Аналіз положень Конституції України визначає концепцію самоврядування рангом однієї з ключових проблем формування влади, що підтверджується і досвідом європейських країн, зокрема Європейською хартією місцевого самоврядування.

Для жителів будинків, вулиць, кварталу або інших територіальних одиниць передбачено можливість створювати органи самоорганізації, які отримують дозвіл на утворення та частину повноважень, майна, фінансів. Основним законом реалізації вказаного конституційного положення є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Водночас законодавець неповно зазначив, яким саме повинен бути механізм делегування повноважень органів місцевого самоврядування органам самоорганізації населення, якими повноваженнями мають наділятися останні. Таким чином, ці питання залишені на розсуд органів місцевого самоврядування (ст. 5) [16].

За сучасних умов та прагнень України розвиватись демократичним шляхом, стати повноправним членом Європейського Союзу як міжнародної організації та європейської спільноти як «культурного явища», одним із важливих питань є повноцінне функціонування органів самоорганізації населення. Адже це одна з найнеобхідніших умов для розвитку громадянського суспільства. Законодавча реальність їх відносить до одного з елементів системи місцевого самоврядування. Маючи досить складну громадсько-публічну природу, органи самоорганізації повинні бути узгоджені з системою вітчизняного місцевого самоврядування.

Проаналізуємо розуміння повноважень у науковій юридичній літературі. Термін «повноваження» юридична енциклопедична література пояснює як сукупність прав і обов´язків державних органів і громадських організацій, що закріплені за ними у визначеному законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій. Одночасно вказується на його близькість за своїм значенням до терміна «компетенція» [17, 590]. На думку П. Біленчука, В. Кравченка та М. Підмогильного, повноваження місцевого самоврядування зазначаються як «права і обов´язки територіальних громад, органів місцевого самоврядування із здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування», що «визначаються Конституцією і законами України, іншими правовими актами» [3, 24]. Д. Голосніченко розглядає повноваження з огляду на ознаку їх владності та як елемент характеристики органів влади і місцевого самоврядування [5, 123-124].

У зазначених підходах до спільної думки сходяться позиції наявності прав і обов´язків для реалізації покладених функцій. Акценти відмінності зроблені на комплексному розумінні прав і обов´язків окремих елементів місцевого самоврядування (територіальна громада), здійсненні завдань, передачі повноважень населенням на здійснення влади відповідним державним органам.

Законодавець повноваження органів самоорганізації населення чітко прописує у статтях 14-15 їх профільного Закону, розподіляючи на власні й делеговані [15]. До власних повноважень належать ті, що були надані відповідно до Конституції та законів України сільській, селищній, міській або районній у місті (у разі її створення) раді органам самоорганізації населення (далі — ОСН) під час їх утворення, а до делегованих — повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті (у разі її створення) ради, якими вона додатково наділяє ОСН.

Згідно з чинним законодавством ОСН не мають права погоджувати документи, які ініціювали жителі мікрорайонів, вулиць чи будинків. Як унормовано в ст. 14 їх профільного Закону [15], вони можуть лише «сприяти», «представляти», «інформувати», «організовувати на добровільних засадах» тощо. Більш ефективним, на наше переконання, був би механізм представлення ініціатив місцевих жителів не депутатами місцевих рад, а органами самоорганізації, які повинні бути наділені відповідними повноваженнями.

О. Остапенко власними повноваженнями органів самоорганізації вважає ті, що «віднесені Законом до їх відання, які надаються йому відповідною місцевою радою при створенні такого органу і які не належать до відання інших суб´єктів місцевого самоврядування й органів державної влади» [14, 11]. А делеговані — повноваження сільської, селищної, районної в місті (у разі її створення) ради, якими вона додатково наділяє ОСН.

Водночас нейтральних повноважень, тобто неналежних іншим суб´єктам місцевого самоврядування та органам державної влади, в природі немає і бути не може. На нашу думку, природним є той факт, який свідчить про те, що власні повноваження є власними тому, що їх ніхто не делегує і вони виникають (виходять) за територіальною ознакою, тобто залежать від того, де утворюються безпосередньо органи самоорганізації. А вже все, що є на тій території, має належати до компетенції органів самоорганізації, бо вони утворюються для того, щоб бути повноправними господарями і не допускати територіального свавілля осіб, підприємств, установ, організацій щодо власної прибудинкової зони заради власної вигоди або вигоди третіх осіб. Лише у цьому разі власні повноваження будуть відповідати природному праву, яке необхідно закріпити у Конституції України.

До цього часу органи самоорганізації утворюються на строк повноважень ради, якщо інше не передбачено рішенням ради чи положенням про цей орган, і функціонують на основі їх статутів або положень, що затверджуються загальними зборами, де також установлюються структура, штати, витрати на утримання можливого апарату. У разі реєстрації вони набувають статусу юридичної особи, а з дня легалізації — власних повноважень.

І власні повноваження, і делеговані повноваження ОСН є самоврядними повноваженнями [8, 65]. Органи самоорганізації населення з питань, віднесених до їх повноважень, можуть приймати рішення організаційно-розпорядчого характеру. Порядок припинення їх повноважень зазначений у ст. 25 профільного Закону [15]. У законопроекті «Про внесення змін до Закону України "Про органи самоорганізації населення"» від 28 січня 2008 р. № 1444 (щодо строку дії повноважень ОСН та його членів, ст. 11), особливої уваги, на нашу думку, заслуговують частини 2, 4, 8 ст. 11, де вказується на припинення ОСН своєї діяльності у разі припинення власних повноважень, обрання ОСН на строк не довше, ніж на 5 років, що визначено зборами (конференцією) жителів, а також те, що делегованими повноваженнями ОСН наділяються відповідною радою на невизначений строк.

Норма ст. 140 Конституції України (прийнята на п´ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. зі змінами і доповненнями, внесеними згідно із Законом України від 8 грудня 2004 р. № 2222-ІУ, станом на 30 вересня 2009 р. № 23-рп/2009 дає право сільським, селищним і міським радам наділяти органи самоорганізації частиною власної компетенції, передавати їм необхідні фінанси та майно. Ми згодні з думкою В. Антоненка, М. Баймуратова, О. Батанова [1, 494-495] та інших учених-юристів щодо фактичного законодавчого невизначення кола власних повноважень сільських, селищних, міських рад та інших органів місцевого самоврядування, що відображається і на власних повноваженнях органів самоорганізації населення. Вважаємо, що ця позиція ґрунтується на ч. 6 ст. 140 Конституції України, ч. 1. ст. 14 Закону України «Про місцеве самоврядування» [16], де зазначено, що ради можуть створювати ОСН і наділяти їх частиною власної компетенції. У пункті 20 ст. 26 цього Закону ради приймають рішення про наділення ОСН окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування. А за профільним Законом про самоорганізацію населення (ст. 2) власні повноваження ОСН надаються радами під час його утворення [15].

Таким чином, проаналізувавши викладені вище думки, слід зазначити, що у ч. 6 ст. 140 Конституції України, ч. 1. ст. 14 і у п. 20 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування», увага й воля законодавця зосереджується на тому, що ради можуть створювати ОСН і наділяти їх частиною власної компетенції (курсив наш. — А. Л.). Зазначене формулювання суперечить самій суті й природі ОСН, а саме: самоорганізації і ніяк не створення радами різного рівня, які відповідно до законодавства можуть наділяти органи самоорганізації частиною власної компетенції. І маємо знову суперечності — «частиною власної компетенції», а не «власними повноваженнями», про які весь час йдеться в юридичній літературі.

Водночас слід визначити і термінологічну проблему розуміння сутності та співвідношення термінів «окремі повноваження», «надані повноваження», «власні повноваження», «делеговані повноваження», «частина власної компетенції». Так, В. Кравченко вважає, що існує підміна понять «можуть надаватися законом окремі повноваження» (Конституція України, ч. 3 ст. 143) та «делеговані повноваження» (Закон України «Про місцеве самоврядування») [1, 494-496].

За словником української мови дієслово «надавати» пояснюється як дія, давати можливість мати щось, користуватися чимось, додавати якусь властивість, наділяти якими-небудь рисами, примушувати когось що-не-будь робити. Це джерело пояснює «делегований» як пасивний дієприкметник теперішнього часу, а власне «делегування» як дію — передачу функцій повноважень на певний час зі збереженням у делегуючого суб´єкта права повернути їх до власного виконання. І, нарешті, розуміння прикметника «власний» тлумачиться як належний кому-, чому-небудь за правом власності [4, 557, 213, 151]. Таким чином, і «надані», і «делеговані» повноваження за морфологічними ознаками української мови є пасивними дієприкметниками теперішнього стану, а отже, їх схожість вбачається у здійсненні щодо них дій суб´єктами, у нашому випадку — місцевого самоврядування, а конкретно ОСН. Відмінним є те, що надані повноваження передаються або надаються органам місцевого самоврядування як їх постійний обов´язок, вони вилучаються з компетенції органів виконавчої влади. Делеговані ж повноваження за своєю природою передбачають тимчасове виконання повноважень на договірних засадах, за згодою того об´єкта, кому вони делегуються на визначений термін або необмежено, що є правом, а не обов´язком органу, що делегує повноваження. Вважаємо основною їх рисою відносну необмеженість (межі території, на якій розташовані ОСН, нерухомості, фінансування тощо). Про недосконалість правового регулювання, пов´язаного з відсутністю розмежування цих понять (наданих та делегованих повноважень) та їх правову природу зазначається й у висновку Головного науково-експертного управління Верховної Ради України на законопроект Закону України «Про порядок делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» (реєстраційний № 1472 від 1 лютого 2008 р.).

Власні повноваження означають виключно якість предмета, мають рису постійності як і надані повноваження, але постійність, на нашу думку, з´являється з моменту їх природи виникнення, утворення, народження, а не як процес або кінцевий стан якості дії.

Поряд із зазначеними точками зору існують інші. С. Квітка вказує на те, що органам самоорганізації не можуть передаватися повноваження органів місцевого самоврядування [7, 57]. Це означає наявність тільки власних повноважень у них. На думку В. Кравченка, вітчизняне законодавство не має правила договору як акта передачі, де конкретний орган виконавчої влади передає відповідні повноваження і є рішення органу місцевого самоврядування про прийняття на себе зазначених обов´язків [1, 496]. Ініційований народним депутатом України О. Омельченком (реєстраційний № 1472 від 1 лютого 2008 р.). Проект закону України «Про порядок делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» (ч. 4 ст. 2) свідчить про підтримку вказаної раніше позиції.

Іншої думки дотримуються Л. Беззубко та Д. Кольцова, які вказують на те, що «якщо органи самоорганізації населення не є органами влади, то їм можуть делегуватися розпорядчі функції, але не владні повноваження» та наполягають на використанні принципу субсидіарності при розподілі повноважень органів самоорганізації населення [2, 16, 110]. З огляду на практику самоорганізації населення, у випадках більш складної їх ієрархічної структури, як-от комітети мікрорайонів у великому місті, ще й вуличні, квартальні чи будинкові комітети, структурно підпорядковані комітету мікрорайону, має бути ретельно прописаний радою у положенні про ОСН «ієрархічний розподіл обов´язків та відповідальності між елементами структури самоорганізації населення» [11, 105].

За сучасних умов досить суперечливим є питання про надання дозволу на створення ОСН відповідною радою — міською чи районною у місті. Тому як один із варіантів пропонується схема розмежування повноважень міської та районних у місті рад з питань створення та діяльності ОСН. До думки про існуючий обмежений перелік власних і делегованих повноважень, які слід доопрацювати, неодноразово звертаються юристи-практики та науковці [12, 25-26, 47].

Проаналізовані погляди відображаються і в тенденціях розвитку органів самоорганізації. В. Алексєєв зазначає, що все більше владних повноважень передаються на найнижчий рівень управління, де процес йде повільними темпами і здебільшого пов´язаний із недосконалістю чинного законодавства у цій сфері [9, 189-190].

Серед сучасних тенденцій розвитку ОСН слід виокремити напрям з організації та роз´яснення їх роботи поміж жителів відповідної території [10, 25]. Гостро виокремлюється проблема отримання належної інформації про їх сутність та діяльність, а також щодо практики реалізації повноважень ОСН, повідомлення про їх значення у вирішенні соціально-економічних, культурних, побутових та інших потреб тощо.

Тож, відповідно до думки науковців [9, 108], необхідно створювати та знаходити оптимальні правові засади щодо ефективної взаємодії між ОСН та місцевими органами державної виконавчої влади.

Отже, слід дійти таких висновків:

1) делеговані повноваження органів самоорганізації не згадано в конституційних нормах, положеннях правової доктрини, що потребує уточнення понять «наданих» і «делегованих» повноважень на законодавчому рівні;

2) чинне законодавство, що регулює основи функціонування органів самоорганізації населення, має певні недоліки, які не дають змоги належним чином розвивати наявний громадянський потенціал цієї важливої ланки в системі місцевого самоврядування: досі залишаються неврегульованими питання щодо неприбутковості органів самоорганізації; механізму делегування повноважень місцевими радами; розмежування статусів і фінансування між ОСН різного рівня, що діють на одній території;

3) необхідно внести зміни до законодавства України про місцеве самоврядування, де варто передбачити набуття власних повноважень ОСН як повноважень, що існують фактично. Це пояснюється тим, що власні повноваження не можна делегувати (тобто те, що й так вже належить мешканцям будинку, населенню вулиці, мікрорайону тощо), — такі повноваження вже є незалежно від волі законодавця, органів місцевого самоврядування тощо;

4) існуюче положення ч. 1. ст. 14 Закону України «Про місцеве самоврядування», на нашу думку, суперечить досвіду європейських країн (зокрема частинам 1, 2 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 p., ратифікованої Законом України від 15 липня 1997 р. № 452/97-ВР);

5) внести зміни до Закону України «Про органи самоорганізації населення».

На наше переконання, рішення відповідної місцевої ради про дозвіл на створення сільського, селищного комітету; вуличного, квартального комітету; комітету мікрорайону; будинкового комітету; комітету району в місті, не повинно закріплюватися за будь-якою місцевою радою. До компетенції та повноважень органів місцевого самоврядування, у зв´язку із зазначеним, слід віднести тільки реєстрацію ОСН, тобто засвідчити факт їх створення і таким чином визнати їх (тобто зафіксувати юридичний факт самоорганізації. — Л. Л.)у але тільки не пов´язувати цю процедуру з дозволом на існування ОСН.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні / [В. О. Ан-тоненко, М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, Н. М. Батанова, В. В. Кравченко та ін.] ; за ред. В. В. Кравченка, М. О. Баймуратова, О. В. Батанова. — К., 2007. — 864 с.
  2. Беззубко Л. В. Органи самоорганізації населення : проблеми і шляхи рішення / Л. В. Беззубко, Д. В. Кольцова. — Донецьк, 2006. — 122 с.
  3. Біленчук П. Д. Місцеве самоврядування в Україні. Муніципальне право : навч. посіб. для вищ. навч. закл. / П. Д. Біленчук, В. В. Кравченко, М. В. Підмогильний. — К., 2000. — 304 с.
  4. Великий тлумачний словник сучасної української мови / [уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел]. — К. ; Ірпінь, 2003. — 1440 с.
  5. Голосніченко Д.Поняття повноважень, їх владна природа та походження від суверенітету Українського народу // Право України. — 2007. — № 2. — С. 123—126.
  6. Друкер П. Ф. Новые реальности в правительстве и политике, в экономике и бизнесе, в обществе и мировоззрении / П. Ф. Друкер. — М., 1992. — 382 с.
  7. Квітка С. А. Місцеве самоврядування : навч. посіб. / С. А. Квітка. — [2-ге вид., доп.] — Д., 2004. — 107 с.
  8. Місцеве самоврядування в Україні : проблеми та перспективи / В. М. Бесчастний, Ю. В. Делія, В. А. Устименко, Р. А. Джабраілов, І. С. Щебетун ; ред. В. М. Бесчастний. — Донецьк, 2005. —272 с.
  9. Місцеве самоврядування та самоорганізація населення в м. Києві : стан, проблеми та ризики розвитку : матеріали Всеукр. наук.-практ. конф. (Київ, 15 берез. 2006 р.) / за заг. ред. О. П. Литвина, В. М. Кампо, М. І. Корнієнко. — К., 2006. — 217 с.
  10. Мукшименко А. П. Органи самоорганізації населення. Сучасні тенденції. Основи створення, проблеми функціонування та розвитку : наук.-метод. посіб. / А. П. Мукшименко, С. Я. Ру-дик, І. С. Яковець. — К., 2006. — 207 с.
  11. Організація роботи керівника територіальної громади : навч.-метод. зб. / Чернігів. центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів держ. влади, органів місцевого самоврядування, держ. підприємств, установ і організацій / [уклад. : В. М. Бойко, М. Д. Верес, В. Я. Матяш, С. В. Бутко]. — Чернігів, 2006. — 180 с.
  12. Органи самоорганізації населення : створення, легалізація, організація діяльності : нормат. акти, навч.-метод. матеріали / Асоціація міст України та громад; Товариство науковців по сприянню муніципальній реформі за сприяння Міжнародного фонду «Відродження» / В. В. Кравченко, Н. В. Кравченко, В. С. Лісовик, М. В. Пітцик, Т. Д. Щербань ; ред. В. В. Кравченко. — К., 2004. —176 с.
  13. Орловський О. С. Правовий статус органів самоорганізації населення : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / О. С. Орловський. — Одеса, 2004. — 265 с.
  14. Остапенко О. Г.Правовий статус та організація діяльності органів самоорганізації населення в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02. «Конституційне право» / О. Г. Остапенко. — Х., 2008. — 20 с.
  15. Про органи самоорганізації населення : Закон України від 11 липня 2001 р. № 2625-Ш // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 48. — Ст. 254.
  16. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР : станом на 3 червня 2008 р. № 309-Т (309-17) // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170.
  17. Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол. : Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. — К.,2002. — Т. 4 : Н—П. — 720 с.