Продолжая анализ проблемы, начатый в № 2 за 2001 г. этого журнала, следует отметить, что свободные экономические зоны (СЭЗ) являются одной из форм существования специального правового режима (СПР) наряду с территориями приоритетного развития и отдельными отраслями экономики. Изучение правовой категории - специальный правовой режим применительно к правовому регулированию СЭЗ приводит к выводу о том, что он обладает существенными отличительными признаками, позволяющими говорить о его особой разновидности.
Традиционно в международном частном праве распространение (применение) национального либо специального правового режима связывалось с категорией иностранного субъекта правоотношения в связи с его пребыванием или деятельностью на территории иностранного для него государства. В СЭЗ применение режима переносится на определенную сферу деятельности субъекта свободной экономической зоны. В этом смысле распространение специального режима носит скорее территориально-отраслевой, нежели субъектный характер. Для государства, по сути, безразлична принадлежность субъекта инвестиционной деятельности к категории отечественного или иностранного. Приоритет отдается именно отраслям экономики и соответствующим территориям, где согласно определенным публичным интересам устанавливается комплекс льгот, гарантий и форм государственной поддержки с целью достижения социально-экономического результата. И отсюда первая, основная особенность специального правового режима в СЭЗ - перенос направленности СПР на сферу деятельности субъекта СЭЗ.
Проблематика эффективности воздействия специального правового режима на реализацию предпринимательских отношений в СЭЗ (на создание достаточной предпринимательской мотивации) требует выделения наиболее существенных его компонентов. Представляется, что условно можно говорить о предпринимательской, инвестиционной и внешнеэкономической составляющих правового регулирования, которые выступают в качестве векторов направленности всего специального правового режима в СЭЗ. Конечно же, проблема их разграничения и соотношения как правовых категорий чрезвычайно сложна. Категория инвестиционной и внешнеэкономической деятельности, являясь разновидностью предпринимательской деятельности, в значительной мере поглощается ею. Однако в определенных случаях инвестирование, а также заключение и реализация внешнеэкономических договоров могут быть осуществлены вне предпринимательской правосубъектности. В статье специально не ставится задача четкого правового разграничения данных правовых категорий.
Их выделение продиктовано необходимостью осуществить детальный анализ содержания специального режима СЭЗ. Изучение же векторов либерализации правового регулирования в СЭЗ позволяет выделить в первую очередь именно эти направления реализации правовой политики. Кроме того, сама динамика отношений в СЭЗ предполагает условную стадийность: инвестирование и сопричастные с ним правовые процедуры; осуществление деятельности по производству товаров, оказанию услуг и отдельно осуществление внешнеэкономических операций, поскольку самостоятельной целью создания большинства СЭЗ является усиление экспортного потенциала экономики региона и страны в целом.
В соответствии с указанной дифференциацией к числу ключевых объектов предпринимательской группы относим достаточно широкий круг частноправовых и публичноправовых отношений, в частности, отношения, связанные с регистрацией субъектов предпринимательской деятельности; особым режимом аренды земельных участков и разработки природных месторождений; специальным порядком найма работников, их социальным обеспечением, а также особой спецификой реализации налоговых обязательств (комплексность исследования проблемы не только предполагает, но и диктует такое объединение различных по своей правовой природе отношений).
К инвестиционной группе необходимо отнести право на осуществление инвестирования, требования к параметрам инвестируемых ценностей, а именно к форме, видам, оценке и т. д., в том числе к налогообложению доходов инвестора.
К внешнеэкономический группе прежде всего следует отнести порядок пересечения таможенной границы товарами и иными предметами, а также возникающие в связи с этим валютные правоотношения.
Полнота правового регулирования посредством специального правового режима невозможна без установления его инструментария. Анализ действующего законодательства в области СЭЗ позволяет установить, что правовым инструментарием специального режима в СЭЗ являются: льготы, гарантии, различные формы государственной поддержки, дополнительные основания юридической ответственности, комплекс ограничений и запретов.
Все льготы, предоставляемые в СЭЗ, можно условно разделить на налоговые, валютно-финансовые, трудовые, административные. К налоговым и валютно-финансовым льготам следует отнести привилегии по уплате налогов и сборов в бюджет, которыми наделяются субъекты СЭЗ, а также порядок распоряжения валютной прибылью. Трудовые льготы представляют собой особый льготный порядок трудоустройства иностранных работников, а также порядок перевода за границу заработной платы. К административным льготам следует отнести процедуру допуска субъектов к осуществлению инвестиционной, предпринимательской и внешнеэкономической деятельности на территории СЭЗ. Данную категорию называем льготной условно, поскольку в этом случае наблюдается особый порядок легитимизации субъектов СЭЗ. В одних случаях он действительно преференциальный, например, получение лицензий на осуществление какой-либо деятельности, в других же, преследуя цели экономической целесообразности или требования объективного выбора, этот порядок является сравнительно ограничительным, например, допуск банковских учреждений на территорию СЭЗ.
Гарантии как инструмент СПР системно появились в законодательстве Украины с момента принятия законов, устанавливающих правовую регламентацию инвестиционной деятельности как таковой, включая и иностранное инвестирование. Базовый закон о порядке создания и регулирования деятельности СЭЗ устанавливает, что на все объекты и субъекты СЭЗ распространяется система государственных гарантий защиты инвестиций, предусмотренных законодательством об инвестиционной деятельности и иностранных инвестициях. Предусмотренные специальными законами о СЭЗ гарантии можно разделить на инвестиционные, предпринимательские, внешнеэкономические и специальные. Относительно последних, то они касаются перевода доходов иностранных работников, а также предоставления гарантий субъектам СЭЗ в случае ликвидации свободной экономической зоны.
Одним из инструментов специального правового режима СЭЗ является государственная поддержка инвестиционной деятельности. Это вспомогательный механизм, который действует параллельно с предоставленными льготами, создавая дополнительные преференции деятельности субъекта СЭЗ. Такой вид поддержки впервые встречаем в ст. 3 Закона Украины, регулирующего деятельность СЭЗ и территорий приоритетного развития в Донецкой области, где указано, что инвестиционные проекты, которые реализуются на территории приоритетного развития, являются приоритетными для привлечения кредитов, предоставляемых под государственные гарантии иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иностранными банками, иными финансовыми учреждениями.
В других нормативно-правовых актах в сфере правового регулирования СЭЗ эта правовая категория не встречается, хотя в ряде СЭЗ (таких, как «Яворов») государственной поддержкой можно считать одну из функций местной государственной администрации и органов местного самоуправления - способствование получению кредитов субъектами СЭЗ. В соответствии с действующим законодательством государственная поддержка осуществляется:
а) в сфере предоставления государственных гарантий иностранным государствам, международным финансовым организациям, иностранным банкам, иным финансово-кредитным учреждениям для инвестиционных проектов, которые реализуются на территории СЭЗ;
б) в сфере привлечения средств Государственного небанковского финансово-кредитного учреждения. Думается, что это далеко не исчерпывающий перечень возможных и необходимых форм поддержки инвестиционных проектов со стороны государства и, что особенно важно, органов местного самоуправления, которые в целом должны быть непосредственно заинтересованы в активизации экономической жизни на соответствующей территории.
Специальные основания юридической ответственности, предусмотренные для субъектов СЭЗ, можно рассматривать как один из инструментов СПР, реализующего, так сказать, «негативное» стимулирование выполнения инвестиционных обязательств. Такая ответственность обусловлена наличием льгот, предоставленных субъекту СПР, и соответственно особым публичным интересом государства в эффективной их реализации, а не злоупотреблений ими. Ключевыми требованиями, нарушение которых создает основания для юридической ответственности, можно считать:
а) осуществление тех видов предпринимательской деятельности, которые строго предусмотрены законом о конкретной СЭЗ;
б) четкое исполнение условий административного договора, заключаемого между инвестором и местными органами государственной власти;
в) исполнение законодательства о правовом регулировании свободной экономической зоны.
Практикой действующего законодательства предусмотрено несколько специфических видов ответственности за нарушения условий деятельности в СЭЗ:
а) временное прекращение деятельности субъекта СЭЗ;
б) отмена его регистрации;
в) уплата налогов и сборов в полном объеме с учетом пени.
Следует отметить, что механизм реализации такого рода санкций в законе разработан недостаточно. Например, в ст. 16 Закона Украины «Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон» предусматривается возможность временного прекращения деятельности субъекта СЭЗ в случае нарушения данного Закона или закона о конкретной СЭЗ, такой вид взыскания приводится в действие судебным решением. Однако законодатель не уточнил перечень оснований для применения мер ответственности и не предусмотрел, как поступать в случае отмены этого запрета - то ли в судебном решении должен быть указан срок устранения нарушений, то ли требуется новое решение для отмены приостановки деятельности субъекта СЭЗ.
Комплекс ограничений и запретов как инструмент СПР в СЭЗ, действующий наряду со стимулирующими элементами последнего, является демонстрацией того, что действительно СПР в своей основе базируется на двух типах правового регулирования - разрешительном и общедозволительном, в совокупности составляющих его содержание. Стимулирующие и ограничительные инструменты СПР - взаимо-корреспондирующие понятия.
Так, абсолютно справедливым является введение в СЭЗ ограничений по поводу размера инвестиции, установление ее минимальной границы. Такой подход законодателя совершенно оправдан, поскольку государство может отказываться от определенной части доходов государственного бюджета, только застраховавшись поддержкой существенной суммы капиталовложений в определенную отрасль экономики. Справедливым ограничением является также усложненный порядок доступа к получению статуса субъекта СЭЗ только юридических лиц. Это объясняется тем, что в случае наступления юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, а равно за нарушение налогового законодательства именно этот субъект, обладая оборотными и основными средствами, сможет гарантировать обеспечение исполнения в полном объеме своих обязательств. Однако здесь законодателю следовало бы пойти дальше и, возможно, установить определенные требования к размерам и составу уставного фонда таких предприятий - субъектов СЭЗ в порядке обеспечения гарантийной функции, особенно в контексте ответственности за злоупотребление налоговыми льготами.
Ограничения в СЭЗ касаются в основном требований экономической целесообразности, обусловлены направленностью государственной инвестиционной политики. Таким ограничением, например, является запрет на создание в СЭЗ казино, игорных домов, иных видов игорного бизнеса.
Таким образом, вышеперечисленные обстоятельства дают возможность утверждать, что существует особая форма СПР — это специальный правовой режим СЭЗ, т.е. особый порядок регулирования инвестиционных, предпринимательских и внешнеэкономических отношений, складывающихся в СЭЗ, который устанавливается применительно к ее субъекту и определенной сфере его деятельности и отличается от общего режима либо льготной, либо ограничительной направленностью регулирования, проявляясь во всех элементах его механизма через закрепление гарантий, льгот, форм государственной поддержки, ограничений, запретов и оснований юридической ответственности.
