Етапи розвитку законодавства про охорону виборчих прав громадян

Реформування правової системи України зумовлює необхідність вивчення та переосмислення багатьох інститутів окремих галузей права. Однак доводиться констатувати, що дослідженню питань виникнення та розвитку виборчих прав в юридичній літературі не приділено належної уваги. Вони розглядаються в основному в контексті розвитку конституційного законодавства. Більшість вчених віддають перевагу праву на життя, свободу, недоторканність особи, залишаючи поза своєю увагою те, що це права, якими людина володіє від народження.

Право на життя належить і неосудному, і недієздатному, і новонародженому. Проте не треба забувати, що не ці права роблять людину членом цивілізованого суспільства, суб´єктом права. Такою її роблять права, потребу в яких людина відчула, без яких не може існувати суспільство. Серед них на перше місце треба поставити виборчі права, джерелом яких були правові звичаї, що згодом набули вигляду правових норм. Саме від того, хто обирає і кого обирають, залежить життя суспільства. В історії були і є приклади величезної шкоди, матеріальних збитків, завданих цілим народам в результаті необачного користування своїми політичними, а головне — виборчими правами.

У п´ятому розділі чинного КК України, що має назву «Злочини проти виборчих, трудових та інших особистих прав і свобод людини і громадянина» містяться 28 складів злочинів, родовим об´єктом яких є конституційні права і свободи людини та громадянина. У статтях 157, 158 і 159 передбачена відповідальність за порушення саме виборчих прав громадян України. А це свідчить про те велике значення, яке законодавець надає їх кримінально-правовій охороні.

Проте треба зазначити, що показником досконалості КК є відповідність назв його структурних частин, зокрема розділів і статей, змісту останніх. Назви розділів і статей мають бути, з одного боку, вичерпними, а з другого —лаконічними. Зокрема, назви статей не повинні дублювати зміст останніх, тобто повністю відтворювати текст їх диспозиції. Вони мають стисло та влучно відображати їх зміст і не повинні бути ширшими за нього. Що стосується назв статей 157, 158 і 159, то зазначене співвідношення і правила законодавчої техніки дотримані законодавцем. Але якщо брати до уваги усі склади злочинів, які містяться в цьому розділі, і назву розділу, то її, навряд чи, можна визнати вдалою. Адже виборчі та трудові права, безумовно, не можна віднести до інших особистих прав і свобод людини та громадянина. Тому, на мій погляд, більш вдалою була б назва «Злочини проти політичних та інших конституційних прав і свобод людини та громадянина».

Процес формулювання змісту кримінально-правових норм, закріплених у статтях 157, 158 і 159 КК України, був складним, тривалим і має цікаву історію. Це питання тісно пов´язане з дослідженням розвитку і формування конституційного та кримінального права України і Росії.

Безумовно, дослідження виборчого законодавства України та кримінальної відповідальності за його порушення в радянський період тісно пов´язане із російським законодавством в силу історичного розвитку нашої держави. Але першоджерела народовладдя, яке потім дістало вираз у конституціях України і Росії, треба шукати у давньоруському вічі.

До радянської доби представницьким органом в Росії була Державна дума. Однак виборчі права були обмежені, а вибори нерівноправними.

За радянських часів кримінальне право України практично було невіддільним від кримінального права РРФСР. І цьому, безумовно, є пояснення. Адже Українська Народна Республіка, яка проіснувала з 17 березня 1917 р. до 29 квітня 1918 р., не встигла видати жодного кримінального закону.

В Україні видавалися окремі кримінальні закони. Але практично з 1919—1920 pp. розпочалася рецепція законодавства РРФСР з метою досягнення єдності кримінального законодавства радянських республік. Так, 4 серпня 1920 р. були рецепційовані Керівні начала з кримінального права РРФСР від 12 грудня 1919 p., а постановою ВУЦВК від 23 серпня 1922 р. - КК РРФСР 1922 р.

Після утворення в 1922 р. Союзу РСР законодавче формування кримінально-правової політики вже офіційно почало визнаватися прерогативою найвищих органів державної влади. На підставі Основних начал кримінального законодавства Союзу РСР і союзних республік 1924 р. у республіках були прийняті нові кримінальні кодекси, які у незмінному вигляді включали всі загальносоюзнікримінальні закони. Тому загальні частини цих кодексів складались з Основних начал 1924 p., а особливі — з решти загальносоюзних законів та законів республік, хоч і в цьому вони традиційно орієнтувались на норми Особливої частини КК РРФСР, яка завжди першою розробляла новий КК. Наприклад, РРФСР прийняла другий КК у 1926 p., a УРСР — у 1927 р. Після прийняття Основ кримінального законодавства СРСР і союзних республік 1958 р. в Україні у 1960 р. було прийнято КК УРСР.

Якщо послідовно проаналізувати історичні джерела, можна виділити певні етапи формування інституту злочинів проти виборчих прав громадян.

Керівні начала з кримінального права РСФСР взагалі не містили положень, які можна було б віднести до інститутів Особливої частини кримінального права. Хоч треба зазначити, що в ст. 25 були передбачені види покарання, зокрема у п. «а» — оголошення ворогами революції або народу, а в п. «к» — позбавлення політичних прав. Проте у цьому документі не розкрито зміст цих покарань[1].

У п. «ж» ст. 32 Загальної частини КК РРФСР 1922 р. передбачене покарання у вигляді пораження прав, а в ст. 40-1 розкрито його зміст. Під ним законодавець розумів позбавлення на строк до п´яти років активного і пасивного виборчого права, права займати відповідальні посади, а також бути засідателем і захисником в народному суді, поручителем або опікуном. Строк пораження прав для засуджених до позбавлення волі обчислювався з моменту його відбуття або умовно-дострокового звільнення від покарання. Пораження прав призначалося судом як додаткове покарання під час винесення обвинувального вироку. Постановка питання про пораження прав була обов´язковою, якщо у КК за певне діяння було передбачене покарання у вигляді позбавлення волі на строк більше одного року. Таким чином, можна зробити висновок, що практично всі засуджені позбавлялися політичних прав.

Що стосується Особливої частини КК РРФСР 1922 р., то в ній містився лише один склад злочину, який умовно можна віднести до злочинів проти виборчих прав. Так, ст. 104 КК передбачалось покарання за участь у виборах до рад особи, яка не мала на те законного права. Карався цей злочин примусовими роботами на строк не менше трьох місяців. З аналізу санкції цієї статті можна зробити висновок, що таке додаткове покарання, як пораження прав, у даному разі не застосовувалось. Цей злочин містився серед злочинів проти порядку управління.

КК УРСР 1922 р. сприйняв текст відповідних статей КК РРФСР 1922 р. дослівно. Причому це стосувалося як покарань, так і складів злочинів. Було навіть збережено нумерацію відповідних статей.

В Основних началах кримінального законодавства Союзу РСР і союзних республік (п. «д» ст. 13) під пораженням прав законодавець розумів практично ті ж обмеження, які передбачалися в КК РРФСР 1922 р. Причому треба зазначити, що в цьому документі було вжито не термін «кримінальне покарання», а словосполучення «міри соціального захисту». Він включав лише окремі інститути Загальної частини кримінального права. До прийняття КК РРФСР 1926 р. було прийнято кілька постанов ВЦВК і РНК СРСР, якими вносилися суттєві зміни і доповнення до кримінального законодавства. Але позбавлення активного і пасивного виборчого права залишилося складовою частиною покарання у вигляді пораження прав[2].

У КК РРФСР 1926 р. (п. «д» ст. 20) серед мір соціального захисту, які застосовувалися до осіб, які вчинили злочини, фігурувало пораження політичних і окремих громадянських прав. У ст. 31 розкривався зміст цієї міри. І при цьому на перше місце ставилось позбавлення активного і пасивного виборчого права. В Особливій частині цього КК (ст. 91) було передбачено такий склад злочину, як участь у виборах до рад та їх з´їздів осіб, які не мали на це права. Це каралось примусовими роботами на строк до шести місяців або штрафом до 500 крб.

Постановою ВЦВК і РНК СРСР від 28 січня 1929 р. КК РРФСР 1926 р. було доповнено ст. 91-1, в якій передбачалася кримінальна відповідальність за перешкоджання з боку наймачів в сільських місцевостях здійсненню особами найманої праці виборчих прав. Цей злочин карався примусовими роботами на строк до шести місяців або штрафом до 500 крб. До прийняття у 1958 р. Основ кримінального законодавства Союзу СРСР і союзних республік було прийнято значну кількість нормативних актів, якими вносилися зміни та доповнення до КК РРФСР. Але єдиним актом, який стосувався захисту виборчих прав громадян, був указ Президії Верховної Ради СРСР від 11 жовтня 1945 р. «Про затвердження Положення про вибори до Верховної Ради СРСР», згідно з яким будь-яка особа, котра шляхом насильства, обману, погроз або підкупу перешкоджає громадянину СРСР вільно здійснювати його права обирати і бути обраним до Верховної Ради СРСР, мала каратися позбавленням волі на строк до двох років. У цьому документі також зазначалось, що посадова особа ради або член виборчої комісії, які вчинили підробку виборчих документів або завідомо неправильний підрахунок голосів, повинні каратися позбавленням волі на строк до трьох років[3]. Зазначений факт є прикладом того, коли склад злочину передбачався не в КК, а у під-законному акті.

У п. «д» ст. 21 КК УРСР 1927 р. як кримінальне покарання (міра соціального захисту) передбачалося пораження прав, що практично повністю відповідало положенню КК РРФСР 1926 р. В Особливій частині (ст. 85) містився склад злочину, який відтворював норму ст. 91 КК РРФСР[4]. Постановою ВУЦВК і РНК УРСР від 3 жовтня 1928 р. було встановлено коло осіб, які були занесені до списків виборців і на день виборів втратили право на участь у виборах (читай — були засуджені із застосуванням пораження прав). Такі особи за порушення цього мали притягатись за кримінальної відповідальності за ст. 85 КК УРСР 1927 р.

Аналогічно з законодавчою практикою РРФСР у 1929 р. КК УРСР 1927 р. відповідно до постанови ВУЦВК і РНК УРСР від 6 лютого 1929 р. було доповнено ст. 85-1, згідно з якою перешкоджання особам найманої праці в сільській місцевості здійснювати виборчі права мало каратись примусовими роботами або штрафом до 1 тис. крб.

У 1937 р. було затверджено Положення про вибори до Верховної Ради СРСР. На підставі цього постановою ЦВК і РНК УРСР від 2 грудня 1937 р. було внесено зміни до ст. 85-1 КК УРСР, а також доповнено його ст. 108-1. Відповідно до ст. 85-1 за перешкоджання шляхом насильства, обману, погроз або підкупу громадянину СРСР у здійсненні його права обирати і бути обраним до рад передбачалось позбавлення волі на строк до двох років. А згідно зі ст. 108-1 за підробку виборчих документів або завідомо неправильний підрахунок голосів при виборах до рад, вчинені посадовою особою ради або членом виборчої комісії, винні в цьому, мали позбавлятись волі на строк до трьох років.

Треба зазначити, що ст. 108 КК УРСР 1927 р. передбачала кримінальну відповідальність за службовий підлог, тобто внесення посадовою особою до офіційних документів або книг завідомо неправдивих відомостей і записів, а також складання і видачу нею завідомо неправдивих документів, підробку, підчистку, помітки іншим числом. Карався такий злочин позбавленням волі на строк до двох років. Таким чином, законодавець сформулював у ст. 108-1 спеціальну норму щодо загального поняття службового підлогу. Строк позбавлення волі за передбачений нею злочин був на один рік вищим, ніж за службовий підлог.

Ще одним прикладом встановлення кримінальної відповідальності не в статтях КК, а в підзаконному нормативному акті було Положення про вибори до Верховної Ради УРСР, затверджене постановою п´ятої сесії ЦВК УРСР тринадцятого скликання 21 лютого 1938 р. У ст. 100 цієї постанови зазначалося, що будь-яка особа, яка шляхом насильства, обману, погроз або підкупу перешкоджає громадянину УРСР у здійсненні його права

обирати і бути обраним до Верховної Ради УРСР, повинна каратися позбавленням волі на строк до двох років. А згідно зі ст. 101 посадова особа ради або член виборчої комісії, який вчинив підробку виборчих документів або завідомо неправильний підрахунок голосів, повинні каратися позбавленням волі на строк до трьох років. Практично це було майже дослівне повторення диспозиції статей 85-1 та 108-1 КК УРСР 1927 р. у редакції постанови ЦВК і РНК УРСР від 2 грудня 1937 р. Таким чином, у 1938 р. в Україні паралельно існували однакові склади злочинів, передбачені законом і підзаконним актом.

До 1945 р. жодних значних змін до законів, які встановлювали кримінальну відповідальність за порушення виборчих прав, не вносилось. У 1945 р. було видано указ Президії Верховної Ради СРСР «Про затвердження Положення про вибори до Верховної Ради СРСР». У ст. 109 Положення було зазначено, що особа, яка шляхом насильства, обману, погроз або підкупу перешкоджає громадянину СРСР у вільному здійсненні його права обирати і бути обраним до Верховної Ради СРСР, має каратися позбавленням волі на строк до двох років. А ст. 110 встановлювала кримінальну відповідальність посадових осіб рад або членів виборчих комісій за підробку виборчих документів або завідомо неправильний підрахунок голосів у вигляді позбавлення волі на строк до трьох років.

До прийняття КК РРФСР 1960 р. увага законодавця до проблеми охорони конституційних прав і свобод людини та громадянина була незначною. Проте після констатації повної перемоги соціалізму в СРСР і прийняття Конституції СРСР 1936 р. у керівництва країни виникла ідея створення КК СРСР. В опублікованих варіантах його проектів 1939 і 1955 pp. проблема охорони конституційних прав громадян вирішувалася всеосяжно й грамотно, але, безумовно, в контексті кримінально-правової політики того часу.

У проекті КК СРСР, розробленому Інститутом юридичних наук Наркомюсту СРСР (1939 p.), особливо повно були наведені норми, які охороняли конституційні права і свободи громадян. Його Особлива частина складалася з розділів, які охоплювали підсистеми, розміщені під римськими цифрами, які можна назвати главами. У третьому розділі «Злочини проти основних прав громадян» містилося десять глав. Перша глава «Злочини проти виборчих прав» включала три склади злочинів. Через 16 років (1955 р.) було опубліковано новий проект КК СРСР. У ньому злочини були згруповані не по розділах і главах, а лише по главах. У восьмій главі, яка йшла за главою «Злочини проти особи», містилася група злочинів під назвою «Злочини проти політичних і трудових прав громадян». У ній було 14 статей, серед яких три склади злочинів передбачали кримінальну відповідальність за порушення виборчих прав — перешкоджання здійсненню виборчого права (ст. 103), підлог виборчих документів або неправильний підрахунок голосів (ст. 104), порушення таємниці голосування (ст. 105). Отже, до 1955 р. вже сформувався інститут кримінальної відповідальності за порушення виборчих прав громадян в тому вигляді, в якому він існує й нині[5].

Наступним етапом розвитку кримінального законодавства як СРСР, так й України було прийняття у 1958 р. Основ кримінального законодавства Союзу РСР і союзних республік. Значення цього нормативного акта важко переоцінити. Зазначу лише, що з 1960 р. по 2001 р. кримінальне законодавство України розвивалося відповідно до тих положень, які були закріплені в Основах[6].

Основи являли собою ніби Загальну частину кримінального права. У ст. 7 серед об´єктів, на які посягає злочин, були названі й політичні права, поняття «міри соціального захисту» замінено поняттям «покарання», серед покарань не було передбачене позбавлення виборчих прав. Останній момент можна пояснити прийняттям 25 грудня 1958 р. Закону СРСР «Про скасування позбавлення виборчих прав по суду», в якому зазначалося, що, визнаючи недоцільність подальшого збереження такої міри кримінального покарання, як позбавлення виборчих прав, Верховна Рада СРСР вважає за необхідне скасувати позбавлення виборчих прав по суду як міри кримінального покарання, а всіх осіб, засуджених до цього покарання, звільнити від нього[7]. Закон і Основи були затверджені в один день. 28 грудня 1960 р. Верховною Радою УРСР було прийнято КК, який проіснував 41 рік. У четвертій главі його Особливої частини, яка мала назву «Злочини проти політичних і трудових прав громадян», були передбачені практично ті ж склади злочинів, які відомі й ни-ні[8]. У 1999 р. ця глава дістала назву «Злочини проти виборчих, трудових та інших особистих прав і свобод людини і громадянина». Це були ті незначні зміни, яких зазнало законодавство про кримінальну відповідальність за порушення виборчих прав громадян за період з 1960 р. до 2001 р.

Використана література:

1. Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР. 1917-1952. - М., 1953. - С. 57-60.

2. Т а м с а м о. - С. 215-250, 275, 310.

3. Красиков А.Н. Уголовно-правовая охрана политических, гражданских и иных конституционных прав и свобод человека и гражданина в России. — Саратов, 2000. — С. 18.

4. Борьба с преступностью в Украинской ССР. — К., 1967. — Т. 2. — С. 339.

5. Красиков А.Н. Указ. соч. — С. 18—19.

6. Уголовное законодательство Союза ССР и союзных республик. — М., 1963. — Т. 1. — С. 28-41.

7. Т а м с а м о. — С. 41—42.

8. Т а м с а м о. — С. 202.