Десять років тому — 16 липня 1990 р. було прийнято Декларацію про державний суверенітет України — документ, який започаткував правове оформлення кардинальних змін у новітній історії українського народу. Серед головних положень її було таке: земля є власністю українського народу. У зв´язку з цим постало ключове питання щодо створення нової юридичної схеми земельних відносин, яка мала істотно відрізнятися від тогочасної схеми, побудованої на принципах монопольного права державної власності на землю.
В історії світової цивілізації процеси зміни існуючого ладу одержали назву реформа (лат. - reformo), тобто перетворення, зміна, перебудова суспільного життя, порядків, інститутів і установ за умови збереження соціальної структури, існуючої в період перебудови.
Виходячи з цього, нова юридична схема земельних відносин також одержала назву реформа. Різні люди з різних станів у різні часи вболівали за рівні права на землю, вважаючи, що проведення реформ є засобом вирішування проблеми зрівняння цих прав.
Обмеження державою права на рівний доступ до землі створює грунт, який породжує, як правило, земельну реформу. Таким чином, процеси, що змінювали існуючий в Україні наприкінці XX ст. земельний лад, за змістом є реформаторськими.
Поняття «земля» є неоднозначним. Земля виконує соціальні функції, що пов´язані з життям людини та її добробутом, а саме: політичну, визначаючи територіальні межі суверенності державної влади та створюючи основу економічної незалежності держави. У той же час землі забезпечують базу господарської діяльності, складають основу життєвого середовища суспільства.
У відносинах земельної власності втілюються головні соціальні зв´язки і процеси. Ця особливість визначила провідне місце категоріям «власності на землю» і «права власності на землю» у системі суспільних відносин. Тому земельні відносини завжди були і залишаються одними з центральних і вирішальних, особливо при проведенні радикальних соціально-економічних перетворень .
Економічні та соціальні питання у суспільстві регулюються правом. Тому найважливішою складовою механізму будь-якої реформи є її правове забезпечення, тобто створення законодавчої бази реформи. Вона і починається з цього часу.
Оскільки дана стаття підготовлена до десятої річниці проведення земельної реформи, то, цілком природно, необхідно чітко визначити час, коли вона почала провадитися. Починаючи з грудня 1990 p., вважалося, що земельна реформа в Україні започаткована прийняттям нових законодавчих актів, спрямованих на створення соціально-економічних новацій. При цьому першими актами реформи було названо постанову Верховної Ради Української РСР «Про земельну реформу» та Земельний кодекс Української РСР, прийняті 18 грудня 1990 р. Тому здивувало висловлювання, що радикальна новація земельного законодавства України почалася ще в надрах старого режиму за умов «перебудови», а реформування земельних відносин проходило на базі законодавства Союзу РСР, поглиблення ж радикальної новації набуло більш спеціалізованої форми і почало запроваджуватися через проведення в Україні земельної реформи".
Виходить, що досі невірно визначався час початку реформування земельних відносин. За нашим переконанням, висловлену позицію сприйняти не можна.
Горячковість у процесах творення законодавчих і підзаконних актів СРСР у 1988—1989 pp. зовсім не схожа на реформаторські дії. Нестабільність цих процесів, відсутність чітких правових концепцій у нормативних актах того часу, а також політична їх невирішеність у союзних республіках розглядалися вже як доказ безладдя у державі, а тому й небажання приймати законодавчі акти на базі Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік Про це, наприклад, свідчить процес розгляду у Верховній Раді проекту Закону України про оренду, який був схвалений у першому читанні у березні 1991 р. і залишився надалі у числі не прийнятих. Правдивим є завершуючий ґрунтовний висновок доктора юридичних наук, професора Н.Титової, що земельна реформа стала першоосновою загального процесу радикального реформування економічних, у тому числі земельних відносин.
Перші законодавчі акти земельної реформи (постанова Верховної Ради «Про земельну реформу» і Земельний кодекс) створили підґрунтя реформи, визначивши її основні постулати: земельна реформа є складовою частиною економічної реформи, оскільки без здійснення її неможливий перехід до ринкових відносин; всі землі України з 15 березня 1491 р. є об´єктом земельної реформи. Ці та інші положення названих актів обумовили економічний, соціальний, політичний і правовий зміст реформи.
Реформування земельних відносин — процес складний. Він охоплює усі галузі економіки та сфери суспільства, тим самим визначаючи роль і місце земельної реформи у загальній системі соціально-економічних перетворень. Крім розв´язання комплексу організаційних і соціально-правових проблем, не менш важливою є перебудова психології громадян, утвердження почуття власника землі4. Отже, земельна реформа — це комплекс правових, економічних, технічних і організаційних заходів, здійснення яких має на меті удосконалення земельних відносин, перехід до нового земельного ладу, адекватному характерові соціальне орієнтованої ринкової економіки країни.
Виходячи з цього, до земельної реформи слід ставитися як до різнобічного явища. Однак це не означає, що вона не повинна мати власне місце у системі соціально-економічних перетворень.
Проте майже з початку розвитку земельної реформи висловлювалися суперечливі погляди щодо правового змісту здійснюваних у цій реформі заходів. Так, заходи земельної реформи почали начинятися заходами аграрної реформи. Більш того, нормативні акти земельної реформи поповнювалися нормами аграрного законодавства та навпаки. Сьогодні терміни «земельна реформа» і «аграрна реформа» оточують суспільство. Вже не тільки пересічний громадянин країни, а й, навіть освічений фахівець, не зможе переконливо відповісти на запитання: яка реформа здійснюється у даний час на землях України?
У правовій та економічній літературі іноді земельна реформа розглядається як невід´ємна частина аграрної або вважається тотожною з останньою реформою. Так, Н.Титова запевняє, що земельна реформа вже стала основною складовою аграрної реформи в Україні, а ширша за змістом аграрна реформа своєю базою має реформування земельних відносин, які тісно поєднуються з аграрними і в сукупності виступають як земельно-аграрні.
У наведеному поєднанні термінів взагалі важко усвідомити, чи є ще земельна реформа, або вже її немає — існує тільки аграрна реформа. При цьому не можна зрозуміти, якими ж за своїм правовим змістом є земельно-аграрні відносини?
Фактично акцент земельної реформи свідомо зміщується у аграрну сферу.
Поняття «земельна реформа» існує ще з V ст. до нашої ери. Термін «аграрна реформа» виник і одержав поширення у другій половині XIX і на початку XX ст. Він означав правові перетворення не тільки у земельних відносинах, а взагалі зміни у сільському господарстві. Обидва терміни — «земельна реформа» і «аграрна реформа» лінгвістично відповідно поєднані: agros (грецька мова) — поле, agrarius (латинська мова) — земельний, селянин.
Лінгвістична подібність назв реформ не має значення: реформи різні, проте, вони пов´язані між собою, оскільки спрямовані на піднесення рівня сільськогосподарського виробництва. Відмінність їх у законодавчому розмежуванні суспільних відносин, що реформуються. Земельна реформа спрямована на реформування суспільних земельних відносин, аграрна — на реформування суспільних аграрних відносин. Суспільні правові відносини уособлюються у певну галузь права.
В Україні вже 80 років офіційно існують земельні правовідносини, уособлені у самостійну галузь права — земельне право. Аграрне право визнане як самостійна інтегрована галузь права, до якої включені правові акти, покликані регулювати суспільні аграрні відносини . Недоречності з приводу сприйняття назв земельної та аграрної реформи у суспільстві є наслідком того, що офіційно не було проголошено про впровадження аграрної реформи у такому ж порядку, як це було зроблено із започаткуванням земельної, тобто з одночасним законодавчим обґрунтуванням її.
На цьому тлі виникли непоодинокі факти появи споріднення заходів земельної реформи із заходами, які мають аграрний зміст, що є порушенням правової вимоги, кожній реформі — власне правове поле, тобто, земельній реформі — земельні відносини і земельне законодавство, аграрній реформі — аграрні відносини і аграрне законодавство. На жаль, така правова вимога не виконується. Отже, терміново необхідно здійснити законодавче розмежування правових відносин у аграрно-промисловому комплексі, тобто навести правовий порядок, з тим. щоб припинити суперечки з приводу того, яка реформа здійснюється на землях України. До цього слід додати важливе зауваження: у 1997 р. офіційно було проголошено, що земельна реформа завершила другий етап і вступила у третій. Нещодавно і також офіційно повідомлено, що ЗО квітня 2000 р. завершено перший етап аграрної реформи7. Отже, слід зробити висновок, що земельна і аграрна реформа — реальні явища, які діють на землях України, і у кожній є своя мета і власне правове поле.
Будь-яка реформа, як правило, не тільки має мету, оголошену для її впровадження. Одночасно їй надається ідеологічна підтримка владними структурами, втягненням суспільства до її сприйняття.
Виникає зв´язок — «суспільство-реформа». Він дуже важливий для підтримки реформи з боку суспільства, оскільки це один з важелів прискорення її проведення. Тим більше, що суспільна критична оцінка соціально-економічних умов у державі пов´язується, насамперед, із здійсненням земельних і аграрних перетворень. Якщо суспільство однозначно вважає реформу доцільною, необхідною і навіть бажаною, то перешкоди на її шляху значно зменшуються На жаль, за майже десять років проведення земельна реформа однозначної оцінки від суспільства не одержала. Насамперед, з´явилися спроби її дискредитувати. Позиції суспільства поділилися Частина виступила проти земельних перетворень, вважаючи реформу витвором тих, хто зацікавлений у розвалі сільського господарства. Інші стали на захист реформи і висловлювали критичні зауваження щодо її запізнення і гальмування. Як завжди буває у гурті, була також частина нейтралів, не готових до відповіді. Саме такими були наслідки багатьох соціальних досліджень, проведених в областях України.
Дискусії з цього питання ще й зараз продовжуються, хоча динамізм їх помітно згасає: суспільство у своїй більшості вже втомилося від політиканства.
Однак реформа вже з перших років її проведення стала заручницею політики і залишається ще такою.
Цей фактор став однією з основних перепон на шляху радикального реформування земельних відносин. Підставою для його появи та існування стала криза правової свідомості у суспільстві й незавершеність державного устрою. Зміст юридичних актів залежить від рівня правової свідомості. У зв´язку з соціальним розшаруванням між групами суспільства зараз вона не може бути консолідованою, і це розшарування зростає. Орке, зростають також і соціальні суперечності, з´являється недовіра до процесів реформування у будь-яких сферах соціальних відносин. Незавершений державний устрій тягне за собою незавершений механізм реформування суспільних відносин. Земельна реформа потребує поміркованих, зважених, вивірених і обґрунтованих дій.
Проте замість цього у правовій сфері відбувається неочікувана, неупереджена самодіяльність у формуванні законодавчих та інших правових актів. Така спонтанність доводить тільки до кризового стану законодавства, яке іноді набуває чинності в умовах здійснення реформи шляхом пошуків і помилок, ще й одночасно з оглядкою на суперечливі пропозиції окремих реформаторів, а також іноземних консультантів, які нерідко дуже далекі від інтересів українського селянства.
Реформа йде десятий рік, не маючи головної мети, науково обґрунтованої стратегії і тактики, крім того, вона позбавлена комплексної програми і стійких пріоритетів. Ця низка перепон ще доповнюється нестабільністю законодавства, поверхневим ставленням до розроблення правових положень, навіть правовим нігілізмом, який набуває поширення у сфері регулювання земельних відносин. Він виявляється в усвідомленому порушенні вимог законодавства громадянами, юридичними особами, у формуванні норм правових актів, які завідомо суперечитимуть чинному законодавству, а також у його порушенні у будь-яких видах діяльності. Слід також додати до цього, що реформа не була організаційно підготовленою, відсутні були матеріальні та технічні засоби її здійснення. Головною перепоною на шляху реформи було поглиблення соціально-економічної кризи у країні.
І все ж, всупереч усім факторам негативного впливу, сумнівам і перепонам, завдяки появі у значній частині суспільства розуміння необхідної докорінної трансформації порядків, що залишилися у країні від попереднього ладу, реформа почала працювати, поступово формуючи правовий механізм, створюючи концептуальні основи нового земельного законодавства, впроваджуючи істотні, для того часу, соціальні та економічні зміни у сфері земельних відносин.
Основні завдання земельної реформи: перерозподіл земель, створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, впровадження раціонального використання і охорони земель, — стали пріоритетними у земельних перетвореннях. Відтак, у стислий строк (1991 — 1992 pp.) набули чинності важливі акти, спрямовані на створення і розвиток селянських (фермерських) господарств, нових за правовим статусом сільськогосподарських підприємств, приділялася увага формуванню соціальної сфери села. Після започаткування реформи минув лише один рік і низка нових законодавчих актів, прийнятих у 1992—1994 pp.. радикально змінила колишню правову систему земельних відносин.
Відновлення в Україні права приватної власності на землю стало вагомим доказом кардинальних змін, що торкаються усієї правової системи держави, зокрема, економічної, соціальної, політичної. Правові зміни у відносинах власності на землю відкрили шлях до приватизації земель колективних сільськогосподарських підприємств, передачі їх у приватну власність громадян. Одночасно відновилися земельні орендні відносини, використання землі стало платним. У цей же час деякі реформатори відмічали, що земельна реформа дуже затягнулася, не здійснюються господарські реформування. Але за порівняно невеликий час все ж таки було прийнято близько 60 правових актів, які, уособлені у систему, фактично створили зовсім нову за змістом галузь земельного законодавства.
Нове законодавство й стало правовим полем земельної реформи, почали вирішуватися соціальні, економічні та інші проблеми. На цьому тлі назустріч парадоксальним заявам реформаторів пролунав висновок: значна частина шляху реформування земельних відносин пройдена, всі три напрями реформи — реформування власності, рівноправний розвиток форм господарювання на землі та підвищення рівня ефективності землекористування отримали належний розвиток . Такий висновок мав реальну підставу: за шість років проведення реформи було передано у власність недержавних сільськогосподарських підприємств 26,7 млн. га — 44,2% земельного фонду держави, площа земель у власності та користуванні громадян зросла у 2,7 рази (7 млн. га).
Однак це не означало, що реформа стала на шлях перемог. Такого не було. Продовжувалися негативні зміни у сільськогосподарській діяльності. Загальний обсяг виробництва продукції у 1998 p., порівняно з 1990 p., скоротився на 52 відсотка. Це стало наслідком відсутності синхронізації у проведенні земельних і аграрних перетворень, створення відповідного ринкового правового поля. Поряд з цим почалося гальмування процесів поповнення механізму реформи. З прийняттям у 1996 р. Конституції України, виявилася непідготовленість деяких державних і наукових структур до створення чіткого правового регулювання суспільних земельних відносин в умовах появи ринкових економічних відносин. Земельний кодекс України (у редакції 1992 р.) — провідний акт земельного законодавства відстав від руху земельної реформи і втратив можливість регулювати відносини власності, користування і розпорядження землею на державному, регіональному рівнях, а також на рівні юридичних осіб і громадян. Проект Закону про зміни і доповнення до Земельного кодексу був заблокований Верховною Радою. Кодекс фактично почав втрачати чинність. Частина норм земельного законодавства стала вважатися не легітимною. Розроблення проектів нормативних актів на перспективу фактично припинилося. Після прийняття Конституції у сфері земельного законодавства був прийнятий єдиний вагомий акт -- Закон України «Про оренду землі», в якому 32 статті Третина їх містить посилання на Земельний кодекс (1992 p.), який фактично не працює.
Законодавчий вакуум почали заповнювати укази Президента України, які підтримували певною мірою рух земельної реформи. Поєднання загальної соціально-економічної кризи з кризою земельного законодавства, яка фактично вже визначилася, стало одним з чинників подальшої дестабілізації соціальних відносин у країні.
У даний час державна влада покладає надії на те, що криза земельного законодавства буде ліквідована після прийняття нових кодексів — Цивільного і Земельного. В умовах кризи земельного законодавства, безумовно, необхідно терміново приймати Земельний кодекс у новій редакції, щоб позбавитися кризового стану. Проте висловлюються думки, що з точки зору перспективного розвитку земельного законодавства доцільно було б не поспішати з його прийняттям, а підготувати, насамперед, пропозиції щодо змін і доповнень до Конституції України.
Зараз на державному рівні ведеться мова про необхідність перегляду значної частини норм Основного Закону. Є слушні побажання щодо зміни юридичного оформлення конституційних норм, які регулюють земельні відносини, зокрема, це стосується частини першої ст. 13 Конституції, у якій земля визнана об´єктом права власності Українського народу. Це положення фахівцями визнається невизначеним і проблематичним. Крім того, загальні правові засади земельних відносин, визначені у Конституції, вимагають корекції, уточнення і доповнення Вважається, що конституційне реформування відносин власності стане гарантією нового Земельного кодексу.
Існуюча нині ситуація, за якої Верховна Рада України прийняла проект Земельного кодексу в першому читанні, дозволяє сподіватися, що Кодекс все ж буде прийнятим. Тоді виникне потреба уточнення основних положень Кодексу, щоб привести його у відповідність з оновленою Конституцією. Сьогодні є об´єктивна необхідність її оновлення. Даний висновок грунтується на Стратегії економічного та соціального розвитку на 2000—2004 роки. У цьому визначальному документі йдеться про необхідність продовження реформування відносин власності, активного і безповоротного процесу утворення механізмів приватної власності, розширення корпоративного та приватного секторів економіки. Також констатується, що реалізуються завдання земельної реформи, у тому числі, одне з головних, — утверджується реальний власник землі. Вагомі також й інші здобутки:
- майже 6,1 млн. громадян отримали земельні паї, обсяг яких становить більше половини земельних угідь країни:
- в основному завершено приватизацію присадибних ділянок, їх власниками стали 11 млн. громадян;
- створено більше 12 тис нових агроформувань ринкового типу;
- загальна площа переданих в оренду земельних ділянок, що перебувають у власності громадян та юридичних осіб, перевершує 5 млн. га.
Одночасно зроблено висновок: період 1994—1999 pp., незважаючи на суперечливість оцінок його результатів, залишив помітний слід у реалізації стратегії економічних та соціальних реформ, зокрема, він дозволяє стверджувати, — зроблено перший вагомий крок до реалізації кінцевої мети земельної реформи. Отже, на десятому році проведення, земельна реформа одержує кінцеву мету, яка полягає у безоплатній передачі землі у власність тим, хто на ній працює, формуванні платних орендних відносин і ринку землі".
Поява кінцевої мети земельної реформи, що здається нам спірною, не означає, що вона завершується. Процеси цієї реформи будуть пов´язані з передачею землі у власність та користування, формуванням платних земельних орендних відносин, проведенням підготовки для створення реального ринку землі.
Земельна реформа, напевно, може бути визнана завершеною за умови досягнення у країні помітних зрушень у піднесенні життєвого рівня усіх верств населення. Для цього необхідні не сучасні темпи економічного зростання та ознаки економічної стабілізації, що вважається значною перемогою, а реальна стійка економічна стабілізація, заснована на соціальних чинниках, домінуючих у структурі економічного зростання.
Для досягнення кінцевої мети і завершення земельної реформи необхідні значні нові економічні, правові та соціальні заходи. Світовий і набутий вітчизняний досвід свідчить, що розраховувати на її позитивний результат можна лише за умов, коли ця реформа, зокрема: провадиться на добровільній основі; має правову, матеріально-технічну, політичну, організаційну і морально-етичну підтримку; здійснюється за принципом соціальної справедливості, надає впевненості у стабільності і незворотності політики держави і законодавчої бази12. У даний час ще не можна стверджувати, що усі названі вище чинники, необхідні для досягнення позитивного результату, були задіяні в процесах реформування земельних відносин.
Насамперед, слід відмітити, що виконані лише ті заходи у земельному реформуванні, які не вимагали суттєвих бюджетних коштів: роздержавлення земель і передача їх у власність недержавним сільськогосподарським підприємствам і організаціям; проведення грошової оцінки сільськогосподарських і несільськогосподарських земель; розподіл земель колективної власності на земельні частки (паї); видача громадянам сертифікатів на право на земельну частку (пай) і державних актів на право власності на землю. Проте тільки цим земельна реформа не завершується. Вона увесь час здійснювалася в умовах недостатнього фінансування державою її заходів, а також супутніх програм, у тому числі тих, що мають природоохоронний характер, торкаються розвитку земельного кадастру, моніторингу земель, землеустрою, а також проведення вишукувань і розвідувань земельного фонду. Взагалі проблема охорони земель держави в останні роки трансформувалася в одну з невирішених проблем безпеки держави. Припинилося виконання робіт по охороні земельного фонду, третина сільськогосподарських угідь продовжує піддаватися дії ерозії. Це лише один приклад, а таких прикладів — безліч.
Отже, постає запитання, чи можна за відсутності значної частини чинників, що сприяють появі позитивних результатів реформи, все ж таки провадити її? Тим більше, що на шляху реформи весь час виникали об´єктивні та суб´єктивні перепони до подальшого руху реформи, про які вже вище згадувалося.
Визначальна роль у цьому процесі, на наш погляд, належить самій реформі. Вона вийшла на арену економічних, соціальних, правових і політичних перетворень з привабливим для суспільства того часу ідеологічним забарвленням, зустрінутим як доказ відмови від ладу, який був заснований на націоналізації державою усієї землі в Україні. Визначення у реформі особливостей землі — природних, економічних, соціальних, а також пов´язаних з ними особливостей правового регулювання земельних відносин, було принадно сприйнято значною частиною суспільства. З прийняттям концепції земельної реформи щодо паювання земель недержавних сільськогосподарських підприємств реформа стала взірцем можливості компромісу принципів економічної доцільності та соціальної справедливості: земля була передана у власність тим, хто на ній працює. Тоді Україна уникла соціальної напруги при перерозподілі продуктивних земель.
Роль земельної реформи у сучасному періоді виявляється, як і раніше, у реформуванні економічних і соціальних питань. Вона надає можливість використовувати вже реформовані земельні відносини для трансформації їх у аграрні.
Значною залишається роль земельної реформи, зокрема, у: проведенні масштабних землевпорядних робіт при організації території новостворених господарств; пристосування технології та організації землеробства до ринкових економічних вимог щодо використання земель; повнішому задоволенні громадян, у тому числі працівників соціальної сфери і пенсіонерів, земельними ділянками для ведення підсобного господарства та його розвитку; запровадженні земельних орендних відносин; охороні; вирішенні екологічних проблем у використанні земельних ресурсів, враховуючи їх значення для суспільства.
Для того щоб земельна реформа здійснювала таку багатогранну роль і вирішувала проблеми реформування земельних відносин, необхідно постійно доповнювати та удосконалювати її механізм, тобто, зміцнювати законодавчу базу. На шляху реформи було багато помилок та недоліків. Однак десять років не пройшли даремно. Сьогодні є можливість стверджувати, що без проведення земельної реформи не здійснювалася б економічна реформа. Фактично земельна реформа стала генератором руху тих соціальних реформ, що здійснюються і будуть здійснюватися в Україні. Сподіваємося, що сучасна земельна реформа займе власну почесну нішу в історії земельних реформувань в Україні.
