Інтерв´ю завідувача кафедри державного будівництва Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого С. Серьогіної — головному редакторові журналу «Право України», академіку О. Святоцькому

Вступне слово головного редактора

Хоча інституту президента в Україні на сьогодні присвячено чимало публікацій (зокрема, В. Авер´янов, В. Погорілко, Ю. Тодика, В. Шаповал та ін.), однак слід констатувати помітне відставання теоретичного пошуку від практики розвитку цього важливого інституту в нашій державі.

Цей факт постає очевиднішим особливо після проведення в Україні конституційної реформи 2004 р., яка, задекларувавши перерозподіл повноважень вищих органів публічної влади, зумовила гіпертрофованість інституту глави держави, що знайшло свій прояв у відкритому протистоянні між главою держави й урядом.

З огляду на це, постає питання пошуку оптимальної моделі правового статусу глави держави, адже саме цей державний орган є тим ключем, який відкриває двері до розуміння справжньої інституційно-функціональної державної влади.

Тож юридичний журнал «Право України» звернувся з відповідними запитаннями щодо можливості корегування конституційно-правового статусу Президента України до одного з провідних учених-правознавців, знаного фахівця в галузі державного будівництва, доцента, завідувача кафедри державного будівництва Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого С. Серьогіної.

1. Запитання Олександра Святоцького Світлані Серьогіній:

Шановна Світлано Григорівно! Міркування з приводу можливих варіантів модифікації статусу Президента України варто розпочати з відповіді на принципове запитання: якою взагалі Ви хочете бачити форму правління нашої держави і яку роль має відігравати глава держави в такій інституційно-функціональній організації державної влади? При цьому, під час визначення форми правління, найбільш оптимальної для нашої країни, хотілося, щоб Ви обумовили цю систему особливостями національного розвитку, характером та рівнем державного механізму, економіки та громадянського суспільства в умовах становлення ще зовсім молодої демократії в Україні.

Відповідь Світлани Серьогіної:

Форма правління або форма інституційно-функціональної організації державної влади є провідним елементом форми держави. Вона відображає конфігурацію державного апарату, дає відповідь на запитання про те, як саме загальні функції держави щодо управління суспільними справами поділяються між структурними елементами державного механізму, де відбувається формування державної волі й через які інституції ця суверенна воля втілюється в життя. Зрозуміло, що варіантів такого поділу й, відповідно, можливих конфігурацій державного механізму багато. Власне, кожна держава є в цьому аспекті унікальною. Проте, враховуючи найтиповіші моделі інституційно-функціональної організації державної влади, традиційно виокремлюють дві основні форми правління: монархічну — коли вся мережа державних інституцій формується навколо одного центру влади — глави держави, і республіканську — коли ця мережа диверсифікована, є кілька відносно самостійних «гілок влади», кожна з яких діє від імені й за дорученням народу. У першому випадку носієм верховної влади в країні вважається монарх, а все населення країни — його підданими, у другому — верховенство визнається за народом як співтовариством рівноправних громадян.

Україна всі роки свого існування, — і в складі СРСР, і як незалежна держава, — була і є республікою. Республіканізм настільки глибоко «вкорінився» в суспільній свідомості українців, що про іншу форму правління взагалі не йдеться. Всі дискусії точаться виключно навколо того, яка модель республіканської форми правління є найкращою для України. Перш ніж відповісти на запитання про те, яка ж саме модель республіки є найбільш прийнятною для України, одразу зазначимо, що ідеальної моделі немає і бути не може. Якби така модель існувала, то вже давно всі цивілізовані країни пристали саме на неї. Насправді у кожної з них є свої переваги і недоліки, тому при виборі оптимальної моделі слід враховувати максимально широке коло параметрів, що характеризують суспільство на конкретному історичному етапі його розвитку.

Радянська республіка з переліку можливих моделей виключається відразу. І не лише тому, що повернення до неї було б кроком назад: приклад Китаю переконливо засвідчує, що ця модель навіть у сучасних умовах може бути надзвичайно ефективною. Для цієї моделі немає ні економічного підґрунтя, ні підтримки з боку громадськості. За цих умов залишаються тільки три моделі, притаманні сучасному конституціоналізму: президентська, парламентарна і напівпрезидентська республіки.

Президентська республіка американського зразка — це модель лідерська; вона передбачає наявність харизматичного лідера — президента, якого підтримує більшість виборців і який, спираючись на їхню підтримку, формує і здійснює державну політику. Перевага цієї моделі — відсутність будь-якого дуалізму виконавчої влади. Президент уособлює всю виконавчу владу в цілому, всі інші органи виконавчої влади розглядаються не більше як агенти глави держави, яким доручено здійснювати державне управління в певній сфері суспільного життя. Посада прем´єр-міністра або взагалі відсутня (як у США), або зведена до рівня «адміністративного прем´єра (як у Бразилії чи Аргентині). Гарантією від узурпації влади в цьому разі слугує, з одного боку, високий рівень розвитку інститутів громадянського суспільства, а з другого — стабільна партійна система. Адже попри всю потужність своїх повноважень президент США є абсолютно неспроможним без підтримки власної партії та фінансово-промислових кіл, що за нею стоять і фінансують його передвиборчу програму. До того ж президентська система об´єктивно спричиняє проблему «подвійної легітимності» і, як наслідок, протистояння між парламентом і главою держави. Це призводить до «маятникової» зміни домінування глави держави домінуванням парламенту, а недоліки конституційного дизайну нівелюються судовою практикою і прагматичним раціоналізмом політиків. На жаль, в Україні жодного з названих запобіжників можливої узурпації влади президентом немає. Більше того, менталітет Українського народу є значно ближчим до азіатсько-феодального, ніж до американсько-буржуазного зразка. За цих умов президентська республіка в Україні невідворотно означає гіпертрофію президентської влади, передусім за рахунок неструктурованого в політичному плані парламенту.

Парламентарна республіка — це республіка розвиненого конституціоналізму, яка може існувати за наявності значного досвіду функціонування представницьких установ, усталеної багатопартійності, конституційних звичаїв, розмежування «реальних» і «номінальних» повноважень тощо. Власне, це — система особливого світосприйняття, що спирається на розвинене почуття соціальної справедливості й високу дисципліну в політико-правовому житті. Така модель передбачає високу політичну і правову свідомість виборців, їх міцну «політичну пам´ять», що унеможливлює відверте маніпулювання суспільною думкою й суто популістські, необґрунтовані обіцянки з боку політичних лідерів. Парламентаризм жорстко пов´язаний із поняттям «політична смерть», коли особа, яка заплямувала себе не протиправною, а навіть негідною поведінкою, назавжди виключається з боротьби за публічні посади. Водночас ця модель передбачає особливу роль глави держави: роль не керманича, а символу єдності нації, гаранта неухильного дотримання усіма політичними гравцями вимог конституції. Нарешті, парламентарна республіка передбачає найголовніше — політично структурований, дійсно представницький орган, що діє в умовах повної прозорості за чіткими, формалізованими юридичними процедурами. Елементарне порівняння наведених характеристик із наявним станом речей в Україні дає всі підстави стверджувати, що до парламентарної республіки ми поки що просто не доросли.

Однією з найбільших проблем для сприйняття Україною парламентарної моделі є статус президента. Для вітчизняного політико-правового світогляду досі залишається незрозумілим, навіщо в державі президент, який не має реальної влади. Переважна більшість наших політиків і пересічних громадян звикли сприймати конституційний текст буквально: якщо йдеться про те, що президент уповноважений вчиняти певні дії, наприклад призначати тих чи інших посадовців, то це означає, що він має право їх здійснювати на власний розсуд. Поняття «номінальні повноваження» розглядаються як щось недолуге, певна вада законодавчої техніки. Проте розвинений конституціоналізм у своїй основі має ряд дуже абстрактних, відсторонених понять і категорій, він спирається на потужну теоретичну основу, без знання якої сприйняття багатьох моментів, у тому числі щодо інституційно-функціональної організації державної влади, буде зайве спрощеним і навіть хибним. Парламентаризм є дуже раціональним за своєю природою, але має глибинний характер, його не можна збагнути без належної політико-правової підготовки.

Вітчизняна політико-правова теорія і практика тривалий час була відірвана від західноєвропейської й північноамериканської, що спричинило певне відставання у розумінні багатьох засад і цінностей конституціоналізму, особливо щодо функціонування державного механізму на засадах поділу влади, формування й діяльності парламенту в умовах багатопартійності тощо. Надолужити згаяне за кілька років неможливо, тим паче неможливо перебудувати суспільну свідомість, сформовану під впливом спочатку абсолютистських, а потім прокомуністичних стереотипів. За цих умов парламентарна республіка для України залишається тим ідеалом, до якого варто прагнути, але який залишається малоймовірним як у теперішній час, так і в осяжному майбутньому.

Отже, попри все розмаїття республіканських моделей, для України єдино прийнятною залишається напівпрезидентська. Не дарма вона отримала найбільше поширення у транзитних країнах, які лише йдуть до цінностей західного конституціоналізму. Така змішана модель дає змогу поєднати харизматичне лідерство з омріяними ліберально налаштованою елітою принципами парламентаризму. Вона не вимагає усталеної партійної системи; роль політичних партій досить успішно відіграють політичні рухи та течії, що підтримуються фінансово-промисловими групами, чіткі політичні програми замінюються яскравими політичними гаслами і брендами. Вибори до парламенту є не конкуренцією ідей, а конкуренцією облич. Головне, за цих умов урівноважити роль глави держави і парламенту в державному механізмі, уникаючи переростання неодмінного і перманентного конфлікту між ними з політико-правової площини у площину збройного конфлікту. У Росії цього зробити не вдалося, наслідком чого стало повалення бунтівного парламенту і встановлення фактичного домінування президента в державному механізмі. В Україні до вирішення цього питання підійшли більш виважено; у результаті отримали «сильний» парламент і «сильного» президента за Конституцією 1996 р. «Сила» президента і парламенту забезпечувалася за допомогою «слабкого» уряду, який, залишаючись підзвітним і відповідальним перед обома політичними гравцями, відправлявся у відставку щоразу, коли протистояння між ними досягало апогею.

Однак ситуація фактичного двовладдя не могла тривати довго: тільки-но в парламенті відбулась консолідація політичних сил, більшість виступила проти президента. Як наслідок — конституційна реформа 2004 р., спрямована насамперед на обмеження влади глави держави і зміцнення позицій парламенту. Оновлення персонального складу органів виконавчої влади, що відбулося протягом 2005 р., призвело до нової політичної ситуації: глава держави стикнувся з тим, що його компетенція за оновленою конституцією не дозволяє самостійно втілювати в життя власну програму дій. Пост прем´єр-міністра за нової конфігурації державного механізму та наявного розподілу місць у парламенті став відігравати не менше значення, ніж президент, а в економічній сфері навіть переважати його. З другого боку, прем´єр-міністр виявився позбавленим підтримки з боку голів місцевих державних адміністрацій, адже право щодо їх призначення було збережено за президентом. Тому коли нині говорять про певний дисбаланс в організації державної влади, то мають на увазі саме незавершеність проведеної реформи. Кабінет Міністрів України може стати справді вищим органом у системі органів виконавчої влади тільки тоді, коли отримає змогу самостійно формувати всю виконавчу вертикаль. Тож майбутнє конституційної реформи, на мою думку, лежить у площині подальшого удосконалення існуючої напівпрезидентської форми правління з поступовим дрейфом у бік парламентаризму.

2. Запитання Олександра Святоцького Світлані Серьогіній:

Критично аналізуючи існуючий статус глави держави України та можливі варіанти його реформування, ми, безумовно, повинні орієнтуватися на конкретні зарубіжні зразки. У зв´язку з цим кілька запитань. Які особливості генезису, тобто походження та становлення інституту президентства, терміна «президент»? Коли і де виник цей політико-правовий інститут, якою є його правова природа та призначення? Терміни «президент», «глава держави» — це тотожні поняття? Які якісно нові конституційно-правові ознаки у сучасному світі набув цей інститут?

Відповідь Світлани Серьогіної:

Термін «президент» походить від латинського «praesidens» — той, що сидить попереду, головуючий. У Стародавньому Римі президами (лат. Praesidis) спочатку називали осіб, які головували на зборах громадян та засіданнях колегіальних органів, а згодом — вищих посадових осіб держави — сенаторів, проконсулів, легатів цезаря. Тому слово «президент» цілком можна вважати латинським аналогом українського «голова» або «головуючий».

Інститут президентства у сучасному його розумінні вперше був оформлений Конституцією США 1787 p. Однак «батьки-засновники» американської Конституції, попри все своє негативне ставлення до державного ладу тодішньої Англії, при моделюванні інституту президентства орієнтувались саме на британську політико-правову практику і концепцію «поділу влади». Однаково побоюючись анархії та монархії, делегати Філадельфійського конвенту розглянули ряд пропозицій, перш ніж прийняти остаточне рішення про єдиного президента зі значними повноваженнями. Багато хто з делегатів пропонував зробити президентуру довічною, щоб максимально наблизити її до положення конституційного монарха. В результаті американська Конституція закріпила статус Президента як певний гібрид англійського монарха і прем´єр-міністра, який уособлює державу в цілому і водночас визнається главою виконавчої влади. При цьому слід зазначити, що сама Конституція США не використовує термін «глава держави», обмежуючись терміном «Президент США».

У конституційному законодавстві термін «глава держави» вперше був застосований у французькій Хартії від 4 червня 1814 р., ст. 14 якої проголошувала: «Король — верховний глава держави, розпоряджається збройними силами сухопутними і морськими, оголошує війну, укладає договори про мир, союз і торгівлю, призначає на державні посади і створює регламенти і ордонанси, необхідні для виконання законів і для безпеки держави».

У німецькій державно-правовій практиці термін «глава держави» вперше був зафіксований у проекті Вюртемберзької конституції, запропонованому 3 березня 1817 р. королем Вільгельмом І становому представництву. У § 4 цього проекту проголошувалося: «Король — глава держави, поєднує в собі всі права державної влади і здійснює їх згідно з визначенням, встановленим конституцією». У подальшому сентенція «король — глава держави» отримала закріплення майже в усіх німецьких конституціях і була запозичена конституційним законодавством багатьох європейських держав.

В основі терміна «глава держави» лежала органічна теорія держави, що розглядала державний механізм як певний суспільний організм, складові частини якого виступають як органи, що виконують неповторні функції. З точки зору прихильників органічної теорії монарх має виконувати в державному механізмі функції, аналогічні функціям голови в людському організмі: аналізувати події та явища, що відбуваються в навколишньому середовищі, приймати вольові рішення і доводити їх до виконання іншим органам. Ця теорія отримала логічне завершення наприкінці XVIII ст. і набула широкого поширення й визнання в умовах «освіченого абсолютизму».

Позитивне сприйняття органічної теорії імператорськими персонами пояснювалось насамперед тим, що вона надавала інституту монарха форму конституційного органу держави, зберігаючи при цьому його абсолютистський зміст і необмеженість влади. Водночас органічна теорія мала й позитивні аспекти. Революційне значення для розвитку політико-правової думки мало заперечення первинної, надправової природи державної влади і декларування її похідного характеру, що повністю виявляється у праві державних органів володарювати, примушувати від імені держави і в інтересах держави. З цього цілком логічно випливало твердження про те, що влада монарха не може бути нічим іншим, як владою державного органу, повноваження якого визначаються державною організацією, тобто засновані на праві й пов´язані правом.

Саме теза про обмеженість правом повноважень монарха була покладена в основу подальших перетворень інституту глави держави, який перестав розглядатися як необмежений володар. Першим, хто вчення про монарха як орган державної влади поєднував з уявленням про главу держави як носія всієї повноти влади, був К. Гербер. «У понятті держави як організму, — зазначав К. Гербер, — закладена думка, що йому мають бути вже від природи надані органи, в діях яких виявляється його воля як особи. Вищим із цих органів є монарх. Його воля повинна діяти як загальна воля, як воля держави». Надалі таке пояснення влади глави держави в конституційній монархії стало пануючим у німецькій літературі. Воно отримало особливий розвиток у працях Г. Мейєра і його послідовника Г. Аншютца. Ці автори ввели для визначення того особливого положення, яке займає монарх серед інших органів, особливий термін — «носій державної влади».

Поступово у державознавчій літературі стверджується позиція, згідно з якою статус президента за республіканської форми правління визнається майже аналогічним статусу монарха при монархічній формі правління. Порівняльно-правовий аналіз компетенції глав у конституційних монархіях та президентських республіках давав можливість зробити цілком певний висновок про їх аналогічність в усіх істотних елементах. За цих умов термін «глава держави» почав поширюватись і на президента республіки, ставши загальною назвою для одноосібних органів державної влади, що уособлювали державу в цілому.

На сьогодні термін «глава держави» використовується для означення конституційного органу і водночас вищої посадової особи держави, що представляє державу ззовні і всередині країни, символ державності народу. Як правило, це одноосібний орган загальної компетенції, один із вищих органів державної влади. Глава держави за монархічної форми правління називається монархом, за республіканської — президентом.

Інститут глави держави постійно еволюціонує. Це призвело до того, що термін «глава держави» вже не дає можливості з належною точністю характеризувати сутність, функції та компетенцію цього органу, оскільки на відміну від парламенту (який в усіх країнах є вищим представницьким і законодавчим органом), глава держави виконує різні функції й наділений різним правовим статусом. Статус глави держави у кожній із країн визначається обраною формою правління та усталеними політико-правовими традиціями. Наприклад, в Україні Президент як Глава держави поєднує відразу три статуси: представника держави у внутрішньо- та зовнішньополітичних відносинах, Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України і керівника зовнішньополітичної діяльності.

3. Запитання Олександра Святоцького Світлані Серьогіній:

А що відомо з історії української держави про інститут президентства і як саме сучасна конституційна практика України здійснювала полі-тико-правове реформування цього інституту?

Відповідь Світлани Серьогіної:

Інститут президентства, як і вітчизняний конституціоналізм у цілому, є відносно молодим явищем. Якщо у країнах західної демократії сучасне розуміння президентства почало формуватися ще в другій половині XVIII ст., то вітчизняна політико-правова теорія і практика вийшла на рівень цієї проблематики тільки наприкінці XX ст. Так історично склалося, що протягом XIX — на початку XX ст. українські землі перебували у складі двох імперій — Російської та Австро-Угорської, де будь-які прояви республіканізму вважалися посяганням на засади державного ладу. За радянської доби інститут одноосібного президента відкидався як буржуазний. Тому лише після того, як на хвилі «перебудови» в 1990 р. було засновано пост Президента СРСР, відкрився простір для формування аналогічної посади в радянських республіках, у тому числі в УРСР.

Юридичне оформлення інституту президента Української РСР відбулося 5 липня 1991 р., коли було прийнято пакет законів, що визначали його статус. На думку багатьох дослідників еволюції президентської влади в пострадянський період, посаду глави держави в УРСР було запроваджено з кількох причин: 1) через необхідність створення символу незалежності; 2) внаслідок інерції мислення комуністичної доби, зокрема схильності шукати аналог генерального секретаря; 3) через прагнення керівництва КПУ і Верховної Ради УРСР інституційно забезпечити власні позиції при владі у разі зміни режиму. При цьому, на жаль, заснування і становлення інституту президентства не базувалося на належних теоретичних і державно-правових розробках, відбувалось здебільшого шляхом «спроб і помилок» та некритичного сприйняття відповідних моделей США, Франції та Росії. Нехтування деякими сутнісними ознаками тих чи інших форм правління призводило до юридичного закріплення нежиттєздатних, гібридних форм організації державної влади, в яких химерно перепліталися ознаки радянської республіки, заснованої на принципі повновладдя рад, з ознаками президентської, напівпрезидентської чи навіть парламентської республіки, побудованої на засадах поділу влади. Водночас політико-правова практика України однозначно довела, що інститут президентства, такий чужий радянській системі організації влади, в нових суспільних умовах не лише «прижився», а й став невід´ємною частиною нового державного механізму, був підтриманий широкими верствами населення і став лідером політичної системи, уособленням революційних перетворень усіх сфер суспільного життя.

Еволюція конституційно-правового статусу Президента України, формування його компетенції є найбільш яскравою ілюстрацією тривалих пошуків оптимальної форми правління Української держави.

За Концепцією нової Конституції України, схваленою Верховною Радою УРСР 19 червня 1991 р., як найбільш прийнятна форма організації державної влади, визнавалася президентська республіка як така, що за тривалий час свого існування виробила чіткі механізми поділу влади, розмежування компетенції відповідних органів і здійснення ними взаємоконтролю, запобігання узурпації влади окремими партіями, угрупованнями чи особами. За такої форми правління Президентові відводилася роль найвищої посадової особи в державі і глави виконавчої влади. У Концепції містилася імперативна вимога: повноваження Президента обмежуються виключно функціями виконавчої влади. Саме така модель первісно й була закріплена у липні 1991 р., коли до Конституції УРСР 1978 р. була внесена глава 12-1 «Президент Української РСР».

У грудні 1994 р. Президент подав до Верховної Ради України законопроект «Про державну владу та місцеве самоврядування», в якому виклав своє бачення організації влади і запропонував підпорядкувати уряд безпосередньо Президентові. Хоча проект не набрав кваліфікованої більшості у парламенті, проте багато його положень було покладено в основу Конституційного Договору, укладеного 8 червня 1995 р. За Конституційним Договором Президент отримав не лише широкі кадрові, а й ключові політичні повноваження: очолювати уряд та систему органів державної виконавчої влади; створювати, реорганізовувати та ліквідовувати центральні органи державної виконавчої влади; скасовувати акти центральних та місцевих органів державної виконавчої влади; звертатись із посланнями до народу, призначати всеукраїнський референдум тощо. У підсумку Україна отримала «сильного» Президента та «слабкого» Прем´єр-міністра, який мав організовувати та координувати роботу уряду, діючи в межах, визначених главою держави. «Слабкість» Прем´єр-міністра, порівняно з «могутністю» Президента, досягалась і тим, що уряд фактично був виведений з-під парламентського впливу і контролю. Якщо за модернізованою Конституцією 1978 р. Президенту була потрібна згода парламенту для призначення чи відставки Прем´єр-міністра, то за Договором ці процедури здійснювалися без участі парламенту.

З другої половини 1995 р. був узятий курс на прийняття нової Конституції та інтенсифікацію законодавчого процесу. Вибір народних депутатів зупинився на змішаній, напівпрезидентській республіці, за якої глава держави інституційно виведений за межі виконавчої гілки влади, однак тяжіє до неї функціонально. Кабінет Міністрів України отримав місце вищого органу в системі органів виконавчої влади, роль Прем´єр-міністра значно зросла, оскільки саме на нього була покладена відповідальність за здійснення урядової політики.

Конституційна реформа 2004 р. принципово не змінила форму правління Української держави, не змінився у цілому й статус Президента: він зберіг за собою статус представника держави, верховного головнокомандувача і керівника зовнішньополітичної діяльності. Найголовніші зміни торкнулися порядку формування уряду й ролі глави держави у цьому процесі. Якщо раніше увесь склад уряду призначався Президентом (Прем´єр-міністр — за згодою Верховної Ради України, а всі інші члени уряду — за поданням Прем´єр-міністра), то тепер уряд формується у внутрішньопарламентський спосіб: Прем´єр-міністр, міністр оборони і міністр закордонних справ призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, а всі інші члени уряду — за поданням Прем´єр-міністра. Крім того, Президент позбувся права припиняти повноваження уряду та його глави; це право належить тільки Верховній Раді України.

Проте говорити про послаблення позицій Президента в державному механізмі України після конституційної реформи, на мою думку, було б, принаймні, передчасним. Адже він зберіг за собою потужні важелі впливу на всі гілки влади, а замість однієї підстави для дострокового розпуску парламенту отримав відразу три. Президент України досі має право законодавчої ініціативи, право вето, право призначати всеукраїнський референдум, право на звернення до Конституційного Суду України, широкі повноваження у сфері забезпечення національної безпеки й оборони, у зовнішньополітичній сфері тощо.

Інша річ, що у відносинах між вищими органами державної влади України значною мірою зберігаються стереотипи минулих, «дореформених» років. Президентові явно незручно при новій конфігурації влади, коли важелі впливу (передусім кадрові) на уряд і центральні органи виконавчої влади є дуже обмеженими, проте контроль над місцевими державними адміністраціями — майже повний. Відповідні «незручності» відчуває й уряд, оскільки як повноправний хазяїн у здійсненні виконавчої влади на загальнодержавному рівні він виявляється позбавленим впливу на базовий, місцевий рівень виконавчої вертикалі.

4. Запитання Олександра Святоцького Світлані Серьогіній:

Виходячи з Вашого бачення форми державного правління в Україні, запитання таке: як саме Ви сформулювали б концептуальні підходи щодо можливих змін статусу Президента України, що здатні були б забезпечити якісні зрушення у формі правління нашої держави?

Відповідь Світлани Серьогіної:

На мою думку, піддавати існуючу форму правління радикальній ревізії не варто. Замість цього слід здійснити заміну окремих ланок цієї конструкції, які заважають нормальному функціонуванню всього механізму.

Насамперед, слід концептуально переглянути роль Президента в державному механізмі України. Вважаю, що цей інститут вже відіграв свою лідерську роль, коли був основною рушійною силою соціально-економічних та суспільно-політичних реформ. Державність сформовано, економіку реформовано на ринкових засадах. Тепер час переходити до планомірного поступального розвитку всіх підсистем суспільного ладу. За цих умов лідерська модель глави держави вже не потрібна. Слід формувати партійну систему, політично структурований парламент і відповідальний перед парламентом уряд.

Глава держави має відійти від керівництва економікою й соціальною сферою, зосередившись на забезпеченні належного функціонування державного механізму. Він має стояти не над гілками влади, а між ними, забезпечуючи єдність державної влади і злагоджене функціонування її гілок. Саме на виконання зазначених функцій і спрямовані повноваження Президента України, що «проникають» у сфери функціонування всіх гілок влади. Тому діяльність Президента має спрямовуватись насамперед не назовні державного механізму, а всередину. Гарантування Конституції, основних прав і свобод Президентом має досягатись не шляхом безпосереднього впливу на суспільство (для цього існують «традиційні» гілки влади), а шляхом впливу на інші органи державної влади з метою координації, узгодження і консолідації, спрямування їх діяльності на виконання Конституції, засад внутрішньої та зовнішньої політики, визначених парламентом. Саме в цьому, на мою думку, полягає сутність інституту президента у тій моделі напівпрезидентської республіки, яка закріплена чинною Конституцією.

Нарешті, слід переглянути й порядок здійснення традиційних для Президента України повноважень. Зокрема, виконання функцій Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України і керівника зовнішньополітичної діяльності має стати номінальним. Слід визнати, що від Президента не вимагається бути ані професійним військовим, ані дипломатом. Тому при виконанні своїх повноважень у сфері забезпечення національної безпеки та зовнішньої політики він має спиратись на фахівців, які працюють у відповідних міністерствах. У Президента як вищої посадової особи не може бути думки, відмінної від позиції фахових міністерств і уряду в цілому (в тому числі з кадрових питань), поки рішення і дії останніх перебувають у межах Конституції та законів України. Відповідні акти Президента контрасигнуються міністрами, які й несуть відповідальність за їх обґрунтованість та ефективність. І лише в тому разі, коли діяльність тих чи інших ланок державного механізму виходить за встановлені Конституцією та законами параметри, Президент має діяти як самостійна політична фігура. Парламент висловлює недовіру урядові, але виявляється неспроможним сформувати новий склад уряду, уряд втручається у сферу виключно законодавчого регулювання, парламент приймає закон, що суперечить Конституції, — ось ті випадки, коли має бути задіяний інститут президента як гаранта Конституції, основних прав і свобод громадян. Глава держави не повинен дублювати діяльність інших державних органів, а президентський секретаріат має бути повернутий на рівень канцелярії у складі кількох управлінь, які б забезпечували його роботу, а не конкурували з органами виконавчої влади.

5. Запитання Олександра Святоцького Світлані Серьогіній:

Насамкінець, питання компетенції Президента України, яке є основним при аналізі його конституційного статусу. Ґрунтуючись на Ваших багаторічних наукових дослідженнях цієї проблематики і враховуючи Ваше бачення ролі та місця Президента в державі: як саме Ви б класифікували повноваження Президента України, які б забезпечували більш ефективне його функціонування та можливості його впливу на процеси розвитку держави і суспільства?

Відповідь Світлани Серьогіної:

Вважаю, що компетенція Президента України має формуватися у жорсткій відповідності з його функціями, насамперед прерогативними. Серцевину діяльності Президента України має складати забезпечення єдності державної влади. Жоден інший орган державної влади не виконує і не може виконувати цієї функції в механізмі держави, що ґрунтується на принципі поділу влади, оскільки для їх виконання потрібні незалежність і нейтральність, а цими властивостями володіє тільки глава держави.

Функція забезпечення єдності державної влади, у свою чергу, поділяється на такі підфункції: 1) координація діяльності всіх гілок влади; 2) врівноважування гілок влади, створення балансу сил; 3) припинення дій органів, які порушують єдність влади. Кожна з названих підфункцій може бути наповнена значною кількістю повноважень: починаючи від права на достроковий розпуск парламенту до права на звернення до Конституційного Суду України. В результаті це має забезпечувати належне функціонування усього державного механізму, всіх його гілок і підсистем.

Ще один важливий напрям діяльності Президента України — загальнодержавне представництво. У ряді випадків вимагається виконання дій від імені держави в цілому як єдиної організації політичної влади. Цілком природно, що такими повноваженнями найбільш доцільно наділити орган, який забезпечує таку єдність, до того ж орган одноосібний, здатний уособлювати єдність нації та єдність державної влади як у внутрішньо-, так і в зовнішньополітичних відносинах. Виконанням цієї функції обумовлена наявність у Президента таких повноважень, як право на звернення до народу, звернення з щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України, право на ведення переговорів і укладення міжнародних договорів України, право прийняття рішення про визнання іноземних держав, на прийняття вірчих і відзивних грамот дипломатичних представників зарубіжних держав, право на нагородження державними нагородами, право встановлювати президентські відзнаки та нагороджувати ними.

Усі інші функції Президента не є прерогативними, тобто можуть бути притаманні й іншим органам державної влади, але наповнені іншими повноваженнями. Зокрема, за об´єктами діяльності слід виокремити такі функції глави держави: а) забезпечення державного суверенітету та національної безпеки України; б) забезпечення реалізації основних прав і свобод громадян; в) управління зовнішньополітичною діяльністю держави; г) формування персонального складу органів державної влади (кадрову). Змістовне наповнення кожної з названих функцій є вже справою конституційного дизайну і має вирішуватися законодавцем при напрацюванні тексту Основного Закону.

Дякую Вам за згоду на інтерв´ю, цікаве спілкування та кваліфіковані відповіді.