Державне регулювання правоохоронної діяльності здійснюється шляхом правового визначення конституційних та Інших законодавчих засад останньої, й стратеги, основних напрямів І завдань на певний період, забезпечення реальної координації зусиль усіх державних структур, насамперед, правоохоронних органів Здійснення правоохоронної функції можуть виконувати спеціальні державні органи, в тому числі и органи внутрішніх справ (далі — ОВС)
Легального визначення ОВС немає, як І не Існує законодавчого переліку вказаних органів Поняття органу внутрішніх справ наводиться у Довіднику з управління ОВС, де вказано, що орган внутрішніх справ — це автономно діюча структура (складний елемент, підсистема) у системі ОВС з визначеним правовим статусом, що самостійно вирішує певні питання соціального управління (де за організацшно-правовим статусом ОВС поділяються на відділення, відділи, управління, головні управління, міністерство).
У той же час О Бандурка зазначає, що до основних функцій (напрямів діяльності) ОВС належать гарантування особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних Інтересів, забезпечення охорони громадського порядку, викриття злочинів І покладення краю їм та Іншим правопорушенням тощо Відповідно до цих напрямів будується функціональна структура органів внутрішніх справ, а саме міліція, слідчий апарат ОВС, внутрішні війська, пожежна охорона тощо
Викладене вище має безпосереднє відношення до вирішення проблем, пов´язаних з матеріальною відповідальністю працівників ОВС, тому що становлення ринкових відносин в Україні висуває нові, вищі вимоги до правового регулювання цього виду відповідальності
Чинне законодавство, що регулює діяльність працівників ОВС, в основному формувалося до внесення суттєвих змін і доповнень у законодавство про працю У зв´язку з прийняттям нових нормативних актів зміст багатьох норм, правових Інститутів спеціального законодавства про ОВС України нині не повною мірою відбиває потреби правової регламентації окремих суспільних відносин, у тому числі и тих, що встановлюють притягнення працівників ОВС до матеріальної відповідальності за заподіяну ними шкоду Відсутність чіткої правової регламентації утруднює правозастосовчу практику, негативно впливає на виконання працівниками поставлених завдань, призводить до необгрунтованого зниження рівня їх правових І соціальних гарантій
На сьогодні законодавчим актом, який регулює питання матеріальної відповідальності працівників ОВС, підстави та порядок притягнення до неї, є Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, затверджене Постаново Верховної Ради України від 23 червня 1995 p № 243/95-ВР (Відомості Верховної Ради Україні — 1995 —№25 —Ст 193) Воно поширюється на рядовий І начальницький склад МшютерстЕ внутрішніх справ України (далі — Положення)
Чинне Положення — нормативний акт, який містить правові норми, що регулюкл відносини, котрі виникають внаслідок винного заподіяння майнової шкоди при виконат службово-трудових обов´язків працівниками ОВС державному майну Дане Положення, на мі погляд, поєднує елементи правового регулювання матеріальної відповідальності працівник! за трудовим правом (диференціація розміру відшкодування залежно від форми вини заподію вача шкоди, відшкодування тільки прямої дійсної шкоди тощо) з елементами цивільне правової відповідальності
Дане Положення, як і Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовці 1984 p, можна охарактеризувати як комплексний правовий акт, норми якого знаходяться на стику декількох галузей права і, насамперед, адміністративного, трудового і цивільного. На, мою думку, нині немає серйозних проблем навколо відмежування матеріальної відповідальност від цивільно-правової, дисциплінарної за трудовим правом та адміністративної. Ці питанні свого часу розглядалися у науковій літературі вченими О Бєлінським, Л Сироватською, П Ста енським тощо Вони проаналізували основні питання даної теми. Тому подальше їх досліджень не потребується
Разом з тим галузева належність норм з матеріальної відповідальності працівників ОВС така сама, що І з матеріальної відповідальності Інших працівників Кількість предметних методологічних ознак трудового права у ній переважає суб´єктом є особа, яка перебуває > службово-трудових відносинах з органом внутрішніх справ , шкода заподіюється у зв´язку з виконанням службових обов´язків, відшкодуванню підлягає лише пряма дійсна шкода, відповідальність має Індивідуальний (особистий) характер, матеріальна відповідальність працівників ОВС диференціюється залежно від об´єктивних та суб´єктивних обставин, універсальною є обмежена матеріальна відповідальність, І лише у окремих випадках настає повна та підвищена відповідальність, наявність вини працівника у заподіяній шкоді для притягнення до відповідальності, презумпція невинуватості працівника, можливість оскарження рішення про притягнення до відповідальності І зменшення суми, що стягується, залежно від матеріального становища винного, його сімейних обставин тощо, наявність спеціальних строків позовної давності для притягнення до названої відповідальності, особливі цілі та функції матеріальної відповідальності працівників ОВС
Правове регулювання матеріальної відповідальності працівників ОВС І військовослужбовців протягом багатьох років здійснювалося за Положеннями про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі (1966 p , 1984 p І 1995 p ) У кожному з цих нормативних актів є посилання, що вони поширюються І на військовослужбовців органів І військ Комітету державної безпеки СРСР, на начальницький І рядовий склад Міністерства внутрішніх справ СРСР, на курсантів віиськово-навчальних закладів, а також на осіб рядового І начальницького складу Міністерства внутрішніх справ України (п 8 Положення 1966 p , п 5 Положення 1984 p І ч 3 п 1 Положення 1995 р)
На мою думку, чинне Положення має Істотні прогалини у правовому регулюванні службово-трудових відносин працівників ОВС з відшкодування заподіяної ними шкоди Його нормами не визначені об´єкт І предмет службово-трудового правопорушення, що породжує труднощі при розмежуванні І встановленні розмірів шкоди, заподіяної працівниками ОВС І військовослужбовцями
Чинне Положення, насамперед, спрямоване на врегулювання питань матеріальної відповідальності військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі Теоретичною підставою для цього було те, що багато вчених ототожнювали дисципліну працівників ОВС з дисципліною військовослужбовців Так, С Ілясов вважає якщо уважно проаналізувати сутність, характер дисципліни встановленої для працівників ОВС, то вбачається, що за своїм змістом вона майже повністю відповідає вимогам військової дисципліни Лише певна специфіка службової діяльності ОВС та їх посадових осіб не дозволяє прямо встановити у цих органах військову дисципліну. Але нині це не так Тому для працівників ОВС у разі, коли шкода заподіяна державному майну органу внутрішніх справ, не має ніяких особливостей у притягненні їх до матеріальної відповідальності порівняно з підставами, передбаченими КЗпП України.
Адміністративно-правовии підхід при характеристиці матеріальної відповідальності працівників ОВС призводить до ототожнення правового статусу військовослужбовців та працівників, що проходять державну службу в спеціальних органах виконавчої влади А це також викликає справедливу критику в літературі.
Вважаю, не можна розглядати в одній площині відносини, у які вступають військовослужбовці, і ті, де суб´єктами є працівники ОВС, про що автор даної публікації вказувала у своїх виступах. Відносини, в які вступають військовослужбовці за призовом, виникають на підставі адміністративного акта, для видання якого волевиявлення громадянина не має юридичного значення Інший характер носять підстави виникнення відносин, у які вступають працівники ОВС Вони базуються на волевиявленні громадян, на їхньому бажанні вступити у зазначені службово-трудові відносини У такому ж порядку виникають трудові відносини Інших працівників Тому для працівників ОВС матеріальна відповідальність повинна мати свої особливості
На мою думку, такі складні правовідносини необхідно регулювати окремим нормативно-правовим актом Ним повинен стати Закон України «Про матеріальну відповідальність працівників органів внутрішніх справ»
Прийняття окремого законодавчого акта про матеріальну відповідальність працівників ОВС пов´язана з нагальною необхідністю загальної систематизації законодавства в органах внутрішніх справ Питання їх діяльності розглядаються у різних нормативно-правових актах, які до того ж прийняті неоднаковими за рівнем компетенції органами нормотворчості Коли б ці документи одержали силу закону, відкрилися б перспективи для більш плідної діяльності ОВС Якнайоперативніше прийняття важливих законодавчих актів, поза сумнівом, буде внеском у справу утвердження правопорядку в державі.
Чинне Положення, хоча і затверджене Постановою Верховної Ради України, але не має властивостей, притаманних законам Однак це не свідчить, що ОВС можуть діяти без підза-конних нормативно-правових актів Спроба обійтися без них об´єктивно неможлива Щоправда, Існують окремі негативні наслідки при такому регулюванні
Підзаконні акти здатні оперативніше від закону реагувати на зміни в об´єкті правового регулювання, через що такий акт дозволяє з найменшими втратами подолати прогалини у законі, що особливо характерно для питань матеріальної відповідальності працівників ОВС Нині завдання полягає у тому, щоб чітко розмежувати сфери правового впливу, де закритий доступ шдзаконним актам У зв´язку з цим деякі автори відмічають, що юридичною наукою ще не вироблені критерії розмежування суспільних відносин, з допомогою яких вони будуть регулюватися на законодавчому та подзаконному рівнях Інші зазначають питання, які торкаються прав, свобод та відповідальності, недопустимо регулювати через посередництво підзаконних актів. Я підтримую точку зору відносини, пов´язані з відповідальністю, повинні регулюватися на рівні законів Таким чином, пропоную прийняти Закон України «Про матеріальну відповідальність працівників органів внутрішніх справ»
Безперечно, виключною сферою дії закону повинне бути установлення всіх елементів матеріальної відповідальності працівників ОВС У сферу ж компетенції підзаконної нормотворчості повинні увійти лише конкретизація І деталізація законодавчих приписів, а також регламентація організації їх виконання, при цьому не змінюючи обсягу правового регулювання У результаті підзаконного нормовстановлення органи виконавчої влади не повинні набувати нові І втрачати вже передбачені законодавчими актами повноваження, недопустимо також розширення чи звуження порівняно Із законом підстав їх застосування Звідси випливає, що необхідно створити юридичні гаранти, щоб щдзаконні нормативно-правові акти не ущемлю-вали чи не обмежували законні права і свободи людини та громадянина.
Розглянемо питання матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу МВС. До них належать ті, яким присвоєно спеціальні звання згідно з Постановою Верховної Ради України «Про спеціальні звання, формений одяг та знаки розрізнення в органах внутрішніх справ України» (Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 22. — Ст. 234) та які проходять службу в органах внутрішніх справ згідно з Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом ОВС України (36. норм, актів України з питань правопорядку. — К., 1999. — С. 438). Для названих працівників Положення про матеріальну відповідальність встановлює її у вигляді обов´язку відшкодувати завдану державі шкоду та передбачає умови, за яких вона настає, визначає види та межі цієї відповідальності, регулює порядок визначення розміру останньої і порядок її відшкодування, а також обставини, що виключають матеріальну відповідальність працівників ОВС.
Як вже зазначалося вище, одним з органів функціональної структури ОВС є міліція. Вона - єдина система органів, яка входить до структури МВС України, виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) функції. Міліція складається з підрозділів: кримінальної міліції; міліції громадської безпеки; транспортної міліції державної автомобільної інспекції; міліції охорони; спеціальної міліції (ст. 20 Закону України «Про міліцію» від 20 грудня 1991 p.).
Аналізуючи наведений Закон, можна побачити, що питання матеріальної відповідальності в ньому не порушуються. У той же час у ч. 1 ст. 25 його вказується, що працівник міліції у межах повноважень, наданих цим Законом та іншими законодавчими актами, самостійно приймає рішення і несе за свої протиправні дії або бездіяльність дисциплінарну чи кримінальну відповідальність. А у ч. 5 ст. 25 Закону йдеться: службова особа міліції, яка порушила вимоги Закону або ненадежно виконує свої обов´язки, несе відповідальність у встановленому порядку. В зв´язку з тим, що працівники міліції згідно з чинним законодавством України притягаються до всіх видів юридичної відповідальності, на мій погляд, певним недоліком вказаного Закону є те, що питання матеріальної відповідальності працівників ОВС в ньому не регулюються.
На підставі вивчених матеріалів про притягнення працівників ОВС до названої відповідальності автор даної публікації дійшла висновку, що необхідно закріпити положення про їх притягнення до матеріальної відповідальності на рівні спеціального законодавства, тобто Закону України «Про міліцію» (ч. 1 ст. 25) або внести до проекту Закону «Про органи внутрішніх справ», розроблений вченим і народним депутатом України О.Бандуркою, пропозицію в такій редакції: «Працівник ОВС (міліції) в межах повноважень, наданих цим Законом та іншими законодавчими актами, самостійно приймає рішення і несе за свої протиправні дії або бездіяльність всі види юридичної відповідальності». Слід затвердити запропоноване положення відповідною постановою Кабінету Міністрів України.
Іншим нормативним актом, який регулює діяльність працівників ОВС, є наведене вище Положення про проходження служби. Зазначу, що у його п. 23 є норма про матеріальну відповідальність, крім цього вказується, що працівники ОВС притягаються до всіх видів юридичної відповідальності. У той же час питання матеріальної відповідальності даним Положенням не регулюються. На мою думку, слід доповнити його п. 23 новою частиною, де буде йтися, що порядок та умови притягнення до матеріальної відповідальності працівників ОВС встановлюються Законом «Про матеріальну відповідальність працівників органів внутрішніх справ».
Отже, виходячи з наведеного вище, можна зробити висновок, що нині безпосереднім нормативно-правовим актом, який регулює питання зазначеної відповідальності працівників ОВС, є тільки Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі. У зв´язку з цим не можна ототожнювати правовідносини з матеріальної відповідальності працівників ОВС з правовідносинами з такої військовослужбовців. Тому, на мою думку, необхідно названі складні правовідносини регулювати окремим нормативно-правовим актом. Ним повинен стати Закон України «Про матеріальну відповідальність працівників органів внутрішніх справ».
Рекомендовано до друку кафедрою трудового, екологічного та аграрного права Університету внутрішніх справ МВС України.
