Вступне слово головного редактора
Процес реформування місцевого самоврядування в Україні триває вже 18 років. Проте реального реформування так і не відбувається. Як результат, — ми отримали поглиблення процесів відсторонення людини від влади, знищення авторитету органів публічної влади на місцях й довіри до неї населення, а в цілому — безлад та безвладдя на місцевому рівні.
На сьогодні очевидним є те, що правова політика у сфері місцевого самоврядування істотно відстає від потреб та реалій сучасного суспільного розвитку. У політикуму відсутні як стратегічне бачення трансформації місцевого самоврядування, так і політична воля та бажання здійснювати реальну реформу в цій царині.
У чому причина такого становища? Якою повинна бути доктрина і стратегія, сучасна юридична ідеологія розбудови нової ефективної моделі територіальної організації влади, місцевого самоврядування?
Відповісти на ці запитання юридичний журнал «Право України» звернувся до провідного вченого-правознавця у галузі державного будівництва і місцевого самоврядування, доктора юридичних наук — П. Любченка.
1. Запитання Олександра Святоцького Павлу Любченку:
Шановний Павле Миколайовичу! На початку нашої розмови хотілося б, насамперед, з´ясувати концептуальні підходи сучасної юридичної ідеології щодо визначення поняття та сутності місцевого самоврядування, при цьому, враховуючи світовий досвід, історичні традиції українського народу, а також реалії сьогодення України; системи місцевого самоврядування України.
Відповідь Павла Любченка:
Місцеве самоврядування — це форма самоорганізації населення на місцях, що виявляється в таких соціальних характеристиках, як самоуправління, самодіяльність, саморегулювання, самоконтроль. Як найпростіша природна форма організації управління будь-якої соціальної спільноти, самоврядування проявляється і втілюється у відповідних інституційних формах на всіх етапах еволюції суспільства й може розглядатися як внутрішньоіманентний останньому спосіб координації соціальних зв´язків, що має на меті реалізацію групових потреб завдяки об´єднанню спільних зусиль.
У контексті становлення й розвитку громадянського суспільства в Україні місцеве самоврядування є інститутом, що забезпечує реалізацію прав та свобод людини і громадянина через самоврядне або публічне регулювання суспільних відносин на місцевому рівні й вирішення в інтересах територіальних громад питань місцевого значення.
Місцеве самоврядування є багатогранним, комплексним політико-правовим явищем, його сутність проявляється в таких аспектах. Це: а) один із фундаментальних принципів конституційного ладу; б) одна з форм народовладдя; в) підсистема публічної влади; г) форма залучення громадян до участі у вирішенні питань місцевого значення; ґ) право територіальної громади; д) системна організація; е) різновид суспільного управління.
Наведені сутнісні характеристики дають змогу виявити достатньо глибокий зріз організаційно-управлінського аспекту реалізації владної функції місцевого самоврядування, спрямованої на налагодження спільної діяльності місцевого співтовариства. Але виконання цієї функції в умовах формально існуючих інститутів самоврядування може здійснюватися по-різному: від адміністративно-авторитарних, бюрократичних методів владарювання (у тому числі заснованих на принципах етнічної чи релігійної винятковості, земляцьких привілеїв, сімейності тощо) до демократичних, які повністю відповідають природі самоуправління.
Для українського населення завжди характерним був високий рівень самоорганізації та самоврядування (віче, ради, збори). Однак протягом часу, коли Україна входила до складу СРСР, традиції самоуправління були значною мірою втрачені, а сьогодні, коли суспільство перебуває у стані перманентних криз (політичної, економічної, фінансової тощо), годі сподіватися, що місцеве самоврядування буде динамічно відновлюватися й розвиватися.
Нині, оцінюючи місцеве самоврядування в організаційно-управлінському й функціональному аспектах, змушені констатувати, що існують лише формальні підстави для характеристики влади на місцевому рівні як самоврядної (вибори представницьких органів, місцеві референдуми), в країні, насправді, високий рівень відчуження особи від влади. Органи і посадові особи місцевого самоврядування часто діють не стільки відповідно до потреб громади, скільки за вказівками керівництва центральних та місцевих органів виконавчої влади. Вирішення питань місцевого значення здійснюється, переважно за залишковим принципом, без урахування інтересів населення, досить часто в авторитарному режимі. Значною мірою це пояснюється тим, що система місцевого самоврядування в Україні сформувалася на основі радянської системи, від якої отримала у спадок жорстку централізовану вертикальну структуру, методи «ручного керування» і патерналістські традиції стосовно населення. Демократизація суспільства, спроби переходу від прямого адміністрування до самоорганізації та самоврядування виявили значні недоліки існуючої системи управління, її неефективність у нових соціальних умовах. Система органів місцевого самоврядування в Україні не відповідає європейським стандартам, оскільки залишається неефективною, схильною до корупції, внутрішньо суперечливою і надмірно централізованою, закритою від територіальних громад, громіздкою і відірваною від потреб простої людини. Підтвердженням такого висновку є опублікований у вересні 2009 р. світовий рейтинг конкурентоспроможності країн Всесвітнього економічного форуму. Серед 133 країн Україна посідає 82-ге місце, а окремо, за якістю інституціонального середовища, — 120-те місце.
Інституційна структура місцевого самоврядування буде життєздатною й ефективною лише у тому разі, коли вона буде створена на основі використання природного потенціалу самоорганізації населення. Наука менеджменту стверджує: лише 15-20 % помилкових рішень допускається через невмілих виконавців, усі інші вади — від недосконалої організації управління. Для удосконалення системно-структурної організації місцевого самоврядування, насамперед, необхідна реформа в ієрархії інститутів, розмежування функцій органів і посадових осіб. Окремі сфери суспільних відносин необхідно взагалі вивести з-під юрисдикції органів публічної влади місцевого рівня, — регуляторами мають стати переважно економічні важелі чи соціальні орієнтири, стандарти. Істотно повинні змінитись розпорядчі та контрольно-наглядові владні функції — через посилення відповідальності, чіткий розподіл повноважень як по вертикалі, так і горизонталі, ефективну взаємодію підсистем публічної влади та інститутів громадянського суспільства. Населення повинно отримати дієвий і доступний механізм контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
2. Запитання Олександра Святоцького Павлу Любченку:
Якою є на сьогодні чинна нормативна база з питань правового регулювання місцевого самоврядування, який її якісний стан?
Відповідь Павла Любченка:
За час незалежності закладені правові, організаційні, матеріально-фінансові засади місцевого самоврядування — питанням його організації був присвячений окремий розділ Конституції України, прийняті закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» 1997 р., «Про столицю України — місто-герой Київ» 1999 р., «Про службу в органах місцевого самоврядування» 2001 р., «Про органи самоорганізації населення» 2002 р. й інші законодавчі акти. Нині муніципально-правові відносини в Україні регулюються кількома сотнями нормативно-правових актів різної юридичної сили. За цих умов надзвичайно складно, з одного боку, забезпечити системність і внутрішню несуперечливість правового регулювання на всій території країни, а з другого — врахувати місцеві особливості та інтереси, підтримати місцеву ініціативу і прагнення до самоорганізації. Відсутність ряду законів, які б мали визначати загальні принципи взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування, призводить до дисгармонії у формуванні цілісної правової системи. Парламент заборгував місцевому самоврядуванню ряд законів, серед яких нова редакція Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», закони «Про місто-герой Севастополь», «Про територіальні громади», «Про територіальний устрій», «Про комунальну власність» та ін.
Потребує невідкладного оновлення законодавство про референдуми, адже зневіра населення у можливість ініціювати місцевий референдум все більш зростає, особливо після кількох невдалих спроб зареєструвати ініціативні групи в містах Києві й Харкові. Необхідно усунути від процесу організації та проведення референдумів органи й посадові особи, для яких рішення місцевого референдуму може мати негативний характер. Новий закон повинен відповідати загальноприйнятим європейським стандартам у сфері захисту та реалізації політичних прав громадян. Удосконалення потребують механізми безпосереднього прийняття рішень територіальною громадою, необхідно повною мірою гарантувати швидкий та демократичний процес проведення місцевого референдуму, розширити права громадян щодо його ініціювання, мінімізувати можливість адміністративного впливу на ініціаторів референдумів, створити правову основу для втілення результатів місцевого референдуму в життя.
Правова політика у сфері місцевого самоврядування на сьогодні має будуватися на нових засадах. Законодавець керується переважно методом спроб і помилок, часто допускаються просто механічні запозичення тих чи інших юридичних інститутів, конструкцій з іноземного конституційного й муніципального законодавства і використання в законодавчих актах різних концептуальних підходів. У правових актах досить часто не враховуються природа, інтереси й потреби місцевого самоврядування. Нормативно-правові акти, що визначають статус органів публічної влади на місцевому рівні, мають вади законодавчої техніки (омонімізація, некоректне використання термінів, визначення функцій органів публічної влади без їх конкретизації через компетенцію тощо). Значна кількість правових актів, які регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування, донині не приведені у відповідність до положень Конституції України. Безсистемність і суперечливість чинного законодавства є серйозною перешкодою для подальшого розвитку місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства.
3. Запитання Олександра Святоцького Павлу Любченку:
Численні законодавчі проекти та багаторічні спроби реформувати місцеве самоврядування в Україні свідчать про те, що в українського політикуму відсутня політична воля і бажання здійснювати справжню реформу. На Вашу думку, чому у вітчизняного політикуму відсутні воля та бажання здійснити реальну реформу трансформації місцевого самоврядування? Чи існує загалом у нашій державі на сьогодні доктрина і стратегія, сучасна юридична ідеологія нової, ефективної моделі територіальної організації влади, місцевого самоврядування?
Відповідь Павла Любченка:
Багато турботи на словах і дуже мало поки що реальних результатів. Всі основні політичні сили декларують беззастережну підтримку місцевого самоврядування і розуміння необхідності його реформування, однак коли діло доходить до прийняття конкретних рішень, завжди чогось бракує. Отже, це наводить на думку, що нинішній стан справ у системі місцевого самоврядування більшість задовольняє — ні владі, ні опозиції насправді не потрібне розвинене сильне місцеве самоврядування. Органи державної влади, проголошуючи пріоритет розвитку місцевого самоврядування, недостатньо докладають зусиль для послідовної реалізації цього напряму державної політики. Адже слабкими й фінансово залежними органами керувати значно простіше.
Такий стан справ у цій сфері ускладнюється й тим, що на рівні теоретичних досліджень ще й досі не сформульовано цілісної концепції організації й функціонування місцевої влади. У Конституції України та Європейській хартії місцевого самоврядування, ратифікованій нашим парламентом, закладені різні концептуальні підходи до визначення поняття, системи і засад місцевого самоврядування. А тому органи публічної влади не мають єдиних конституційно-правових орієнтирів, сучасної юридичної ідеології, що базується на загально-цивілізаційних цінностях і враховує особливості розвитку нашої країни. Відсутність узгодженої стратегії розвитку місцевого самоврядування в Україні негативно впливає на процес формування правової основи і, як наслідок, — на стан правового регулювання відповідних суспільних відносин.
Водночас слід зазначити, що доктрина місцевого самоврядування поступово починає формуватися, її окремі положення отримують визнання й закріплення у програмних документах політичного характеру, нормативно-правових актах, рішеннях органів державної влади й органів місцевого самоврядування. Вона сприяє розвитку теорій місцевого самоврядування, його основних завдань, функцій, принципів, формуванню нової галузі — муніципального права, підгалузей права, інститутів, норм, юридичних механізмів, конструкцій, а також удосконаленню методологічного інструментарію. Різні погляди правознавців, концепції й програми розвитку місцевого самоврядування є надзвичайно значущими для вдосконалення конституційного й правового регулювання, а також для правореалізаційної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
4. Запитання Олександра Святоцького Павлу Любченку:
Як відомо, 15 липня 1997 р. Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, яка прийнята Радою Європи ще у 1985 р. і втілює концентрований європейський досвід створення ефективної системи місцевого і регіонального управління. Чи могли б Ви стисло розкрити бачення Європою цієї ефективної системи організації місцевого самоврядування? На яких демократичних засадах сучасна Європа вибудовує у своїх країнах місцеве самоврядування?
Відповідь Павла Любченка:
Розвиток місцевого самоврядування європейським співтовариством розглядається як суттєвий внесок у побудову суспільств, що ґрунтуються на принципах демократії й децентралізації. Європейська хартія місцевого самоврядування має велике значення для розвитку місцевого самоврядування в Україні, адже в ній узагальнено європейський досвід функціонування цього інституту, визначено роль місцевого самоврядування в управлінні державними і суспільними справами, у забезпеченні стабільності в суспільстві, в залученні громадян до вирішення місцевих проблем; закріплюються принципи організації місцевої влади.
Європейські країни організовують місцеву владу, дотримуючись таких засад: а) місцеве самоврядування є однією із головних підвалин будь-якого демократичного ладу; б) право громадян брати участь в управлінні державними справами є загальним демократичним і воно може бути безпосередньо реалізовано на місцевому рівні; в) для забезпечення ефективного і наближеного до громадянина управління мають бути створені органи місцевого самоврядування, які наділені реальною владою; г) місцеві органи влади мають бути створені демократичним шляхом й наділені правом прийняття владних рішень, мати широку автономію в межах своєї компетенції та порядку її здійснення; ґ) місцеві органи влади повинні мати необхідні ресурси для здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування; д) права територіальних громад та органів місцевого самоврядування повинні бути надійно захищені; е) місцева влада повинна вибудовуватися за принципами організаційної, правової, фінансової, матеріальної самостійності; оптимальної децентралізації, повсюдності й субсидіарності.
Принципове значення мають положення Європейської хартії місцевого самоврядування, в яких закріплюється сфера компетенції місцевого самоврядування, цілісність територіальних кордонів органів місцевого самоврядування, їх свобода й самостійність у визначенні своєї організаційної структури з урахуванням місцевих потреб, вимоги щодо створення належних умов роботи й професійного зростання службовців самоврядування, норми щодо організації адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, право використовувати засоби судового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень, основні засади формування фінансових джерел.
5. Запитання Олександра Святоцького Павлу Любченку:
Продовжуючи попереднє запитання, хотілося б почути — наскільки існуючі в Україні конституційно-правові орієнтири у питанні місцевого самоврядування відповідають міжнародно-правовим стандартам щодо організації місцевої влади?
Відповідь Павла Любченка:
Приєднавшись до Європейської хартії місцевого самоврядування, наша держава взяла на себе зобов´язання дотримуватися встановлених у цьому документі принципів, які гарантують правову, адміністративну і фінансову автономність територіальних співтовариств та їх органів. При цьому Європейська хартія виходить з можливості адаптації її положень до особливостей організації влади країн-учасниць, що має принципово важливе значення для поєднання національних політико-правових традицій організації влади з міжнародно-правовими стандартами у цій сфері.
Нині чинне національне законодавство України в переважній більшості сприйняло положення Європейської хартії місцевого самоврядування. Водночас потрібно зазначити, що імплементація у національне законодавство міжнародно-правових стандартів організації місцевої влади часто здійснюється лише формально, не створені відповідні правові механізми, які б забезпечували реалізацію положень Європейської хартії місцевого самоврядування. Залишається надмірною централізація державної влади, яка негативно позначається на розвиткові регіонів, де пряме державне управління превалює над місцевим самоврядуванням. Намагання вбудувати самоврядні інституції в адміністративну державну вертикаль призвело до фактичної підпорядкованості й несамостійності органів місцевого самоврядування. Відсутність власних виконавчих органів в обласних та районних рад, дублювання повноважень та конкуренція компетенцій місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування, які позбавлені значної частини важелів управління, серйозної матеріально-фінансової основи й ефективного механізму правового захисту вносить конфліктність, гальмує розвиток суспільних відносин.
Подальше вдосконалення поділу влади «по горизонталі» — між окремими гілками, однопорядковими підсистемами публічної влади, — неможливе без поділу влади «по вертикалі» — між вищими, центральними і місцевими органами, без удосконалення системи державного управління в питаннях централізації та децентралізації влади, збалансованості загальнодержавних інтересів з інтересами регіонів та територіальних громад.
Для багатьох законів характерним залишається муніципальний патерналізм, а не створення умов для самореалізації громадян через узгоджене функціонування механізмів самоорганізації й самоуправління соціальних організмів. Нормативно-правові акти не завжди враховують пріоритет прав людини, не відповідають новим економічним відносинам, часто приймаються на хвилі політичного популізму, не підкріплені фінансово, в результаті чого залишаються нереалізованими або ж реалізуються лише частково. В Україні потребують приведення у відповідність до міжнародно-правових стандартів питання інституційно-організаційного, територіального, матеріально-фінансового, кадрового, інформаційного та іншого забезпечення місцевого самоврядування.
Європейський вибір України зумовлює потребу в переході до нової, інноваційної моделі суспільно-політичного розвитку, в основі якої — європейські духовні цінності, інтенсивні технології, класичний конституціоналізм і парламентаризм. Для місцевого самоврядування інноваційна модель суспільно-політичного розвитку держави означає, що територіальні громади, їх органи повинні шукати новаторські шляхи для розв´язання існуючих проблем місцевого і регіонального розвитку.
6. Запитання Олександра Святоцького Павлу Любченку:
З огляду на те, що 2 вересня 2009 р. опублікований законопроект «Про внесення змін до Конституції України», ініційований Президентом України, яка Ваша науково-аналітична оцінка цих змін щодо подальшого розвитку місцевого самоврядування, наскільки вони враховують досвід попереднього періоду, сучасних вітчизняних та зарубіжних теоретичних і практичних напрацювань?
Відповідь Павла Любченка:
Законопроект «Про внесення змін до Конституції України», ініційований Президентом України (далі — проект. — Ред.), містить ряд новел, які, безумовно, сприятимуть подальшому розвитку місцевого самоврядування й удосконаленню його правової регламентації на законодавчому рівні. До позитивних сторін названого проекту можна віднести: а) закріплення права обласних і районних рад утворювати свої виконавчі комітети (ст. 159); б) ліквідація державних адміністрацій як місцевих органів виконавчої влади (п. 11 розділ XII); в) визнання права на опозиційну діяльність (ст. 18); г) розширення переліку видів народного волевиявлення (народна і місцева ініціатива) і регламентація порядку його реалізації; конкретизація окремих положень виборчого законодавства, зокрема, розведення у часі місцевих і загальнодержавних виборів (ст. 76).
На посилення дієвості місцевого самоврядування спрямовані положення ч. 4 ст. 157 проекту, де закріплено право ради громади в порядку, передбаченому законом, передавати за договором певні повноваження іншим радам. Користуючись цим механізмом, ради зможуть об´єднувати власні зусилля, матеріально-фінансові ресурси (ч. 2 ст. 158) для реалізації повноважень, які вони не можуть самостійно здійснювати.
Ряд положень названого проекту є дискусійним. Так, потребує додаткового обговорення і всебічного аналізу пропозиція щодо розділення керівництва районної і обласної ради та її виконавчого комітету (ч. 6 ст. 159 проекту). Як свідчить вітчизняний досвід, це може стати ґрунтом для конфліктів, тому бажано керівництво виконавчим комітетом покласти на голову відповідної ради.
Недоліком проекту є відсутність на конституційному рівні правової регламентації порядку створення місцевих органів виконавчої влади. Усі повноваження місцевих державних адміністрацій не можуть бути делеговані органам місцевого самоврядування, тому бажано на конституційному рівні визначити засади функціонування місцевих органів виконавчої влади та принципи їх взаємовідносин із суб´єктами місцевого самоврядування. Навряд можна погодитися із положенням, що виконавчі комітети районних і обласних рад є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси громад (ч. 1 ст. 159).
Потенційну загрозу для розвитку місцевого самоврядування може становити закріплене в ч. 2 ст. 162 проекту право глави державної адміністрації зупиняти дію актів органів місцевого самоврядування, з одночасним зверненням до суду, з мотивів їх невідповідності Конституції та законам України. Особливо небезпечним є надмірне використання главою державної адміністрації цього права, адже саме так можна повністю заблокувати роботу органів місцевого самоврядування громади, району чи навіть регіону, при тому, що останні не мають адекватних механізмів протидії такій діяльності. Право зупиняти дію актів органів місцевого самоврядування щодо реалізації самоврядних повноважень повинно бути закріплене лише за судом.
Розвитку інституту місцевого самоврядування в Україні сприяло б закріплення на конституційному рівні норми, якою б заборонялося делегування повноважень місцевого самоврядування органам виконавчої влади.
7. Запитання Олександра Святоцького Павлу Любченку:
Які Ви бачите шляхи подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні? Що, на Вашу думку, невідкладно в цьому відношенні потрібно вирішити?
Відповідь Павла Любченка:
Процес розбудови місцевого самоврядування нерозривно пов´язаний із формуванням сучасних уявлень про демократію, права та свободи людини і громадянина, що є конституційною основою становлення й розвитку громадянського суспільства. Глибока суть останнього полягає в задоволенні інтересів і потреб кожної конкретної особистості, територіальних громад і суспільства в цілому, в розумній мірі свободи, організованості й відповідальності з метою створення гідних умов життя населення.
За останні роки в Україні на концептуальному (програмному) рівні було здійснено кілька спроб вирішити проблеми розвитку місцевого самоврядування. Йдеться про Програму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, затверджену Президентом України (2001 р.), Концепцію державної регіональної політики (2001 р.) та Концепцію Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування, яку ухвалив Кабінет Міністрів України (2002 р.). Окремі заходи із вказаних програмних документів частково реалізовані, однак відчутного поступу у розвитку місцевого самоврядування не відбулось.
У Конституції та законах України має бути встановлене таке співвідношення особи, органів публічної влади та інших суспільних інститутів, яке дало б змогу не лише змінити сьогоднішній менталітет людини, а й сприяти формуванню вільної особи з високою політичною, економічною і правовою культурою, свідомої своєї цінності й гідності. На законодавчому рівні актуальним є невідкладне вирішення ряду матеріально-фінансових, правових і організаційних питань.
Головними серед них є: а) розроблення комплексу заходів, спрямованих на заохочення громадян до участі у вирішенні питань місцевого значення; б) упорядкування та законодавче регулювання зв´язків та взаємовідносин між владними органами регіону; в) перерозподіл функцій і повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, підвищення ефективності управлінської діяльності; г) визначення механізмів стимулювання депресивних територій, однак не за рахунок зменшення економічного потенціалу більш розвинених територій; ґ) удосконалення бюджетного законодавства, створення умов для формування належної матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування; д) налагодження ефективної загальнонаціональної та регіональної систем підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації службовців органів місцевого самоврядування; е) розроблення і реалізація системи інформаційного, методичного, наукового забезпечення діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Центральною позицією будь-яких нововведень повинно стати наближення влади до людей. Для цього слід зміцнити громаду, дати якнайбільше прав і ресурсів для їх забезпечення туди, де людина найбільше звертається до влади у повсякденному житті. Такі перетворення можливі лише за умови тісної координації їх з проведенням структурних реформ в інших сферах суспільного життя: житлово-комунальне господарство, охорона здоров´я, освіта, пенсійне забезпечення, податкова, бюджетна сфера тощо. З огляду на різноманітність самоврядних відносин важливого значення набуває проблема системності їх правового регулювання. Умовою її досягнення є, зокрема, послідовне врахування в нормотворчій діяльності єдності публічних і приватних аспектів самоврядних відносин.
8. Запитання Олександра Святоцького Павлу Любченку:
Для отримання позитивних зрушень у реформуванні місцевого самоврядування потребує удосконалення виборче законодавство й закон про статус депутатів місцевих рад. Які Ви бачите шляхи цього удосконалення, насамперед з точки зору наближення депутатів місцевих рад до виборців?
Відповідь Павла Любченка:
Участь населення у місцевому самоуправлінні нині переважно зводиться лише до участі у виборах органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Більш-менш пристойна активність громадян на місцевих виборах забезпечується завдяки їх одночасному проведенню з виборами до парламенту України. Явка виборців при обранні окремо сільського, селищного, міського голови коливається в середньому від 20 % до 40 %, що свідчить про апатію й байдужість громадян до місцевих виборів та їх результатів. У територіальних громадах переважно панує думка: «Хто б не прийшов до влади — це не змінить їх життя».
Розвиток місцевого самоврядування залежить переважно від порядку формування представницьких органів. Від запровадження пропорційної виборчої системи при формуванні міських, районних у містах, обласних і районних рад багато хто, і я зокрема, очікували позитивних зрушень у роботі цих органів, що в цілому сприяло б розвитку місцевого самоврядування. Водночас, як показала практика, сподівання не справдилися, і не тому, що пропорційна виборча система менш ефективна, ніж мажоритарна, а тому, що в Україні рівень розвитку політичних партій є дуже низьким. Місцеві осередки політичних партій у невеликих містах здебільшого відсутні, а на регіональному рівні часто є слабкими, малоавторитетними. Однією з найгостріших є проблема непрофесійності місцевих депутатів. Закриті партійні списки дали змогу політичному керівництву залучити у фракції людей, які не змогли б пройти випробовування мажоритарними виборами. Справою підвищення професійного рівня депутатів місцеві осередки політичних партій не переймаються, адже наразі вони й неспроможні до такої роботи.
Незважаючи на те, що в Україні більше 170 політичних партій, рівень довіри населення до них не перевищує
2 %. На виборах 30 листопада 2008 р., на яких обиралося близько 136 сільських, селищних, міських голів, перемогу отримали переважно безпартійні (65 %). З переможців лише 11 % висувалися місцевими партійними осередками, всі інші реєструвалися як само-висуванці, розуміючи, що їх належність до політичних партій — це, швидше, «мінус», ніж «плюс» для виборця. Така тенденція зберігається і в 2009 р., що переконливо свідчить, якщо у виборців є свобода вибору, вони частіше перевагу надають безпартійним. Формування обласних, районних, міських, районних у містах рад за пропорційною системою звужує вибір громадян, вони змушені обирати лише між представниками політичних партій, а не найкращих із кращих.
3 цієї ситуації є два виходи: 1) чекати, коли політичні партії окріпнуть, розвинуться, почнуть працювати ефективно, що сприятиме підвищенню довіри виборців до них; 2) зробити вибір громадян більш вільним, запровадити при формуванні обласних, районних, міських, районних у містах рад пропорційну виборчу систему з відкритими списками або запровадити змішану пропорційно-мажоритарну систему (50/50).
Вибір одного з наведених чи іншого конкретного варіанту — справа політиків. Водночас необхідно зазначити, що без посилення взаємозв´язку депутатів із виборцями, і не лише напередодні та під час виборів, а й протягом усього строку повноважень ради, без розробки і впровадження дієвих механізмів громадського контролю за діяльністю депутатів місцевих рад і в цілому системи місцевих органів влади, перспективи розвитку місцевого самоврядування в повноцінний інститут громадянського суспільства є доволі сумнівними. У цьому аспекті заслуговує на підтримку положення, закріплене в ч. 2 ст. 156 законопроекту «Про внесення змін до Конституції України», внесеного Президентом України, в якому встановлено, що депутатом ради громади може бути обраний житель цієї громади, який має право голосу.
Вирішенню окремих питань удосконалення взаємовідносин між територіальними громадами та місцевою владою могла б посприяти ідея, яка неодноразово висловлювалася науковцями, про проведення проміжних місцевих виборів, коли кожні 2-2,5 роки обиралась би половина депутатського корпусу місцевих рад. Це підвищило б активність політичних партій на місцевому рівні, депутати місцевих рад більше звертали б увагу на потреби територіальних громад, адже вибори до цього стимулюють.
9. Запитання Олександра Святоцького Павлу Любченку:
Подальший розвиток місцевого самоврядування залежить переважно і від вирішення проблеми реформування територіального устрою. На Вашу думку, що повинно стати головним, центральним питанням у реформі територіального устрою в Україні? Водночас хотілося б почути Вашу позицію з приводу ідеї визначення одним терміном «громада» місцевого колективу жителів і адміністративно-територіальної одиниці та запровадження такого порядку в Україні?
Відповідь Павла Любченка:
Реформування територіального устрою країни є одним із пріоритетних завдань сьогодення, адже переважно від цього залежить подальший розвиток місцевого самоврядування. Невідкладність реформи територіального устрою також зумовлюється високим рівнем конфліктності у цій сфері. Відсутність чіткого правового регулювання питань територіального устрою призводить до ускладнення взаємовідносин у системі органів місцевого самоврядування.
Стосовно визначення одним терміном «громада» місцевого колективу жителів і адміністративно-територіальної одиниці, слід зазначити, що в деяких європейських країнах існує практика визначення одним терміном (комуна, громада, муніципалітет) колективу жителів і територіальної одиниці, однак запровадження такого порядку в Україні може бути пов´язане зі значними труднощами. Заміна звичних для нашої країни назв адміністративно-територіальних одиниць «село, селище, місто» на «громади» може внести плутанину в законотворчій і правозастосовній діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування.
На нашу думку, реформа територіального устрою не може бути спрямована виключно на зміцнення управлінських систем публічної влади, вона повинна здійснюватися відповідно до конституційних принципів, мати інноваційний характер і орієнтацію на потреби людини, територіальних громад і суспільства в цілому. Для посилення матеріально-фінансової основи, яка могла б забезпечити належний рівень соціальних послуг, що надаються в системі місцевого самоврядування, пропонується в рамках адміністративно-територіальної реформи укрупнення громад. Переваги такого укрупнення не виглядають переконливими, чим і пояснюється відсутність підтримки запропонованих змін територіального устрою серед більшості населення.
Нині в Україні навіть не може йтися про масштабне об´єднання територіальних громад, оскільки їх представницькі та управлінські організації не мають сформованого спільного економічного інтересу — основи для такого об´єднання. Укрупнення територіальних громад повинно мати здебільшого господарське підґрунтя — раціоналізація управління комунальною власністю та фінансами територіальної громади, досягнення спільних господарських цілей. Основою об´єднання територіальних громад має бути не адміністративний примус, а спільний інтерес (економічний, соціальний, національно-етнічний, культурний тощо).
Змінюючи межі адміністративно-територіальних одиниць, потрібно спиратися не стільки на «науково обґрунтовану мінімальну чисельність населення» для кожного рівня адміністративно-територіальної одиниці, скільки на регіональні соціально-політичні й економічні особливості. Навряд чи можна об´єднати в одну громаду сусідні села, які різняться за мовною, релігійною та етнічною ознаками, адже таке об´єднання може призвести до погіршення ситуації та виникнення конфліктів. Будь-які зміни адміністративно-територіального устрою країни повинні мати всебічне, наукове обґрунтування і проводитися лише на основі ретельного врахування історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій та інших факторів об´єктивного характеру.
Реформа територіального устрою України повинна сприяти формуванню ефективного механізму суспільного управління, встановленню належного балансу загальнодержавних інтересів з регіональними та місцевими інтересами, підвищенню ролі місцевого самоврядування як головного елемента і суб´єкта процесу децентралізації, створенню надійного матеріального, фінансового, кадрового, інформаційного та іншого ресурсного забезпечення завдань та функцій публічної влади на регіональному та місцевому рівнях.
10. Запитання Олександра Святоцького Павлу Любченку:
Нині ведеться багато розмов щодо децентралізації публічної влади, у тому числі на місцях. На Вашу думку, — децентралізація чи автономізація місцевої влади, — це що, універсальний засіб покращання місцевого управління?
Відповідь Павла Любченка:
Одним із пріоритетних напрямів реформування місцевого самоврядування в Україні, дійсно, є децентралізація публічної влади. В Україні публічна влада значною мірою залишається ще централізованою. Водночас слід зазначити, що децентралізація не є універсальним засобом покращання місцевого управління. Необхідно пам´ятати, що надто велика автономізація місцевої влади може призвести до розбалансування системи управління, збільшення диспропорцій регіонального розвитку, унеможливлення концентрації ресурсів для загальнодержавного управління і, як наслідок, послаблення держави й посилення конфліктності у взаєминах центру з окремими адміністративно-територіальними утвореннями. Тому головним завданням територіальної організації влади стає досягнення оптимального поєднання централізації та децентралізації, побудова високоефективної інституційної системи публічної влади, раціонального розмежування повноважень владних органів.
Подальша децентралізація влади залежить переважно від готовності місцевих рад та їх виконавчих органів забезпечити реалізацію більшого числа повноважень й взяти на себе додаткові обов´язки. Останні опитування свідчать, що близько 40 % депутатів вважають існуючий обсяг повноважень місцевих рад достатнім, і лише близько 30 % — виступають за розширення їх компетенції. Реформа не потрібна депутатам місцевих рад, інтереси яких обмежуються суто питаннями землевідведення й розпорядження об´єктами комунальної власності, які вони можуть вирішувати і за наявної системи організації влади. Якщо розширити повноваження таких органів, вони не знатимуть, що з ними робити, а якість місцевих послуг від здійснення реформи не поліпшиться. Отже, посилення децентралізації влади доцільно проводити лише за умови, що депутати розглядають місцеве самоврядування як механізм для покращання якості публічних послуг, комплексного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, а тому дивляться на його реформу як на можливість збільшити простір власної відповідальності, виявляють готовність отримати більше повноважень та обов´язків.
Вирішення цього питання можливе через удосконалення процесу делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Зокрема, необхідно, щоб делегування державних повноважень оформлювалося договором, в якому детально регулювались всі аспекти їх реалізації та ресурсного забезпечення. Органи самоврядування мають бути спроможними здійснювати делеговані повноваження. На законодавчому рівні необхідно визначити, хто і на яких умовах може делегувати повноваження, в яких випадках суб´єкти самоврядування можуть відмовитися від їх здійснення, за чиїм рішенням їх можна відібрати в тому разі, коли органи місцевого самоврядування виявилися неспроможними їх реалізувати.
11. Запитання Олександра Святоцького Павлу Любченку:
Сьогодні лунають пропозиції ввести поняття регіонального самоврядування. Наскільки це необхідно? Ви вважаєте ця форма територіального самоврядування має суттєві відмінності від місцевого самоврядування і, нарешті, чи відповідає це міжнародній практиці?
Відповідь Павла Любченка:
Питання організації регіонального самоврядування має політичний характер. Кожна країна, ґрунтуючись на національних традиціях, а також враховуючи потреби суспільного розвитку, визначає для себе систему самоврядування. Протягом останніх десятиліть в європейських країнах спостерігалося зростання значення регіонального самоврядування, розташованого між центральною і місцевими владами. Піднесення регіонального самоврядування пояснюється рядом чинників: а) зростаючою урбанізацією і необхідністю надання нових типів послуг у районах, віддалених приміських і сільських, які недостатньо добре обслуговуються; б) необхідністю регіонального планування; в) регіональна автономія була потрібна для утихомирення етнічного націоналізму, який з другої половини ХХ ст. йшов поруч із вимогами самоврядування; г) необхідністю задоволення групових політичних та економічних інтересів, шляхом помірної децентралізації.
В Україні місцеве самоврядування вибудовується не знизу, спираючись на об´єктивні потреби самоорганізації населення, а зверху для забезпечення ефективної системи управління. Регіональний і субрегіональний (районний) рівень самоврядування на сьогодні найменшою мірою відповідає демократичним принципам і європейським стандартам місцевого самоврядування. Аналіз місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях доводить, що цілісна система відсутня, існують правова і територіальна основи, а соціальна і матеріально-фінансова основи чітко не визначені. Обласні й районні ради не мають власних виконавчих органів, цей рівень самоврядування є малоефективним і, зважаючи на це, природно постає запитання про те, взагалі чи потрібна ця ланка самоврядування.
Для повноцінного розвитку регіонального і субрегіонального самоврядування нині пропонується: закріпити статус нового суб´єкта місцевого самоврядування, зокрема, територіальна спільнота району/області — жителі, об´єднані постійним проживанням на території населених пунктів певного району/області, визнати її первинним суб´єктом місцевого самоврядування на відповідному рівні й суб´єктом комунальної власності. У зв´язку з цим змінити статус районних і обласних рад, визначивши їх представницькими органами жителів відповідно району й області, а не територіальних громад (колективних суб´єктів), як це закріплено на сьогодні в ч. 4 ст. 140 Конституції України і надати їм право володіння, користування і розпорядження комунальною власністю від імені відповідних територіальних спільнот. Також пропонувалося внести зміни до ч. 1 ст. 140 Конституції України, де закріпити положення про те, що місцеве самоврядування є правом не територіальної громади, а жителів села, селища, міста, району, області самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.
Така концепція лежала в основі одного з перших законопроектів про внесення змін до Конституції України, який був попередньо схвалений Верховною Радою України. Але такі новели фаховим товариством були сприйняті доволі критично і під час розробки останніх варіантів проектів конституційних змін від неї відмовилися. Слід зазначити, що ця концепція, незважаючи на її цілісність і нібито очевидні переваги, має досить високий конфліктний потенціал. Названі вище новели істотно підсилять адміністративні й управлінські функції органів місцевого самоврядування районного й обласного рівнів, але водночас можуть суттєво послабити самоврядування на рівні територіальних громад. Відсутність сталих традицій місцевого самоврядування, недосконалість законодавчого регулювання цієї сфери, невисокий рівень правової культури учасників суспільних відносин є тими факторами, які голосують проти запровадження названих новел.
Водночас залишити все як є також не можна. За результатами місцевих виборів у 2006 р. значна частина територіальних громад у районних та обласних радах не мають своїх представників. Тому, насамперед, необхідно забезпечити виконання конституційної норми про представництво районними й обласними радами спільних інтересів територіальних громад, а для цього потрібно: а) змінити порядок їх формування через удосконалення пропорційної чи запровадження пропорційно-мажоритарної виборчої системи; б) врегулювати проблемні питання володіння, користування і розпорядження спільною власністю територіальних громад; в) закріпити за обласними та районними радами право утворювати свої виконавчі органи. Це сприятиме більш якісному захисту інтересів територіальних громад і розвитку регіонального й субрегіонального самоврядування.
12. Запитання Олександра Святоцького Павлу Любченку:
Ви багато років досліджуєте проблему реформування місцевих органів влади в Україні, обізнані із зарубіжним досвідом та міжнародно-правовими стандартами організації місцевої влади. Враховуючи особливості розвитку України, як Ви особисто концептуально бачите самоорганізацію міського населення, а також управління суспільним життям у містах України?
Відповідь Павла Любченка:
Місцеве самоврядування в усіх тих сутнісних аспектах, про які раніше зазначалося, буде динамічно розвиватися лише за умови існування в суспільстві попиту на цей інститут демократії, коли воно буде затребуване і люди, дійсно, зрозуміють переваги самоорганізації й самоуправління. В Україні заінтересованість населення у розвитку місцевого самоврядування на дуже низькому рівні. Які мотиви здатні спонукати населення до активної участі в місцевому самоврядуванні, які потреби завдяки йому вони можуть задовольнити і яку вигоду з цього отримають? Нині для більшості людей не є пріоритетним розвиток місцевого самоврядування, адже результат, який, на їх думку, може бути отриманий ними в цій сфері, порівняно із зусиллями, їх не задовольняє. Після десятиліть панування тоталітарного режиму населення України ще не набуло навичок, менталітету свідомого суб´єкта місцевого самоврядування. Для подолання такого психологічного бар´єру потрібні не лише нове законодавство, а й широка систематична просвітницька робота та потужне інформаційне забезпечення розвитку місцевого самоврядування.
Загалом бачення розвитку місцевого самоврядування зрозуміле з моїх попередніх відповідей, тому лише назву основні пріоритети: а) збереження й розвиток територіальної громади як первинного суб´єкта місцевого самоврядування; б) підвищення якості самоврядних інститутів; в) посилення взаємозв´язку депутатів і виборців; г) забезпечення пріоритетності інтересів територіальної громади в діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування; ґ) розробка і впровадження механізмів реального контролю інститутів громадянського суспільства за органами влади; д) укріплення матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування, але не шляхом посилення трансфертної залежності від держави, а шляхом розширення власних джерел формування місцевих бюджетів; е) проведення територіальної реформи — ліквідація «матрьошок», створення умов для об´єднання територіальних громад на основі економічного, національно-етнічного, культурного чи іншого законного інтересу; є) впровадження принципів субсидіарності й повсюдності місцевого самоврядування; ж) поглиблення децентралізації влади через розширення компетенції органів місцевого самоврядування й удосконалення механізму делегування повноважень.
За сучасних умов концепція місцевого самоврядування не може бути філософською абстракцією, а повинна виступати органічним складником загального процесу розвитку громадянського суспільства в Україні.
Вдячний Вам за згоду на інтерв´ю, цікаве спілкування та вичерпні відповіді.
