Відповідно до статей 13, 14 Конституції України, ст. 1 Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 р.[1], земля, як об´єкт права власності Українського народу, є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Державно-правове забезпечення раціонального використання і охорони земель, а також реалізації суб´єктивних прав на землю громадянами, юридичними особами, державою і територіальними громадами передбачає обов´язкове виготовлення і затвердження землевпорядної документації, передбаченої чинним Земельним кодексом (далі — ЗК). На основі такої документації органи державної влади розробляють і затверджують заходи використання і охорони земель, місцеві органи державної влади та місцевого самоврядування приймають рішення щодо перспектив використання земель на своїй території, надають земельні ділянки у користування, передають безоплатно чи продають у власність громадянам та юридичним особам земельні ділянки із земель державної і комунальної власності, легалізують у передбаченому порядку права на землю, встановлюють обмеження права власності і права користування земельними ділянками тощо.
Враховуючи юридичне значення землевпорядної документації, новий ЗК передбачає проведення державної експертизи окремих видів технічної документації у сфері землеустрою, проектів і матеріалів щодо використання та охорони землі. Відповідно до ч. З ст. 186 ЗК, прогнозні матеріали використання і охорони земель, проекти землеустрою, матеріали державного земельного кадастру, проекти з питань використання і охорони земель, реформування земельних відносин, а також техніко-економічні матеріали обгрунтувань використання і охорони земель підлягають державній експертизі, яка здійснюється органом по земельних ресурсах відповідно до закону. При цьому у ЗК не визначена правова природа такої експертизи, не вказується на те, що це є самостійний вид експертної діяльності, не визначаються підстави, порядок і юридичні наслідки ЇЇ проведення. Крім того, в Україні немає й окремого закону, який визначав би підстави і порядок проведення такої експертизи. Юридичні аспекти державної землевпорядної експертизи недостатньо досліджені в теорії земельного права.
Відсутність закону про державну експертизу землевпорядної документації негативно впливає на стан реформування земельних відносин, перешкоджає прискоренню приватизації земель сільськогосподарського призначення і не дозволяє швидко та оперативно вирішувати питання про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення з метою поповнення місцевих і державного бюджетів через складність і довготри-валість проведення землевпорядної експертизи, а також через високу вартість робіт з її проведення. Найбільш виразно вказані проблеми проявляються у процесі приватизації земельних ділянок громадянами та юридичними особами, надання земельних ділянок в оренду чи у постійне користування, вирішення земельних спорів тощо. У цьому зв´язку в практиці приватизації земель сільськогосподарського і несільськогосподарського призначення постають питання щодо правових підстав для здійснення державної землевпорядної експертизи технічних документів на виготовлення державних актів на право власності на землю, іншої землевпорядної документації та юридичного значення експертних висновків дляорганів місцевого самоврядування І місцевих державних адміністрацій щодо оформлення суб´єктивних прав на землю. Як свідчить досвід приватизації земельних ділянок несільськогосподарського призначення в Україні, проведення землевпорядної експертизи є довготривалим в часі й вимагає від суб´єктів підприємницької діяльності додаткових фінансових коштів на її оплату. Крім того, подекуди одні й ті ж землевпорядні та інші документи підлягають державній експертизі по декілька разів.
Вирішення цих та інших важливих земельно-правових питань потребує науково-теоретичного визначення правової природи державної землевпорядної експертизи і законодавчого закріплення поняття цієї експертизи як правової категорії, визначення переліку об´єктів, суб´єктів, змісту землевпорядної експертизи, а також забезпечення організаційно-правового механізму її проведення, врегулювання інших питань, пов´язаних із здійсненням державної експертизи у сфері землеустрою.
В сучасних умовах правові основи і механізм здійснення експертної діяльності в окремих сферах суспільного життя України визначені у спеціальних законах^]. Водночас порядок проведення державної землевпорядної експертизи регулюється підзаконними нормативними актами. Зокрема, в Указі Президента України «Про Положення про Державний комітет України по земельних ресурсах» від 14 серпня 2000 р. зазначається, що до компетенції Держкомзему України відноситься здійснення державної експертизи програм і проектів з питань землеустрою, державного земельного кадастру, охорони земель, реформування земельних відносин, а також техніко-еконо-мічних обгрунтувань цих програм і планів[3]. Подібна норма була закріплена в попередньому Указі Президента України від 13 травня 1996 р. щодо правового становища Держкомзему України, на підставі якого було розроблено і затверджено нині чинне Положення про здійснення державної землевпорядної експертизи^]. Оскільки укази Президента, накази Держкомзему України є підзаконними нормативно-правовими актами, то їх зміст має відповідати чинним законам України з питань землевпорядної експертизи. Однак спеціального закону з цих питань в Україні поки що не прийнято. В Положенні про здійснення державної землевпорядної експертизи також нічого не сказано про те, на основі яких законів розроблено цей документ. Виходячи з того, що в чинному законодавстві України поняття «землевпорядної експертизи» не визначається, а також не вказується на те, до якого виду експертизи відноситься така діяльність, то застосування того чи іншого закону з питань експертної діяльності у інших сферах суспільного життя до регулювання відносин у сфері державної експертизи землевпорядної документації створює певні труднощі у практиці реалізації суб´єктивних прав на землю, забезпечення охорони і раціонального використання землі.
Відповідно до згаданого вище Указу Президента України щодо правового становища Держкомзему, об´єктом землевпорядної експертизи мають бути програми, проекти, плани, а також їх тех-ніко-економічне обгрунтування у сфері землеустрою, державного земельного кадастру, охорони земель, реформування земельних відносин. Водночас у ч. З ст. 186 ЗК України по-іншому визначається перелік об´єктів державної експертизи, серед яких називаються прогнозні матеріали використання і охорони земель, проекти землеустрою, матеріали державного земельного кадастру, проекти з питань використання і охорони земель, реформування земельних відносин, а також техніко-економічні матеріали обгрунтувань використання і охорони земель. Порівнюючи наведені норми законодавчих актів з нормою ст. 5 Закону «Про наукову і науково-технічну експертизу», можна зробити висновок про те, що вказані норми в певній мірі кореспондують одна одній. Адже об´єктами науково-технічної експертизи також можуть бути проекти, програми, пропозиції різного рівня, щодо яких необхідно провести науково-обгрунтований аналіз і дати висновки про доцільність їх прийняття, впровадження, подальшого використання тощо.
Аналіз об´єктного складу науково-технічної експертизи та державної експертизи об´єктів, передбачених у ЗК, свідчить, що землевпорядну експертизу можна було б розглядати як різновид науково-технічної експертизи, спрямованої на дослідження, перевірку, аналіз та оцінку науково-технічного рівня проектів, програм і планів у сфері землеустрою, земельного кадастру, регулювання земельних відносин, а також підготовку обгрунтованих висновків для прийняття рішень щодо таких об´єктів. Тому проведення землевпорядної експертизи повинно було б базуватись насамперед на основних засадах Закону від 10 лютого 1995 р. «Про наукову і науково-технічну експертизу» (із змінами і доповненнями від 21 вересня 1999 р.)[5]. Саме такий підхід до проведення землевпорядної експертизи використовує Держкомзем при вирішенні окремих питань, що постають в процесі здійснення такої діяльності. Зокрема, у виданій Держкомземом Вказівці «Про здійснення державної землевпорядної експертизи» від 01.07.1997 р. місцевим органам земельних ресурсів пропонується проводити експертизу за кошти замовника в розмірі, передбаченому в Законі «Про наукову і науково-технічну експертизу» [6].
Однак аналіз складу об´єктів науково-технічної і землевпорядної експертизи свідчить, що Закон «Про наукову і науково-технічну експертизу» має загальний опис об´єктів експертизи у науковій сфері й не охоплює всього переліку об´єктів, вказаних у ч. З ст. 186 ЗК. Для прикладу можна назвати технічну документацію по складанню і виготовленню державних актів на право власності на землю. Однак в Положенні про здійснення державної землевпорядної експертизи в п. 4.2.4. передбачається вибіркове проведення землевпорядної експертизи таких документів. При цьому в ньому не визначаються підстави, а також випадки, коли має бути проведена вибіркова експертиза технічної документації з виготовлення Державних актів на право власності на землю. В результаті на практиці органи земельних ресурсів проводять не вибіркову, а обов´язкову і суцільну землевпорядну експертизу цих документів за рахунок коштів організаторів проведення експертизи чи суб´єктів підприємницької діяльності. Однак така практика не узгоджується з вимогами Закону «Про наукову і науково-технічну експертизу», у якому визначені випадки обов´язкового, а також добровільного чи за рішенням відповідних органів проведення науково-технічної експертизи. На відміну від норм цього Закону, в Положенні про здійснення державної землевпорядної експертизи не визначено випадки, коли державна землевпорядна експертиза має бути проведена обов´язково. В результаті органи Держкомзему проводять землевпорядну експертизу практично у всіх випадках відведення земельних ділянок у власність суб´єктам підприємницької діяльності.
Відповідно до пп. 1.3.-1.4. Положення про здійснення державної землевпорядної експертизи, суб´єктами правовідносин у сфері проведення такої експертизи є органи Держкомзему, замовники та розробники проектної документації. До здійснення землевпорядної експертизи, в разі необхідності, можуть залучатись вчені та спеціалісти інших державних органів, наукових та проектних установ. Такий суб´єктний склад в цілому узгоджується із ст. 4 Закону «Про наукову і науково-технічну діяльність»., відповідно до якої експертизу можуть проводити органи виконавчої влади у межах своєї компетенції, підприємства, установи і організації всіх форм власності, окремі експерти, групи експертів та експертні ради. Водночас названий Закон містить закріплену в ст. 10 норму про те, що державну наукову і науково-технічну експертизу проводять органи виконавчої влади у сфері наукової і науково-технічної діяльності. Оскільки Держкомзем не належить до органів виконавчої влади у сфері наукової і науково-технічної діяльності, то проводити таку експертизу цей орган виконавчої влади не може. У цьому зв´язку, враховуючи особливості об´єктів та суб´єктів проведення землевпорядної експертизи, доцільно було б прийняти спеціальний закон про землевпорядну експертизу подібно законам України «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 ро.[7], «Про судову експертизу» від 25 лютого 1994 р.[8] тощо.
Необхідність прийняття такого закону зумовлена також тим, що в чинному Положенні про здійснення державної землевпорядної експертизи не визначено правові підстави її проведення, що призводить до необгрунтованого проведення експертизи всієї технічної документації у сфері землеустрою, включаючи й ті документи, що необхідні для виготовлення державних актів на право власності на землю.
Потребує з´ясування також питання щодо юридичного значення висновків землевпорядної експертизи для органів місцевого самоврядування, які приймають рішення про відчуження земельних ділянок у власність суб´єктам підприємницької діяльності. Відповідно до Положення про здійснення державної землевпорядної експертизи, висновки такої експертизи можуть мати наступні три варіанти: а) проектна документація позитивно оцінюється (погоджується); б) проектна документація, яка не в повній мірі відповідає вимогам земельного законодавства і чинних нормативно-технічних документів, повертається на доопрацювання з вказівкою конкретних вимог, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до цієї документації; в) у випадку невідповідності проектної документації вимогам земельного законодавства або ж неприйнятності її щодо раціонального використання і охорони земель, така документація оцінюється негативно і не погоджується. Вказані висновки землевпорядної експертизи набувають правового статусу державної землевпорядної експертизи після затвердження їх відповідно керівництвом Держкомзему України, Держкомзему АР Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь земельних ресурсів.
Запропоновані у Положенні висновки державної землевпорядної експертизи можуть бути прийнятними для таких об´єктів, як проекти відведення земельних ділянок та інша проектно-технічна документація, що виготовляється до затвердження сільською, селищною, міською радою матеріалів попереднього погодження місця розташування об´єкта, а також проекту відведення земельної ділянки. Негативний висновок державної землевпорядної експертизи може бути підставою для відмови у затвердженні відповідною радою проекту відведення земельної ділянки та у продажу земельної ділянки несільськогосподарського призначення.
Інакше складається ситуація при проведенні державної землевпорядної експертизи технічної документації на виготовлення державних актів на право власності на землю. Закріплений у чинному законодавстві України організаційно-правовий механізм продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення передбачає, що державна землевпорядна експертиза технічної документації на виготовлення державних актів на право власності на землю має проводитись після того, як укладено договір купівлі-продажу земельної ділянки. Це означає, що негативний висновок державної землевпорядної експертизи щодо технічної документації на виготовлення державного акта на право власності на землю не дає можливості покупцеві своєчасно оформити право власності на придбану земельну ділянку, оскільки органи Держкомзему утримують бланки державних актів на право власності і видають їх сільським, селищним, міським радам лише після підготовки і експертизи технічної документації на виготовлення державного акта на право власності на землю. Подібна практика оформлення права власності на земельні ділянки несільськогосподарського призначення не узгоджується з новим Земельним кодексом України, відповідно до якого укладений договір купівлі-продажу земельної ділянки є підставою для оформлення державного акта на право власності на землю.
Передбачений у Положенні про здійснення державної землевпорядної експертизи порядок її проведення визначає строки, протягом яких має провадитися землевпорядна експертиза залежно від того, на якому рівні вона проводиться. Зокрема, для Держкомзему України цей термін складає ЗО днів, для Держкомзему АР Крим, обласних, Київського і Севастопольського міських управлінь земельних ресурсів — до 20 днів. Вказані строки проведення державної землевпорядної експертизи є чинними для всіх об´єктів, що передаються на експертизу. Оскільки процедура приватизації земельних ділянок несільськогосподарського призначення включає підготовку і затвердження проекту відведення земельної ділянки, а також підготовку технічної документації на виготовлення державних актів на право власності на земельні ділянки несільськогосподарського призначення, які розірвані в часі, то згідно з чинним Положенням про здійснення державної землевпорядної експертизи вказані строки її проведення мають бути подвоєні -спочатку для проекту відведення передбачається до ЗО (20) днів, а потім, після укладення договору купівлі-продажу земельної ділянки що до ЗО (20) днів для експертизи технічної документації на виготовлення державного акта на право власності на землю. Враховуючи, що технічна документація на виготовлення Державного акта на право власності на землю в більшості своїй дублює технічну документацію, що подається для проекту відведення земельної ділянки, вбачається, що проведення державної землевпорядної експертизи технічної документації на виготовлення державних актів на право власності на землю є зайвим у процесі юридичного оформлення права власності на придбані земельні ділянки несільсь-когосподарського призначення.
З врахуванням викладеного можна зробити висновок про необхідність і доцільність розроблення і прийняття спеціального закону «Про Державну землевпорядну експертизу», який би визначав правові, організаційні й фінансові підстави експертної діяльності у сфері землеустрою та землевпорядкування, загальні основи і принципи регулювання суспільних відносин у галузі організації та проведення державної землевпорядної експертизи з метою забезпечення кваліфікованої підготовки прогнозованих матеріалів використання І охорони земель, проектів землеустрою, матеріалів державного земельного кадастру, проектів з питань використання і охорони земель.
Державну землевпорядну експертизу слід розглядати у законі як діяльність уповноважених органів державної влади, спрямовану на дослідження, перевірку, аналіз та оцінку об´єктів експертизи на предмет їх відповідності чинному законодавству, існуючим нормам і стандартам, а також підготовку обгрунтованих висновків для прийняття рішень у сфері використання і охорони земель, реалізації прав на землю. У пропонованому законі мають бути визначені також завдання і принципи державної землевпорядної експертизи, суб´єкти та об´єкти такої експертизи. При цьому в ньому важливо закріпити перелік об´єктів, які підлягають обов´язковій державній землевпорядній експертизі, і які - - вибірковій експертизі. Крім того, у законі варто було б визначити процедуру проведення державної землевпорядної експертизи, а також юридичне значення та термін чинності її висновків. Доцільно було б передбачити, що проведення державної землевпорядної експертизи фінансується за рахунок державного бюджету, а також визначити підстави і види юридичної відповідальності у сфері землевпорядної експертизи.
Використані джерела:
1. Офіційний вісник України. — 2001. — № 46. — Ст. 2038.
2. Див.: Закон «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 13 грудня 1991 р. (з наступними змінами і доповненнями) // Відомості Верховної Ради України (далі — ВВР). -1992. — № 12. — Ст. 165; Закон України «Про наукову і науково-технічну експертизу» від 10 лютого 1995 р. (із змінами і доповненнями від 21 вересня 1999 р.) // ВВР. — 1995. — № 9. -Ст. 56; Закон України «Про екологічну експертизу» від 25 лютого 1994 р. // ВВР. — 1995. -№ 8. — Ст. 54; Закон України «Про судову експертизу» від 25 лютого 1994 р. // ВВР. — 1994. - № 28. - Ст. 232.
3. Офіційний вісник України. — 2000. — № 33. — Ст. 1401.
4. Офіційний вісник України. — 1997. — № 20. — С. 184
5. ВВР. - 1995. - № 9. - Ст. 56.
6. Див.: Вказівка Держкомзему України від 01.07.97 р. № 33 «Про здійснення державної землевпорядної експертизи» / Земельні відносини в Україні. Законодавчі акти і нормативні документи. — К., 1998. — С. 713.
7. ВВР. - 1995. - № 8. - Ст. 54.
8. ВВР. - 1994. - № 28. - Ст. 232.
