Вступне слово головного редактора
Навколо проблем організації виконавчої влади в Україні на сьогодні точиться чимало як політичних, так і правових дискусій. І це виправдано, адже стан функціонування цієї гілки влади, як пише В. Авер´янов, «зумовлює рівень реалізації державної влади в цілому, ефективність дії всього державного механізму», оскільки на долю саме цієї гілки влади випадає здійснення найбільш широкого спектру завдань.
Як відомо, для існуючої сьогодні в Україні організації публічної влади характерною ознакою є її системна криза. Однією з причин такого становища небезпідставно називають так званий дуалізм виконавчої влади, який означає, що повноваження вищого суб´єкта виконавчої влади певним чином поділені між Президентом України і Кабінетом Міністрів. Це цілком виправдано створює певні суперечності у реалізації виконавчої влади.
Постає запитання: чи є виправданим, в інтересах усунення зазначеного дуалізму, перейти до всеохоплюючої концентрації повноважень виконавчої влади в руках однієї особи?
Тож юридичний журнал «Право України» звернувся із відповідними запитаннями до провідного вченого у сфері державного управління Ю. Битяка.
1. Запитання Олександра Святоцького Юрію Битяку:
Сформулюйте, будь ласка, поняття виконавчої влади? Що наука і практика розуміє під цією владою?
Відповідь Юрія Битяка:
Перш ніж говорити про поняття виконавчої влади, слід звернути увагу на ряд важливих обставин. Насамперед зазначу, що державна влада в Україні, як і в будь-якій іншій демократичній країні, — це явище єдине, яке інтегрує в собі волю народу, виключного джерела влади в правовій, демократичній державі. Влада є неподільною. Друге, на що звертаю увагу, — це те, що поділ єдиної державної влади на гілки, тобто застосування у Конституції України принципу поділу влади, має тлумачитись як необхідність забезпечення ефективної реалізації тих функцій і завдань, що покладені на державу. А це різні види діяльності, які здійснюються різними органами. Тому три (визначені Основним Законом) гілки єдиної державної влади персоніфікують конкретних суб´єктів, які її здійснюють, але зміст їх діяльності спрямований на вирішення (як єдиний механізм із внутрішнім розподілом функцій) загальнодержавних завдань. З огляду на це, можна дійти висновків про те, що:
1) державна влада — цілісне явище, яке за Конституцією України умовно поділене на три гілки (законодавчу, виконавчу та судову). Самостійними вони, зокрема виконавча влада, є лише у зв´язку з практичною реалізацією Конституції, законів України, тобто у функціонально-компетенційному масштабі;
2) виконавча влада не має будь-яких преференцій перед законодавчою чи судовою, але все ж необхідно сказати, що на цю гілку влади покладається найбільша частина загальнодержавних функцій, у неї найбільше можливостей впливати на поведінку і діяльність людей, їх об´єднань;
3) виконавча влада здійснюється системою спеціально створених суб´єктів — органів виконавчої влади різних рівнів, які наділені виконавчою компетенцією. Через систему цих органів здійснюється державне управління, виконавча та розпорядча діяльність. Водночас слід зауважити, що виконавча влада не може ототожнюватися з виконавчою діяльністю. Виконавча діяльність — це форма реалізації виконавчої влади, явище організаційно-правове, спрямоване на виконання завдань державного управління, оскільки суб´єкти виконавчої влади є ланками системи державного управління, тобто виконавча влада одержує свій реальний характер у діяльності органів виконавчої влади, які здійснюють функції державного управління.
Таким чином, якщо говорити про поняття виконавчої влади, то слід враховувати ті складові, про які йшла мова раніше. При цьому виконавчу владу доцільно розглядати у двох аспектах. Як політико-правова категорія, виконавча влада має характеризуватися як самостійна частина єдиної державної влади, вона виділена як частина (вид) функціональної діяльності держави. Як організаційно-правова категорія, виконавча влада — це вид державної діяльності, спрямований на реалізацію функцій державного управління, здійснюваний особливою групою державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації завдань у процесі безпосереднього керівництва різними сферами та галузями суспільного життя. Можна сміливо наголошувати, що від ефективності функціонування цієї гілки влади значною мірою залежить ефективність функціонування всього державного механізму, рівень реалізації всієї державної влади та взаємостосунки між гілками влади. Я не зупиняюся тут на системі взаємних «стримувань» та «противаг» між органами і посадовими особами, які уособлюють відповідні гілки влади.
І наука, і практика у виконавчій владі вбачають організаційний механізм, систему суб´єктів (органів) з притаманною їм компетенцією, сукупністю державно-владних повноважень організуючого, виконавчого і розпорядчого, підзаконного характеру діяльності, спрямованої на виконання завдань і функцій держави.
2. Запитання Олександра Святоцького Юрію Битяку:
Сьогодні навколо проблем організації виконавчої влади в Україні точиться чимало політичних і правових дискусій, що об´єктивно зумовлено особливістю виконання цією гілкою влади державно-владних виконавчих повноважень. Чи можна, з огляду на це, говорити про якесь особливе становище виконавчої влади серед інших гілок влади?
Відповідь Юрія Битяка:
Я вже підкреслював, що принцип поділу єдиної державної влади на окремі гілки не дає будь-яких переваг одній із гілок влади перед іншою. Не можна говорити про те, що виконавча гілка влади є якоюсь відокремленою, самостійною з особливим статусом, яка б мала більший вплив за інші гілки влади. Однак організаційний механізм її здійснення, обсяг повноважень показує чи підтверджує той факт, що на долю цієї гілки влади випадає здійснення найбільш широкого спектру завдань. Тому не буде перебільшенням стверджувати, що виконавча влада наділена широкими повноваженнями у різних галузях і сферах державної та суспільної діяльності, але її становище не дає підстав для переважаючого впливу порівняно з іншими гілкам влади. Взагалі, для нормального функціонування державної влади необхідне оптимальне, стабільне, узгоджене функціонування всіх гілок влади, всіх інституцій, які є їх складовими.
3. Запитання Олександра Святоцького Юрію Битяку:
В основу організації виконавчої влади в Україні покладена модель так званого дуалізму. Що це означає для системи органів виконавчої влади? Наскільки виправдана і ефективна ця модель для України? Адже в останні роки для виконавчої гілки влади характерним є постійне протистояння, гостре суперництво Президента і Прем´єр-міністра за повноваження вищого суб´єкта виконавчої влади.
Відповідь Юрія Битяка:
На сьогодні є очевидним, що функціонування моделі взаємовідносин виконавчої влади і Президента, яку було закладено в результаті конституційної реформи 2004 р., виявило ряд питань, що потребують вирішення. Чинна Конституція робить межі сфер діяльності цих інституцій досить тісно пов´язаними та взаємозалежними. В умовах складних політичних протистоянь це призводить до загострення ситуації у владі, а отже, до зниження її ефективності.
Дискусія щодо місця в системі державних органів Президента і Уряду наводить на думку про необхідність перетворень у державному устрої країни, змінах у правовому статусі, повноваженнях органів державної влади. Слід підкреслити, що з введенням поста Президента та з його функціонуванням пов´язують як всі успіхи, так і всі негаразди. Причому не лише у сфері функціонування виконавчої влади, а й у сфері парламентаризму, судовій владі та ін. Однак якщо звернутись до приписів Конституції, повноважень глави держави, то побачимо, що не завжди Президент може впливати на політичні, економічні, соціальні, державно-правові процеси, як нам того хотілося б. Якщо говорити лише про взаємовідносини Президента і виконавчої гілки влади, тобто про організацію виконавчої влади за моделлю «дуалізму», до речі, це передбачено Конституцією, то очевидно, що така модель вже на етапі формування Уряду не гарантує ефективного здійснення виконавчої влади. А за умов небажання політичних сил об´єднувати зусилля на шляху досягнення компромісних рішень, фактично штовхає Президента і Кабінет Міністрів до протистояння, особливо за умов, коли Конституція лише у загальній формі регулює певні відносини, визначає права та обов´язки відповідних суб´єктів.
Не хотілося б зупинятися на широко відомих положеннях конституційно-правового статусу Президента і Кабінету Міністрів нашої держави, але не можна цього обійти з кількох причин. Зокрема, не можна, як це іноді буває, говорити про суперництво між Президентом і Кабінетом Міністрів за повноваження вищого суб´єкта виконавчої влади. Вищим суб´єктом (органом), але в системі органів виконавчої влади, є Кабінет Міністрів. Тобто відповідно до ч. 1 ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів — вища ланка у відношенні до інших органів виконавчої влади і аж ніяк до Президента. Президент має певні повноваження компетенційного характеру до виконавчої гілки влади, ніяким чином не входячи до неї. Він — глава держави, і фактично має відношення до всіх гілок влади у компетенційному сенсі, але не входить до жодної з них.
Разом із тим звернемо увагу, що за Конституцією Президент чи Кабінет Міністрів не може бути главою виконавчої влади. Перший є главою держави, а Кабінет Міністрів — вищим органом у системі органів виконавчої влади. В Основному Законі, як на мене, досить розумно виключена концентрація повноважень виконавчої влади в одного органу чи однієї особи. Має йтися не про надання у цій сфері комусь переважаючих повноважень, а про їх збалансування у межах тієї форми правління, яка визначена. Безумовно, потрібно працювати над такою моделлю функціонування влади, в тому числі виконавчої, яка б забезпечувала ефективне управління всіма державними справами.
З приводу так званого дуалізму, покладеного в основу організації виконавчої влади в Україні, можна говорити ще довго. На мою думку, проблемою є чітке визначення місця і ролі Президента України в загальній системі органів влади. У межах «змішаної» форми правління положення Конституції мають бути однозначними та виконуватися усіма суб´єктами правовідносин. Не можна вважати підставою для дій (протизаконних) відсутність законодавчого врегулювання якихось конкретних питань. За таких умов будь-яка модель державного устрою, державної влади буде не ефективною, адже в Конституції, законах завжди встановлені межі дозволеного для відповідних суб´єктів, викладені, нехай у загальній формі, права та обов´язки. Нехтування приписів законів, а тим паче Конституції, зробить неефективною будь-яку модель, будь-яким чином модернізовану, в неефективну і невиправдану.
4. Запитання Олександра Святоцького Юрію Битяку:
У системі органів виконавчої влади Конституція України розмежовує структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів: перший рівень — Кабінет Міністрів (Уряд України) — рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади; другий рівень — міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади — рівень центральних органів виконавчої влади; третій рівень — місцеві державні адміністрації в областях і районах, містах Києві та Севастополі — рівень місцевих органів виконавчої влади. Як свідчить практика, найкращі результати діяльності ієрархічно організаційної системи досягаються за умови, коли всі структурні ланки системи керуються з одного, а не з кількох владних центрів. Чому ми заперечуємо в нашій державі цю аксіому? Чи виправдана для виконавчої гілки влади в Україні система «подвійного центру»?
Відповідь Юрія Битяка:
Конституція України, дійсно, розмежовує у системі органів виконавчої влади три організаційно-структурних рівні: вищий орган у системі органів виконавчої влади; центральні органи виконавчої влади; місцеві органи виконавчої влади. Безумовно, як показує практика, кращі результати діяльності ієрархічно організованої системи досягаються при керуванні всіма структурними ланками з єдиного центру. Заперечувати цю аксіому безпідставно. Питання полягає в чіткому визначенні центру та побудові його взаємовідносин з іншими ланками. Для раціонального виконання органами виконавчої влади своїх повноважень система «подвійного центру» не завжди є виправданою, оскільки владні повноваження поділяються між різними суб´єктами, в нашому випадку між Президентом і Кабінетом Міністрів.
Зважаючи на те, що повноваження Президента України мають значення для діяльності всіх гілок влади, він має їх і відносно організації виконавчої влади. Обсяг його повноважень у державному управлінні пов´язаний не з тим, що Президент входить до структури Уряду, а лише компетенційно. Кабінет Міністрів — структурна ланка виконавчої влади, Президент має окремі повноваження щодо подання пропозиції до ВР на призначення Прем´єр-міністра та деяких членів Уряду (пункти 9, 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України), право зупиняти дію актів Кабінету Міністрів (п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції), координації та контролю діяльності у сфері національної безпеки і оборони через Раду національної безпеки і оборони України (ст. 107 Конституції). Під впливом Президента через особливий порядок призначення перебувають і деякі міністри, голова Служби безпеки, призначення на посаду, за поданням Кабінету Міністрів і звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій. Глава держави також наділений повноваженнями щодо скасування рішень голів у випадку, коли вони суперечать Конституції України (ст. 118 Конституції) тощо. Уряд, у свою чергу, зобов´язаний керуватися у своїй діяльності Конституцією, законами України, указами Президента (ч. 3 ст. 106 Конституції). Але вже у п. 1 ст. 116 Конституції вимагається від Кабінету Міністрів забезпечення виконання актів Президента України, а це вже не лише укази. Тому необхідне уточнення приписів стосовно «керуватися у своїй діяльності» і «забезпечувати виконання», як інших положень стосовно статусу Президента і Кабінету Міністрів, на що раніше вже зверталася увага науковців, зокрема академіка В. Авер´янова.
Аналіз положень Конституції України дає змогу дійти висновку, що Президент України здійснює керівництво у сфері зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборони, тобто він визначає у цих сферах державну політику, в той час як Кабінет Міністрів забезпечує здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави. Тобто у згаданих вище сферах, у тому числі й у визначенні внутрішньої політики держави, преференції має Кабінет Міністрів, зокрема до здійснення заходів з практичної реалізації виробленої політики, тим більше, що у безпосередньому віданні Президента не можуть перебувати інші органи виконавчої влади. Отже, ми знову повертаємось до проблеми не ліквідації «подвійного центру», а до збалансування повноважень вищих суб´єктів держави. Якщо ж перейти від змішаної форми правління до президентської чи парламентської, то повноваження вищих суб´єктів у сфері виконавчої влади можна виписати більш чітко. Але виникає проблема, пов´язана з концентрацією влади в одного суб´єкта — Президента чи Кабінету Міністрів, що може за умов нестабільної ситуації в політичній та економічній сферах, молодої демократії в державі призвести до негативних наслідків.
5. Запитання Олександра Святоцького Юрію Битяку:
Як Ви вважаєте, існуюча на сьогодні форма державного правління змішаного напівпрезидентського типу є прийнятною для країни? Чи слід перейти (на чому сьогодні наполягають окремі політики) до «класичних» форм правління — або суто парламентської, або суто президентської?
Відповідь Юрія Битяка:
Це особиста думка, але для переходу на суто парламентську чи президентську форму правління потрібен відповідний рівень загальної та правової культури як осіб, що очолюватимуть відповідні гілки влади, так і так званої «політичної еліти», всього суспільства. Класичні форми правління завжди дають перевагу (преференції) у визначенні та здійсненні державної політики одному із суб´єктів. Зосередження владних повноважень в одного суб´єкта за таких умов стає цілком реальним. Постає запитання — чи вироблені у суспільстві способи недопущення узурпації влади, чи не призведе це до того, що розвиток держави піде в одному напрямі, який може навіть не відповідати намаганням народу? Як саме будуть врівноважені повноваження відповідних владних інституцій? Тому кращим вважається пошук збалансування повноважень у межах змішаної форми правління, до вирішення хоча б питань, пов´язаних із переходом до двопалатної побудови Верховної Ради України, де одна із палат виступала б таким урівноважуючим центром.
6. Запитання Олександра Святоцького Юрію Битяку:
З огляду на існуючу змішану модель форми державного правління в Україні, який статус має Президент серед гілок влади? У чому полягає специфіка його статусу у сфері виконавчої влади?
Відповідь Юрія Битяка:
Важливою складовою ефективної організації публічної влади в державі є забезпечення гармонійних відносин між Урядом та Президентом України. Визначений у чинній Конституції України статус Президента, практика його реалізації вказує на необхідність подальшого уточнення й обґрунтування його компетенції, політико-правових важелів впливу на різні сфери державного та суспільного життя. Від політико-правової лінії, яку проводить Президент — глава держави, значною мірою залежать внутрішні аспекти розвитку, позиція країни на міжнародній арені. Від динаміки змін президентської влади, обсягу компетенції — її розширення чи звуження порівняно з іншими державними інституціями, залежить налагодження конструктивної взаємодії між Парламентом, Урядом, судовою системою. Важливе значення мають також взаємовідносини глави держави з політичними партіями й іншими об´єднаннями громадян, оскільки все це безпосередньо впливає на політико-правові процеси.
Актуальною проблемою залишається чітке визначення місця та ролі Президента України в загальній системі органів влади. Інститут президентства, як показало життя, посідає одне з провідних місць у системі державної влади України. З часу утворення він постійно розвивається, змінюється, на нього впливають трансформаційні процеси, що пов´язані зі змінами в суспільстві. Змінюються й уявлення про місце та роль глави держави в системі влади, йде пошук оптимального статусу Президента, його законодавчого закріплення.
Зважаючи на тісний, а подекуди і занадто тісний, зв´язок між сферою реалізації виконавчої влади та межами повноважень Президента України, очевидною є необхідність подальшого врівноваження та узгодження компетенції цих інститутів. На сьогодні згідно з чинною Конституцією вищий орган у системі органів виконавчої влади є відповідальним перед Президентом України (ч. 2 ст. 113). Системний аналіз Конституції свідчить, що видані Президентом України акти мають вищу юридичну силу порівняно з актами Кабінету Міністрів України: останній відповідно до чинної Конституції України має керуватися указами Президента у своїй діяльності. Президент України має право зупиняти дію актів Уряду з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України (п. 15 ч. 1 ст. 106). Особливості (зміст положень) щодо закріплення повноважень Президента у сфері забезпечення національної безпеки не залишає жодних сумнівів щодо непересічного значення не лише питань оптимізації правового статусу вказаних інституцій та їх повноважень, а й забезпечення конструктивного діалогу, взаємодії та порозуміння між ними. Зрозуміло, що дискусія навколо правового статусу глави держави та його компетенції інколи пояснюється і політичними аспектами — поділом публічної влади між політичними силами країни, полярним ставленням до інституту президентства в різних соціальних групах. Методологічно правильним кроком, як уявляється, є закріплення в Конституції норми, згідно з якою Президент України сприяє взаємодії державних органів, органів місцевого самоврядування, але не керує діяльністю жодного з них. Адже Президент не повинен вирішувати питання оперативного управління у певній галузі чи сфері шляхом видання указів.
7. Запитання Олександра Святоцького Юрію Битяку:
Як слід розуміти правовий статус Кабінету Міністрів України у системі органів виконавчої влади?
Відповідь Юрія Битяка:
Правовий статус цього органу чітко визначено у Конституції, Законі України «Про Кабінет Міністрів України». Кабінет Міністрів визнано «вищим органом у системі органів виконавчої влади». До його компетенції, поряд з іншим, включено положення, згідно з яким він «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади» (п. 9 ст. 116 Конституції України). Таким чином, як вищий у системі органів виконавчої влади Кабінет Міністрів очолює систему цих органів, а відповідно очолює цю систему, яка складається з трьох рівнів:
— вищий — Уряд;
— рівень центральних органів виконавчої влади — міністерств та інших органів виконавчої влади (державних комітетів, прирівняних до цих органів, центральних органів зі спеціальним статусом);
— базовий рівень — місцеві органи виконавчої влади — місцеві державні адміністрації, Рада міністрів АР Крим, органи, безпосередньо підпорядковані відповідним центральним органам.
Кабінет Міністрів має виступати тією інституцією, яка спрямовує і координує діяльність інших ланок виконавчої влади, тобто фактично керувати їх роботою. Однак ряд повноважень Президента України призводять до дуалізму у відношенні двох вищих органів (Президента і Кабінету Міністрів) до інших ланок виконавчої влади. За таких умов важливо чітко врегулювати, що Президент (за змішаної форми правління) має тільки компетенційні (установчі, кадрові) повноваження щодо суб´єктів виконавчої влади, але не має повноважень безпосереднього впливу на вирішення тих завдань, які стоять перед органами виконавчої влади, тобто керувати їх роботою. Це належить до повноважень Кабінету Міністрів — вищої ланки у системі органів виконавчої влади. Головним має бути недопущення втручання однієї з інституцій у роботу іншої. Ми знову повертаємося до дотримання вищими суб´єктами держави наданих їм Конституцією і законами повноважень.
8. Запитання Олександра Святоцького Юрію Битяку:
Доволі зрозумілою є Ваша позиція стосовно того, щоб продовжити пошук кращого збалансування повноважень виконавчої влади у межах змішаної напівпрезидентської форми правління. Це, як Ви дуже влучно зауважуєте, юридично більш складно, але з позицій недопущення самої можливості виникнення авторитарного політичного режиму — менш небезпечно. Чи існує така загроза сьогодні для молодої, ще незрілої демократії в Україні? Яке Ваше бачення кращого збалансування повноважень виконавчої влади у межах існуючої форми правління? Як удосконалити поділ повноважень між Президентом і Урядом, щоб запобігти можливим суперечностям у практиці їх співвідношення?
Відповідь Юрія Битяка:
Я б не ставив питання так, що сьогодні вже існує загроза виникнення авторитарного політичного режиму, незважаючи на молоду, ще незрілу демократію в Україні. Але безумовно, загроза концентрації повноважень в одного органу чи однієї людини завжди існує. Особливо це стосується виконавчої влади, де зосереджуються найважливіші важелі щодо визначення і реалізації державної політики, реального дотримання прав і свобод людини та громадянина.
Дати вичерпний «рецепт» збалансування повноважень виконавчої влади у межах змішаної форми правління складно. Обов´язковою умовою, насамперед, є чітке розмежування владних функцій через приписи Конституції з обов´язковим їх дотриманням у процесі діяльності. Всі суб´єкти мають діяти лише відповідно до визначених обов´язків і прав, що буде свідченням високої правової культури. Потрібна така система державного аппарату, яка дозволить більш ефективно здійснювати контроль за дотриманням повноважень всіма суб´єктами влади. Важлива роль у цьому належить Конституційному Суду України, який має однозначно тлумачити положення Конституції, які з якихось причин реалізуються суб´єктами, що мають відношення до виконавчої влади, по-різному. Запобігти суперечностям можна також шляхом удосконалення практики погодження позиції, якщо залучати до цієї справи представницьку владу, в тому числі до підготовки і розгляду проблемних питань.
Структура як усієї системи органів держави, так і конкретного органу, не може розглядатися як щось незмінне. Пошук оптимальних систем управління вимагає постійного аналізу діючих схем управлінської діяльності, реформування структури державних органів. Організаційні структури державного управління мають бути гнучкими, такими, що розвиваються. Консерватизм організації державного управління призводить до суперечностей у практиці розмежування та збалансування повноважень і відповідальності органів влади на всіх рівнях, гальмування розвитку держави.
Вдячний Вам за згоду на інтерв´ю та вичерпні, фахові відповіді.
