Тема проведення в Україні адміністративно-територіальної реформи знову актуалізувалась після Звернення Президента України Л.Д.Кучми до українського народу з нагоди 11 -ї річниці Незалежності України. Хоча сама тема вже дискутується досить давно, але, як вважають аналітики, після вказаного Звернення вона набула нового змісту. Проголошуючи нагальну потребу в даній реформі, Л.Кучма розглядав її в контексті заявленої політичної реформи. Тому, як вважають експерти, реформування адміністративно-територіальне устрою, а тим більше реформа політичної системи держави стали тією причиною, яка в подальшому, можливо, призведе до зміни Конституції України.
У зв´язку з цим хотілось би звернути увагу на проект Концепції удосконалення адміністративно-територіальне устрою України, яку нещодавно розглянув Кабінет Міністрів і по якій підготовлено відповідний проект Указу Президента. Сам текст Концепції складається з п´яти розділів. У Розділі І «Сучасний стан системи адміністративно-територіального устрою України» розробники визначають основні проблемні моменти. Серед найбільш істотних і актуальних проблем у сфері адміністративно-територіального устрою названо:
- законодавчу неврегульованість правового статусу адміністративно-територіальних одиниць, порядку вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою;
- розташування у багатьох випадках на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних одиниць;
— збереження всупереч Конституції України серед адміністративно-територіальних одиниць таких категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна і міська рада;
— відсутність у багатьох випадках на планово-картографічних матеріалах визначених відповідними уповноваженими органами меж адміністративно-територіальних одиниць, невинесення їх в натуру, визначення значної частини меж таких одиниць без урахування місцевих природних, історичних та інших факторів, перспектив розвитку регіонів і населених пунктів;
— надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на нижчому рівні.
У Розділі II «Мета та основні принципи удосконалення системи адміністративно-територіального устрою» передбачено, що головною метою удосконалення системи адміністративно-територіального устрою є «приведення її у відповідність з Конституцією України з урахуванням національного та міжнародного досвіду і на цій основі підвищення рівня соціально-економічного розвитку країни, ефективності управління територіями, зниження витрат на утримання державних органів та органів місцевого самоврядування, а також поліпшення якості надання послуг населенню незалежно від місця проживання, забезпечення надання їх на рівні загальнодержавних соціальних стандартів».
Розділ III «Механізм удосконалення системи адміністративно-територіального устрою» передбачає такі кроки по удосконаленню:
— прийняття Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України» із законодавчим закріпленнямтрирівневоі система адміністративно-територіального устрою;
- приведення мережі селищ міського типу та селиш у відповідність з Конституцією України, згідно з якою до системи адміністративно-територіального устрою України включено лише селища;
- проведення комплексних наукових досліджень з питань територіального устрою держави, удосконалення системи адміністративно-територіального устрою, правових, фінансово-економічних та інших механізмів діяльності у цій сфері, розроблення державної програми з удосконалення системи адміністративно-територіального устрою держави, визначення відповідних провідних наукових центрів;
- визначення центрального органу виконавчої влади, на який буде покладено відповідальність за реалізацію Концепції, організацію та координацію здійснення заходів щодо удосконалення системи адміністративно-територіального устрою України, утворення при ньому науково-консультаційного центру з питань адміністративно-територіального устрою для надання допомоги органам місцевого самоврядування у розробленні та виконанні заходів з приведення адміністративно-територіального устрою у відповідність з Конституцією України, розв´язанні інших проблем у цій сфері;
- здійснення широкого обговорення Концепції та заходів, спрямованих на її реалізацію, шляхом опублікування проектів відповідних документів та інших матеріалів у засобах масової інформації, проведення конференцій, семінарів, громадських слухань, «круглих столів» тощо;
- створення у межах Національної програми інформатизації єдиної комп´ютерної бази даних про адміністративно-територіальний устрій України та відповідної геоінформаційної системи;
- забезпечення стажування фахівців органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які займаються питаннями адміністративно-територіального устрою, у провідних навчальних і наукових закладах, а також відповідних органах іноземних держав.
Розділ IV «Основні заходи удосконалення системи адміністративно-територіального устрою» передбачає розроблення заходів щодо впровадження механізму удосконалення системи адміністративно-територіального устрою, який має місце в розділі III. Разом з тим у даному розділі розробники Концепції визначають кінцевий термін реалізації заходів, а саме 2010 рік.
У Розділі V «Очікуванірезультати» розробники сподіваються, що внаслідок реалізації Концепції підвищиться керованість територіальним розвитком держави, буде поліпшено умови для повного розкриття потенціалу місцевого самоврядування, визначено правові, організаційні засади формування територіальних громад і відповідних органів місцевого самоврядування, спроможних забезпечувати на належному рівні реалізацію наданих їм прав та виконання повноважень, надання послуг на рівні загальнодержавних соціальних стандартів, зменшаться витрати на утримання державних органів та органів місцевого самоврядування. А найголовніше — буде впорядкована система адміністративно-територіальних одиниць, що поліпшить умови для проведення наступних чергових виборів народних депутатів України та виборів депутатів місцевих рад, сільських, селищних та міських голів.
Навіть поверхневий аналіз даного проекту дає можливість стверджувати, що запропонована Концепція не має нічого спільного з визначенням стратегічних цілей реформування адміністративно-територіального устрою України. Перелік проблем, що констатує дана Концепція, загальновідомий. Запровадження раціонального устрою передбачено в заходах щодо реалізації Концепції адміністративної реформи (Указ Президента України від 22.07.1998 № 810/1998) ще три роки тому, де цьому питанню також присвячено цілий розділ. На цих питаннях наголошувалось у Посланні Президента до Верховної Ради України «Україна: поступ у XXI століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000—2004 pp.», a також у Концепції державної регіональної політики, затвердженої Указом Президента України від 25.05.2001 № 341-/2001.
Причому, в Україні навіть створено два органи, які займаються розробленням, узагальненням та аналізом пропозицій щодо зміни адміністративно-територіального устрою. В рамках реалізаціїКонцепції адмінреформи в Україні 8 серпня 2000 р. Л.Кучма підписав Указ «Про Комісію з питань адміністративно-територіального устрою», яку і сьогодні продовжують очолювати В.Литвин, Ю.Єхануров та О.Яковенко і які вже певний час не займають тих посад, згідно з якими визначалось їх місце в даній Комісії. А напередодні серпневого виступу Президента 2002 p., вже при Кабінеті Міністрів було сформовано Міжвідомчу робочу групу з підготовки проекту Концепції удосконалення системи адміністративно-територіальне устрою України (розпорядження KM від 19.08.2002 № 478-р), яку очолив віце-прем´єр-міністр України В.Роговий. Цікаво, що значна частина членів Міжвідомчої робочої групи є й членами Комісії при Президентові України. Разом з тим, незважаючи на багаторічну працю, реальних результатів їх роботи поки що не спостерігається. Останній варіант «Концепції удосконалення адмініст-ративно-територіально устрою України» передбачає продовження широкого обговорення Концепції та заходів, спрямованих на її реалізацію, аж до 2010 р. Звідси виходить, що або Президент, заявляючи про нагальність даної реформи, поспішив з власною ініціативою, або стратеги з KM і Адміністрації Президента не зрозуміли слова Президента, сказані до Дня Незалежності: «Назріла потреба в адміністративно-територіальній реформі. Розробку її концепції і широке громадське обговорення вже просто неможливо відкладати».
Необхідно зазначити, що існуючий обласний поділ України успадкований від УРСР. У Радянській Україні область була базовим елементом структури «партії-держави», тим рівнем, на якому забезпечувалося безпосереднє виконання волі цієї держави. Основним критерієм територіального поділу була формула, що поєднувала в собі економічно-управлінську доцільність з аспектами партійного та військово-мобілізаційного характеру. І хоча політична система нинішньої України змінилася, але адміністративно-територіальний устрій залишається без змін. Потребують удосконалення також існуючі форми територіальної організації розселення. Існуючий нині поділ вже не відповідає вимогам часу. Так, понад 50 міст мають населення менше 10 тис. чол., тобто нижче загальновизнаного критерію, а близько 20 міст — взагалі до 2,5 тис. чол. Архаїчність адміністративно-територіального устрою в Україні підтверджується і такими прикладами. Велика Ялта включає в себе ЗО селищ міського типу. З 167 міст загальнодержавного і обласного значення 83 мають в своєму складі інші населені пункти, із 280 міст районного значення до 109 входять 218 селищ міського типу і 91 селище.
Отже, недосконалість та суперечливість існуючого в Україні адміністративно-територіального устрою визнається усіма заінтересованими сторонами. Водночас слід зазначити, що і серед політиків, і серед науковців не існує єдиної думки щодо напрямів змін. У наукових і громадських колах дискутується кілька проектів щодо можливого поділу України. Так, свого часу, у 1918 р. Центральна Рада ухвалила рішення поділити територію України на ЗО земель — за історичною та етнографічною логікою. В даний час обговорюються різні варіанти формування областей як регіонів базового рівня. Експерти Міжнародного інституту порівняльного аналізу ще 1998 р. як один з можливих варіантів запропонували запровадити на основі виділення українських територіально-виробничих комплексів (ТВК) адміністративно-територіальний поділ на 9 регіонів: Київщина (в межах сучасних Київської та Чернігівської областей); Волинь (в межах Житомирської, Рівненської та Волинської областей); Слобожанщина (в межах Полтавської, Сумської та Харківської областей); Донеччина (в межах Донецької та Луганської областей); Запоріжжя(в межах Дніпропетровської та Запорізької областей); Таврія (Одеська, Миколаївська, Херсонська області, АР Крим, як варіант — можливе виділення АРК як окремого суб´єкта); Черкащина (Кіровоградська та Черкаська області); Поділля (Вінницька, Хмельницька та частково Тернопільська області); Карпатська область (Львівська, Івано-Франківська, Чернівецька і Закарпатська області, частина Тернопільської), з можливими варіантами.
Разом з тим, як вважають аналітики Фонду «Співдружність», уряд, розробивши зазначену вище Концепцію, демонструє своє небажання обговорювати варіант перерозподілу регіонів базового рівня. Атому сама проблематика зводиться до обговорення статусу селищ міського типу, яким не знайшлось місця в Конституції, та необхідності об´єднання сіл під керівництво однієї сільської ради. Втім, як вважають аналітики Фонду, саме наявність значної кількості стагнаційних областей є однією з причин загострення суспільно-політичних протиріч сьогодення. За 11 років держава так і не створила рівноцінних умов для розвитку регіонів. Державна протекціоністська політика щодо регіонів також виявилась неефективною. Як наслідок — в Україні відсутні умови забезпечення сталого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, ефективного державного управління та розвитку місцевого самоврядування, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного громадянина незалежно від місця його проживання. Принцип субсидіарності залишається недосяжною декларацією і відомий лише вузьким спеціалістам.
Поняття адміністративно-територіального устрою — це законодавче закріплений поділ території держави на певні частини, відповідно до якого будується система місцевих державних органів. Саме нинішня система територіальної організації влади, яка і за формою і за суттю не дуже змінилася з часів УРСР, виступає основним лобістом збереження «status quo». Регіональній управлінській еліті, яка, незважаючи на стагнацію керованих нею територій, економічно зміцнилась і стала впливовою групою тиску, не вигідна зміна статусу в адміністративній ієрархії, особливо в контексті ідеї формування в Україні двопалатного парламенту. А враховуючи постійні протиріччя в трикутнику «президент — уряд — парламент» політична вага регіональної еліти зростає. Тому запропонований варіант Концепції, незважаючи на вказані недоліки, все ж таки може бути підписаний Президентом. Реформу адміністративно-територіальне устрою України очікує доля попередніх реформ, скоріше за все — вона так і залишиться черговою політичною декларацію з терміном невиконання до 2010 р.
Викладене вище є достатньо показовим у плані ефективності існуючої системи влади в Україні. Аналітики Фонду вважають, що проблеми українських реформ зумовлюються надмірним втручанням в адміністративні процедури з політичних причин. Так склалося, що політика і державне управління в Україні існує як єдине ціле. Політики постійно втручаються в процес прийняття адміністративних рішень, а чиновники наділені правом розробляти політику та приймати стратегічні рішення. Внаслідок цього маємо викривлені адміністративні процедури та неспроможність генерувати і виконувати стратегічні цілі. На нашу думку, для виходу з існуючої ситуації потрібно чітко розмежувати та структурно рознести політичні й адміністративні функції в сфері державного управління. В цивілізованих державах ці функції виконуються різними структурами та людьми, оскільки потребують різних рівнів знань і вміння.
