Земська та міська реформи в Україні

Вступ

1. Передумови виникнення земської та міської реформ.

2. Ключові положення земської реформи 1864 р. та міської реформи 1870 р.

3. Специфіка впровадження реформ на українських теренах.

4. Історичне значення реформаційних процесів.

5. Підсумки

Перелік джерел

ВСТУП

Державні органи — це інституції, наділені владними повноваженнями щодо інших суб'єктів суспільних відносин та забезпечені необхідними матеріальними ресурсами для реалізації цих функцій. Поруч із ними діють органи місцевого самоврядування, які на локальному рівні виконують низку владних функцій, здебільшого юридичними методами, хоча формально й не є представниками державної влади. Їх прийнято називати муніципальними органами.

Актуальність теми

Розгляд та аналіз земської й міської реформ 60–70-х років ХІХ століття в Україні посідає важливе місце у вивченні історії держави і права України. Ця проблематика має суттєве науково-методологічне значення, оскільки передбачає опис, дослідження, пояснення та порівняння реформаційних заходів, здійснених в Україні, які відіграли значну роль для тогочасного населення. Вивчення цього питання в межах курсу історії держави і права України є актуальним одразу в кількох аспектах.

По-перше, реформаторська політика Олександра ІІ щодо місцевого управління в Російській імперії безпосередньо стосувалася й України, яка перебувала у складі цієї держави. У цьому контексті актуальність полягає у поглибленому вивченні історії української державності та права через призму загальноросійської історії, що дозволяє ґрунтовніше та точніше проаналізувати становище українських земель під владою Російської імперії у другій половині ХІХ століття.

По-друге, дослідження та аналіз реформ, спрямованих на вдосконалення місцевих органів влади в імперії, є цінним для розуміння реформаторської діяльності загалом. Ці перетворення можна вважати одними з найуспішніших реформаторських ініціатив російського царизму у сфері місцевого врядування. Відтак, актуальність роботи полягає не лише у вивченні процесу реформ, а й у можливості використати їхні здобутки при формуванні правових засад сучасної незалежної України, спираючись на досвід минулого та уникаючи повторення помилок.

По-третє, глибоке пізнання історії українського народу на будь-якому етапі його розвитку виховує у сучасного та майбутніх поколінь повагу, любов і прагнення наслідувати кращі надбання нації.

Усі зазначені чинники підтверджують, що розкриття питання прийняття та впровадження земської і міської реформ в Україні є актуальним, необхідним і важливим для вивчення історії держави і права України.

Обґрунтування структури роботи

Робота складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків та списку використаної літератури. У першому розділі аналізуються соціально-економічні та політичні чинники, що стали передумовами та причинами проведення реформ земського і міського управління.

Другий розділ присвячено характеристиці земської реформи 1864 р. та міської реформи 1870 р., а також висвітленню основних напрямів їх реалізації та досягнутих результатів.

У третьому розділі розглядаються особливості впровадження реформ на території України, зокрема на Правобережжі.

Четвертий розділ розкриває значення проведених реформ.

Завершують роботу висновки, у яких узагальнюються причини та передумови реформування місцевого самоврядування, визначаються головні особливості та специфіка здійснених перетворень, тобто підбивається підсумок усьому викладеному матеріалу.

І. Причини проведення земської та міської реформи

Упродовж першої половини ХІХ століття майже всі українські землі опинилися під владою Росії. Поза її межами залишалися лише Східна Галичина, Північна Буковина та Закарпаття, що входили до складу Австрійської імперії.

Для зручності управління українськими територіями російський уряд поділив їх на губернії та генерал-губернаторства. На початку ХІХ століття в Україні налічувалося дев'ять губерній. Цей поділ був здійснений таким чином, що частина українських земель була приєднана до сусідніх російських губерній.

Перша половина ХІХ століття як у Росії, так і в Україні ознаменувалася розпадом феодально-кріпосницької системи та становленням капіталістичних відносин. Спостерігалося зростання міського населення України, яке збільшилося у 2,5 раза, що було прямим наслідком розвитку торгівлі, грошового обігу та капіталістичного укладу. Обмеження прав міщан поступово послаблювалися. На місцях, у губерніях, влада належала довіреним особам царя — губернаторам та генерал-губернаторам. Цар призначав на ці посади вищих чиновників і знатних дворян. Губернатор належав до вищої урядової влади, очолював губернію та здійснював у її межах адміністративну й поліцейську владу. Існувало також губернське управління, до складу якого входили віце-губернатор, радники та прокурор. Генерал-губернатор керував кількома губерніями і мав надзвичайні повноваження, поєднуючи цивільну та військову владу. У повіті влада належала земському суду на чолі з капітаном-ісправником, який виконував як адміністративно-поліцейські, так і судові функції. Кількість міст, що користувалися самоврядуванням на основі магдебурзького права, поступово скорочувалася.

У другій половині ХІХ століття територія України залишалася у складі двох імперій — Російської та Австро-Угорської. Криза феодально-кріпосницької системи в Російській імперії змусила царський уряд та політичну еліту провести низку соціально-політичних реформ: селянську, судову, земську, міську, військову та інші. Уряд прагнув знайти дієвий спосіб заспокоєння громадського невдоволення, насамперед дворянського, яке відображало бажання дворян компенсувати свої втрати — не стільки економічні, скільки політичні. З іншого боку, земська та міська реформи були зумовлені архаїчністю місцевих органів управління та вкрай незадовільним станом господарських і культурних справ у повітах. Отже, діяв і потужний економічний стимул. Розуміння того, що вільнонаймана праця є вигіднішою за кріпосну, а кріпосництво гальмує розвиток землеробства та товарного виробництва зерна, підштовхувало до скасування кріпосного права.

Спочатку, особливо в 1856 р., нова політика виявилася у знятті багатьох заборон: було скасовано утиски в університетах, запроваджені після 1848 р., ліквідовано військові поселення, дозволено вільне отримання закордонних паспортів, послаблено цензуру, надано можливість «зміцнити торговельні зв'язки з іноземними державами та запозичити європейські досягнення в науці», скорочено армію, прощено недоїмки та звільнено на три роки податкові стани від рекрутських наборів.

18 лютого 1861 року Державна рада востаннє зібралася для підписання журналів, а наступного дня, у шосту річницю свого сходження на престол, Олександр ІІ підписав «Положення 19-го лютого».

Селянська реформа була прийнята, кріпосне право впало. Переворот у соціально-економічних відносинах став неминучим. Цей історичний акт спричинив низку перетворень у різних сферах життя.

З ліквідацією вотчинної влади дворянства устрій місцевого управління не міг залишитися незмінним. Ще в 1857 р. у Міністерстві внутрішніх справ розпочалася робота над проектом земської реформи.

Земська реформа запроваджувала засади всестанового, виборного представництва на рівні повіту та губернії. І хоча дворянство відігравало в земствах провідну роль, а в губернських земствах становило абсолютну більшість, селянство вперше отримало місце у всестанових установах. Компетенція земств обмежувалася місцевими господарськими питаннями (медицина, статистика, ветеринарія, початкова освіта); питаннями загальнодержавного значення вони, на відміну від губернських дворянських комітетів часів підготовки селянської реформи, не займалися, а також не мали реальної виконавчої влади.

ІІ. Основні положення земської реформи 1864 р. та міської реформи 1870 р.

Після скасування вотчинної влади дворянства система місцевого управління потребувала змін. Ще в 1857 р. у Міністерстві внутрішніх справ розпочалася робота над проектом земської реформи, яку було доручено новому чиновнику особливих доручень М.Є. Салтикову-Щедріну. Комісія М.А. Милютіна, створена при міністерстві, розробила основні положення земської реформи, яка, втім, була прийнята лише в 1864 р. Ця комісія була тісно пов'язана з Редакційними комісіями, і вони створювалися одночасно. Земська реформа запроваджувала засади всестанового, виборного представництва на рівні повіту та губернії. Хоча дворянство відігравало в земствах провідну роль, а в губернських земствах було абсолютно переважаючою більшістю, селянство вперше отримало місце у всестанових установах. Компетенція земств обмежувалася місцевими господарськими питаннями (медицина, статистика, ветеринарія, початкова освіта); питаннями загальнодержавного значення вони не займалися, а також не мали реальної виконавчої влади.

Земська реформа спричинила аналогічні перетворення в міському самоврядуванні (1870 р.), які також були підготовлені в Міністерстві внутрішніх справ. Право обирати та бути обраним до міської думи мали власники певного майнового цензу та платники міських податків, включно з дрібними. Робітники, службовці та інтелігенція, які не сплачували міських податків, виключалися з числа виборців. Міська дума підпорядковувалася безпосередньо Сенату, а не місцевій адміністрації, проте губернатор наглядав за законністю її постанов. Компетенція органів міського самоврядування, як і земського, обмежувалася господарськими питаннями, охороною здоров'я та народною освітою.

У зв'язку зі скасуванням кріпосного права та залученням до цивільного життя селянства, яке становило переважну більшість населення, було проведено й судову реформу. Судові устави 20 листопада 1864 року були розроблені прогресивними юристами відповідно до тогочасних досягнень науки та судової практики передових європейських країн. Серед них — С.І. Зарудний, Д.А. Ровинський, Н.А. Буцковський. Росія отримала новий суд: безстановий, гласний, змагальний, з адвокатурою, з виборністю мирового суду, з беззмінністю коронних суддів, незалежних від адміністрації, та із загальними для всіх станів судовими органами: окружним судом і судовою палатою. Найбільшим досягненням судової реформи став суд присяжних, який противники перетворень охрестили «судом вулиці». Суд присяжних виносив вердикт про вину чи невинуватість. Його склад обирався з різних прошарків населення з невеликим майновим цензом або без нього, як, наприклад, для селян, але лише для певної категорії — посадових осіб, обраних селянським самоврядуванням.

Відповідно до Положення про губернські та повітові земські установи 1864 р. в Україні створювалися органи земського самоврядування.

Царизм здійснив спробу організувати місцеве самоврядування в умовах адміністративної сваволі та бюрократичної регламентації діяльності місцевих структур. Земства організовувалися за територіальною ознакою. Земська реформа торкалася широких питань економічного життя, суспільних і політичних відносин, культури та побуту. Намагаючись організувати місцеве самоврядування у вигляді земств, самодержавство водночас прагнуло не послабити свою адміністративну владу на рівні губернії та повіту. Органами земського самоврядування згідно з Положенням були губернські та повітові земські збори та їхні виконавчі структури — губернські та повітові земські управи. Обрані різними станами суспільства, земські установи принципово відрізнялися від дореформених корпоративно-станових організацій. Поміщики обурювалися тим, що на лаві в земських зборах «сидить колишній раб поряд зі своїм недавнім господарем». Станова за своїм соціальним устроєм імперія обрала куріальний спосіб формування розпорядчих органів земського самоврядування.

До першої виборчої курії входили повітові поміщики, які володіли землею певних розмірів (від 200 до 3000 десятин залежно від місцевості), а також промисловці та торговці, які мали підприємства вартістю не менш як 15 тис. крб. або торговий обіг у 6 тис. крб. і більше. До виборців першої курії також належали уповноважені від дрібних землевласників (передусім найбідніших поміщиків), які мали понад 1/20 повного майнового цензу, а також від духовенства. Друга курія називалася міською і складалася з власників майна в губернських, повітових і заштатних містах. До неї входили власники міських «торговельно-промислових закладів» з річним обігом у 6 тис. крб. і більше, купці І та ІІ гільдій, а також жителі міст, які володіли нерухомістю в межах міста, що мала мінімальну оцінку від 500 до 3 тис. крб. залежно від чисельності населення. Отже, більшість міських жителів, які не мали необхідного майнового цензу, зокрема численні квартиронаймачі у великих містах, усувалися від земського життя.

Своєрідною даниною стереотипу про однорідність селянства, що склався серед правлячої еліти Росії (насправді селянство розшаровувалося під впливом соціально-економічних чинників), була відсутність майнового цензу в третій — селянській — курії. Вибори тут були двоступеневими. Спочатку на волосних сходах обиралися представники повіту, які потім обирали гласних повітових земських зборів. Хоча третя курія була найбільш численною, кінцевий результат виборів виявлявся не на користь селян. Вибори гласних від кожної курії відбувалися окремо. Склад губернських земських зборів формувався гласними повітових зборів.

Єдиний із трьох з'їздів — селянський — носив чисто становий характер, що унеможливлювало участь у ньому осіб, які не входили до складу сільської громади, насамперед сільської інтелігенції.

На з'їздах повітових землевласників і міських виборчих з'їздах можна було обирати гласних лише від «своїх», тоді як сільським виборцям дозволялося обирати від себе як гласних, так і землевласників, що не брали участі в цій курії, та місцевих священнослужителів. Позбавлені виборчого права були особи молодші 25 років; особи, що перебували під карним слідством і судом; заплямовані судом або громадським вироком; іноземці, які не присягнули на підданство Росії.

Наслідком запровадження системи нерівних виборів стало значне переважання в земствах дворян-поміщиків. Навіть у тих випадках, коли перемогу на виборах здобували селяни, вони не мали можливості нею скористатися. Характерним є такий приклад. У Бобринецькому повіті Херсонської губернії через відмову дворян балотуватися в земську управу були обрані тільки селяни. Але через неписьменність вони були змушені визнати, що вести діловодство не зможуть. Це стало підставою для призначення нових виборів. Уже під час виборів повітових земських зборів у 1865–1867 рр. у середньому по Російській імперії дворяни здобули 41,64% місць, а в губернських земських зборах їм випало майже 3/4 крісел гласних (74,2%). Водночас в окремих повітах України перевага поміщиків не була такою великою. Так, у Бердянському повіті Таврійської губернії, де не було великого поміщицького землеволодіння, в земських зборах мали перевагу селяни.

Отже, земства, створені на підставі Положення 1864 р., були цензовими установами. Вибори гласних були куріальними та нерівними. Поміщики за розрахунком на кількість землі отримували значно більше місць, ніж селяни.

Земські вибори проводилися раз на три роки. Повітові земські збори відбувалися здебільшого восени. Скликалися й надзвичайні збори. Земські збори, як правило, проходили під головуванням повітових предводителів дворянства. На зборах формувалися виконавчі органи земства — повітові земські управи, які й займалися вирішенням поточних питань. Станова належність голови повітової земської управи не обмежувалася законодавством. До губернських земських зборів гласні обиралися за квотою: від шести повітових — один губернський гласний.

Губернські збори також скликалися раз на рік, допускалися й надзвичайні (позачергові) збори. Головував на земських зборах губернський предводитель дворянства.

Така частота обов'язкового скликання земських зборів не передбачала особливої активності гласних у роботі з місцевого самоврядування. Основне навантаження лягало на земські управи, що складалися з трьох осіб: голови та двох членів. В окремих випадках дозволялося збільшувати повітові управи до чотирьох осіб, а губернські — до шести. Голови губернських земських управ затверджувалися міністром внутрішніх справ, а повітових — губернатором. У разі незатвердження вказаних посадових осіб призначалися повторні вибори. Гласний, чия кандидатура не була затверджена, до балотування не допускався. Отже, адміністрація мала досить вагомі засоби для контролю за персональним складом виконавчих земських органів.

Земське самоврядування мало специфічний характер — воно співіснувало з могутнім бюрократичним апаратом державної адміністрації на місцях. Незважаючи на загальностановий характер, у земського самоврядування було дуже мало важелів впливу на губернську та повітову адміністрацію. Водночас воно не було створене ні на нижчому волосному рівні, ні на рівні загальнодержавному.

Функції земських установ обмежувалися місцевими господарськими та деякими культурними питаннями: вони доглядали за станом шляхів сполучення (ремонт доріг і мостів місцевого значення), займалися організацією медичного обслуговування населення, будівництвом і матеріальним забезпеченням шкіл, налагодженням поштового зв'язку тощо. Земські установи були корисними для суспільства. Але повному розгортанню їхньої діяльності заважало те, що земства перебували під жорстким контролем урядових органів в особі губернаторів і місцевої поліції. Губернатор міг припинити будь-яку постанову земства з мотивів порушення законів або невідповідності її державним інтересам (ці підстави тлумачилися по-різному). Не маючи адміністративних прав і відповідного апарату, земські установи реалізовували свої рішення через державні органи, здебільшого через поліцію.

Водночас навіть за такої обмеженої компетенції жорсткий контроль з боку губернської адміністрації та поліції не давав використовувати сповна ті можливості, що мали земства.

Багато питань місцевого життя земські установи не могли вирішувати самостійно й були змушені виносити їх на розгляд чиновної бюрократії шляхом численних клопотань. Чимало цих питань не вирішувалися або взагалі залишалися без відповіді.

Великою галуззю діяльності земств була освіта. Земства організовували школи: чотирирічні, початкові, гімназії, професійні, технічні, курси для підвищення кваліфікації вчителів, курси українознавства. Земські школи мали добру репутацію. Земства поставили собі за мету повністю охопити освітою молодь, і в багатьох повітах цього було досягнуто напередодні революції. Слід додати, що у справі шкільної освіти земствам фінансово допомагало міністерство освіти, яке фактично передало земству все шкільництво на селі. Наприкінці ХІХ століття дедалі більшого значення в діяльності земств набуває охорона здоров'я.

Земства дбали про санітарію та гігієну, утримували шпиталі, лікарів, фельдшерів, акушерок. Медична допомога була безплатною для всієї людності, незалежно від того, чи пацієнт платив земські податки. Протягом майже 50-літнього існування земства зразково поставили справу медичної обслуги в українських губерніях.

Зростання нагальних для місцевого населення витрат змушувало земства збільшувати ставки земських зборів. Законодавство не регулювало належним чином цей процес — оподаткування нерухомого майна було необмеженим. Цим завдавалася певна шкода органам самоврядування міст, що існували на території тих чи інших земств. Оскільки земські кошториси затверджувалися губернаторами, останні дістали можливість активно втручатися в господарське життя земських установ. Нерідко чиновники-самодури використовували свої адміністративні права для тиску на неугодні їм земства. Бюрократія вправно зіштовхувала між собою органи земського і міського самоврядування. Повітовим земствам, на території яких були розташовані губернські та інші великі міста, було вельми складно уникнути спокуси активно збільшувати свій бюджет за рахунок оподаткування міських нерухомостей. Чимало міст України неодноразово зверталися до уряду з клопотаннями про відділення від повітових земств. У Харкові міська дума безуспішно клопотала про відділення від повітового земства протягом довгих 35 років. Ці самі процеси відбувалися й в інших містах. Уряд ж упродовж багатьох років відповідав обіцянками розглянути це назріле питання.

Загалом, земства навіть до того, коли вони стали пристанищем інтелігентського лібералізму, були вельми нелюбимим дітищем самодержавства. Уже в 1866 р. воно розпочало законодавчий наступ на й без того обмежені права земських установ.

Міська реформа розпочалася після затвердження Олександром ІІ 16 червня 1870 р. нового Міського положення.

Уже з 40-х років ХІХ століття навіть консервативні громадські кола почали усвідомлювати необхідність реформування застарілої системи міського самоврядування. У 1859 р. новоросійський і бессарабський генерал-губернатор граф А.Г. Строганов виступив з клопотанням про поширення на Одесу нового Міського положення, введеного в 1846 р. лише для Санкт-Петербурга. Клопотання в 1863 р. було задоволене. Зміни в організації самоврядування зберегли становий принцип. Основним нововведенням стало залучення до міських справ дворянства, яке раніше ігнорувало їх. Важливе значення мало чіткіше розмежування обов'язків між загальною і розпорядчою думами. Загальна дума обиралася за станами й налічувала 250 осіб. Розпорядча дума складалася з міського голови, який обирався з числа дворян, почесних громадян і купців 1-ї гільдії, які досягли 30 років, 12 обраних членів і «члена від корони» (особи, яка призначалася урядом).

Ясність у питання компетенції міського громадського управління, втім, так і не була внесена. Межі його самостійності також не були істотно розширені.

Міське положення 1870 р. було значним кроком у напрямі розширення самостійності органів міського самоврядування, підвищення їх ролі. Виборчі права громадян будувалися на нових, загальностанових підставах.

До виборців належали жителі міста чоловічої статі, російські піддані, майновий стан яких відповідав вимогам майнового цензу. Він полягав у володінні на території міста нерухомим майном або торговельними та промисловими підприємствами. Іноземці, злочинці, ув'язнені, особи, виключені зі станових товариств, позбавлені прав за вироком суду, а також керівники органів державної адміністрації, чини прокуратури і поліції виборчих прав не мали. Жінки — власниці майнового цензу, а також неповнолітні могли передавати свій голос за дорученням іншій особі, наділеній виборчим правом. Отже, до виборців не належала більшість мешканців міст: наймані робітники, переважна частина інтелігенції, особи, які наймали квартири або кімнати, а також більшість жінок. У зв'язку з тим, що серед виборців більшість була дрібними власниками майна, «торговельно-промислових закладів», прикажчиків та ін., законодавство піддавало їх дискримінації за майновою ознакою. Виборці поділялися на три нерівномірні курії, кожна з яких вносила третину міських зборів з нерухомості, торговельних і промислових підприємств і обирала третину гласних нового розпорядчого органу міського громадського самоврядування — міської думи. Залежно від розмірів і адміністративного значення міст України кількість гласних у них коливалася від 30 до 72 осіб.

Установлений порядок створював переваги для найбільш забезпеченої частини населення міст, бо перші дві курії, які давали думі 2/3 гласних, охоплювали лише близько 14% виборців. Міські вибори проводилися один раз на чотири роки.

Половина складу управи повинна була оновлюватися через кожні два роки. Міський голова міг призупинити рішення управи. Протиріччя між думою і управою вирішував губернатор.

Установлювалося граничне число осіб нехристиянського віросповідання, що допускалося до складу управи, — воно не могло перевищувати однієї третини. Міським головою не могла бути особа єврейської національності.

Міськими думами формувалися виконавчі органи — міські управи. Ключовою фігурою самоврядування був міський голова, який обирався поміж власників виборчого цензу (причому не обов'язково тих, які входили до складу міської думи). Голова губернського міста затверджувався міністром внутрішніх справ, а повітового — губернатором. Міський голова мав достатньо широкі повноваження, керував роботою як думи, так і управи. Він віддавав розпорядження про скликання думи і визначав порядок денний її засідань, представляв інтереси міста у відносинах з адміністративними органами та іншими установами. Міська управа мала постійну канцелярію, яка поділялася на ряд відділів, що відповідали функціям міського «самоврядування»; тут же створювалися різні постійні та тимчасові виконавчі комісії.

Усвідомлюючи особливу роль великих міст у соціально-економічному і політичному житті країни, самодержавство велику увагу приділяло благонадійності міських голів, дедалі активніше використовуючи незатвердження їх на посаді, часто без вказівки формальних причин. Відразу ж після обрання всі документи передавалися губернатору для затвердження або пересилання з відповідною характеристикою до Міністерства внутрішніх справ. Одночасно з головою обиралися й члени міської управи, кожному з яких дума доручала керувати тією чи іншою галуззю міського господарства. Кількість членів управи законодавством не обмежувалася і залежала, як правило, від розміру міста. На відміну від міських голів, кандидатури членів управи не підлягали адміністративному затвердженню.

Закон надавав органам міського самоврядування певні можливості для власної нормотворчої діяльності. Йдеться про право міських дум видавати з санкції губернаторів (котрі пильнували, як уже зазначалося, за законністю діяльності міських органів) обов'язкові постанови для мешканців підвідомчих міст. Водночас органи міського самоврядування не могли клопотати про зміну існуючого законодавства, будь-яка власна суспільно-політична позиція муніципальних установ не передбачалася і вважалася в усіх випадках «крамольною».

ІІІ. Особливості реалізації реформ в Україні

Три західні губернії Правобережжя не були охоплені земською реформою. Це стало наслідком того, що Російська імперія як державне утворення продовжувала залишатися абсолютистською навіть в умовах зростання капіталістичних відносин і спиралася на дворянство як основну соціальну опору. Дворянству заздалегідь відводилася провідна роль в органах земського самоврядування, що передбачалися. Тому в губерніях Правобережжя, де серед поміщиків було чимало осіб польського походження, яких підозрювали у співчутті до польського національно-визвольного руху, самодержавство не ризикнуло ввести земське самоврядування. Земства з'явилися тут лише в 1911 р.

Земська реформа здійснювалася в Україні не одночасно. Уряд прагнув вводити нове самоврядування передусім у губерніях, де було найрозвинутіше поміщицьке землеволодіння і, відповідно, особливо міцними виявилися позиції дворянства.

У Полтавській, Харківській, Херсонській, Чернігівській губерніях земські установи розпочали свою діяльність у 1865 р., а в Катеринославській і Таврійській — на рік пізніше.

Відразу ж після виникнення земства приступили до активної діяльності. Закон поділяв функції земського самоврядування на обов'язкові (утримання арештантських приміщень, квартир для працівників поліції, «етапна повинність», прокладання і ремонт значних шляхів, забезпечення транспортних потреб поліції, жандармерії та інших державних структур, а також утримання мирових посередників і суддів) і необов'язкові, тобто факультативні (утримання міських лікарень та богаділень, ремонт мостів і доріг, продовольча допомога населенню, страхування сільськогосподарських будівель від вогню тощо). Органами земського самоврядування згідно з Положенням були губернські та повітові земські збори та їхні виконавчі структури — губернські та повітові земські управи. Протягом 50-ти років діяльності земств у різних їх установах влаштувалися люди, які через політичну неблагонадійність не могли знайти праці в державних установах: лікарі, вчителі, статистики, ветеринари тощо. Земства були тісно пов'язані з українськими громадами. Земську роботу головним чином вели середні землевласники-дворяни, серед яких наприкінці ХІХ століття було багато революційно налаштованих свідомих українців.

Не можна випускати з поля зору, що найбільші податки на земство платили великі землевласники, бо податки, як згадано вище, йшли з десятини, але користь від земських установ мали передусім селяни та дрібні землевласники.

Була ще важлива заслуга земств: вони сприяли піднесенню національної свідомості, а з іншого боку — стали тією школою, яка привчала людність до самоврядування. З початком революції це виразно виявилося, бо саме із земських установ вийшло багато громадських і політичних діячів.

Міське положення 16 червня 1870 р. вводило в містах України, як і в усій Російській імперії, складну й незвичну процедуру «балотування» — таємного голосування. Для обрання гласних, а також міського голови і членів управи кандидатам треба було набрати більше «виборчих» голосів, ніж «невиборчих».

Вводячи нове міське самоврядування, держава, як і у випадку із земствами, поклала на нього вантаж власних витрат, що не мали безпосереднього відношення до «місцевих користі та потреб». Йдеться про асигнування на військові потреби, утримання поліції та пожежних команд, опалення та освітлення в'язниць тощо. Слабка навіть у великих містах фінансова база ледь витримувала такий вантаж, зростала заборгованість міського самоврядування державній скарбниці. Повітові й заштатні міста в багатьох випадках взагалі в економічному відношенні ледве животіли. Витрати міського самоврядування в Україні на загальноімперські потреби поглинали в середньому до третини коштів.

Міське положення 1870 р. вводилося в Україні поступово. Негайно воно набуло чинності в Києві, Миколаєві, Полтаві, Харкові, Херсоні та Чернігові. У 1872 р. — в Одесі. Питання про поширення Міського положення на міста Правобережжя було вирішене тільки законом 29 квітня 1875 р. Упродовж 70-х років нове самоврядування поширювалося на всі міста України.

Особливого значення реформа 16 червня 1870 р. набула у великих містах, де загальностанові органи громадського управління мали широке поле для діяльності. У повітових та заштатних містах, що не мали достатніх коштів, жили «по-стародавньому», переваги нового муніципального устрою були не так помітні.

Великі міста мали більше можливостей для формування власної муніципальної господарської політики. Тут були в наявності й нові суспільні сили, здатні успішно вести міське господарство, передусім представники буржуазії та інтелігенції, які відтіснили від керма влади обмежене напівпатріархальне купецтво, що було міською верхівкою за часів дії катеринівської «жалуваної грамоти». Так, у Харкові в 1871 р. першим пореформеним міським головою було обрано відомого громадського діяча, ліберала, професора Є.С. Гордієнка. Інтелігенція починала відігравати дедалі вагомішу роль і в інших великих містах України, насамперед в університетських центрах — Києві, Харкові, Одесі.

Міське положення 1892 р., на відміну від Положення 1870 р., не містило принципового твердження, що міське самоврядування в межах своєї компетенції діє самостійно. На практиці це означало спробу повного підпорядкування муніципальної влади державній адміністрації, вихолощення самого поняття самоврядування. Контроль набував форми опіки. Будь-яка постанова міської думи подавалася на розгляд губернатора і могла бути реалізованою тільки в тому разі, коли начальник губернії в двотижневий строк не призупинив її дії. А зробити це губернатор міг, якщо визнавав рішення міської думи незаконним або таким, що виходило за межі муніципальної компетенції, а також не відповідало загальним, державним інтересам та потребам або таким, що порушувало інтереси місцевого населення.

Останній пункт, юридично невизначений, надавав губернаторам право широких тлумачень, суб'єктивізму, а на практиці — адміністративної сваволі. Це була, по суті, прихильна відповідь царату на прохання губернаторів і градоначальників установити контроль за «правильністю» дій управління.

Нововведенням Міського положення 1892 р., що істотно обмежувало права органів місцевого самоврядування, було обов'язкове адміністративне затвердження не тільки міського голови, а й членів управи, а також муніципальних кошторисів. Ця обставина завдала шкоди самостійній фінансово-економічній діяльності міст. У повній компетенції органів міського самоврядування залишалися переважно другорядні питання. Усі клопотання, скарги й апеляції до вищих державних структур міські думи могли подавати тільки через губернатора. Скарги розглядалися за традиційною для Російської імперії схемою, до якої були залучені Сенат, Міністерство внутрішніх справ, а також об'єднаний орган нагляду — губернське з земських та міських справ присутствіє. Останнє складалося з губернатора, «неодмінного члена», губернського предводителя дворянства, представників губернської земської і міської управ. У спірних питаннях між губернатором, з одного боку, і органами місцевого самоврядування, з іншого, присутствіє, як правило, підтримувало начальника губернії.

Відповіді на кожне своє клопотання або скаргу міським думам доводилося чекати довго, інколи роками. Вони мали невеликі шанси довести свою правоту навіть у разі прямого утиску їхніх прав адміністрацією. Органи міського самоврядування, як і колись, формувалися один раз на чотири роки. Міські голови і члени управ прирівнювалися до державних чиновників відповідних класів. Міське положення 11 червня 1892 р. підвищувало роль міських управ, фактично протиставляло їх думам. Чисельний склад дум дещо зріс. Обиралися й кандидати в гласні (до 1/5 від загального числа), які заміщали тих, хто вибув. Положення 1892 р., як і Положення 1870 р., передбачало припинення посадовими особами їхньої діяльності в разі втрати (продажу та ін.) майнового цензу. Право міських дум віддавати до суду виборних посадових осіб міського самоврядування переходило до губернського з земських та міських справ присутствія, а на практиці в багатьох випадках — до губернатора. Начальник губернії міг також притягати міських голів і членів управи до дисциплінарної відповідальності.

Виборча система зазнала кардинальних змін. Майновий ценз був істотно підвищений, він залежав від кількості населення та адміністративного значення міста. Виборчі права здобули громадяни, товариства та установи, що мали на території міського поселення нерухомість, оцінену не нижче визначеної законом суми (так, для губернських міст вона становила 1500 крб.). З власників торговельних і промислових підприємств виборчі права залишилися лише в членів І та ІІ гільдій. Куріальна система скасовувалася.

ІV. Значення реформ

Скасування кріпосного права, здійснене під значним тиском «низів» і спричинене знищенням вотчинної влади дворянства, мало наслідком і зміну устрою місцевого управління.

Робота над проектом земської реформи, що розпочалася ще в 1857 р., була завершена лише в 1864 р. Вона запроваджувала засади всестанового, виборного представництва на рівні повіту та губернії. Специфікою цієї реформи було те, що селянство вперше отримало місце у всестанових установах. Компетенція земств обмежувалася місцевими господарськими питаннями (медицина, статистика, ветеринарія, початкова освіта); не мали вони й реальної виконавчої влади.

Земська реформа була проведена в шести з дев'яти українських губерній. За Положенням від 1 січня 1864 р. всі виборці поділялися на три групи (курії), причому третя курія (селянська) обиралася двоступенево, що робило результат виборів не на користь селян (існувала значна перевага поміщиків). Земське самоврядування мало специфічний характер — воно співіснувало з могутнім бюрократичним апаратом державної адміністрації на місцях.

Земська реформа викликала до життя аналогічні перетворення в міському самоврядуванні (1870 р.). Згідно з цим законом вводилися нові всестанові органи міського самоврядування — міські думи (обиралися на 4 роки), які зі свого середовища обирали діючі виконавчі органи — міські управи. Право обирати і бути обраними мали лише власники певного майнового цензу, платники міських податків. Компетенція органів міського самоврядування обмежувалася рамками господарських питань, охорони здоров'я, народної освіти.

Міська реформа 1870 р. була значним кроком уперед. Вона створювала набагато кращі, ніж раніше, умови для розвитку міст, оскільки тепер міська дума й управи керувалися не становими, а загальногромадянськими інтересами жителів міста.

Отже, земства увійшли в історію як установи, що зробили значний внесок у справу підвищення культурного рівня народу та поліпшення його життя; вони також стали центрами ліберального руху в країні, що й викликало невдоволене ставлення до земств та органів міського управління з боку уряду та реакційного дворянства, яке взагалі вимагало їх ліквідації.

V. Висновок

Скасування кріпосного права, проведене під значним тиском «низів» і спричинене знищенням вотчинної влади дворянства, мало наслідком і зміну устрою місцевого управління.

Робота над проектом земської реформи, що розпочалася ще в 1857 р., була завершена лише в 1864 р. Вона запроваджувала засади всестанового, виборного представництва на рівні повіту та губернії. Специфікою цієї реформи було те, що селянство вперше отримало місце у всестанових установах. Компетенція земств обмежувалася місцевими господарськими питаннями (медицина, статистика, ветеринарія, початкова освіта); не мали вони й реальної виконавчої влади. Земська реформа була проведена в шести з дев'яти українських губерній. За Положенням від 1 січня 1864 р. всі виборці поділялися на три групи (курії), причому третя курія (селянська) обиралася двоступенево, що робило результат виборів не на користь селян (існувала значна перевага поміщиків). Земське самоврядування мало специфічний характер — воно співіснувало з могутнім бюрократичним апаратом державної адміністрації на місцях. Земська реформа викликала до життя аналогічні перетворення в міському самоврядуванні (1870 р.). Згідно з цим законом вводилися нові всестанові органи міського самоврядування — міські думи (обиралися на 4 роки), які зі свого середовища обирали діючі виконавчі органи — міські управи. Право обирати і бути обраними мали лише власники певного майнового цензу, платники міських податків. Компетенція органів міського самоврядування обмежувалася рамками господарських питань, охорони здоров'я, народної освіти.

Незважаючи на певну прогресивність і новизну реформ місцевого самоврядування, усе ж таки перемогло намагання зберегти самодержавство. Перемогла ідея поступок заради самозбереження влади.

Із початком певної реакції за часів царювання Олександра ІІІ і проведенням контрреформ 80–90-х років розпочався наступ і на місцеве самоврядування. Царизм не зміг обминути земське і міське управління, яким, на думку правлячої верхівки, надавалася надто широка самостійність.

Список використаної літератури

Історія держави і права України. Академічний курс: у 2 т. / В.Д. Гончаренко, А.Й. Рогожин, О.Д. Святоцький та ін.; За ред. В.Я. Тація, А.Й. Рогожина. — Т. 1. — К., 2000. — 648 с.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 1968. — 368 с.

Хрестоматія з історії держави і права України: Навч. посібник для юрид. вищих навч. закладів і фак.: У 2 т. / За ред. В.Д. Гончаренко. — 2-е вид., перероб. і доп. — Т. 1: з найдавніших часів до початку ХХ ст. — К., 2000. — 472 с.

Музиченко П.П. Історія держави і права України / Навч. посіб. — К.: Знання, 2000. — 662 с.