності й непідкупності, як це відбувається в багатьох демократичних країнах Заходу. Проте в суспільстві, позбавленому високого рівня самоорганізації, заснованої на праві й законі, в якому відсутні традиції демократичної правової держави, а державна влада виявляється вкрай неефективною, на зміну їм неминуче приходять неписані правила і традиції, що, як зазначалось, дістали назву «понятій», неодмінним супроводом яких стає корупція.
Судова влада в таких суспільних умовах не може, на жаль, залишатися поза аморальним впливом. Деякі політичні діячі пропонують з метою підвищення ефективності боротьби з цим безперечним злом у системі судової влади запровадити найсуворіші міри покарання для суддів і прокурорів, яких викрито у корупції, аж до довічного позбавлення волі.
Мені такі пропозиції видаються сумнівними. По-перше, хто доведе, що суддя чи прокурор, який отримав хабара навіть на десятки тисяч умовних одиниць, є більш небезпечним для суспільства, ніж народний депутат, член уряду чи інший високопосадовець, який завдяки зловживанню владою та «оборудкам» (з формально-юридичної точки зору, можливо, й бездоганним, проте з позицій верховенства права безперечно нелегітимним) з землею чи іншою нерухомістю збагатився на сотні тисяч чи навіть мільйони тих самих умовних одиниць.
По-друге, і це головне, давно відомо, що у боротьбі зі злочинністю вирішальне значення має не жорстокість покарання, а його невідворотність. Самовпевнена безкарність — це, на моє глибоке переконання, головна причина широкомасштабної, всеохоплюючої корупції в усіх владних структурах. Не здатна забезпечити виконання існуючих законів, влада тільки те й робить, що імітує посилення боротьби з корупцією різними неефективними заходами, зокрема встановленням більш жорстких (але вибіркових) покарань. Це шлях, як на мене, безперспективний.
Карати за корупційні діяння потрібно всіх, незалежно від посад і рангів, спираючись насамперед на чинний Кримінальний кодекс, який не такий вже ліберальний, як декому здається. І починати це необхідно з найвищих ешелонів влади. Як юрист, я, звичайно, не можу звинувачувати когось конкретно з її представників. Проте навіть декларації про доходи, подані претендентами на посаду Президента України, наштовхують зовсім не на оптимістичні роздуми. Як не згадати у зв´язку з цим народну мудрість: «Через діла праведні не наживеш палати кам´яні».
На жаль, на вибір значної, якщо не переважної, більшості електорату швидке (завдяки перебуванню при владі) збагачення деяких претендентів на найвищу державну посаду не діє, у чому ми, очевидно, зможемо переконатися вже скоро.
І це, як на мене, найскладніша перешкода з усіх перешкод на шляху боротьби з корупцією. їх подолання можливе лише з руйнуванням цивілізаційних механізмів, на яких корупція тримається і якими підживлюється.
6. Запитання Олександра Святоцького Миколі Козюбрі:
На Вашу думку, чому наша держава не дбає про запровадження недержавних інституцій (наприклад, медіація, мініпроцеси, примирювальні процедури), які допомагають залагодити спори, не доводячи їх до судового розгляду? До речі, такі інституції дуже поширені в міжнародній практиці.
Відповідь Миколи Козюбри:
Як уже згадувалось, запровадження позасудових (інколи їх називають альтернативними, що, як на мене, не зовсім точно) способів врегулювання спорів, очевидно, назріло. Це сприяло б розвантаженню судів, робило б такі способи менш формалізованими і, мабуть, дешевшими. Недержавні інституції, в основу діяльності яких покладені позасудові способи врегулювання спорів, у сучасній міжнародній практиці, дійсно, доволі поширені. Це так звана медіація, тобто діяльність професійних посередників, які спрямовують учасників юридичного спору до компромісу і врегулювання спору самостійно самими учасниками; це третейські суди, різні примирювальні процедури тощо.
Концепція судової реформи виходить з того, що названі позасудові способи врегулювання спорів в Україні запроваджувати необхідно. Проте таке запровадження (крім третейських судів, які вже діють) потребує попереднього вивчення і узагальнення зарубіжного досвіду, відповідного наукового обґрунтування (особливо це стосується медіації), попередньої інформаційної роботи серед населення, спрямованої на популяризацію певних переваг цих способів захисту прав порівняно з судовими тощо. Це потребує часу, хоча, як на мене, не такого вже й тривалого.
Вдячний Вам за згоду на інтерв´ю та вичерпні фахові відповіді.
