У 60-х роках ХХ ст. ці слова В. Стуса сприймались виключно крізь призму радянської дійсності. Проте сьогодні, в умовах «суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави», вони продовжують дивувати нас своєю актуальністю. Уже другий десяток років тривають дебати щодо питань, які мають системно-базовий характер, а прийняті рішення у короткий час втрачають актуальність та потребують нового переосмислення. Така гіперактивність у конституційному полі не є випадковою та обґрунтовується специфікою соціально-економічних процесів, які відбулись впродовж згаданих десятиліть. І як наслідок, — зародження нових правових форм. Динаміка еволюції української політичної системи унеможливлює застосування цілого ряду правових форм, які втрачають своє «законодавче призначення», і як результат, — поява у чинному законодавстві «мертвих правових норм». Між конституційно-правовим актом (формою) та його реальною здатністю врегульовувати об´єктивні суспільні відносини (функцією) завжди існує нерозривний зв´язок. Якість цього зв´язку має забезпечувати саме парламент — як єдиний законодавчий орган держави.

Тому впровадження нових конституційно-правових інститутів — Президента України, місцевого самоврядування, представника Президента, коаліції, конституційно-правової відповідальності — результат саме такої діяльності. Подальший розвиток цих інститутів уже залежав від належної нормотворчої активності законодавця та його виваженої політичної позиції. Тобто це можна назвати «національною конституційною політикою парламенту», завдяки якій можна було б забезпечити оптимальну «конституційно-правову експлуатацію» відповідного інституту в українській правовій моделі. Хотілось як краще, проте вийшло як завжди.

Нерозуміння суті конституціоналізму, а також небажання реалізовувати його принципи суб´єктами конституційно-правових відносин спричинило те, що впроваджені конституційно-правові інститути так і залишились на рівні теоретичних моделей та не проявили свій потенціал. Знову виник конфлікт між правовою формою (суттю) та політичною функцією. На практиці це призвело до того, що розпочалась чергова корекція правових актів шляхом внесення змін та доповнень. В умовах юридичного позитивізму це є об´єктивною потребою. Проте через прояв суб´єктивізму, нерозуміння та небажання дотримуватись конституційних принципів, ми не раз стаємо на шлях формування нових правових сутностей. У цьому випадку особливої уваги заслуговують процеси інтеграції та адаптації, внаслідок яких у національну правову систему можуть проникати не традиційні для України правові елементи (норми, інститути, положення, тощо) [1]. У цьому випадку Конституція України виконує функції «імунної системи» національного права та «правової мембрани». Адже саме Основний Закон захищає державний суверенітет, національну правову систему та конституційний лад від тих правових елементів, які становлять для них потенційну загрозу. Невипадковим є те, що в конституціях багатьох держав передбачено спеціальні процедури набуття чинності міжнародно-правових актів на території відповідної держави.

Як показує практика, одне з найбільш активних реформувань нововведеного правового інституту відбувалось на рівні місцевого самоврядування. З часу проголошення незалежності України змінено було не лише законодавство про місцеве самоврядування, а й розуміння його суті.

На сторінках наукових видань неодноразово наголошувалось на тому, що на першому етапі відродження інституту місцевого самоврядування законодавець дотримувався положень громадівської теорії походження місцевого самоврядування. Положення громадівської теорії формуються на основі спільного інтересу громади, сформованого на основі довготривалого спільного проживання. Люди народжувались, здобували первинну освіту та фах, вели господарство, вирішували різні господарські питання, що зачіпали корінні інтереси усієї громади. Треба бути свідомим того, що весь свій потенціал ця теорія могла проявити в умовах магдебурзького права, яке сьогодні ми ностальгічно згадуємо. Статути міст, що мали магдебурзьке право, є прекрасними зразками тогочасного нормотворення та кодифікованими збірками місцевого законодавства. Проте слід пам´ятати, що це був період феодальної держави, яка найближчим часом мала стати централізованою з політично сильним центром влади.

У період відходу від засад одержавленого суспільства ця громадівська теорія стала «лакмусовим папірчиком» на виявлення якісних ознак нашого суспільства та його прагнення до демократичного розвитку. З часом, як виявилося, догми цієї теорії були життєздатні лише на рівні малих монофункціональних населених пунктів, які не зазнали ще «руйнівного впливу» сучасного урбанізму.

Ратифікувавши Європейську хартію місцевого самоврядування (1997 р.), законодавець створив правову колізію: основним носієм функцій та повноважень місцевого самоврядування є територіальна громада чи органи місцевого самоврядування? Європейська хартія місцевого самоврядування у ст. 3 передбачила, що «місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення» (виділено автором. — І. З.) [2]. У той час, коли Конституція України у ч. 1 ст. 140 визначила, що «місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об´єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» [4].

На жаль, у конституційному проекті, винесеному на всенародне обговорення відповідно до Указу Президента України, ця колізія набула якісно нової характеристики. Відповідно до ст. 155 передбачається, що «місцеве самоврядування є правом і спроможністю жителів громад здійснювати в інтересах місцевого населення регулювання і управління суспільними справами місцевого значення в межах, визначених Конституцією України і законами». З одного боку, це надзвичайно демократичне положення. Проте, розібравшись з ним, може виникнути думка про те, що місцеве самоврядування у цьому разі вже не трактується як колективне право, воно вже набуває рис індивідуального права. Отже, тепер я, як житель конкретної громади, маю право на місцеве самоврядування. Багато хто з нас може підняти це на сміх. Проте за умов збігу відповідних юридичних фактів та «творчого переосмислення» ряду правових положень у судовому порядку, це право можна буде закріпити за конкретною (-ими) особою (-ами). Іншими словами за «батьком» (-ами) міста. Тому, на мою думку, з точки зору національної конституційної політики це положення містить ряд серйозних потенційних загроз*.

Непересічна історія територіального розвитку України, дві світові війни, сталінський режим з українським націоналізмом, геноцид українського народу та трудова міграція на завершення стали вирішальними факторами, які фактично знищили локальні культури окремих поселень — основу української патріархальної громади. Сьогодні можемо лише говорити про спроби відродження цих культур, місцевих ремесел та промислів. Проте, як це «впишеться» у сучасну модель урбанізованого суспільства з його інформаційними технологіями, маємо лише здогадуватися. Відбулося значне підвищення рівня розвитку українського суспільства. Це вже не суспільство початку XX ст. з його традиційною для України релігією та сільською традицією.

Об´єктивним є те, що новий суспільний поступ потребує нових правових форм регулювання. Відповідно до ст. 7 Конституції (1996 р.) в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Проте, віднісши положення про місцеве самоврядування до Розділу 1 «Загальні засади», конституцієдавець фактично визнав місцеве самоврядування однією із засад сучасного конституційного ладу України. З точки зору правової методології це надзвичайно важливо. Проте така постановка потребувала відповідного подальшого правового наповнення, яке б відбувалось внаслідок системної «національної конституційної політики парламенту» у галузі місцевого самоврядування. Та, на жаль, цього не відбулося. Новітні тенденції розвитку самоврядних органів окремих територіальних громад засвідчили лише про те, що в основу своєї діяльності вони поклали відоме римське гасло «panem et circenses» ("хліба й видовищ"). Така самоврядна політика рано чи пізно не лише виснажить місцевий ресурс, а й приведе до серйозного системного конституційного конфлікту.

Підтримуючи в цілому процес ренесансу місцевого самоврядування в Україні, ми маємо бути свідомі того, що цей процес передбачатиме відродження місцевих звичаїв та традицій. Проте це надзвичайно болюча тема, оскільки в науці конституційного та муніципального права говорять про правові звичаї як джерела права. Проте у процесі відродження місцевих звичаїв ми можемо спровокувати процес легалізації існуючих колись територіальних утворень, які сьогодні є небажаними як з точки зору геополітики, так і економіки чи національної безпеки. Адже у різні історичні періоди українські етнічні землі входили до складу різних держав.

Таким чином, у процесі розвитку української державності та враховуючи досвід минулих століть, нам мають бути ближчі за духом елементи державницької теорії місцевого самоврядування. До того ж на рівні Конституції передбачено, що носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в Україні є народ (ст. 5); народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов´язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачено Конституцією та законами

України (ст. 19); громадяни України мають право на участь в управлінні державними справами, право вільно обирати та бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, мати рівне право доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38); оскаржувати в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55) та ін.

Реалізація ряду конституційних положень, які обумовлюються догмами державницької теорії суттєво обмежує компетенцію органів місцевого самоврядування та не обіцяє «непочатий край роботи» на ниві господарського освоєння території. Відповідно до ст. 13 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють від імені українського народу право власності на землю та інші природні ресурси.

Обмеження прав територіальних громад на користь їх представницьких органів та органів, які ними формуються, має бути компенсоване побудовою відкритого інформаційного суспільства, демократичними процедурами пошуку гідних кандидатів та їх обрання на відповідні посади, жорстким громадським та державним контролем за дотриманням положень чинної Конституції та законів України.

Право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення гарантується Конституцією України (ст. 140). Проте самостійність територіальних громад, як правовий принцип, майже не реалізується. Механізми його здійснення мають бути виписані у статутах територіальних громад, проте не всі громади мають свої статути — це по-перше, а по-друге, не всі територіальні громади мають реальну здатність реалізовувати своє право на місцеве самоврядування. Актуальним залишається зміст поняття «питання місцевого значення». У Конституції України ці питання подаються досить розмито (ст. 143).

Ознайомившись із текстом Конституції США, можна зауважити, що там взагалі відсутній розділ про місцеве самоврядування [3, 352-378]. У Конституції Франції (1958 р.) у ст. 34 зазначається, що законом встановлюються порядок проведення виборів до палат Парламенту та в органи місцевого самоврядування [3, 61]. У Конституції ФРН питанню організації влади на місцевому рівні приділено дещо більше уваги. Проте і тут наголошується виключно на засадничих (базових) положеннях (ст. 2323, 28(1)25, 28(2)26, 28(3), 2927 та ін.) [3, 122-178].

У конституційній практиці держав з глибокими демократичними звичаями можна знайти не один десяток прикладів «співпраці на віру» органів місцевого самоврядування та держави. В її основі лежить насамперед взаємна повага та прагнення пошуку компромісу. Це надзвичайно цікавий досвід, оскільки сюди залучаються своєрідні неурядові організації, які мають високий авторитет серед населення. Саме ця ланка українського соціуму потребує особливої уваги з боку перших осіб держави. Крім того, в Україні одним із каталізаторів у виробленні спільного інтересу завжди була церква. Саме на рівні парафії вирішувався цілий ряд життєво важливих питань, які стосувались громади взагалі та конкретної людини зокрема. До речі, у Великій Британії низовою ланкою системи місцевого самоврядування є парафія, а главою церкви — монарх.

На сьогодні гостро дебатуються питання розмежування повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, особливо між обласними (районними) адміністраціями та обласними (районними) радами. Для багатьох європейських держав є незрозумілою чинна практика делегування повноважень радою відповідній місцевій адміністрації. Виникають запитання: «А для чого ж ми тоді обирали раду?», «Якщо обрана нами рада делегує свої повноваження органу виконавчої влади, то, очевидно, ми не можемо утворити дієздатний представницький орган...» тощо. Тоді навіщо обирати орган, який нічого не може вирішити з огляду на свою суть, а не повноваження. А з метою економії бюджетних коштів, нехай на відповідній території ті чи інші функції здійснюють органи державної влади, бо місцеве самоврядування — це ж право, а не обов´язок!

Подальше реформування системи адміністративно-територіального устрою має передбачати утворення трирівневої структури: громада, район, регіон. Лише громада має бути базовим рівнем адміністративно-територіального устрою в Україні. Проте це не має бути механічне перенесення формули «населений пункт — громада». Громада має формуватись навколо міста чи селища, які є центрами ділової активності (місце праці, наявність інфраструктури тощо). За інших умов громада має формуватися навколо села — центру соціального розвитку, що визначається як поселення, найближче розташоване до географічного центру новоутвореної сформованої громади. Район повинен складатися з громад. Регіон — з районів. Під поняттям «регіон» розуміємо: АР Крим, області. Вимоги, яким мають відповідати громади та райони, порядок їх утворення, мають визначатися законом.

Органи місцевого самоврядування повинні утворюватися в усіх адміністративно-територіальних одиницях та всіх рівнях адміністративно-територіального устрою: областях, містах Києві та Севастополі, районах, громадах. Особливої уваги потребує організація місцевого самоврядування у містах зі спеціальним статусом. На сьогодні у м. Севастополі питання організації місцевого самоврядування так і не вирішено — не обрано міського голову, натомість міська рада обрала голову міської ради. Ми говоримо про Севастополь, проте під цим поняттям «приховується» і місто, і округ (територія). Севастополь як округ охоплює чотири райони у місті; одне місто районного значення (м. Інкерман); одне селище міського типу (смт Кача) та 29 сіл (Орлине, Гончарне, Кизилове, Колхозне, Ново-бобрівське, Озерне, Павлівка, Передове, Підгірне, Резервне, Родниківське, Роз-сошанка, Тилове, Широке, Тернівка, Рідне, Вишневе, Орлівка, Осипенко, Полюшко, Андріївка, Сонячний, Верх-ньосадове, Дальнє, Камишли, Пироговка, Повортне, Фронтове, Фруктове). У межах цього округу діють Севастопольська міська рада; Інкерманська міська рада; Андріївська, Верхньосадівська, Качинська, Орлинівська та Тернівська сільські ради. Вважають, що значна частина членів територіальної громади міста мають подвійне громадянство, що суперечить положенню Конституції України про єдине громадянство (ст. 4). За даними часопису «Парламент», у 2004 р. у м. Севастополі проживало близько 40 тисяч осіб із подвійним громадянством [10].

Детермінуючим та домінуючим фактором впливу на формування територіальної громади м. Севастополя був та залишається Чорноморський ВМФ. Саме тому сьогодні необхідно приймати адекватні рішення з метою поступового відокремлення об´єктів міської інфраструктури від військових гарнізонів Росії та забезпечення їх автономного функціонування. Територіальна громада м. Севастополя формується із числа громадян України. Проте значна частина населення не лише зацікавлена у збереженні присутності російськомовного просторового середовища, але і є тими військовослужбовцями Чорноморського Флоту РФ, які звільнились у запас та залишились в Україні на постійне місце проживання.

Саме тому обирати Севастопольського міського голову, тобто голову Севастопольського округу, є не лише неконституційним актом, а й вершиною політичної легковажності. За цих умов такий голова буде виконувати не лише функції органу місцевого самоврядування, а й консульські, представляючи інтереси громадян, що мають подвійне громадянство. З точки зору національної безпеки такий стан речей мав би викликати занепокоєння на рівні парламенту.

З метою оптимізації просторового устрою України, реформування місцевого самоврядування, зміцнення кадрового складу органів місцевого самоврядування та створення на цій основі ефективної, відповідальної публічної влади на усіх рівнях адміністративно-територіального устрою розроблено проекти: Концепції державної регіональної політики [5; 6], Концепції реформування адміністративно-територіального устрою [7] та Концепції реформи місцевого самоврядування [8]. Похвальним є те, що розробка цих концепцій проходила в режимі тісної співпраці з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Одна з болючих тем у сучасному місцевому самоврядуванні — розвиток регіонального рівня. Як правило, усі держави сьогодні прагнуть здійснювати управління просторовою політикою, що розуміється нині як регіональний розвиток держави. Ми повинні усвідомити, що незалежно від того, чи ми проживаємо у високорозвиненому мегаполісі чи в маленькому гірському селищі, ми насамперед громадяни України, які мають рівні соціально-економічні та політичні права. Усі ми рівні перед Богом і Конституцією. Ми повинні мати рівні гарантії від держави на реалізацію своїх конституційних прав та свобод. Регіональне втручання держави має за мету нівелювання регіональних диспропорцій та підтримку господарської діяльності у регіонах з гіршими економічними умовами. Досвід європейських держав свідчить про те, що це проблема пошуку територіальних та інституційних меж з метою стимуляції соціально-економічного розвитку адміністративних одиниць.

Відсутність належного закріплення конституційно-правового змісту терміна «регіон» є однією з проблем, яка потребує негайного вирішення. Це відповідь на вимогу автономії, яку генерують окремі групи населення, чия специфічна культура пов´язана з частиною території, що має власну історію. Нині існують різні тлумачення змісту поняття «регіон», проте така багатоманітність пояснюється лише еволюцією його суті: з 1826 р. регіон географічний [9, 7-9].

Сучасне конституційно-правове бачення статусу регіону полягає у тому, що поглиблюватиметься системна трансформація області у соціально-економічній та культурній сферах. У подальшому цей процес сформує її нову сутність, яка матиме назву «регіон». Такий підхід спостерігається у положеннях запропонованих Концепцій. На компетенційному рівні це позначиться посиленням ролі представницьких органів обласних рад. Передбачається, що ці органи матимуть можливість формувати свої виконавчі органи. За обласними державними адміністраціями

(ОДА) залишаться контрольні повноваження (нагляд за конституційністю та законністю актів органів місцевого самоврядування регіону; інспекція лікарень; інспекція охорони навколишнього середовища; інспекція доріг регіонального значення); координаційні повноваження (координація діяльності територіальних підрозділів ЦОВВ, що не входять до структури ОДА (МВС, МНС, МО) та взаємодія з органами, що належать до інших гілок влади — суд, прокуратура, СБУ).

Без сумніву, у віданні державних адміністрацій слід залишити ті повноваження, які б гарантували присутність держави на відповідній території (планування та інвестиційний розвиток території регіону; реалізація програм міжрегіональної кооперації та заходів з просторового розвитку; спеціалізована медична допомога; філармонії, театри, музейна справа, охорона культурної спадщини; надання пропозицій щодо змін цільового призначення земель; утилізація небезпечних відходів; меліорація; зберігання документів Національного архівного фонду тощо). Логічним є те, що очолювати такий орган мав би Представник глави держави. Я не вдаюсь у процедурні питання його призначення, бо це вже тема іншої статті. Посилення ж ролі районної державної адміністрації можливе лише при реформуванні адміністративно-територіального устрою, зменшенні кількості районів, збільшенні їх території, що дозволить також вирішити кадрові та матеріально-технічні проблеми в діяльності районної державної адміністрації.

Втілення у життя згаданих Концепцій суттєво вплинуло б на подальше реформування інституту місцевого самоврядування, а отже, поліпшило б ефективність місцевого самоврядування як інституту спроможної публічної влади. Усе це, врешті-решт, позначилося б на розбудові раціональної просторової основи організації публічної влади для забезпечення доступності та якості надання соціальних та адміністративних послуг, ефективного використання публічних ресурсів, сталого розвитку всіх територій України.

На завершення. Перефразовуючи слова класика, можна ще додати — реформа останньою не буває. За нею йде наступна.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями (21 травня 1980 р., м. Мадрид) // Офіційний вісник України. — 2006.— № 9. — С. 200. — Ст. 585.
  2. Конституции зарубежных стран государств : Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский Союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия : учеб. пособ. / [сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В. В. Маклаков]. — 5-е изд., перераб. и доп. — М., 2006. — 608 с.
  3. Європейська хартія про місцеве самоврядування // Віче. — 1993. — № 6. — С. 33—39.
  4. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст. 141 (Із змінами, внесеними згідно із Законом № 2222-ІУ від 8 грудня 2004 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2005. — № 2. — Ст. 44).
  5. Концепція державної регіональної політики : проект
  6. Концепція державної регіональної політики : затверджена Указом Президента України від
  7. 25 травня 2001 р. № 341/2001 // Офіційний вісник України. — 2001. — № 22. — С. 20. — Ст. 983.
  8. Концепція реформи адміністративно-територіального устрою України : проект
  9. Концепція реформи місцевого самоврядування : проект
  10. Куліш І. Державне управління регіональним розвитком України в контексті європейської інтеграції : автореф. дис. ... канд. наук з держ. управ. / І. Куліш. — Л., 2009. — 22 с.
  11. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР.

Висновки до актуальної теми

  • Ратифікація Верховною Радою України Європейської хартії місцевого самоврядування зумовлює здійснення українською державою активних дій щодо модернізації публічної влади на місцевому рівні на засадах автономності, субсидіарності, матеріально-фінансової самостійності, утвердження реальної демократії на засадах дієвої участі суб´єктів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення.
  • Імплементація у національне законодавство міжнародно-правових стандартів організації місцевої влади здійснюється формально, не створені відповідні правові механізми, які б забезпечували реалізацію положень Європейської хартії місцевого самоврядування.
  • Для подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні необхідно вирішити такі питання: а) поглибити децентралізацію влади; б) запровадити повноцінне регіональне місцеве самоврядування, створити виконавчі органи районними й обласними радами; в) усунути двовладдя на місцевому рівні шляхом удосконалення правового статусу, функціональної переорієнтації обласних та районних державних адміністрацій; г) розширити повноваження обласних рад і їх виконавчих органів шляхом передачі їм значної частини управлінських функцій з розв´язання регіональних проблем соціальної політики, економічного й науково-технічного розвитку; ґ) удосконалити територіальний устрій країни.
  • Основою місцевого самоврядування має стати громада як адміністративно-територіальна одиниця.
  • Подальше реформування системи адміністративно-територіального устрою в Україні має передбачати утворення трирівневої структури: громада, район, регіон.