Забезпечення прав, свобод та реалізації обов’язків громадян в умовах надзвичайних адміністративно - правових режимів

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ХАРАКТЕРИСТИКА ІНСТИТУТУ НАДЗВИЧАЙНИХ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ РЕЖИМІВ

Правова природа надзвичайних адміністративно-правових режимів, їх місце в системі адміністративно-правових режимів

Міжнародно-правові акти в сфері застосування надзвичайних режимів

Правові засади регулювання реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів в Україні

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2. ОСОБЛИВОСТІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ, СВОБОД ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ОБОВ’ЯЗКІВ ГРОМАДЯН В УМОВАХ НАДЗВИЧАЙНИХ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ РЕЖИМІВ

2.1. Права, свободи та обов’язки громадян: загальна характеристика

2.2. Обмеження прав і свобод громадян в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів: сутність та механізм здійснення

2.3. Забезпечення прав і свобод громадян та адміністративно-юрисдикційна діяльність в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів

2.4. Реалізація обов’язків громадян в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів

2.5. Гарантії забезпечення прав і свобод громадян в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів

Висновки до розділу 2

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. На нинішньому етапі розбудови незалежної Української держави одним із найважливіших завдань постає належне втілення та охорона прав і свобод людини і громадянина, а також практична реалізація конституційних норм, що визначають правове становище особи, насамперед у її взаєминах із державними інституціями. Відтак особливої ваги набувають питання забезпечення прав і свобод людини і громадянина тоді, коли життєдіяльність громадян, їхнє життя та здоров’я опиняються під загрозою внаслідок дії негативних чинників природного, техногенного чи соціально-політичного характеру. Для подолання таких загроз держава застосовує доволі широкий набір адміністративно-правових заходів, потрібних для усунення наслідків тієї чи іншої надзвичайної ситуації та повернення суспільних відносин до нормального стану.

Ґрунтовне вивчення адміністративно-правового механізму впливу на ситуації надзвичайного характеру дає можливість не лише підвищити результативність і ефективність управлінської діяльності в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів, а й окреслити напрями поліпшення правового становища громадян під час реалізації таких режимів, визначити способи посилення їхньої правової захищеності та встановити оптимальні параметри їхніх взаємин із відповідними державними органами.

Водночас слід наголосити, що у сучасній вітчизняній правовій науці проблеми забезпечення прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів фактично не досліджувалися. Саме тому особливої актуальності набуває питання вдосконалення й розвитку законодавства та розробки адміністративно-правових механізмів, спрямованих на забезпечення прав та свобод людини і громадянина в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів.

Окремі аспекти правового регулювання в сфері дії надзвичайних адміністративно-правових режимів досліджувались у працях таких вітчизняних вчених, як В.Б. Авер’янов, О.М. Бандурка, А.В. Басов, Ю.П. Битяк, О.Г. Братель, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, В.В. Зуй, С.В. Ківалов, Т.О. Коломоєць, М.В. Корнієнко, А.Т. Комзюк, О.О. Крестьянінов, С.О. Кузніченко, С.В. Пєтков, В.М. Плішкін, М.М. Тищенко та ін. Не можна також не відзначити внесок зарубіжних науковців у розробку проблем правового регулювання надзвичайних адміністративно-правових режимів. Зокрема, це праці С.С. Алексєєва, Д.М. Бахраха, Д.М. Власова, А.В. Грязнова, В.В. Гущина, С.В. Лебедя, Б.М. Порфир’єва, С.В. Пчелінцева, В.Б. Рушайла, С.Д. Хазанова та ін. Праці зазначених авторів слугують науковим підґрунтям для подальших досліджень у цій сфері. Однак проблему забезпечення прав, свобод та реалізації обов’язків громадян в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів на дисертаційному рівні не було досліджено. Вищевказаним і обумовлено вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрями дослідження є складовою частиною наукових планів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого і відповідає цільовій комплексній програмі «Права людини та проблеми організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування в умовах становлення громадянського суспільства» на 2006–2010 рр. №0106u002285.

Тема дисертаційного дослідження затверджена вченою радою Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, протокол № 10 від 21.04.2006 р.

Мета та основні завдання дисертаційного дослідження. Метою даного дисертаційного дослідження є вироблення теоретичних засад, необхідних для осмислення правового становища громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, розроблення й обґрунтування пропозицій та рекомендацій, спрямованих на забезпечення прав і свобод та реалізації обов’язків громадян, визначення шляхів удосконалення законодавства в цій сфері.

Виходячи з поставленої мети, у дисертації вирішуються такі завдання:

• здійснити системне дослідження сутності надзвичайних адміністративно-правових режимів, визначити їх місце в системі адміністративно-правових режимів, роль та значення для належного регулювання суспільних відносин;
• окреслити стан правового регулювання реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів в Україні;
• проаналізувати міжнародно-правові аспекти регламентації надзвичайних адміністративно-правових режимів, їх значення для правового регулювання національного законодавства;
• здійснити загальну характеристику прав, свобод і обов’язків громадян;
• визначити сутність та призначення обмежень громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, проаналізувати механізм їх реалізації з точки зору забезпечення прав і свобод громадян;
• визначити особливості забезпечення прав і свобод громадян у ході адміністративно-юрисдикційної діяльності в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів;
• охарактеризувати обов’язки громадян та особливості їх реалізації в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів;
• систематизувати гарантії забезпечення прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів та шляхи вдосконалення їх дієвості та ефективності;
• виробити на основі аналізу чинного законодавства та практики його застосування пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення правового регулювання забезпечення прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, пов’язані з реалізацією надзвичайних адміністративно-правових режимів та забезпеченням прав, свобод і обов’язків громадян у сфері їх дії.

Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні та організаційно-правові засади забезпечення прав, свобод та реалізації обов’язків громадян в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є діалектичний метод і спеціальні методи пізнання. Діалектичний метод використано при визначенні сутності надзвичайних адміністративно-правових режимів, обмежень прав і свобод та реалізації обов’язків громадян в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів. Системно-структурний метод застосовувався при встановленні системи надзвичайних адміністративно-правових режимів та класифікації останніх. Структурно-функціональний метод прислужився для виявлення характерних ознак надзвичайних адміністративно-правових режимів. За допомогою порівняльно-правового методу уточнено визначення понять «режим», «адміністративний режим», «адміністративно-правовий режим», «надзвичайний адміністративно-правовий режим», розроблено механізм їх застосування, вивчено закордонний досвід застосування обмежень прав і свобод громадян. Методи класифікації та групування було використано для класифікації обмежувальних заходів в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, заходів адміністративного примусу у ході адміністративно-юрисдикційної діяльності в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів та при класифікації гарантій забезпечення прав і свобод громадян у досліджуваних умовах. За допомогою логіко-семантичного методу проаналізовано та поглиблено понятійно-термінологічний апарат.

Названі методи дослідження використовувалися в роботі у взаємозв’язку та взаємозалежності, що забезпечило повноту дослідження і коректність отриманих наукових результатів.

Нормативну основу дисертаційного дослідження складають: Конституція України, міжнародно-правові акти, закони України, нормативно-правові акти Президента України та Кабінету Міністрів України, а також проекти деяких законодавчих актів.

Загальнотеоретичну базу дисертації забезпечили праці вчених у галузі теорії держави і права, адміністративного права та процесу.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним дослідженням проблем забезпечення прав, свобод та реалізації обов’язків громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем, зокрема:

1. уперше у вітчизняній правовій науці подано загальну характеристику обмежень прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, вироблено авторські визначення понять «безпека», «цілі обмежень прав і свобод громадян», «обмеження прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів»;
2. уперше проаналізовано діяльність адміністративно-юрисдикційних органів у сфері забезпечення прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів;
3. уперше окреслено проблемні питання реалізації відповідних обов’язків громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів;
4. уперше розроблено низку конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на вдосконалення правового регулювання забезпечення прав, свобод та реалізації обов’язків громадян в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів;
5. поглиблено порівняльно-правовий аналіз міжнародно-правових аспектів правового регулювання реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів в Україні;
6. подальшого розвитку дістало дослідження сутності, змісту та особливостей надзвичайних адміністративно-правових режимів з урахуванням цілей їх введення, специфіки правового регулювання;
7. подальшого розвитку дістала характеристика гарантій забезпечення прав і свобод громадян в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів;
8. уточнено визначення прав, свобод та обов’язків громадян, сформульовано авторську позицію щодо окремих понять.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що викладені в роботі висновки та пропозиції становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес і можуть бути використані:

– у сфері науково-дослідної діяльності – для подальшої розробки проблем правового регулювання реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів та забезпечення прав і свобод громадян в сфері їх дії;

– у правотворчості – для вдосконалення чинного законодавства, яке регламентує правове становище громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів;

– у правозастосовчій діяльності – для підвищення ефективності практичної діяльності суб’єктів реалізації відповідних надзвичайних адміністративно-правових режимів, удосконалення застосування адміністративного законодавства щодо реалізації та захисту прав і свобод громадян та їх обов’язків;

– у навчальному процесі матеріали дисертаційного дослідження можуть використовуватися при читанні лекцій та під час проведення практичних занять з дисципліни «Адміністративне право України», при підготовці відповідних підручників та навчальних посібників.

Апробація результатів дисертації. Дисертація підготовлена на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, представлена і обговорена на засіданнях кафедри, схвалена нею і рекомендована до захисту.

Окремі положення дисертації оприлюднені у вигляді виступів і доповідей на науково-практичних конференціях: «Конституція України – основа побудови правової держави і громадянського суспільства» (м. Харків, 26−27 червня 2006 р.); «Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення» (м. Сімферополь – Ялта, 7−8 грудня 2006 р.); «Сучасні проблеми юридичної науки та практики» (м. Харків, 2007 р.); «Сучасні проблеми юридичної науки» (м. Харків, 2008 р.).

Публікації. Основні наукові положення та висновки дисертації знайшли своє відображення у чотирьох наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, та чотирьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Робота складається зі вступу, двох розділів, що поєднують 8 підрозділів, висновків до кожного розділу та загальних висновків до роботи, списку використаної літератури (311 найменувань) та додатка. Загальний обсяг дисертаційного дослідження становить 224 сторінки, з них основного тексту 188 сторінок.

Правова природа надзвичайних адміністративно-правових режимів, їх місце в системі адміністративно-правових режимів

Усе викладене вище вказує на те, що питання правового регулювання надзвичайних адміністративно-правових режимів потребують глибшого наукового опрацювання, а законодавство у цій царині — подальшого вдосконалення.

Осягнення сутності, ролі та міри правового регулювання в цій сфері на сучасному етапі, безперечно, має спиратися на відповідні теоретичні напрацювання, яким науковці-правники приділяють дедалі більше уваги. Саме тому вивчення теоретичних аспектів і дослідження відповідних дефініцій виступає вагомою передумовою результативності наукового пошуку в окресленому напрямі. Коли йдеться про поняття та сутність надзвичайних адміністративно-правових режимів, це насамперед стосується таких категорій, як «режим», «правовий режим», «адміністративно-правовий режим».

Слово «режим» трапляється і в побуті, і в технічних та економічних науках. Воно знайшло застосування у філософії, а особливо — у юридичній науці, зокрема в теорії держави і права, конституційному, цивільному, господарському, адміністративному та інших галузях права. Етимологічно це слово походить від французького «regime»[36, с. 722] та латинського «regimen» [118, с. 493], що означає управління.

Тлумачення терміна «режим» не є однозначним. Новий тлумачний словник української мови розкриває його так: 1. Державний лад, спосіб правління. 2. Точно встановлений розпорядок життя, праці, відпочинку і т. ін. 3. Система заходів, правил, запроваджуваних для досягнення певної мети [152, с. 888]. С.І.Ожегов під режимом розуміє: 1.Державний лад. 2. Встановлений порядок будь-чого. 3. Умови діяльності, праці, існування будь-чого [157, с. 665].

З наведених визначень випливає, що режим − це точно встановлений розпорядок життя, праці, заняття, діяльності для досягнення певних цілей.

У юридичній науці це поняття має свої особливості. Зокрема, в теорії держави і права виокремлюють поняття «законність», під яким розуміють режим суспільно-політичного життя, що створюється всіма суб’єктами права (державними органами, посадовими особами, громадянами та їх об’єднаннями) в результаті однозначного розуміння та неухильного здійснення (дотримання, виконання, використання, застосування) нормативних положень конституції, законів, підзаконних актів, які їм не суперечать, та інших джерел права і піднормативних актів [277, с. 715]. Під політичним режимом розуміють методи здійснення політичної влади, підсумковий політичний стан у суспільстві, що складається в результаті взаємодії і протиборства різних політичних сил, функціонування всіх політичних інститутів і характеризується демократизмом чи антидемократизмом [100, с.185].

У Господарському кодексі України виділено цілий розділ, присвячений спеціальним режимам господарювання [43]. В Митному кодексі України виділяють декілька режимів, серед яких розрізняють митний режим, режим державного кордону, режим зони митного контролю та ін. [145].

О.О. Крестьянінов розглядає режим як сукупність правил, норм, заходів, необхідних для досягнення тієї або іншої мети [105,с.90]. Протилежної позиції дотримуються С.В.Ківалов та Л.Р.Біла, для яких режим − це державний лад, спосіб правління; точно встановлений розпорядок життя, праці, відпочинку тощо; система правил, законів, запроваджуваних для досягнення мети; умови діяльності, існування [78, с. 37]. У літературі побутує думка, що поняття режиму можна тлумачити двояко: в широкому і вузькому розумінні. Режим у широкому розумінні охоплює всю систему заходів, які використовуються для досягнення поставлених перед ними цілей [169,с.113−114]. Режим у вузькому розумінні слова − сукупність правил поведінки [289, с. 176].

Однак серед науковців немає одностайності й щодо розуміння поняття «правовий режим». Так, поняття правовий режим визначається як порядок регулювання, комплекс правових засобів, що характеризують особливе поєднання взаємодіючих дозволів, заборон, а також позитивних зобов’язань, який створює особливу спрямованість регулювання [5,с.268]. В.М.Корєльський, В.Д.Перевалов під правовим режимом розуміють специфіку юридичного регулювання певної сфери суспільних відносин за допомогою різних юридичних засобів [100, с. 265]. На думку С.С.Алексєєва, правовий режим − порядок регулювання, який виражений у комплексі правових засобів, що характеризують особливе сполучення взаємодіючих між собою дозволів та заборон, а також позитивних зобов’язань, які утворюють особливу направленість регулювання [7,с.185]. Позиція авторського колективу навчального посібника «Загальна теорія держави і права» за загальною редакцією М.В.Цвіка, В.Д.Ткаченка, О.В.Петришина вбачає, що правовий режим − це певний порядок правового регулювання, який забезпечується через особливе поєднання залучених для його здійснення способів, методів і типів правового регулювання [63,с.410]. С.В.Ківалов, Л.Р.Біла правовий режим тлумачать як сукупність правил, закріплених юридичними нормами, що регулюють певну діяльність людей [78,с.37]. М.І.Матузов та О.В.Малько під правовим режимом розуміють особливий порядок правового регулювання, що виявляється в певному сполученні юридичних засобів, і створює бажаний соціальний стан та конкретну ступінь сприятливості (чи несприятливості) для задоволення інтересів суб’єктів права. Це система умов і методів здійснення правового регулювання, немов би «розпорядок» дії права, функціональна характеристика права [139, с. 16]. В.Б. Ісаков визначає правовий режим як соціальний режим певного об’єкта (явища, процесу, соціальної підсистеми), закріплений нормами права й забезпечений сукупністю юридичних засобів [72,с.34−39]. Більш чітко дає визначення поняття правового режиму В.Б.Рушайло. На думку автора, останній можна тлумачити як: а) закріплені в законодавстві права, обов’язки і відповідальність; б) система заходів, яка використовується для досягнення поставлених цілей; в) система правового впливу, що складається із специфіки заходів регулювання і його механізму [267,с.14]. Д.М.Бахрах під правовим режимом вбачає офіційно встановлений особливий порядок правового регулювання, який відображає сукупність юридичних і організаційних засобів, які використовуються для закріплення соціально-правового стану об’єктів впливу і спрямований на забезпечення їх сталого функціонування [19, с. 478].

З огляду на викладене, слід визначити ознаки правового режиму, якими є наступне: правове регулювання цілеспрямовано здійснюється в інтересах певного об’єкта, предмета чи процесу − носія правового режиму; сукупність правових засобів, які використовуються, створюють спеціальні правила поведінки, діяльності, життєдіяльності, офіційно встановлені і забезпечені системою організаційно-правових заходів; у правових актах закріплюється певний правовий стан об’єкта або процесу, відмінний від інших сфер правової дійсності, і такий, що виражається в стійких взаємозв’язках носія режиму з іншими соціальними об’єктами; спеціально встановлені правила спрямовані на створення умов, які перешкоджають порушенню статусу (стану) носія режиму, підтримці заданих параметрів його функціонування; діяльність (дія) суб’єктів, які реалізують режимні правила, заснована на єдиних правових принципах, єдиних правових формах і здійснюється в точній відповідності з раніше встановленим механізмом реалізації прав і обов’язків [19, с. 478−479].

Структура правового режиму включає такі елементи, як носій режиму, режимні правові засоби, режимні правила, правові статуси суб’єктів режимного регулювання, система організаційно-юридичних гарантій [19,с.479].

Складовою частиною правового режиму є способи правового регулювання, тобто первинні засоби правового впливу на поведінку людей, пов’язані з наділенням їх суб’єктивними юридичними правами або покладанням на них суб’єктивних юридичних обов’язків. Теорія права до основних способів правового регулювання відносить дозвіл, зобов’язання та заборону. Коротко розкриємо ці категорії. Дозвіл − можливість самостійно приймати рішення щодо реалізації передбачених правовими нормами варіантів власної поведінки. Тобто діє принцип: «дозволено все, що не заборонено законом». Зобов’язання полягає в покладенні на учасників, регламентованих правом суспільних відносин, суб’єктивних юридичних обов’язків активного змісту, тобто таких, що спонукають до дій, приписаних нормами права. Заборона полягає в покладенні на учасників, регламентованих правом суспільних відносин, суб’єктивних юридичних обов’язків пасивного змісту, тобто спрямованих на утримання від деяких форм поведінки. Діє принцип: «заборонено все, крім прямо дозволеного законом» [63, с. 408−410].

Адміністративному праву властивий свій галузевий режим, в основі якого лежать принципи адміністративно-правового регулювання, методи і способи адміністративно-правового впливу, правове становище учасників адміністративно-правових відносин. Адміністративно-правовий режим супроводжує діяльність органів і посадових осіб виконавчої влади при їх взаємодії з громадянами і організаціями, а також між собою при реалізації ними своїх посадових обов’язків, регулюванні різноманітних об’єктів і процесів [19, с. 482].

Під адміністративно-правовим режимом розуміють певне поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, що виявляється в централізованому порядку, імперативному методі правового впливу та юридичній нерівності суб’єктів правовідносин [5, с. 268]. Ю.О.Тихомиров тлумачить адміністративно-правовий режим як специфічний порядок діяльності суб’єктів права в різних сферах державного життя, який встановлюється в законах та підзаконних актах і спрямований на їх суворо цільову та функціональну діяльність у тій царині, де необхідні додаткові засоби для підтримки необхідного державного ладу [281,с.325]. І.С.Розанов розглядає зазначений режим як встановлену в законодавчому порядку сукупність правил діяльності, дій або поведінки громадян і юридичних осіб, а також порядок реалізації ними своїх прав в певних умовах (ситуаціях) забезпечення і підтримки суверенітету та оборони держави, інтересів безпеки і охорони громадського порядку спеціально створеними для цієї мети службами державного управління [263, с. 85]. На думку С.В.Ківалова, Л.Р.Білої, адміністративно-правовий режим − це поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, що проявляється в централізованому порядку, імперативному методі правового впливу та юридичній нерівності суб’єктів правовідносин [78, с. 38]. Як зазначає О.О.Крестьянінов, адміністративно-правовий режим − це певна сукупність адміністративно-правових засобів регулювання, встановлених в централізованому порядку, які характеризуються імперативним методом юридичного впливу, котрий проявляється в тому, що завжди в адміністративно-правових відносинах присутній владний суб’єкт і підлегла особа. Тобто суб’єкти правовідносин перебувають у юридично нерівних позиціях [106, с. 91]. Французький вчений Ж.Ведель розглядає адміністративно-правовий режим як режим загального права публічної влади, що включає в себе чотири основних принципи: адміністративна юстиція як форма вирішення спорів і конфліктів; особливий порядок створення і дії адміністративних актів; принцип законності, що означає зв’язаність державної адміністрації правом; принцип відповідальності публічної влади за завдані збитки чи інші винні дії. Адміністративно-правовий режим відноситься до публічно-правових і стосується регламентації діяльності державної адміністрації та її взаємовідносин з приватними особами [30, с. 65].

На наш погляд, при визначенні адміністративно-правового режиму недостатньо акцентувати увагу лише на застосуванні адміністративно-правових засобів регулювання. Слід також мати на увазі, що реалізація того чи іншого адміністративно-правового режиму пов’язана з досягненням визначених цілей, досить часто обумовлена наявністю певних обставин або специфікою відповідної сфери суспільних відносин. Разом з цим, реалізація адміністративно-правового режиму обумовлює і чітку визначеність та порядок дій суб’єктів правовідносин, котрі виникають у зв’язку з його введенням чи реалізацією.

Зміст кожного адміністративно-правового режиму розкривається в низці елементів. Це передусім мета встановлення правового режиму, правові принципи, об’єкт адміністративно-правового регулювання, метод правового регулювання, «режимні правила», спеціальні державні органи, відповідальність за порушення «режимних норм», визначення просторово-часових меж дії адміністративно-правових режимів.

У літературі висловлено точку зору, що єдиною метою для всіх адміністративно-правових режимів є забезпечення загальної безпеки в державі [105, с. 270]. Але не зовсім зрозуміло, що являє собою «загальна безпека в державі» і чи всі адміністративно-правові режими опосередковані цією метою. І.С.Розанов під загальною метою і основним призначенням адміністративно-правових режимів розуміє створення на шляху іноземних розвідок, злочинних організацій і осіб достатньо надійних правових бар’єрів та розроблення організаційних заходів для забезпечення останніх, які б серйозно ускладнювали, а то й унеможливлювали досягнення злочинної мети в сфері зовнішньої і внутрішньої безпеки [263, с. 86]. Такий підхід, на нашу думку, невиправдано звужує поняття адміністративно-правового режиму. Більш прийнятною видається позиція В.Б. Рушайла, що адміністративно-правовий режим встановлюються з метою забезпечення взаємодії державної адміністрації і приватних осіб на основі права, оскільки він супроводжує діяльність органів та посадових осіб державної адміністрації при їх взаємодії з громадянами і організаціями, а також між її ланками при реалізації ними своїх функціональних обов’язків та регулюванні різноманітних соціальних об’єктів і процесів [267, с. 28]. Та все ж з поля зору дослідника випадає один із найбільш важливих, на наш погляд, аспектів цього поняття. Мова йде про те, що запровадження та реалізація адміністративно-правових режимів пов’язані не лише з забезпеченням загальної безпеки та взаємодії державної адміністрації та приватних осіб. Термін «взаємодія» характеризує лише один аспект взаємовідносин органів держави та громадян і більшою мірою пов’язаний зі сприянням останнім в реалізації їх прав і свобод. Але при цьому слід мати на увазі, що для громадян важлива не тільки належна реалізація відповідних прав і свобод, а й їх реальний захист та поновлення, що є суттєвою обставиною при визначенні мети встановлення адміністративно-правових режимів.

Для адміністративно-правових режимів характерні загальногалузеві принципи державного управління. Це своєрідні орієнтири для юридично значимих варіантів поведінки. Вони мають універсальний характер і поширюються на всі сфери адміністративно-правового регулювання. До них відносяться: 1.Принцип розподілу адміністративної і судової влади, який визначає коло питань, що не входять в юрисдикцію загального суду, межі юрисдикції адміністративного судді і сферу застосування адміністративного права із застереженням про наявність прогалин в юрисдикції. 2.Принцип особливого режиму адміністративних актів. 3.Принцип законності, який зобов’язує адміністрацію поважати право. 4.Відповідальність публічної влади; в силу цього принципу публічні юридичні особи повинні відшкодовувати збитки, завдані з їх вини або в силу інших причин [267,с.29].

В об’єкт режиму включаються тільки ті відносини, які фактично потрапили під дію адміністративно-правових норм. Оскільки адміністративно-правове регулювання може поширюватися і на відносини, що знаходяться в пограничних, сполучених зі сферою управління галузях, слід бути обережним при виборі конкретного об’єкта адміністративно-правового режиму. Відомі випадки, коли у сферу впливу режиму потрапляли приватноправові за характером відносини (власності, договірні зобов’язання), що призводило до зміни їх внутрішнього змісту [267,с.31−32].

Стержнем досліджуваного режиму є метод правового регулювання − централізований імперативний вплив на суспільні відносини. Ми підтримуємо зауваження В.Б.Рушайла, що недостатньо говорити лише про відносини «влада – підпорядкування», адже зміст адміністративно-правових відносин набагато різноманітніший, а субординація, що їх складає, реалізується за допомогою різних юридичних прийомів: безпосередній (прямий) наказ, існує у відносинах організаційної підпорядкованості (керівник − підлеглий); функціональне зобов’язання, характерне для відносин юридичної підконтрольності (інспектор − контрольований); координаційне зобов’язання, що існує у відносинах між органами виконавчої влади, які здійснюють міжгалузеву координацію, і регулювання непідлеглими їх органами виконавчої влади; дозвільний припис, що існує при реалізації невладними суб’єктами прав і свобод, пов’язаних із забезпеченням безпеки, а також при отриманні ними різного роду ліцензій для зайняття певними видами діяльності; обов’язкове узгодження, що існує у випадках, коли виникає необхідність прийняття суб’єктами управління спільного рішення та ін. Адміністративно-правовий режим передбачає і дозвільний тип правового регулювання, що стосується здійснення громадянами певних конституційних прав у сфері управління. Їм кореспондує обов’язок державних органів забезпечити для цього належні умови [267, с. 32−33].

Елемент, що складає основу будь-якого адміністративно-правового режиму, − встановлена в законодавчому порядку сукупність правил діяльності, дій або поведінки громадян, юридичних осіб, а також державних органів, їх посадових осіб та реалізація ними своїх прав у певних ситуаціях (умовах), − режимні правила. Чітка правова регламентація порядку соціальної діяльності в режимних сферах є важливою гарантією законності при запровадженні будь-якого адміністративно-правового режиму [105,с.249].

До наступного елемента слід віднести спеціальні державні органи (служби), на які покладено завдання здійснення мети адміністративно-правового режиму. Щодо конкретного адміністративно-правового режиму ці органи наділені відповідними повноваженнями, зумовленими правом здійснювати контроль за додержанням режимних правил у охоронюваній сфері, причому дуже важливо, щоб коло прав, якими наділені відповідні державні органи, кореспондувалося з відповідними обов’язками і певною відповідальністю за свої дії [4, с. 271−272].

Як окремий елемент адміністративно-правового режиму виокремлюють відповідальність за порушення режимних норм. Залежно від характеру і ступеня суспільної небезпеки порушень, передбачається кримінальна, адміністративна чи дисциплінарна відповідальність [4, с. 272]. Важливим елементом є встановлення просторово-часових меж чинності адміністративно-правового режиму, тобто визначення тієї території, на якій буде введено режим, і того терміну дії, впродовж якого він буде діяти. За територією адміністративно-правовий режим може охоплювати як всю державу, так і окремий район, область чи територію Автономної Республіки Крим. За терміном дії режим може бути постійним (митний, прикордонний, паспортний) і введеним на певний термін (режим надзвичайного, воєнного, екологічного стану) [105, с. 250].

Велике значення для розуміння сутності адміністративно-правових режимів має їх класифікація. Ця проблема вивчалася такими вченими адміністративістами, як: Д.М.Бахрах, М.В.Білоконь, П.В.Дерев’янко, С.В. Ківалов, О. О. Крестьянінов, С. О. Кузніченко, С. С. Маїлян, Ю.М.Оборотов, І. С. Розанов, В. Б. Рушайло, Ю. О. Тихомиров [18,с.416−418; 22, с. 41−44; 47, с. 72; 79, с. 160−161; 105, с. 250; 106, с.93−94; 113, с. 247−252; 132, с. 24−27; 155, с. 41−42; 263, с. 87−88; 267, с.37−50; 281, с. 327] та ін. Аналіз різних точок зору на це питання дозволяє зробити певні висновки.

Класифікувати адміністративно-правові режими складно насамперед тому, що на їхній зміст і характеристику впливає чимало різних обставин. Саме тому можливе виокремлення різних груп режимів, проте ці обставини не варто аналізувати ізольовано, аби класифікація не вийшла однобічною. Отже, ключове завдання полягає не в тому, щоб без кінця винаходити нові критерії класифікації, а в тому, щоб обрати серед них ті, які дадуть змогу найчіткіше розмежувати й дослідити кожну класифікаційну групу [132,с.25;267,с.37].

Адміністративно-правові режими, що функціонують у правовій системі, є багатоплановими та багатоаспектними. Кожен із них постає як своєрідний правовий інститут, наділений організаційними забезпечувальними елементами, які мають на меті встановити оптимальні, з погляду держави, відносини у конкретній, доволі вузькій, але життєво важливій сфері, що гарантує безпеку особи, суспільства і держави [132, с. 25; 267, с. 38].

Наявні адміністративно-правові режими можна класифікувати за кількома підставами, і найвагомішою серед них є класифікація за ступенем належності до забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки держави [263, с. 87].

Спираючись на цей критерій, В.Б.Рушайло та С.С.Маїлян виокремлюють три групи адміністративно-правових режимів. Першу групу утворюють режими, які спеціально спрямовані на забезпечення інтересів національної безпеки країни − безпеки держави. Ідеться про адміністративно-правовий режим захисту державної таємниці, прикордонний режим, режим в’їзду на територію країни та виїзду з її території.

Другу групу становлять режими, що запроваджуються переважно задля забезпечення суспільної безпеки. Серед них − режими ліцензійно-дозвільної системи, паспортно-візової системи, санітарний режим та митний режим.

Третю групу режимів формують комплексні режими, які мають на меті підтримання обороноздатності країни, суспільної безпеки і безпеки громадян в умовах настання надзвичайних ситуацій. Зауважимо, що за надзвичайних ситуацій потрібен інший нормативний вплив, аніж той, що діє у звичайних умовах. Саме тому такі правові режими можна визначити як надзвичайні. Вони належать до адміністративно-правових: їхній зміст реалізується через юридично-організаційний вплив органів управління, а при визначенні правового становища суб’єктів застосовується адміністративно-правовий інструментарій [132,с.25;267,с.39−40].

І.С. Розанов пропонує власну класифікацію адміністративно-правових режимів, яка дещо відрізняється від наведеної вище. Так, до першої групи він зараховує режими, спеціально націлені переважно на забезпечення інтересів державної безпеки країни: адміністративно-правові режими захисту державної таємниці, прикордонний режим, режим в’їзду і виїзду із країни. Заходи цих режимів покликані усунути причини й перекрити канали витоку таємних відомостей із сфери, яка охороняється, забезпечити недоторканність та належну охорону державного кордону, не допустити на територію країни членів терористичних та інших злочинних організацій.

До другої групи належать режими, які рівною мірою передбачають інтереси забезпечення безпеки держави та охорони громадського порядку. Типовими представниками цього виду режиму є адміністративно-правовий режим проживання і пересування іноземців на території країни, а також режим забезпечення безпеки цивільної авіації від актів незаконного втручання.

Третя група режимів встановлюється переважно з метою охорони громадського порядку. До неї входять режими, що належать до так званої дозвільної системи (порядок придбання, збереження, використання вогнепальної зброї, вибухових речовин, радіоактивних ізотопів, отрути, отрутохімікатів, наркотичних препаратів та ін.), паспортна система тощо.

Четверту групу складають адміністративно-правові режими, які сприяють досягненню мети і завдань інших галузей управління, а також окремі режимні заходи щодо забезпечення зовнішньої і внутрішньої безпеки (митний режим, санітарний режим та ін.).

До останньої, п’ятої групи належать комплексні режими, що мають на меті збереження обороноздатності країни, державної безпеки, громадського порядку, здоров’я і безпеки громадян в умовах настання виняткових обставин (військова загроза, стихійні лиха, епідемії, епізоотії, масові безпорядки та ін.). Такими режимами, які вирішують комплексні завдання, є правовий режим надзвичайного стану і режим воєнного стану [263, с. 87−88].

Переходячи до розгляду надзвичайних адміністративно-правових режимів, наголосимо, що вони мають свою специфіку, вибудовуючи на основі адміністративного права власну регулятивну конструкцію. Для стабілізації обстановки вимагається безперечне виконання нормативних та індивідуальних вказівок, максимальне підпорядкування волі суб’єктів загальній меті − забезпеченню безпеки держави, суспільства, особи та обмеження деяких інститутів демократії [132, с. 25; 267, с. 40].

Варто звернути увагу і на визначення надзвичайних адміністративно-правових режимів. Практично ідентичними є визначення надзвичайних адміністративно-правових режимів, запропоновані В.Б.Рушайлом та М.В.Білоконем. Надзвичайні адміністративно-правові режими вони тлумачать як спеціальні правові режими діяльності органів державної влади, які допускають обмеження правосуб’єктності фізичних і юридичних осіб і запроваджуються як тимчасовий соціально-об’єктивний правовий захід забезпечення безпеки особи, суспільства і держави, обумовленої сформованими конкретними обставинами [22,с.42;267,с.41]. О.В.Дьяченко під надзвичайними режимами розуміє спеціальні правові режими життєдіяльності населення, здійснення господарської діяльності та функціонування органів влади на території, де виникла надзвичайна ситуація [5,с.272].

З огляду на вищевикладене, визначимо ознаки надзвичайних адміністративно-правових режимів, до яких відносяться: сфера їх застосування − встановлюються в сфері діяльності публічної влади у зв’язку із виконанням органами державної влади і місцевого самоврядування своїх обов’язків забезпечити безпеку, охорону, захист; розпорядження, що утворюють режимні правила, − зобов’язальні та заборонні норми, такі, що обмежують загальну правосуб’єктність фізичних і юридичних осіб; обов’язковими суб’єктами спеціальних адміністративно-правових режимів є виконавчі органи публічної влади; застосування адміністративно-правового методу впливу при регулюванні правовідносин, що виникають між населенням і органами публічної адміністрації з приводу дотримання режимних правил; порушення правил режиму тягне за собою заходи дисциплінарного і адміністративного примусу [18, с. 415].

Важливо також зазначити, що вибір того чи іншого надзвичайного режиму залежить від гостроти становища, яке склалося, міри кризовості ситуації. Виходячи з цього, виділяють такі критерії класифікації адміністративно-правових режимів як: міра інтенсивності впливу загрози на безпеку; тимчасовий аспект протікання надзвичайних процесів; масштабність, комплексність загрози, її вплив на різні сфери суспільного життя, ланцюговий характер негативних наслідків [267, с. 41].

Безперечно, надзвичайні адміністративно-правові режими встановлюються в тому випадку, коли інші заходи адміністративно-правового регулювання не можуть забезпечити належний правовий порядок (забезпечити безпеку, охорону, нормалізувати обстановку), домогтися необхідного правового стану соціального об’єкта. Це досягається за допомогою таких засобів, як: додаткові заборони і зобов’язання, причому режим не просто обмежує будь-яку поведінку, а передбачає превентивний контроль за виконанням цієї вимоги; спеціальні адміністративні заходи, направлені на встановлення і підтримку режимних правил − державна експертиза, державний моніторинг, державна реєстрація, державне ліцензування; дозвільний спосіб і тип реалізації прав і свобод, виконання господарської діяльності, що передбачає попереднє звернення з проханням надати можливість здійснити ті чи інші права; система контролю і нагляду за виконанням режимних вимог фізичними, юридичними особами, а також посадовими особами. До них відноситься суцільна і вибіркова перевірка дотримання правил, оперативно-розшукові заходи, припиняючі заходи і заходи відповідальності; організаційно-технічне забезпечення встановлених режимних правил, які дозволяють ефективно попереджувати, виявляти і припиняти їх порушення (використання транспортних засобів, зв’язку, спеціального устаткування) [19, с. 484−485].

Оцінюючи надзвичайну ситуацію, компетентний орган повинен обрати саме той юридичний інструментарій, за допомогою якого буде досягнута стабілізація обстановки [132, с. 26].

Регулятивні властивості надзвичайних адміністративно-правових режимів проявляються в використанні спеціального адміністративного інструментарію, який створює режимні прийоми регулювання. По-перше, зонування території (об’єкта) та визначення його правового становища. По-друге, створення спеціальних постійних або тимчасових органів, наділених компетенцією з підтримки режиму. На них покладаються обов’язки із застосування адміністративних заходів для забезпечення дотримання режимних правил, контролювання процесу реалізації прав і обов’язків іншими учасниками та його корекції у випадку відхилення від встановлених вимог. По-третє, особливі режимні правила, що складаються із правил та умов життєдіяльності населення, які включають порядок перебування і пересування по режимній території, порядок користування майном, земельними ділянками, пропускний режим; правила ведення господарської діяльності, в тому числі правила поводження з майном, заборона окремих видів підприємницької діяльності, обов’язки проведення охоронних, захисних і рятувальних заходів [19, с. 486].

Залежно від критерію юридичних якостей надзвичайні адміністративно-правові режими можна розділити на ординарні та екстраординарні. Останні вводяться у випадку виникнення екстраординарних ситуацій, які дають право органам державної влади застосовувати надзвичайні заходи для нормалізації обстановки і відновлення порядку.

Під екстраординарними режимами розуміють особливі адміністративно-правові режими життєдіяльності населення, здійснення господарської діяльності і функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування на території, де виникла екстраординарна ситуація [267, с. 48]. Варто зазначити, що до особливостей екстраординарних режимів відносять: використання засобів, які обмежують конституційні права і свободи громадян та організацій; введення додаткових адміністративно-правових обов’язків і заборон; надання надзвичайних повноважень органам влади для підтримання режиму; введення форм особливого управління територією, на якій встановлений екстраординарний режим, включаючи створення тимчасових спеціальних органів, перерозподіл компетенції, призупинення діяльності окремих органів державної влади та місцевого самоврядування [19, с. 488].

Слід також наголосити на тому, що екстраординарні режими − це завжди тимчасові заходи, які вводяться лише за наявності екстреної ситуації [132, с. 27; 267, с. 48−49]. Вважаємо, що поняття екстраординарного режиму синонімічно поняттю надзвичайного адміністративно-правового режиму.

Відповідно до законодавства України існує чотири види надзвичайних адміністративно-правових режимів: правовий режим надзвичайного стану; правовий режим воєнного стану; правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації; правовий режим особливого стану.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» [238], воєнний стан − це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення національної безпеки, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Переходячи до розгляду питання про правовий режим надзвичайного стану, зазначимо, що чинний Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р. є третім з 1990 року, якому передували Закон «Про правовий режим надзвичайного стану», прийнятий Верховною Радою СРСР 3 квітня 1990 р. [160] та Закон України «Про надзвичайний стан» від 26 червня 1992 р. [225]. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» [239], надзвичайний стан − це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров’ю громадян, або при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства, і передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення безпеки і здоров’я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Під надзвичайною екологічною ситуацією розуміють надзвичайну ситуацію, при якій на окремій місцевості сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави (ч.2 ст.1 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації») [216].

Особливий стан − збірне поняття, яке включає в себе різні режими, опосередковуючи екстремальну ситуацію «регіонального лиха», що диктує необхідність застосування особливих щодо жорсткості і обсягу правообмежень, які поступаються заходам, що використовуються під час режиму надзвичайного стану [112, с. 23]. Згідно з думкою В.Б.Рушайла, особливий стан – це спеціальний правовий режим, що включає необхідність застосування особливих заходів, які за жорстокістю та обсягом правообмежень значно поступаються заходам, що використовуються при режимі надзвичайного стану. Тобто, про особливий стан можна говорити тоді, коли існують певні обмеження і заборони, але надзвичайний стан не оголошено [267, с. 109].Слід вказати, що на відміну від інших надзвичайних адміністративно-правових режимів, закону про особливий стан не існує, однак фактично ознаки особливого стану співпадають з надзвичайним правовим режимом – надзвичайної ситуації.

Варто зазначити, що сутність цих режимів полягає в тому, що вони змінюють правовий статус суб’єктів території, на якій вводяться, систему органів, які здійснюють управлінський вплив, запроваджують заходи, що використовуються для врегулювання суспільних відносин при надзвичайних ситуаціях [22, с. 42; 267, с. 41].

Говорячи про надзвичайну ситуацію, слід наголосити, що під нею розуміють систему конкретних екстремальних обставин, які виникають внаслідок несприятливого впливу факторів природного, техногенного, політичного, воєнного та іншого соціального характеру [267,с.53]. Б.М.Порфир’єв визначає надзвичайну ситуацію як зовнішньо несподівану, раптово виниклу обстановку, яка характеризується невизначеністю і складністю прийняття рішень, гостроконфліктністю та стресовим станом населення, значними соціально-екологічними і економічними збитками, насамперед людськими жертвами, та внаслідок цього необхідністю великих людських, матеріальних і тимчасових затрат на проведення евакуаційно-рятувальних робіт та ліквідацію різноманітних негативних наслідків (руйнувань, пожеж і т. ін.) [184, с. 20−21]. Таке визначення, на думку автора, дозволяє розмежувати «ординарні» і надзвичайні ситуації, надзвичайні ситуації і події та інші форми дестабілізації звичайного ходу справ.

Відповідно до «Положення про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру» затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.98р. надзвичайна ситуація – порушення нормальних умов життя і діяльності людей на об’єкті або території, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом або іншими чинниками, що призвело (може призвести) до загибелі людей та/або значних матеріальних втрат [176].

Важливе значення має питання класифікації надзвичайних ситуацій, яка може проводитися за різними критеріями, а саме за: джерелом виникнення, наслідками, масштабами, ступенем гостроти, сферою прояву тощо.

За джерелом виникнення надзвичайні ситуації можна поділити на зовнішні та внутрішні: міжнаціональні конфлікти, масові безпорядки, стихійні лиха, великі аварії, катастрофи тощо; за масштабами − на глобальні та локальні, що потребують для їх ліквідації вжиття масштабних (евакуація громадян, мобілізація населення тощо) або обмежувальних (заборона продажу окремих видів товарів, проведення зборів, мітингів, демонстрацій тощо) заходів чи заходів, які мають загальний характер або поширюються на окремі категорії осіб чи на деякі об’єкти (встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, обмеження свободи пересування по території, де запроваджено надзвичайний стан тощо); за наслідками − на ситуації, що викликають необоротні, тривалі, тимчасові, істотні наслідки й такі, за яких настають соціально-політичні, економічні, воєнні, екологічні та інші наслідки; за ступенем гостроти − на реальні та потенційні, які потребують запровадження режиму надзвичайного (воєнного) стану терміново і без попередження або з додержанням встановленої законодавством процедури, в тому числі звернення до ініціаторів чи учасників дій, що стали підставою для запровадження надзвичайного стану, з попередженням та вимогою зупинити протиправні дії, погодженням рішення про запровадження надзвичайного стану з органами державної влади тощо; за сферою прояву (з урахуванням походження) − на ситуації воєнного, техногенного, екологічного, природного походження (стихійні лиха), біогенного, зоогенного, фітогенного та соціально-політичного характеру; за локалізацією вражаючого фактору чи масштабами задіяних сил і засобів − на глобальні, регіональні, міські, районні (мікрорайонні), об’єктні; за швидкістю розвитку − на ситуації вибухового характеру, швидкоплинні, млявоплинні [103, с. 73−74].

Є. Кравець вважає, що для класифікації надзвичайних ситуацій у внутрішніх сферах прояву слід застосовувати комплексний критерій, який враховує джерела небезпеки, масштаби, механізм утворення тощо. Відповідно, невоєнні надзвичайні ситуації поділяються на ті, що мають: техногенний характер − транспортні аварії, зокрема аварії товарних, пасажирських потягів та потягів метрополітену, авіаційні катастрофи тощо; пожежі на транспорті, у жилих будинках, на радіаційно, хімічно і біологічно небезпечних об’єктах тощо; вибухи в будинках, на комунікаціях та технологічному устаткуванні об’єктів систем життєзабезпечення міста і населення, на складах боєприпасів, на транспорті тощо; аварії з викидом сильнодіючих отруйних речовин, з викидом радіоактивних речовин на підприємствах ядерно-паливного циклу, на залізничному транспорті тощо; обвали споруд, транспортних комунікацій, будинків (жилих, соціально-побутового, культурного призначення); аварії на системах забезпечення (електроенергетичних, постачання питною водою, на підприємствах харчової та медичної промисловості, очищувальних спорудах тощо); стихійний характер − сильний вітер, смерч, шквал, лісові, торф’яні пожежі, мороз з температурою нижче 30˚С протягом трьох діб тощо; екологічний характер − ситуації, викликані зміною в результаті діяльності людини навколишнього природного середовища і пов’язані зі зміною стану ґрунту, ландшафту (осідання, зсуви, обвали, масова загибель риби, покриття плівкою 1/3 і більше поверхні водоймища при його площі до 6 км2, переповнення сховища промисловими й побутовими відходами тощо); біогенний та зоогенний характер − епідемії, пандемії, інфекційні захворювання на екзотичні хвороби чи хвороби нез’ясованої етилогії, масові отруєння населення водою, продуктами харчування, масова поява тварин − носіїв і розповсюджувачів небезпечних інфекцій тощо; соціально-політичний характер − масові безладдя на ґрунті трудових конфліктів, міжнаціональні конфлікти, тероризм з корисливими чи політичними інтересами, створення збройних формувань, захоплення заручників, страйки працівників систем життєзабезпечення (пожежної, екстреної медичної тощо) [103, с. 74].

У монографії Б.М. Порфир’єва запропоновано одну з найбільш науково обґрунтованих класифікацій надзвичайних ситуацій, де виокремлюються чотири їх класи: військово-політичні і соціально-політичні конфлікти, стихійні лиха, технологічні (техногенні) катастрофи, надзвичайні ситуації «комбінованого» типу, тобто такі, що мають змішану природно-технологічну (епідемії онкологічних захворювань, сілікозу легенів тощо, а також зсуви і т.ін.), природно-соціальну (епідемії важких інфекційних захворювань, в тому числі СНІД) або природно-техно-соціальну (ряд психічних захворювань) основу. Автор наголошує, що зазначені класи можуть бути поділені на підкласи, групи та ін. [184, с. 21].

Залежно від походження, надзвичайні ситуації розділяються на три типи: штучного походження або антропогенні (включаючи техногенні), природного (природні) і змішаного походження або природно-антропогенні. Перший із зазначених типів включає в себе два класи екстремальних ситуацій: соціально-політичні конфлікти і технологічні катастрофи, другий − стихійні лиха, третій − надзвичайні ситуації комбінованого генезису [184,с.21,24].

С.О.Кузніченко зазначає, що антропогенний чинник можна спостерігати в питаннях прогнозування та підготовки до надзвичайних ситуацій. На його думку, особливий інтерес становить питання поділу антропогенних надзвичайних ситуацій на ситуації соціально-політичного, воєнного та техногенного характеру. Часто технічні характеристики таких надзвичайних ситуацій однакові [113, с. 249]. О.М. Бандурка наголошує, що одні й ті самі явища можуть мати різне походження і залежно від ситуації відноситись до тієї чи іншої групи класифікацій. Так, велика пожежа, що виникла внаслідок посухи в лісовому масиві, буде віднесена до явищ природного характеру; пожежа, що виникла в житловому масиві внаслідок підпалу, − до соціальних явищ криміногенного характеру, а пожежа на газородовищі − до явищ техногенного характеру [15, с. 350].

Б. М. Порфир’єв висунув ще одну цікаву ідею, поділивши надзвичайні ситуації антропогенного характеру на два класи екстремальних ситуацій: соціально-політичні конфлікти і технологічні катастрофи. Крім того, ці ситуації можуть характеризуватися з точки зору їх навмисності, які розподіляються при цьому на навмисні та ненавмисні надзвичайні ситуації. До навмисного типу входять соціально-політичні конфлікти, а в останній − інші три класи надзвичайних ситуацій (стихійні лиха, технологічні катастрофи і «комбіновані» надзвичайні ситуації) [184, с.21;24]. Розглядаючи цю класифікацію можна відмітити, що загальний принцип поділу таких антропогенних надзвичайних ситуацій полягає у внутрішньому психологічному відношенні особи до настання наслідків свого діяння у вигляді надзвичайних ситуацій, тобто за формою вини. Надзвичайні ситуації техногенного характеру виникають з необережності, надзвичайні ситуації соціально-психологічного характеру (воєнні та соціально-політичні) виникають лише внаслідок умислу людини, а надзвичайні ситуації природного характеру − це завжди казус. Тобто однією з юридичних ознак класифікації надзвичайних ситуацій повинна бути ознака форми вини відповідальної особи [113, с. 250].

Наступна важлива характеристика надзвичайних ситуацій − темпи їх формування (розвитку). За часом, який проходить з моменту виникнення надзвичайної ситуації до її кульмінаційного моменту, всі ситуації можна розділити на «вибухові» та «плавні». У надзвичайних ситуацій першого типу час нерідко обчислюється хвилинами чи секундами − стихійні лиха, деякі види технологічних катастроф (наприклад аварії на АЕС, ТЕЦ, газопроводах, хімічних підприємствах). Для ситуацій «плавного» типу властивий досить тривалий латентний період, що триває іноді десятиліттями [184, с. 24]. Розвиваючи цю думку, С.О. Кузніченко відмічає, що такі явища розрізняються і за періодом нормалізації. Можливі чотири типи аномальних явищ у залежності від співвідношення періодів загострення ситуації та нормалізації: перший тип характеризується коротким періодом загострення і коротким періодом нормалізації; другий − коротким періодом загострення, але довгим періодом нормалізації; третій − довгим періодом загострення і коротким періодом нормалізації; четвертий − довгим періодом загострення та довгим періодом нормалізації [113, с. 250].

До ще однієї характеристики надзвичайних ситуацій відносяться масштаби впливу та наслідки, включаючи як просторові, так і соціально-екологічні та економічні (людські та матеріальні втрати, деградація екосистем) аспекти. За цією ознакою ситуації можливо розділити на п’ять типів: локальні, субнаціональні, національні, регіональні та глобальні [184,с.25].

Викладене дає змогу наступним чином сформулювати поняття надзвичайних адміністративно-правових режимів. Надзвичайні адміністративно-правові режими являють собою обмежені певними просторово-часовими рамками специфічні режими правового регулювання, які мають особливий порядок введення і пов’язані з особливостями управлінської діяльності та наявністю у відповідних суб’єктів їх здійснення особливих повноважень, застосуванням певних обмежень конституційних прав і свобод громадян та покладанням на них додаткових обов’язків, метою яких є відновлення та підтримання належного стану суспільних відносин, забезпечення безпеки суспільства в цілому та окремих громадян при наявності екстраординарних ситуацій соціально-політичного та природно-техногенного характеру.

1.2.Міжнародно-правові акти в сфері застосування надзвичайних режимів

Очевидно, що результативність роботи державних органів із ліквідації наслідків різноманітних екстраординарних ситуацій, а також рівень правового захисту громадян, котрі перебувають у зоні дії відповідних надзвичайних режимів, значною мірою залежать від наявності належної правової бази та від того, наскільки повно в поточному законодавстві врегульовано питання запровадження й реалізації того чи іншого надзвичайного режиму. Водночас ступінь такої правової регламентації слід передусім пов’язувати з приписами міжнародно-правових документів, ухвалених світовою спільнотою. Особливої ваги це набуває з огляду на конституційну норму, згідно з якою чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, становлять частину національного законодавства України (ч.1 ст. 9 Конституції України) [98].

Зауважимо, що міжнародна спільнота не оминула увагою питання регулювання надзвичайних режимів. Проте окремого міжнародно-правового акта, присвяченого виключно запровадженню та реалізації надзвичайних режимів на рівні міжнародно-правового регулювання, на сьогодні не існує. Тією чи іншою мірою ці питання висвітлено в низці міжнародно-правових актів, серед яких слід назвати: Загальну декларацію прав людини від 10 грудня 1948 р., Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права від 16 грудня 1966 р., Міжнародний пакт про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 р., Конвенцію про права дитини від 20 листопада 1989 р., Конвенцію проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або принижуючих гідність видів поводження і покарання від 10 грудня 1984 р., Декларацію про захист жінок і дітей в надзвичайних обставинах і в період збройних конфліктів від 14 грудня 1974 р., Європейську конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод від 4 грудня 1950 р., Конвенцію про мирне вирішення міжнародних сутичок від 5(18) жовтня 1907 р., Договір про відмову від війни в якості зброї національної політики від 27 серпня 1928 р., Женевську конвенцію про поліпшення долі поранених і хворих у діючих арміях від 12 серпня 1949 р., Женевську конвенцію про поліпшення долі поранених, хворих та осіб, які зазнали корабельної аварії, із складу збройних сил на морі від 12 серпня 1949 р., Женевську конвенцію про поводження з військовополоненими від 12 серпня 1949 р., Женевську конвенцію про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 р., Конвенцію про захист культурних цінностей у випадку збройного конфлікту від 14 травня 1954 р., Додатковий протокол I до Женевських конвенцій від 12 серпня 1949 р., що стосується захисту жертв міжнародних збройних конфліктів, від 8 червня 1977 р., Додатковий протокол II до Женевських конвенцій від 12 серпня 1949 р., що стосується захисту жертв збройних конфліктів не міжнародного характеру, від 5 червня 1977 р., Конвенцію про транскордонний вплив промислових аварій від 17 березня 1992 р., Декларацію Ріо-де-Жанейро про навколишнє середовище і розвиток від 14 червня 1992 р., Конвенцію про заборону воєнного або будь-якого іншого ворожого використання засобів впливу на природне середовище (1978 р.), Конвенцію про оперативне оповіщення про ядерну аварію (1986 р.), Конвенцію про ядерну безпеку (1994 р.), Конвенцію про допомогу в разі ядерної аварії чи радіаційної аварійної ситуації (1986 р.), Конвенцію про фізичний захист ядерного матеріалу (1980 р.), Об’єднану конвенцію про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку поводження з радіоактивними відходами від 5 вересня 1997 р., Конвенцію про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішення та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища (1998 р.) та ін. Зважаючи на значущість цих міжнародно-правових документів для правового регулювання в царині запровадження та реалізації надзвичайних режимів на рівні вітчизняного законодавства, зупинімося докладніше на окремих найважливіших їхніх положеннях.

На особливу увагу заслуговує Загальна декларація прав людини [62, с.101−106], ухвалена 10 грудня 1948 року. Цей документ був і залишається унікальним, адже саме він став першим міжнародним актом, де викладено громадянські, політичні, економічні, соціальні й культурні права людини та проголошено потребу єдиного розуміння прав і свобод людини. Зокрема, згідно зі ст.2, кожна людина має володіти всіма правами і свободами незалежно від раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного або соціального походження, майнового, станового чи іншого положення. Окрім низки закріплених у Декларації прав і свобод, у ній вказано й на певні обмеження прав і свобод людини, відображені в ч.2 ст.29 [62, с.106]. Хоча ця норма говорить про обмеження без будь-якого посилання на те, в яких саме випадках вони можуть вводитися, зазначаючи лише, що вони встановлюються законом, через таку загальність вважаємо, що вона може застосовуватися і до регулювання питань, пов’язаних із реалізацією надзвичайного стану.

Норми про обмеження прав людини відображено також у Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права [141, с.107−116] та Міжнародному пакті про громадянські і політичні права [142, с.117−134]. Так, Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права передбачає, що держава може встановлювати лише такі обмеження цих прав, які визначаються законом, і тільки настільки, наскільки це сумісно з природою зазначених прав, та виключно з метою сприяти загальному добробуту в демократичному суспільстві (ст.4). Доцільно зауважити, що це визначення подібне до наведеного у ст.29 Загальної декларації прав людини і, як і перше, не містить жодних застережень щодо надзвичайного стану.

На відміну від Загальної декларації прав людини та Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права [142, с.117−134] містить норми, які стосуються обмежень прав і свобод людини при надзвичайному стані. Так, ст.4 Пакту встановлює, що під час надзвичайного стану, коли життя нації перебуває під загрозою і про наявність якого офіційно повідомляється, держава може відступити від своїх зобов’язань щодо прав людини лише тією мірою, якою цього вимагає гострота становища, за умови, що такі заходи не є сумісними з іншими зобов’язаннями за міжнародним правом і не тягнуть за собою дискримінації виключно на основі раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії чи соціального походження [128, с.112−113]. Стаття також передбачає, що ні за яких підстав не можуть бути обмежені: право на життя (ст.6); ніхто не може піддаватись катуванню або жорстокому, нелюдському чи принижуючому його гідність поводженню чи покаранню (ст.7); ніхто не повинен триматися в рабстві та іншому підневільному стані (пп.1,2 ст.8); ніхто не може бути ув’язнений за несплату боргу (ст. 11); кожному гарантується захист від кримінальних законів, що мають зворотну силу (ст.15); право на визнання правосуб’єктності (ст. 16); право на свободу думки, совісті і релігії (ст. 18). Зазначимо, що цей перелік є вичерпним і не підлягає розширеному тлумаченню. Відтак постає проблема обмеження інших, не менш важливих прав і свобод, не захищених цим Пактом.

Варто звернути увагу й на положення Пакту про інформування інших держав про право відступу. Так, відповідно до п. 3 ст. 4 Пакту про громадянські і політичні права, держава, яка скористалася правом відступу, повинна негайно проінформувати інші держави, що беруть участь у Пакті, через посередництво Генерального Секретаря Організації Об’єднаних Націй про положення, від яких відступила держава, та причини, що спонукали до такого рішення. Після припинення такого відступу держава, яка його застосувала, повинна повідомити інші держави, що беруть участь в Пакті, через Генерального Секретаря Організації Об’єднаних Націй про дату припинення відступу [142, с. 118].

Важливою, на наш погляд, є Декларація про захист жінок і дітей в надзвичайних обставинах і в період збройних конфліктів від 14.12.1974 р. [44, с. 168−169], спрямована на захист найбільш незахищених верств населення, а саме − жінок і дітей. Так, відповідно до Декларації, забороняються: напад на цивільне населення і його бомбардування, використання хімічної та бактеріологічної зброї; всі форми репресій і жорстоке нелюдське поводження, включаючи ув’язнення, катування, каральні міри, принизливе поводження і насильство. У п. 6 Декларації закріплена важлива гарантія того, що жінки і діти, які належать до цивільного населення, не повинні позбавлятися житла, їжі, медичної допомоги або інших невід’ємних прав [44, с. 169].

Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Європейська конвенція) належить до регіональних міжнародних нормативних документів, що регулюють реалізацію надзвичайних режимів. Так, у ст. 15 Європейської конвенції [55, с. 175] зазначаються випадки відступу держав від своїх зобов’язань по Конвенції, які в цілому ідентичні ст. 4 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права. Примітно, що в Європейській конвенції, порівняно з Міжнародним пактом про громадянські і політичні права, дещо звужені права і свободи, які не можуть бути обмежені ні за яких підстав, до яких належать лише: право на життя, за винятком смерті в результаті правомірних актів війни (ст. 2); свободу від катування чи нелюдського або принижуючого гідність поводження чи покарання (ст. 3); свободу від рабства та іншого підневільного стану (ст. 4); захист від кримінальних законів, що мають зворотну силу (ст. 7).

Проведені дослідження показують, що норми вищезазначених міжнародних актів більшою мірою регламентують особисті (громадянські, природні) права і свободи, частково торкаючись соціальних, та зовсім обходять політичні, культурні й економічні. Так, у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права та Європейській конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зазначено, що термін «примусова або обов’язкова праця» не включає будь-яку службу, обов’язкову у випадку надзвичайного стану чи лиха, що загрожує життю або благополуччю населення [55, с.171; 142, с.120], однак не роз’яснено саме поняття примусової праці. Визначення терміна «примусова чи обов’язкова праця» дано у ст.2 Конвенції про примусову чи обов’язкову працю від 10.06.1930 р. як будь-яка робота чи служба, що її вимагають від особи під загрозою якогось покарання і для якої ця особа не запропонувала добровільно своїх послуг [89], і вказано, що термін примусова чи обов’язкова праця не включає в себе будь-яку роботу чи службу, що її вимагають в умовах надзвичайних обставин, тобто у випадках війни або лиха, або загрози лиха, як-от пожежі, повені, голод, землетрус, сильні епідемії чи епізоотії, навали шкідливих тварин, комах чи паразитів рослин і взагалі обставини, що ставлять під загрозу або можуть поставити під загрозу життя чи нормальні життєві умови всього або частини населення [89].

Окрім міжнародних актів, спрямованих на регулювання і захист прав людини, існує низка норм, де ці питання закріплюються в межах регулювання інших сфер суспільних відносин. Найбільш значимі тут норми міжнародного гуманітарного права (права збройних конфліктів), які прийнято розділяти на дві групи – «Гаазьке право» і «Женевське право». «Гаазьке право» включає низку конвенцій, особливого значення серед яких мають Конвенції про закони і звичаї суходільної війни від 29.07.1899 р. та 18.10.1907 р., які мають на меті усунути найжорстокіші способи і засоби ведення війни, забезпечити захист мирного населення. Після Першої світової війни було прийнято Женевський протокол про заборону застосування на війні задушливих, отруйних або інших подібних газів та бактеріологічних засобів (1925 р.) та Женевську конвенцію про поводження з військовополоненими (1929 р.). Після Другої світової війни порушення законів та звичаїв війни було визнано одним з найтяжчих міжнародних злочинів, вчинення яких тягне за собою кримінальну відповідальність [309, с. 492]. Підписано чотири Женевські конвенції, які й отримали назву «Женевське право». Ці Конвенції стосуються долі поранених і хворих у діючих арміях, потерпілих у корабельній аварії зі складу збройних сил на морі; поводження з військовополоненими та захисту цивільного населення під час війни [56, с. 603−625; 57, с. 634−681; 58, с.681−731; 59, с. 625−633]. Пізніше, у зв’язку з необхідністю розширення і доповнення вищезазначених конвенцій, було прийнято два Додаткових протоколи до Женевських конвенцій, що стосуються захисту жертв міжнародних збройних конфліктів та збройних конфліктів не міжнародного характеру, прийнятих в червні 1977 р. [52, с. 731−792; 53, с. 793−803]. Особливий інтерес в аспекті нашого дослідження становить II Додатковий протокол до Женевських конвенцій від 12 серпня 1949 р., що стосується захисту жертв збройних конфліктів не міжнародного характеру, від 8 червня 1977 р., в якому визначені права і обов’язки учасників конфлікту, обмежені деякі засоби та методи ведення бойових дій, гарантується захист від розправ і самосудів для поранених, хворих та осіб, які припинили участь в бойових діях; надається особливий захист жінкам і дітям, закріплюється право на медичний огляд; право дітей на освіту; дається також міжнародно-правова класифікація криз за ступенем застосованого в них насильства і відповідними межами силового вирішення їх державою. Слід зазначити, що під кризами або кризовими ситуаціями розуміють надзвичайні ситуації, що загрожують суверенітету і основам конституційного ладу держави, життю і безпеці її громадян, нормальному функціонуванню державних та суспільних інститутів, що вимагають прийняття від суспільства і держави енергійних, екстрених, надзвичайних організаційно-правових заходів з їх усунення [101, с.66].

Варто виділити міжнародні договори у сфері захисту населення і територій від надзвичайних екологічних ситуацій. Серед міжнародно-правових актів у цій сфері найважливіше значення має Конвенція про транскордонний вплив промислових аварій від 17 березня 1992 р., що застосовується до промислових аварій, які можуть призвести до транскордонного впливу, включаючи аварії, викликані стихійними лихами, а також до міжнародного співробітництва в частині взаємодопомоги, досліджень і розробок, обміну інформацією та технологією в галузі попередження промислових аварій, забезпечення готовності до них та ліквідації їх наслідків [90]. Важливе значення має ст. 8 Конвенції, де закріплено положення про готовність Сторін до надзвичайних обставин. Так, Сторони вживають належних заходів для забезпечення і підтримки відповідної готовності до надзвичайних ситуацій з метою ліквідації наслідків промислових аварій. Сторони забезпечують вжиття всіх заходів для забезпечення готовності з метою переміщення транскордонного впливу таких аварій, при цьому діяльність в межах промислового майданчика проводиться операторами. У статті також передбачено, що зацікавлені Сторони інформують одна одну про всі плани дій в надзвичайних обставинах [90]. У Конвенції міститься низка важливих питань щодо інформування громадськості в районах, що можуть потрапити під вплив аварії, яка сталася внаслідок небезпечної діяльності (ст. 9); створення й експлуатація спільних і ефективних систем повідомлення про аварії з метою отримання і передачі повідомлень про промислові аварії, що містять інформацію, необхідну для протидії їх транскордонного поширення (ст. 10); координації зусиль щодо ліквідації наслідків аварії (ст. 11); надання взаємної допомоги (ст.12). Особливістю цієї Конвенції є те, що вона застосовується тільки у випадках промислових аварій.

Важливою, на наш погляд, є Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішення та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, яка прийнята з метою сприяння захисту права кожної людини нинішнього і прийдешніх поколінь жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров’я та добробуту. Конвенція гарантує право на доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень і на доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища [87]. Зазначаються також підстави для відмови у наданні екологічної інформації. До таких підстав відносять випадки, коли оприлюднення інформації може негативно вплинути на: а) конфіденційність діяльності державних органів у випадках, коли така конфіденційність передбачається національним законодавством; b) міжнародні відносини, національну оборону або державну безпеку; c) відправлення правосуддя, можливість для осіб бути відданими під справедливий судовий розгляд або спроможність державних органів проводити розслідування кримінального чи дисциплінарного характеру; d) конфіденційність комерційної та промислової інформації у випадках, коли така конфіденційність охороняється законом з метою захисту законних економічних інтересів; e) права інтелектуальної власності; f) конфіденційність особистих даних і/чи архівів, що стосуються фізичної особи, коли ця особа не дала громадськості згоди на оприлюднення такої інформації згідно з положеннями національного законодавства; g) інтереси третьої сторони, яка надала інформацію, якщо ця сторона не зв’язана зобов’язаннями поступати належним чином, або якщо на цю сторону не може бути покладено такого зобов’язання, і в тих випадках, коли ця сторона не дає згоди на оприлюднення відповідного матеріалу; h) навколишнє середовище, на яке поширюється така інформація (ст. 4 Конвенції). Варто підкреслити, що інформація про викиди у навколишнє природне середовище не може бути конфіденційною [87].

Окреме місце посідають конвенції, які регулюють питання ядерної безпеки, попередження надзвичайних ситуацій, пов’язаних з ядерними аваріями, ліквідацією їх наслідків [91]; оперативного оповіщення держав в разі ядерної аварії або діяльності держави чи особи, внаслідок якої стався чи може статися викид радіоактивних речовин і яка призвела чи може призвести до міжнародного транскордонного викиду, що могло б мати значення для іншої держави [92]; сприяння невідкладному наданню допомоги у випадку ядерної аварії чи радіаційної аварійної ситуації для мінімізації їх наслідків, з метою захисту життя, майна і навколишнього середовища від впливу радіоактивних викидів [93]. Слід також звернути увагу і на Об’єднану конвенцію про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку поводження з радіоактивними відходами [154], де регулюються питання безпеки поводження з відпрацьованим паливом, радіоактивними відходами та скидами.

Питання щодо запобігання надзвичайним екологічним ситуаціям, пов’язаним із військовою діяльністю, урегульовано в Конвенції про заборону воєнного або будь-якого іншого ворожого використання засобів впливу на природне середовище [88]. Згідно з Конвенцією, кожна держава – учасниця зобов’язується не вдаватися до воєнного або будь-якого іншого ворожого використання засобів впливу на природне середовище, що мають широкі, довгострокові або серйозні наслідки (п.1 ст. 1).

1.3. Правові засади регулювання реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів в Україні

Засадничі, найбільш значущі положення, які стосуються правового регулювання надзвичайних адміністративно-правових режимів, закріплені в Конституції України. Це зумовлено тим, що Конституція є головним, базовим правовим актом для всієї системи законодавства України, основним законом держави, наділеним особливими юридичними властивостями. Саме через неї народ або органи держави, що діють від його імені, закріплюють права і свободи людини та громадянина, підвалини громадянського суспільства, які перебувають під охороною держави, утверджують основні засади устрою суспільства і держави, визначають суб'єктів влади, а також механізм її організації та здійснення [293, с. 70].

Основним законом України встановлено підстави та правові основи окремих обмежень прав і свобод (ст. 34, 35, 64), компетенцію щодо введення воєнного та надзвичайного стану (п. 31 ст. 85, п. 19 ст. 92), повноваження Президента України в разі введення в Україні або в окремих місцевостях надзвичайного стану (п. 21 ст. 106), а також компетенцію Кабінету Міністрів України у разі введення надзвичайного стану (п. 7 ст. 116) [89].

Конституція України передбачає, що виключно законами України визначається правовий режим воєнного та надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації (п. 19 ст. 92). Водночас перелік обставин і порядок введення надзвичайного та воєнного стану в ній відсутні [28, с. 97].

Наступну ланку в ієрархічній структурі правового регулювання реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів в Україні становлять закони. Серед них — Закони України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р., № 1550-III [239], «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 р., № 1908-III [216], «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 8 червня 2000 р., № 1809-III [212], «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 р., № 791а-XII [240], «Про правовий режим воєнного стану» від 6 квітня 2000 р., № 1647-III [238], «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 р., № 796-XII [250], «Про загальні засади подальшої експлуатації і зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення зруйнованого четвертого енергоблоку цієї АЕС на екологічну безпечну систему» від 11 грудня 1998 р., № 309-XIV [211], «Про поводження з радіоактивними відходами» від 30 червня 1995 р., № 255/95-ВР [235], «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 8 лютого 1995 р., № 39/95-ВР [203], «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 р., № 1264-XII [234]. Окрему групу утворюють закони, що регулюють діяльність органів державної влади в умовах надзвичайних ситуацій, а саме: «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 р., № 183/98-ВР [243], «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 р., № 2229-XII [249], «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 р., № 1789-XII [242], «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р., № 565-XII [222], «Про оборону України» від 6 грудня 1991 р., № 1932-XII [230], «Про Цивільну оборону України» від 3 лютого 1993 р., № 2974-XII [255], «Про Збройні Сили України» від 6 грудня 1991 р., № 1934-III [214], «Про Державну прикордонну службу України» від 3 квітня 2003 р., № 661-IV [207], «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 р., № 4004-XII [210], «Про ветеринарну медицину» від 25 червня 1992 р., № 2498-XII [199], «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 р., № 280/97-ВР [223] та ін.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р., № 1550-III [239], метою введення надзвичайного стану є усунення загрози та якнайшвидша ліквідація особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру, нормалізація обстановки, відновлення правопорядку при спробах захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу шляхом насильства, для відновлення конституційних прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, створення умов для нормального функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших інститутів громадянського суспільства (ст. 2).

Зауважимо, що надзвичайний стан може бути введений виключно за наявності реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові, усунення якої іншими способами є неможливим. Йдеться, зокрема, про: виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю, здоров'ю значних верств населення; здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об'єктів життєзабезпечення; виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, блокування або захоплення окремих особливо важливих об'єктів або місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування; виникнення масових безпорядків, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їх права і свободи; спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства; масового переходу державного кордону з території суміжних держав; необхідності відновлення конституційного правопорядку і діяльності органів державної влади [239].

Коли виникають підстави для введення режиму надзвичайного стану, ключовим стає питання про суб'єкта, уповноваженого його вводити. Відповідно до ст. 5 Закону та п. 31 ч. 1 ст. 85 Конституції України, надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або Кабінету Міністрів України (при виникненні особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру), з подальшим затвердженням Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента (ст. 184 Регламенту Верховної Ради України). Після підписання відповідного указу про введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях Президент України негайно звертається до Верховної Ради щодо його затвердження і подає відповідний проект закону (п. 2 ст. 184 Регламенту Верховної Ради України) [245]. Згідно зі ст. 185 Регламенту, Верховна Рада може прийняти повністю, частково з рекомендаціями та/або застереженнями або відхилити проект закону про затвердження відповідного указу Президента України про введення надзвичайного стану. У разі затвердження Верховною Радою указу Президента України про запровадження режиму надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях частково з рекомендаціями та/або застереженнями щодо відповідного указу Президента України Голова Верховної Ради України про прийняте Верховною Радою рішення негайно повідомляє Президента України і робить повідомлення через засоби масової інформації (п. 4 ст. 185 Регламенту Верховної Ради). Відповідний указ Президента України набирає чинності після його затвердження Верховною Радою і негайно оголошується через засоби масової інформації або оприлюднюється в інший спосіб. У разі відхилення Верховною Радою законопроекту про затвердження відповідного указу Президента України про введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях такий указ Президента України не набуває чинності (п. 3 ст. 185 Регламенту Верховної Ради) [245].

В Указі Президента України про введення надзвичайного стану зазначаються обґрунтування необхідності введення надзвичайного стану; межі території, на якій вводиться надзвичайний стан; час, з якого вводиться і строк, на який вводиться надзвичайний стан; перелік і межі надзвичайних заходів, вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв'язку з введенням надзвичайного стану; перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень; органи державної влади, органи військового командування та органи місцевого самоврядування, яким доручається здійснення заходів надзвичайного стану, та межі їх додаткових повноважень, та інші питання. Затверджений Верховною Радою України, Указ Президента України про введення надзвичайного стану негайно оголошується через засоби масової інформації або в інший спосіб (ст. 6 Закону) [239]. Введення надзвичайного стану на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Слід наголосити, що Україна відповідно до Міжнародного пакту про громадянські та політичні права при введенні надзвичайного стану негайно після його введення повідомляє через Генерального секретаря ООН державам, які беруть участь у цьому Пакті, про обмеження прав і свобод людини і громадянина, що є відхиленням від зобов'язань за Міжнародним пактом, та про межу цих відхилень і причини прийняття такого рішення (ч. 1 ст. 27). Варто відзначити, що це положення закону певною мірою обходить положення Європейської конвенції про захист прав і основоположних свобод людини, яку Україна ратифікувала 17 липня 1997 р. [244], згідно з якою держава, яка використала право відступу, інформує в повному обсязі Генерального Секретаря Ради Європи про введені нею заходи, причини їх застосування, закінчення дії цих заходів і відновлення повного виконання положень Конвенції (п. 3 ст. 15) [55, с. 175]. Виходячи з цього та враховуючи той факт, що Україна — учасниця Європейської конвенції про захист прав і основоположних свобод людини, вважаємо за доцільне внести відповідні зміни про право відступу в зазначений вище закон.

У повідомленні також зазначається термін, на який вводиться відхилення від зобов'язань, передбачених Міжнародним пактом про громадянські та політичні права. У такому ж порядку Україна повідомляє про зміни межі відхилень від зобов'язань за Міжнародним пактом про громадянські та політичні права або строку дії обмежень прав і свобод (ст. 27 Закону) [239].

Надзвичайно важливим є питання про строки дії надзвичайного стану. Так, надзвичайний стан в Україні вводиться на строк не більш ніж на 30 діб, а в окремих її місцевостях — не більш ніж 60 діб. У разі необхідності строк дії надзвичайного положення може бути продовжено Указом Президента України, але не більш як на 30 діб. Указ Президента України про продовження дії надзвичайного стану набирає чинності після його затвердження Верховною Радою України (ст. 7 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану»). Зазначимо, що в літературі висловлювалася думка про те, що з метою припинення зловживання владою слід законодавчо закріпити певну кількість строків (разів), на які може бути введено надзвичайний стан. Вважаємо, що ця теза заслуговує на увагу і підтримку, а тому положення про неможливість продовження дії надзвичайного стану більш ніж на чітко визначену в законодавстві кількість строків слід закріпити в Законі України «Правовий режим надзвичайного стану».

Щодо порядку скасування надзвичайного стану (ст. 8 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану») варто зазначити, що надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях може бути скасований Указом Президента України раніше строку, на який він вводився, в разі усунення обставин, що обумовили необхідність введення надзвичайного стану. З пропозицією про скасування надзвичайного стану до Президента України може звернутися Верховна Рада України. На території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях надзвичайний стан може бути скасований за ініціативою Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Пропозиції щодо скасування надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, введених у разі виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю і здоров'ю значних верств населення, подаються Кабінетом Міністрів України.

Законом передбачені також заходи правового режиму надзвичайного стану, що вводяться в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням або злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей, які поділяються на основні та додаткові.

Особлива увага в Законі приділена гарантіям прав і свобод громадян та прав і законних інтересів юридичних осіб. Так, в умовах надзвичайного стану забороняється: зміна Конституції України; зміна Конституції Автономної Республіки Крим; зміна виборчих законів; проведення виборів Президента України, а також виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування; проведення всеукраїнських та місцевих референдумів; обмеження прав і повноважень народних депутатів України. Законом встановлено, що обмеження конституційних прав і свобод громадян, які можуть бути застосовані за умов надзвичайного стану, є вичерпними і розширеному тлумаченню не підлягають. Строк їх застосування не перевищує строку, на який вводиться надзвичайний стан. Введення інших обмежень забороняється.

Важливо підкреслити, що надзвичайний режим зберігає всі основні правові інститути, які гарантують охорону прав особистості: функціонують суди і прокуратура; не допускається створення надзвичайних судів та спрощення досудового слідства і судового розгляду, зберігається право оскарження судових рішень та інше [239].

Значна кількість норм з питань правового регулювання реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів в Україні міститься в екологічному законодавстві, зокрема, в Законі України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 р., № 1908-III [216]. Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону, зона надзвичайної екологічної ситуації — окрема місцевість України, на якій виникла надзвичайна екологічна ситуація. Нагадаємо, що надзвичайна екологічна ситуація — це надзвичайна ситуація, при якій на окремій місцевості сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави (ч. 2 ст. 1). Під негативними змінами в навколишньому природному середовищі розуміють втрату, виснаження чи знищення окремих природних комплексів та ресурсів внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи та інших факторів, що обмежують або виключають можливість життєдіяльності людини та провадження господарської діяльності в цих умовах (ч. 3 ст. 1).

У Законі дається визначення поняття правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації як особливого правового режиму, який може тимчасово запроваджуватися в окремих місцевостях у разі виникнення надзвичайних екологічних ситуацій і спрямовується для попередження людських та матеріальних втрат, відвернення загрози життю і здоров'ю громадян, а також усунення негативних наслідків надзвичайної екологічної ситуації. Запровадження такого правового режиму передбачає виділення державою та/або органами місцевого самоврядування додаткових фінансових та інших матеріальних ресурсів, достатніх для нормалізації екологічного стану та відшкодування нанесених збитків, запровадження спеціального режиму поставок продукції для державних потреб, реалізацію комплексних та цільових програм громадських робіт (ч. ч. 1, 2 ст. 8).

Підставами для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації є: значне перевищення гранично допустимих норм показників якості навколишнього природного середовища, визначених законодавством; виникнення реальної загрози життю та здоров'ю великої кількості людей або заподіяння значної матеріальної шкоди юридичним, фізичним особам чи навколишньому природному середовищу внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи чи інших факторів; негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі на значній території і які неможливо усунути без застосування надзвичайних заходів з боку держави; негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі, які суттєво обмежують або виключають можливість проживання населення і провадження господарської діяльності на відповідній території; значне збільшення рівня захворюваності населення внаслідок негативних змін у навколишньому природному середовищі (ст. 5 Закону).

Порядок оголошення і припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації тотожний порядку введення та припинення дії надзвичайного стану.

Важливо зазначити, що за наявності достатніх підстав у межах зони надзвичайної екологічної ситуації може бути введено правовий режим надзвичайної ситуації (ч. 3 ст. 8).

У Законі України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 8 червня 2000 р., № 1809-III [212] (ч. 3 ст. 1) дається визначення зони надзвичайної ситуації як окремої території, де склалася надзвичайна ситуація техногенного та природного характеру. Під надзвичайною ситуацією техногенного та природного характеру розуміють порушення нормальних умов життя і діяльності людей на окремій території чи об'єкті на ній або водному об'єкті, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом або іншою небезпечною подією, в тому числі епідемією, епізоотією, епіфітотією, пожежею, яке призвело (може призвести) до неможливості проживання населення на території чи об'єкті, ведення там господарської діяльності, загибелі людей та/або значних матеріальних втрат.

Важливим є те, що захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру здійснюється на відповідних принципах, зокрема: пріоритетності завдань, спрямованих на рятування життя та збереження здоров'я людей і довкілля; безумовного надання переваги раціональній та превентивній безпеці; вільного доступу населення до інформації щодо захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; особистої відповідальності і піклування громадян про власну безпеку, неухильного дотримання ними правил поведінки та дій у надзвичайних ситуаціях техногенного та природного характеру; відповідальності у межах своїх повноважень посадових осіб за дотримання вимог цього Закону; обов'язковості завчасної реалізації заходів, спрямованих на запобігання виникненню надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру та мінімізацію їх негативних психосоціальних наслідків; урахування економічних, природних та інших особливостей територій і ступеня реальної небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; максимально можливого, ефективного і комплексного використання наявних сил і засобів, які призначені для запобігання надзвичайним ситуаціям техногенного та природного характеру і реагування на них (ст. 4 Закону).

Законом також гарантуються права громадян України, іноземців та осіб без громадянства у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. До них відносять право на: отримання інформації про надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, що виникли або можуть виникнути, та про заходи необхідної безпеки; забезпечення та використання засобів колективного та індивідуального захисту; звернення до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань захисту від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; відшкодування шкоди, заподіяної їх здоров'ю та майну; компенсацію за роботу у зонах надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру та інше (ст. 5).

Закон окремо виділяє ключові заходи, спрямовані на захист населення та територій від надзвичайних ситуацій техногенного й природного походження. Серед них: інформування та оповіщення (ст. 8); спостереження (ст. 9); укриття у захисних спорудах (ст. 10); евакуаційні заходи (ст. 11); інженерний захист (ст. 12); медичний захист (ст. 13); біологічний захист (ст. 14); радіаційний і хімічний захист (ст. 15).

Окрім цього, документ містить класифікацію надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. Залежно від характеру походження подій, які можуть спричинити виникнення таких ситуацій на території України, розрізняють надзвичайні ситуації техногенного характеру та природного характеру.

Залежно від обсягів заподіяних надзвичайною ситуацією наслідків, а також обсягів технічних і матеріальних ресурсів, потрібних для ліквідації її наслідків, визначаються такі рівні надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру: державний; регіональний; місцевий; об’єктовий [212].

Щодо режиму території, яка зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, чинними є три основні закони: «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 р., № 791а-XII [240], «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 р., № 796-XII [250], «Про загальні засади подальшої експлуатації і зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення зруйнованого четвертого енергоблока цієї АЕС на екологічно безпечну систему» від 11 грудня 1998 р., № 309-XIV [211]. Зокрема, у ст. 1 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» наводиться визначення територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, в межах України. До них належать території, на яких виникло стійке забруднення навколишнього середовища радіоактивними речовинами понад доаварійний рівень, що з урахуванням природно-кліматичної та комплексної екологічної характеристики конкретних територій може призвести до опромінення населення понад 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік, і яке потребує вжиття заходів щодо радіаційного захисту населення та інших спеціальних втручань, спрямованих на необхідність обмеження додаткового опромінення населення, зумовленого Чорнобильською катастрофою, та забезпечення його нормальної господарської діяльності [240].

Вагому роль у попередженні надзвичайних ситуацій у ядерній галузі відіграє Закон України «Про поводження з радіоактивними відходами» від 30 червня 1995 р., № 255/95-ВР [235]. Правовим актом узагальнюючого характеру у сфері ядерної та радіаційної безпеки став Закон України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 8 лютого 1995 р., № 39/95-ВР [203].

В екологічному законодавстві наявна значна кількість норм, що безпосередньо не стосуються надзвичайних екологічних ситуацій, але регулюють суспільні відносини в цій сфері, а саме: Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 р., № 1264-XII [234]; «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 р., № 45/95-ВР [208], природоресурсові кодекси (з питань охорони і використання земель, надр, вод, лісу, атмосферного повітря, тваринного світу), в інших нормативно-правових актах екологічної спрямованості. Ці норми регулюють здійснення екологічного моніторингу, що має надати оперативну інформацію про стан довкілля, наслідки здійснення екологічної експертизи потенційно небезпечних проектів господарської діяльності та негативних наслідків техногенних впливів на навколишнє природне середовище, а також визначають правові засади застосування режиму надзвичайної екологічної ситуації щодо певних місцевостей України тощо.

Питання запобігання епідеміям та епізоотіям, надання медичної допомоги у випадках надзвичайних екологічних ситуацій урегульовані законодавством України про охорону здоров’я: Основами законодавства України про охорону здоров’я від 19 листопада 1992 р., № 2801-XII [161], Законами України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 р., № 4004-XII [210], «Про ветеринарну медицину» від 25 червня 1992 р., № 2498-XII [199], «Про карантин рослин» від 30 червня 1993 р., № 3348-XII [218].

Окреме місце в законодавстві, яким регламентується питання надзвичайних адміністративно-правових режимів, посідає Закон України «Про правовий режим воєнного стану» від 6 квітня 2000 р., № 1647-III [238]. Закон дає визначення воєнного стану, а також формулює мету його введення, якою є створення умов для здійснення органами державної влади, військовим командуванням, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями наданих їм повноважень у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності (ст. 2 Закону).

Указ Президента про введення воєнного стану, як і надзвичайного стану, затверджується Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України (ч. 1 ст. 5). В Указі зазначається: обґрунтування необхідності введення воєнного стану; межі території, на які вводиться воєнний стан; завдання військового командування, органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо запровадження і здійснення заходів правового режиму воєнного стану; вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв’язку з веденням воєнного стану, та інше (ст. 6).

Безперечно, воєнний стан вводиться до припинення стану війни, нападу, вторгнення, блокади території України чи окремих її частин або загрози таких дій, тобто не має обмеження в часі.

В умовах воєнного стану збільшуються повноваження військової влади, відбувається певний перерозподіл повноважень місцевими органами державної влади та військовими органами управління.

Важливими є гарантії охорони прав особистості, а саме: правосуддя на території, де вводиться воєнний стан, здійснюється виключно судами; не допускається створення надзвичайних та особливих судів, скорочення чи прискорення будь-яких форм судочинства. Забороняється: зміна Конституції України; зміна Конституції Автономної Республіки Крим; проведення виборів Президента України, а також виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування; проведення всеукраїнських та місцевих референдумів; проведення страйків [238].

Стаття 24 Закону регламентує порядок інформування через Генерального Секретаря ООН держав – учасниць Пакту про громадянські і політичні права про обмеження прав і свобод людини і громадянина, та про межу цих відхилень, причини прийняття такого рішення. Зазначається також дата припинення дії відповідних відхилень від прийнятих зобов’язань. Але у цьому положенні певною мірою не враховується п. 3 ст. 15 Європейської конвенції про захист прав і основоположних свобод людини, згідно з якою сторона, що використовує право відступу, інформує в повному обсязі Генерального секретаря Ради Європи про введені нею заходи та про причини їх прийняття. Вона (сторона) також інформує Генерального секретаря Ради Європи про припинення дії таких заходів і відновлення повного здійснення положень Конвенції. Виходячи з цього, пропонуємо внести зміни до Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в частині повідомлення про відхилення.

Закон України «Про оборону України» від 6 грудня 1991 р., № 1932-XII [230] встановлює засади оборони України, повноваження органів державної влади, основні функції та завдання органів військового управління, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, обов’язки підприємств, організацій, посадових осіб, права та обов’язки громадян України у сфері оборони. В Законі також дається визначення терміна «воєнний стан» (ст. 1), що в повному обсязі співпадає з визначенням цього поняття в Законі України «Про правовий режим воєнного стану» [230].

Важливим є також Закон України «Про Цивільну оборону України» від 3 лютого 1993 р., № 2974-XII [255]. З огляду на те, що держава − гарант права на захист життя і здоров’я людини та громадянина, вона створює систему цивільної оборони. Метою Цивільної оборони України є захист населення від небезпечних наслідків аварій і катастроф техногенного, екологічного, природного та воєнного характеру. На виконання зазначеної мети перед Цивільною обороною поставлені наступні завдання: попередження надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру та ліквідація їх наслідків; оповіщення населення про загрозу і виникнення надзвичайних ситуацій у мирний і воєнний часи та постійне інформування про його наявну обстановку; захист населення від наслідків аварій, катастроф, великих пожеж, стихійного лиха та застосування засобів ураження; організація життєзабезпечення населення під час аварій, катастроф, стихійного лиха та у воєнний час та інші (ч. 2 ст. 2).

Закон дає визначення терміна «надзвичайна ситуація», під якою розуміють порушення нормальних умов життя і діяльності людей на об’єкті або території, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, великою пожежею, застосування засобів ураження, що призвели, або можуть призвести до людських або матеріальних втрат. Закріплено також застереження щодо того, що попередження соціально-політичних, міжнаціональних конфліктів, масових безпорядків і дії щодо ліквідації їх наслідків до компетенції органів управління і сил цивільної оборони не входять.

Закон України «Про аварійно-рятувальні служби» від 14.12.99 р., № 1281-XIV [194] відносить до основних їх завдань таке: проведення під час виникнення надзвичайних ситуацій на об’єктах і територіях аварійно-рятувальних робіт; ліквідація надзвичайних ситуацій та окремих їх наслідків; виконання робіт із запобігання виникненню та мінімізації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та щодо захисту від них населення і територій; захист навколишнього природного середовища та локалізація зони впливу шкідливих і небезпечних факторів, що виникають під час аварій та катастроф. Дається також визначення надзвичайної ситуації, дещо відмінне від приведеного в Законі України «Про Цивільну оборону України» та зони надзвичайної ситуації. Тож, під надзвичайною ситуацією розуміють порушення нормальних умов життя і діяльності людей на території чи об’єкті на ній або на водному об’єкті, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом чи іншою небезпечною подією, яка призвела (може призвести) до загибелі людей та/або значних матеріальних втрат. Під зоною надзвичайної ситуації розуміють територію, де склалася надзвичайна ситуація. Важливим є положення про Закону про функціонування Державної служби медицини катастроф (ч. 3 ст. 8).

Питання реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів також регулюються і постановами Верховної Ради України [221; 226 та ін.].

Окремі аспекти правового регулювання реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів в Україні знайшли своє відображення в низці кодифікованих нормативних актів, норми яких безпосередньо чи опосередковано впливають на сферу правового регулювання реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів.

Так, у Кодексі України про адміністративні правопорушення містяться норми, які передбачають адміністративну відповідальність за такі правопорушення:

• заготівля, переробка або збут радіоактивно забруднених продуктів харчування чи іншої продукції (ст. 42-2);
• порушення вимог режиму радіаційної безпеки в місцевостях, що зазнали радіоактивного забруднення (ст. 46-1);
• порушення правил і норм ядерної та радіаційної безпеки (ст. 95);
• невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів (188-5) та ін. [83].

Норми Кодексу законів про працю України визначають порядок залучення працездатного населення для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, оплату їх праці, а саме:

• власник або уповноважений ним орган має право перевести працівника строком до одного місяця на іншу роботу, не обумовлену трудовим договором, без його згоди, якщо вона не протипоказана працівникові за станом здоров’я, лише для відвернення або ліквідації наслідків стихійного лиха, епідемій, епізоотій, виробничих аварій, а також інших обставин, які ставлять або можуть поставити під загрозу життя чи нормальні життєві умови людей, з оплатою праці за виконану роботу, але не нижчою, ніж середній заробіток за попередньою роботою (ч. 2 ст. 33);
• власник або уповноважений ним орган може застосовувати надурочні роботи при проведенні робіт, необхідних для оборони країни, а також відвернення громадського або стихійного лиха, виробничої аварії і негайного усунення їх наслідків (п. 1 ч. 3 ст. 62);
• у виняткових випадках допускається залучення окремих працівників до роботи у вихідні дні для відвернення: громадського або стихійного лиха, виробничої аварії і негайного усунення їх наслідків; нещасних випадків, загибелі або псування державного чи громадського майна (п. 1, 2 ч. 2 ст. 71) [82].

Норми Цивільного кодексу України регулюють особисті немайнові права фізичної особи, серед яких слід виділити: право на життя (ст. 281); права на свободу (ст. 288); право на особисту недоторканність (ст. 289); право на безпечне для життя і здоров’я довкілля (ст. 293); право на інформацію (ст. 302); право на місце проживання (ст. 310); право на недоторканність житла (ст. 311); право на свободу пересування (ст. 313); право на свободу об’єднання (ст. 314); право на мирні зібрання (ст. 315) [302].

В кодексі міститься положення про те, що власник не може використовувати право власності на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі (ч. 5 ст. 319 Цивільного кодексу України).

Особливу увагу приділено положенням права власності. Гарантується також непорушність права власності – ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні. Однак Цивільний кодекс України містить положення про те, що примусове відчуження об’єктів права власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності на підставі і в порядку, встановленому законом, та за умови попереднього та повного відшкодування їх вартості (ст. 321). Так, у разі стихійного лиха, аварії, епідемії, епізоотії та інших надзвичайних обставин, з метою суспільної необхідності майно може бути примусово відчужене у власника, за умови попереднього і повного відшкодування його вартості (реквізиція). В умовах воєнного або надзвичайного стану майно може бути примусово відчужене у власника з наступним повним відшкодуванням його вартості (ч. ч. 1, 2 ст. 353) [302].

У системі правових заходів, покликаних забезпечити охорону прав і свобод людини і громадянина, власності, громадського порядку та громадської безпеки, довкілля, конституційного устрою України від злочинних посягань, забезпечення миру і безпеки людства, а також запобігання злочинам, важливу роль відіграє Кримінальний кодекс України [107]. У Кримінальному кодексі України містяться положення про відповідальність за такі злочини: проти життя та здоров’я особи (Розділ II); проти довкілля (Розділ VIII); проти національної безпеки (Розділ IX); військові злочини (Розділ XIX); проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку (Розділ XX).

Особливої уваги потребує той факт, що при призначенні покарання однією з обставин, що його обтяжують, є вчинення злочину особою з використанням умов воєнного або надзвичайного стану, інших надзвичайних подій (п. 11 ч. 1 ст. 67).

Наступним рівнем в ієрархічній структурі законодавства є підзаконні нормативні акти. До них відносяться акти компетентних органів, прийняті на основі і на виконання законів та які не повинні суперечити їм.

Слід відзначити Укази Президента України, які торкаються, перш за все, загальних питань реагування на надзвичайні ситуації, наприклад: [198; 204; 213; 220; 246; 247], а також особливостей реалізації конкретних заходів, пов’язаних з подоланням тих чи інших ситуацій екстраординарного характеру, а саме: [197; 227−229; 231−233; 248] та ін. Значення цих нормативних актів важко переоцінити, оскільки вони відображають питання оперативного реагування Глави Держави на ситуації екстраординарного характеру і надання окремим місцевостям відповідного статусу, що важливо, перш за все, для стабілізації обстановки, що склалася, використання для подолання певних негативних наслідків спеціальних правових заходів. Прикладами можуть слугувати такі Укази Президента: «Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки Крим» від 3 грудня 2005 р. № 1692/2005 [197], «Про оголошення окремих районів Закарпатської області зоною надзвичайної екологічної ситуації» від 9 березня 2001 р., № 170/2001 [231], «Про оголошення окремих районів та міст Вінницької, Кіровоградської, Миколаївської, Одеської, Хмельницької та Черкаської областей зоною надзвичайної екологічної ситуації» від 11 грудня 2000 р., № 1324/2000 [232], «Про оголошення територій у межах населених пунктів Болеславчик, Мічуріне, Підгір’я, Чаусове-1, Чаусове-2 Первомайського району Миколаївської області зоною надзвичайної екологічної ситуації» від 31 серпня 2000 р., № 1039/2000 [233], «Про невідкладні заходи щодо подолання наслідків аварії у Львівській області» від 17 липня 2007 р., № 646/2007 [227], «Про невідкладні заходи щодо подолання наслідків стихійного лиха 22−23 липня 2007 року» від 23 липня 2007 р., № 665/2007 [229], «Про невідкладні заходи щодо подолання наслідків надзвичайної ситуації у місті Дніпропетровську» від 14.10.07 р., № 969/2007 [228] та ін.

Слід підкреслити, що Указом Президента України схвалено Концепцію захисту населення і територій у разі загрози та виникнення надзвичайних ситуацій від 26 березня 1999 року. Концепція визначає загальні мету і завдання у сфері захисту громадян, які перебувають на території України, земельного, водного, повітряного простору в межах держави, об’єктів виробничого і соціального призначення, а також довкілля від надзвичайних ситуацій. Концепція також містить поділ загроз життєво важливих інтересів громадян, держави, суспільства, які виникають під час надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та воєнних конфліктів, на зовнішні та внутрішні [220].

Кабінет Міністрів України − вищий орган у системі органів виконавчої влади – в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, що є обов’язковими для виконання (ст. 117 Конституції України). Постановами Кабінету Міністрів оформлюються найбільш важливі рішення. Низка постанов Кабінету Міністрів України тою чи іншою мірою присвячена регулюванню реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів в Україні [49; 173−177; 185; 186−189; 205; 279]. Окремі з постанов Кабінету Міністрів України прямо пов’язані з забезпеченням прав і свобод громадян. Зокрема, це «Порядок відшкодування шкоди особам, які постраждали від надзвичайних обставин» від 5 жовтня 1992 р., № 562 [186], «Положення про порядок проведення евакуації населення у разі загрози або виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 26 жовтня 2001 р., № 1432 [181] та ін.

Згідно з Положенням про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України задля забезпечення втілення державної політики у сфері запобігання і реагування на надзвичайні ситуації та цивільного захисту населення, в Україні формується і діє єдина державна система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру [176]. Водночас одним із ключових актів, який окреслює безпосередню діяльність Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (МНС України), виступає Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи [177].

Своє значення мають також розпорядження Кабінету Міністрів України, які насамперед стосуються питань фінансового забезпечення подолання наслідків надзвичайних ситуацій [200−202] та ін.

Міністри та керівники інших центральних органів виконавчої влади у межах компетенції очолюваних ними органів у відповідній сфері управління видають нормативні акти у формі наказів. Відповідні накази видані Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи [67; 68; 143; 170; 178; 179; 192]; Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та Міністерством внутрішніх справ України [69]; Міністерством охорони навколишнього природного середовища України [180]; Міністерством оборони України [171]; Державним комітетом у справах охорони державного кордону [172].

Підсумовуючи викладене, зауважимо, що у сучасній правовій дійсності діють норми, які опосередковують складну та динамічну сферу − реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів в Україні. Навіть побіжний аналіз дає підстави говорити про їхню певну недосконалість. Чимало визначень, що тлумачать одне й те саме поняття у різних актах неоднаково. А це може створити для компетентних органів проблему, яким же нормативно-правовим актом послуговуватися у конкретному випадку, адже неточне застосування законодавства у певній ситуації може поставити під загрозу реалізацію прав і свобод людини і громадянина. Тому очевидно слід виробити єдиний понятійний апарат і внести відповідні зміни до законодавчих актів щодо регулювання реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів в Україні.

2.1. Права, свободи та обов’язки громадян: загальна характеристика

Загальновизнаним є той факт, що права людини, їхнє походження та соціальні джерела забезпечення належать до числа вічних проблем історичного й соціально-культурного поступу людства. Ця проблематика пройшла крізь століття, незмінно залишаючись вагомим предметом політичної, правової, етичної, релігійної та філософської думки. Права людини – явище складне й багатовимірне. У різні історичні періоди проблема прав людини, залишаючись політико-правовою за своєю суттю, набувала то релігійного, то етичного, то філософського забарвлення – залежно від соціальної позиції класів, які перебували при владі [156, с. 1]. Права людини розвивалися й удосконалювалися протягом усього часу свого існування і були безпосередньо пов’язані з процесом демократизації державного ладу, форми правління, політичного режиму та суспільства загалом. Усе це позначалося на правах людини, сприяло їхньому прийняттю, зміні тощо [38, с. 107]. Цілком слушно, що права людини постають ціннісним орієнтиром, який дає змогу застосовувати «людський вимір» не лише до держави, права, закону, законності, правового порядку, а й до громадянського суспільства, адже ступінь зрілості та розвиненості останнього значною мірою залежить від стану справ із правами людини, від обсягу цих прав та їх реалізації. Права людини дають їй можливість не тільки брати участь в управлінні державою, але й дистанціюватися від неї, самовизначатись у сфері особистого життя, виборі переконань, ставленні до релігії, власності. Поглинання громадянського суспільства державою, одержавлення всіх сфер життя відбувається там, де права людини або відсутні, або мають декоративний характер [190, с. 2].

У сучасному світі дедалі виразніше проявляється тенденція до зміни ролі держави. Вона поступово, але неухильно втрачає роль сили, що протистоїть людині, і орієнтується на забезпечення та захист прав людини. Водночас не можна стверджувати, що ця тенденція повною мірою реалізується на теренах колишніх тоталітарних держав Європи, до яких насамперед належать держави, що раніше об’єднувались у Радянському Союзі. На жаль, випадки порушення прав і свобод людини і громадянина все ще залишаються доволі поширеним явищем. Для подолання такої ситуації, встановлення вільних, рівноправних відносин між людиною і державою потрібен ряд чинників: реалізація принципів правової держави (пріоритет прав людини, верховенство права, розподіл влади, взаємна відповідальність держави і особистості); створення системи юридичних механізмів захисту прав людини; виховання справжньої юридичної культури, заснованої на повазі до прав і свобод людини і громадянина [193, с. 85]. Вагомим чинником, на наш погляд, є також чітке усвідомлення сутності категорій прав, свобод і обов’язків, які по суті виступають первинними елементами структури взаємовідносин людини і держави, надають цим взаємовідносинам фактичного змісту та переводять їх у практичну площину. Не можна оминути й того, що права людини встановлюють моральні стандарти легітимності державної політики, оскільки поняття права, на думку відомого американського правника Джека Донеллі, має два основні значення – моральне та політичне. «Право» може стосуватися того, що є правильним, правильним вчинком. Наприклад, ми говоримо, що допомагати нужденним є правильним, а брехати, обдурювати чи красти є неправильним (протилежним до правильного). Основним тут є справедливість обов’язкової дії і зобов’язання носія обов’язку зробити «правильно». «Право» також може означати спеціальне уповноваження когось на щось. У цьому вужчому значенні слід говорити про те, щоб мати, вимагати здійснювати, забезпечувати права у примусовому порядку чи можливість порушення прав. Тут акцентується на відносинах між власником прав і виконавцем обов’язків [51, с. 33−34].

Варто підкреслити ще один аспект важливості усвідомлення понять прав і свобод. Саме права і свободи, їх чітке формулювання і реальне наповнення обумовлюють формування та реалізацію політики держави і такої її невід’ємної складової, як правова політика. Цілком справедливо, що права і свободи особистості являють собою категорії, які розкриваються, реалізуються практично в усіх сферах законодавства. Ось чому щодо прав і свобод повинна проводитись певна політика, яка б ув’язувала в одну систему існуючі проблеми і, що найголовніше, вказувала б на шляхи їх вирішення [269, с. 21]. Безперечно, що в своїй основі права людини і громадянина створюють істотний фундамент правової держави, яка в свою чергу являє собою необхідний інструмент для здійснення і захисту цих прав [122, с. 83].

Зазначимо також, що усвідомлення сутності і належне осмислення прав і свобод громадян має важливе значення для визначення та відповідного законодавчого закріплення їх певних обмежень, які не тільки можливі, а й у відповідних випадках об’єктивно необхідні. Перш за все, це стосується належного правового регулювання взаємовідносин громадян з органами держави в умовах надзвичайних ситуацій, оскільки перш ніж обмежити певне право, необхідно мати чітке уявлення про значущість того чи іншого права і свободи в житті людини, усвідомлювати відповідні правові параметри його реалізації та можливі наслідки встановлення обмежень. Обмеження є фактором об’єктивного характеру. Їх наявність та застосування значною мірою обумовлюється чітким визначенням меж користування правами і свободами. Як зазначав відомий французький вчений Франсуа Люшер, права і свободи не слід трактувати в абсолютному сенсі, тільки як набір дозволів і необмеженого волюнтаризму в поведінці; навпаки, кожне право і кожна свобода мають чітко регламентовані рамки; кожній із свобод відповідає обов’язок, виражений, наприклад, у формі дотримання «загального інтересу», незазіхання на права інших осіб, повага доброї вдачі, недопущення свавільних, а тим паче насильницьких дій, що зачіпають інтереси інших громадян, незалежно від того, в якій якості вони виступають. При цьому обмеження мають за мету встановити перешкоди на шляху до довільного поводження з правами громадянина. Правова держава вбачає свій принцип, свої завдання і своє призначення в забезпеченні всієї суми свобод для кожного конкретного громадянина [123, с. 9−10].

Переходячи до розгляду визначень поняття «права людини» вченими-правниками, слід навести його тлумачення, приведене в Великому тлумачному словнику сучасної української мови, де під правами людини розуміють забезпечені законом можливості мати, користуватися й розпоряджатися соціальними благами й цінностями, користуватися основними свободами у встановлених законом межах [31, с. 1101].

Сьогодні поняття «права людини» визначається в правничій літературі досить неоднозначно. На думку окремих вчених, визначення цього поняття слід пов’язувати з певними можливостями людини. Так, М.В.Вітрук тлумачить право особи як матеріально обумовлену і гарантовану міру можливої поведінки особи, яка визначена нормами об’єктивного права (конституцією, законом та іншими правовими нормативними актами), з метою користування матеріальними, духовними та особистими благами і цінностями для задоволення особистих та суспільних потреб і інтересів на підставі їх єдності та гармонійного поєднання [32,с.139]. З відповідними можливостями особи пов’язує визначення прав людини і М.І.Матузов, який підкреслює, що здійснення того чи іншого права – це саме можливість, а не належна поведінка. Визначення суб’єктивного права через категорію можливості точно охоплює суть відображеного явища, успішно виконує свої гносеологічні функції [138,с.77;79]. Л.Д.Воєводін зазначає, що проголошені державою права і свободи завжди означають певну для осіб юридичну можливість робити так чи інакше. Звідси «можливість» це той вихідний конструктивний елемент, який дає початкове уявлення про права і свободи людини і громадянина. В правовому спілкуванні наявні у особи права і свободи завжди асоціюються з наявністю у неї законних можливостей. Категорія можливості дозволяє не тільки виявити найбільш суттєву особливість юридичних прав і свобод громадян, але, що найголовніше, допомагає, взявши її за основу, сконструювати поняття, яке правильно відображує їх справжню природу [35,с.130]. На думку Є.О.Гіди, права людини − це природні можливості індивіда, які забезпечують його життя, людську гідність та свободу діяльності у всіх сферах суспільного життя, задовольняють його різноманітні фізичні, матеріальні та духовні потреби і зумовлюються економічним та духовним рівнем розвитку суспільства [39, с. 139]. Відомий український правник П.М.Рабінович також є прихильником такого роду підходу. Зокрема, на його думку, права людини – це певні можливості людини, котрі необхідні для її існування та розвитку в конкретно-історичних умовах, об’єктивно визначаються досягнутим рівнем розвитку людства і мають бути загальними та рівними для всіх людей [258,с.5]. З мірою можливої поведінки для особи пов’язує поняття прав та свобод і Ю.М.Тодика [94,с.120]. Т.Андрусяк також зазначає, що права людини – це система можливостей успішного (належного, комфортного) існування людини в суспільстві [10, с. 11]. На думку Т.М.Мілової, права людини являють собою невід’ємні можливості особистої свободи людини, її вільної життєдіяльності в суспільстві [147, с. 80].

Існують і інші підходи до визначення прав людини. Зокрема, на думку Р.А. Мюллєрсона, права і свободи людини є проявом потреб людини і визначаються рівнем та характером розвитку конкретного суспільства [148,с.12]. В.М.Протасов трактує поняття прав людини як певної вимоги суб’єкта про надання йому певних благ [252, с. 116]. З такою позицією деякою мірою перегукується і точка зору В.В.Копейчикова і З.І.Сущука, які стверджують, що поняття права слід пов’язувати з владними повноваженнями особи, оскільки це дозволяє вирішити питання про взаємну відповідальність держави і особи [99, с. 75]. О.А.Лукашева визначає права людини як певні нормативно структуровані властивості і особливості буття особистості, які виражають її свободу і є невід’ємними і необхідними способами і умовами її життя, її взаємовідносин з суспільством, державою, іншими індивідами [190, с. 1].

Однією із найбільш цікавих і виважених позицій щодо визначення прав людини нам видається позиція О.В.Петришина. На його думку, права людини – це природне і невід’ємне правове надбання, необхідне для нормального існування і гармонічного розвитку людини, яке повинно бути загальним і рівним, визнаватися і гарантуватись державою в обсязі міжнародних стандартів, це включеність прав людини в структуру особистості як одного із найважливіших її елементів [168, с. 13−14]. При цьому, ним обґрунтовується ряд важливих положень, з якими не можна не погодитися. Зокрема, трактування прав людини як загальносоціальних явищ виводить їх за межі юридичного забезпечення і захисту, а тому, по суті, − проблематику прав людини за межі юриспруденції. Щодо того, що права людини − це її відповідні можливості, О.В.Петришин слушно зазначає, що дійсно, більшу частину прав людини можна визначити через такі, наприклад, можливості, як право на працю, відпочинок, демонстрації і т. ін. Разом з тим, у дану концепцію не вписуються такі права, як право на недоторканність, особисту безпеку і деякі інші. Останні права скоріш асоціюються не з можливостями своєї власної поведінки, а з забороною відповідної поведінки для держави, яка порушує такого роду права. З огляду на це, ним робиться вірний висновок про те, що варіантом вирішення проблеми узагальнення двох різновидів прав людини може стати застосування поняття «надбання», тобто визначення прав людини через їх надбання [168, с. 10−11]. Таким чином, пропоноване О.М.Петришиним визначення прав людини видається нам найбільш вдалим і таким, що найбільшою мірою відображає сутність та значення цієї важливої правової категорії.

Досить часто в правничій літературі і на рівні законодавчого регулювання поряд з поняттям «права» використовується і поняття «свобода». З цього приводу П.М.Рабінович зазначає, що у різних організаціях (зокрема міжнародно-правових) та в національному законодавстві, в науковій, публіцистичній літературі часто-густо вживається вираз «права і свободи людини». Проте відмінність між правами і свободами як соціальними явищами, а також між відповідними поняттями (якщо не вважати їх тотожними) ще й донині однозначно не з’ясована навіть на загальнотеоретичному рівні. Тому терміни «права» і «свободи» практично використовуються як синоніми [257, с. 10; 260, с. 6]. На нашу думку, з таким підходом слід погодитися, тим більше, що права людини по суті є виявом її свободи. Перші документи, в яких були закріплені права людини, за своїм походженням були результатом внутрішньодержавної правотворчості і тоді права іменувалися свободами, окреслюючи сферу правомочностей індивіда, які визначали межі його особистої автономії [50, с. 37]. Поряд з цим, слід врахувати, що на відміну від термінології, яка застосовувалась тоді, коли права людини вітчизняною юридичною наукою не визнавались, принципова постановка питання про права людини сьогодні з необхідністю змінює термінологічні акценти. Так, ще Декларація незалежності США 1776р. та Французька Декларація прав людини і громадянина 1789р. проголошували серед прав людини свободу, право на свободу думки, совісті і релігії, на свободу переконань тощо. Ось чому нині право варто розглядати як юридичну категорію, як однаковий для всіх засіб соціальної свободи. У будь-якому разі під таким кутом зору досягається однозначність застосування терміна «права людини», що для юриспруденції має визначальне значення [168, с. 13]. Зазначимо, що підхід до визнання категорій прав і свобод синонімічними поділяють і інші вітчизняні правники [311, с. 28−40].

Ще однією важливою категорією, яка обумовлює правове становище особистості, є поняття «законні інтереси». Згідно з Великим тлумачним словником сучасної української мови, інтерес – 1)увага до кого-, чого-небудь, зацікавлення кимось, чимось // цікавість, захоплення; 2)вага, значення; 3)те, що найбільше цікавить кого-небудь, що становить зміст чиїхось думок і турбот; прагнення, потреби; 4)те, що йде на користь кому-, чому-небудь, відповідає чиїмось прагненням, потребам [31, с. 501].

Слід зазначити, що термін «законні інтереси» з’явився в літературі ще на початку ХХ століття. Зокрема, один із найбільш відомих теоретиків права проф. Г.Ф.Шершеневич зазначає, що члени одного суспільства виробили в собі звичку відстоювати всіма законним засобами свої права, повставати проти найменшого порушення їх законних інтересів [285, с. 94]. Досліджуючи питання про роль і значення інтересів у взаємовідносинах держави та особистості В.А.Патюлін підкреслює, що інтерес являє собою категорію, тісно і нерозривно пов’язану з свідомістю суб’єкта, що усвідомлює, пізнає зовнішній світ, який вибірково визначає своє відношення до цього світу, до зовнішніх умов. Закономірності розвитку суспільства проявляються в діяльності людей, тобто активно творчих, мислячих істот, які наділені свідомістю і волею, які відображають навколишній їх світ, усвідомлюють свої потреби, ставлять цілі і визначають засоби для їх досягнення [167, с. 84]. Слід зазначити, що поняття інтересу досліджувалося в роботах низки радянських вчених [60; 61; 117; 136; 137; 270; 271; 291; 304]. Однак, при цьому не можна не звернути увагу на те, що питання визначення сутності інтересу вивчалося під кутом зору пануючої на той час ідеології і, безумовно, такий підхід не сприяв відпрацюванню об’єктивних підходів до дослідження значення і сутності цієї правової категорії. За останні роки інтерес до цієї категорії сучасної правової дійсності значно активізувався, що засвідчила низка цікавих наукових досліджень, зокрема, А.Ю.Борсукова, О.В.Малько, В.В.Субочева, М.А.Шайкеного та ін.

Не викликає сумнівів, що на сучасному етапі розвитку суспільства проблема законних інтересів особи набуває великої значущості, оскільки законні інтереси дають змогу задовольняти та захищати в легітимному порядку інтереси, які виникають у зв’язку з процесами демократизації суспільства, новими економічними реаліями сьогодення. Відповідно, в умовах формування ринкової економіки і становлення державності на демократичних засадах, законний інтерес як правова категорія і гарантований державою дозвіл повинен отримати свій розвиток та захист. У кінцевому рахунку законний інтерес спрямований на забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Тому, дослідження проблеми законних інтересів громадян винятково важливе з точки зору усіх правових засобів для забезпечення прав і свобод особистості [285, с. 95−99].

Становлячи собою різновид соціальних, інтереси громадян в сфері права опосередковуються останнім і визначаються як законні або охоронювані законом інтереси, оскільки інтерес не законний як з точки зору букви закону, так і його духу охоронятися не може [282, с. 59].

У науковій літературі тлумачення законного інтересу ніколи не відзначалося одностайністю. Так, М.В. Вітрук розуміє під законними інтересами ті інтереси особи, які хоч і не входять безпосередньо до змісту закріплених законом прав і свобод, проте перебувають під охороною держави та захищаються законом [33, с. 11]. В іншій роботі цей же автор трактує їх як можливість особи користуватися різноманітними соціальними благами. Така можливість проявляється у правомочностях носія законного інтересу: діяти у певний спосіб, вимагати відповідної поведінки від зобов'язаних осіб, органів і установ, а також звертатися по захист до компетентних державних органів та громадських організацій [34, с. 109]. З.В. Ромовська також пов'язує поняття законного інтересу з можливістю діяти певним чином і претендувати на відповідну поведінку іншої особи [264, с. 77]. Частина дослідників, натомість, вбачає сутність законного інтересу не в можливості діяти, а в прагненні досягти певних благ. Зокрема, законний інтерес визначають як будь-яке прагнення суб'єкта до благ, які або прямо допускаються правом, або ним забороняються [115, с. 87]. М.І. Матузов з цього приводу слушно зауважує: законний інтерес відображає не стільки можливість користуватися благом і тим паче не саме користування, скільки прагнення досягти певного блага — але прагнення законне, підкріплене правом і в низці випадків захищене судом. До того ж, як уже зазначалося, саме термін «прагнення» найточніше передає загальний зміст поняття «інтерес», різновидом якого є законний інтерес. Останній постає як інтелектуально-вольова спрямованість дій суб'єкта. Відтак, дослідник визначає законний інтерес як дозволене прагнення громадян задовольняти свої потреби й запити, володіти тими чи іншими благами, цінностями, послугами [138, с. 120−121]. Крім того, він висловлює цікаву думку, що законні інтереси — це своєрідні «передправа», здатні перетворитися на права за настання необхідних умов [138, с. 113]. В одній із найґрунтовніших праць із проблематики законних інтересів О.В. Малько і В.В. Субочев дають таке визначення: законний інтерес — це відображений в об'єктивному праві або такий, що випливає з його загального змісту і певною мірою гарантований державою юридичний дозвіл, який виражається у прагненні суб'єкта користуватися певним соціальним благом, а також у необхідних умовах звертатися за захистом до компетентних структур задля задоволення своїх інтересів, що не суперечать загальнодержавним [134, с. 73]. Отже, у науці поняття законних інтересів пов'язується, по-перше, з їх перебуванням у сфері впливу регулятивних механізмів права, якими вони фактично опосередковуються; по-друге, з прагненням до певних благ; по-третє, з можливістю діяти задля їх досягнення. Показово, що саме з прагненням користуватися конкретним матеріальним чи нематеріальним благом пов'язане й розуміння охоронюваного законом інтересу, сформульоване в Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 [262]. На нашу думку, визначати законні інтереси доцільно з урахуванням такої категорії, як цілепокладання. Це зумовлено кількома обставинами. Насамперед тим, що формування й реалізація відповідних цілей завжди лежать в основі будь-яких свідомих дій індивіда, а самі цілі є категорією, пов'язаною з визначенням бажаного майбутнього результату, на досягнення якого спрямована дія [292, с. 406]. Крім того, досягнення будь-якої мети може ґрунтуватися на наявності певного інтересу. Процес формування мети, безперечно, пов'язаний із формуванням відповідних інтересів, а її реалізація водночас виступає і реалізацією інтересів. Конкретна мета визначає й коло відповідних інтересів. Не можна оминути увагою й те, що якості юридичної категорії законний інтерес набуває завдяки тому, що формується і реалізується в межах правових приписів. Варто також зазначити, що формування й реалізація законних інтересів пов'язані не лише з реалізацією суб'єктивних прав, а й з реалізацією юридичних обов'язків (приміром, при реалізації військового обов'язку законним слід визнати інтерес особи проходити військову службу у певному роді військ). Насамкінець зауважимо, що формування й реалізація законних інтересів залежать і від рівня правової культури індивіда, його правосвідомості. Усе це дає змогу сформулювати поняття законних інтересів так: законні інтереси — це пов'язані з правовими поглядами і рівнем правової культури особи й засновані на правових приписах уявлення індивіда про заздалегідь мислимий результат своєї діяльності з реалізації суб'єктивних прав або юридичних обов'язків, які опосередковують прагнення до соціальних благ.

Розглядаючи законні інтереси як важливу складову правового статусу особи, зазначимо, що особливого значення їх реалізація набуває у сфері взаємовідносин громадян з органами виконавчої влади. Досліджуючи це питання, В.Ф. Сіренко наголошує на низці важливих положень. Зокрема, він зазначає, що категорія «інтерес» у державному управлінні має розглядатися не як абстрактне поняття, яке відображає явище, що лише в кінцевому результаті визначає характер управлінських відносин, а як «працююча» конкретна категорія, що піддається предметному виявленню та врахуванню в управлінських актах і виражає сутність державного управління та управлінських відносин. Саме через категорію «інтерес» може бути розкрито сутність, організаційну і функціональну роль таких спеціальних управлінських понять і явищ, як компетенція, функції, принципи, організаційна структура, методи, форми управлінської діяльності, дисципліна і відповідальність, контроль тощо [276, с. 75]. Не менш важливим, на наш погляд, є те, що категорія інтересу, зокрема законного інтересу громадян, значною мірою повинна опосередковувати діяльність державних органів та їх посадових осіб під час вирішення різноманітних адміністративних справ. Такі інтереси, безумовно, мають враховуватися в повсякденній діяльності органів державного управління, адже, з одного боку, ефективність управлінського впливу пов'язана зі здатністю через свідомість і волю людей впливати на їхні інтереси, а з іншого — саме інтереси людей у кінцевому рахунку зумовлюють необхідність і доцільність управлінського впливу. Водночас не можна не зважати на ту важливу обставину, що поряд із забезпеченням інтересу окремих осіб не менш важливим завданням є реалізація інтересів держави та суспільства загалом.

Цілком справедливо, що державний інтерес знаходить свій прояв у підтримці такого стану суспільних відносин, який би повною мірою відповідав конституційним засадам правового регулювання та забезпечував баланс інтересів усіх членів суспільства в їхніх взаємовідносинах між собою та державою в особі її органів і посадових осіб, а також реалізацію державної політики в усіх сферах суспільного життя [3, с. 14].

Однією з важливих складових досягнення такого балансу є встановлення та реалізація певних обов'язків суб'єктів правових відносин. Великий тлумачний словник сучасної української мови визначає обов'язок як те, чого треба беззастережно дотримуватися, що слід безвідмовно виконувати відповідно до вимог суспільства або виходячи з власного сумління // певний обсяг роботи, сукупність прав, межі відповідальності і т. ін., що визначаються відповідним званням, посадою, родинним станом тощо [31, с. 813]. Загалом категорія обов'язків є невід'ємною складовою правового статусу будь-якого суб'єкта таких відносин. Не випадково Загальна декларація прав людини містить положення про те, що кожна людина має обов'язки перед суспільством, у якому тільки й можливий вільний і повний розвиток її особистості. Аналогічне положення закріплене і в ст. 23 Конституції України: кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов'язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості.

Діалектика суспільних процесів зумовлює взаємозв'язок прав людини і її обов'язків. На сучасному етапі це визначається насамперед тим, що в міру розширення загальновизнаних прав та свобод особи зростають і її обов'язки, і відповідальність [285, с. 252]. Наявність певних обов'язків є фактом об'єктивної реальності, оскільки без їх здійснення права і свободи можуть «зависати», не будучи забезпечені належними діями інших осіб, організацій, держави, від яких залежить нормальне функціонування цих прав і свобод [156, с. 28]. Юридичні обов'язки виконують у правовій системі суспільства важливі багатоцільові функції і соціальні ролі. Їх можна розглядати як: а) міру належної, суспільно необхідної поведінки; б) елемент демократії; в) рису способу життя; г) ланку в механізмі правового регулювання; д) одну із складових юридичного статусу особи; е) засіб формування моральної і правової свідомості громадян; є) фактор зміцнення законності і правопорядку, дисципліни і організованості; ж) гарантію здійснення прав [138, с. 144].

М.В. Вітрук визначає юридичний обов'язок як матеріально обумовлену і гарантовану необхідність у поведінці особи, межі якої визначені нормами об'єктивного права (конституцією, законом, іншими правовими нормативними актами), з метою користування певними благами та цінностями для задоволення суспільних і особистих потреб та інтересів на основі їх єдності і поєднання [32, с. 147]. З поняттям необхідності пов'язує визначення обов'язку і Л.Д. Воєводін, підкреслюючи, що це встановлена державою в інтересах усіх членів суспільства та закріплена в її конституції необхідність, яка визначає відповідні вид і міру поведінки громадян [35, с. 141]. П.М. Рабінович вважає, що під юридичним обов'язком людини слід розуміти необхідність певної її поведінки, об'єктивно зумовленої конкретно-історичними потребами існування та розвитку інших людей, нації, народу, його соціальних груп і всього людства [259, с. 7]. Окремі вчені пов'язують поняття обов'язків з категорією «повинність». Зокрема, німецький науковець Г. Ханай зазначає, що обов'язок передбачає певну міру безумовної повинності, в якій зафіксований мінімум вимог суспільства до особи [298, с. 239]. Існує й точка зору, що юридичні обов'язки можуть пов'язуватись не тільки з належною, а й з можливою поведінкою. При цьому можливість пов'язується з реальністю виконання людиною того чи іншого обов'язку [137, с. 72]. На наш погляд, визначення поняття юридичного обов'язку доцільно пов'язувати саме з необхідністю виконання певних законодавчих приписів, і ця категорія є синонімом повинності, що також підкреслювалося в літературі [35, с. 37]. Що ж до категорії можливості, зазначимо: реальність виконання обов'язків апріорі враховується законодавцем та презумується ним при необхідності правової регламентації тієї чи іншої поведінки особи; якщо ж цього не буде враховано, то правове регулювання, по суті, втрачає сенс і набуває формального характеру.

Важливою ознакою юридичних обов'язків є те, що вони повинні базуватися на певних моральних засадах. Зокрема, це обґрунтовує Л.І. Летнянчин, визначаючи конституційні обов'язки як різновид юридичних обов'язків — визнану і встановлену (забезпечену) державою в інтересах усіх членів суспільства і кожної особи зокрема, засновану на нормах Міжнародної хартії прав людини та загальнолюдської (християнської) моралі й закріплену в Конституції України необхідність, яка приписує кожному індивіду певні вид і міру поведінки [120, с. 27]. Такий підхід, безумовно, цікавий і, на нашу думку, має враховуватись не лише при визначенні конституційних обов'язків громадян, а й при характеристиці юридичних обов'язків загалом.

Не викликає сумнівів, що визначення та встановлення законодавцем певних юридичних обов'язків здійснюється задля забезпечення інтересів не тільки громадян, у тому числі тих, хто є носіями цих обов'язків, а й для забезпечення інтересів держави і суспільства в цілому. Вважаємо, що це дає підстави розглядати юридичні обов'язки під кутом зору забезпечення балансу інтересів окремих громадян, держави і суспільства. У цьому контексті можна говорити про те, що юридичні обов'язки є одним із найважливіших засобів забезпечення такого балансу. Цей підхід певною мірою підтверджується і тим, що категорія обов'язків виступає ефективним засобом підсилення дії належних громадянам прав. Адже досить часто законодавець формулює певні обов'язки державних органів, їх посадових осіб, які кореспондують відповідним правам громадян. Такий взаємокореспондуючий характер прав і обов'язків значно підсилює правові можливості громадян, відіграє певну гарантуючу роль при реалізації їх прав і свобод. Це дає змогу говорити про те, що юридичні обов'язки являють собою засновану на загальнолюдських цінностях, встановлену та гарантовану державою необхідність певної поведінки, пов'язаної з досягненням балансу інтересів як кожного члена суспільства, так і інтересів держави та суспільства в цілому.

Складні зв'язки, які виникають між державою і індивідом, та взаємовідносини людей фіксуються державою в юридичній формі — у формі прав, свобод і обов'язків, що в своїй єдності створюють правовий статус індивіда. Правовий статус індивіда — одна із найважливіших політико-юридичних категорій, яка нерозривно пов'язана з соціальною структурою суспільства, рівнем демократії, станом законності [156, с. 28]. При цьому чітке визначення прав, свобод, законних інтересів та обов'язків громадян слугує важливим фактором формування та деталізації правових статусів інших суб'єктів правовідносин, які виникають в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, є запорукою злагодженості та ефективної дії державного механізму у забезпеченні прав і свобод громадян.

2.2. Обмеження прав і свобод громадян в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів: сутність та механізм здійснення

Запровадження й реалізація надзвичайних адміністративно-правових режимів зумовлюються доволі складними ситуаціями, а подолання їхніх негативних наслідків вимагає від держави відповідних зусиль. Ці зусилля, своєю чергою, об’єктивно потребують запровадження окремих обмежень прав і свобод громадян. Адже без таких обмежень діяльність держави, спрямована на приведення обстановки, що виникла внаслідок тих чи інших надзвичайних обставин, до належного стану, істотно ускладнюється. Загалом проблема обмежень прав і свобод громадян належить до ключових аспектів взаємовідносин держави та громадян і значною мірою визначає реальність проголошених прав і свобод. Водночас історія становлення та розвитку державності нерозривно пов’язана з пошуком оптимальних параметрів взаємовідносин влади і людини, які завжди відігравали стрижневу, визначальну роль у державах будь-якої формації [190, с. 173]. Чималою мірою налагодження таких взаємовідносин залежить і від доцільності та ступеня наявності й застосування правових обмежень. З огляду на це, справедливим є твердження, що положення, які обмежують відповідні права, є необхідними в будь-якому суспільстві і державі, оскільки без них використання прав може призвести до анархії та свавілля [8, с. 17−18]. Більш того, встановлення державою обмежень певних прав і свобод громадян, яке викликане нормальним процесом функціонування та розвитку суспільства, є цивілізованим засобом регулювання міри свободи індивіда в суспільстві [273, с. 311].

Слід зазначити, що питання обмеження певних прав ще здавна привертало увагу філософів та вчених-правників і розглядалося як в контексті обмеження прав держави, так і в контексті обмеження прав конкретної особи. Так, Є.Н. Трубецькой зазначає, що безмежна свобода окремої особи була б не тільки запереченням права, а й прямою протилежністю добру. Зовнішня свобода особи завжди була обмежена свободою інших осіб в тій мірі, в якій цього потребує добро [286, с. 68−69]. На думку відомого вченого Б.О. Кістяківського, необмеженість повноважень державної влади і цілковите поглинання особистості, приреченої на беззаперечне підкорення державі, надає державі звіриного вигляду [80, с. 222]. Торкаючись обмежень свободи людини, О.П. Куніцин визначає, що свобода людини обмежується, перш за все, свободою інших людей, а також кількістю прав, які їй належать, та її фізичними та моральними силами, необхідними для здійснення права [114, с. 44]. Таким чином, ще з давніх часів категорія права об’єктивно пов’язується з його обмеженням.

Як відомо, обмежувати означає установлювати певні межі чого-небудь; зв’язувати щось обмежувальними умовами, лімітувати; не допускати поширення чого-небудь, локалізувати [152, с. 29]. У правничій літературі обмеження права визначається по-різному. При цьому оперують поняттями «обмеження права», «правове обмеження», «обмеження прав людини». На думку професора В.І. Гоймана, обмеження права (свободи) – це здійснюване на передбачених законом підставах та в установленому порядку звуження його обсягу [41, с. 26−27]. Обмеження юридичні визначаються як встановлені законом вилучення із правового статусу громадянина в силу певних обставин [266, с. 83]. О.В. Малько визначає правове обмеження як правове стримання протизаконного діяння, яке створює умови для задоволення інтересів контрсуб’єкта і суспільних інтересів в охороні і захисті; це встановлені в праві межі, в рамках яких суб’єкти повинні діяти; це виключення певних можливостей в діяльності осіб [135, с. 59]. Обмеження прав людини визначається як легітимна діяльність держави, спрямована на виконання її охоронної функції щодо введення деяких обмежень у здійсненні прав і свобод з метою захисту конституційного устрою, моральності, здоров’я, прав та законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни і безпеки держави. При цьому слід зауважити, що частіше обмежуються не права, а визначаються їх межі [290, с. 110; 113−114]. Аналізуючи приведені точки зору, підкреслимо деякі моменти. Перш за все, навряд чи доцільно говорити про те, що правове обмеження являє собою правове стримання протизаконного діяння, оскільки не завжди обмеження пов’язуються з реальним порушенням закону. Тому більш чітким було б визначення обмеження як правового засобу недопущення діянь, які мають потенційну загрозу або порушують стан суспільних відносин. Але точніше було б говорити про звуження певного права, ніж про визначення його меж, оскільки суб’єктивне право і визначає межі певної поведінки. Загалом, всі приведені визначення зближує ряд моментів. По-перше, це наявність відповідних обставин, з якими пов’язується необхідність введення обмежень. При цьому зазначимо, що такі обставини певною мірою опосередковуються наявністю відповідних цілей застосування обмежень. По-друге, обмеження пов’язані із звуженням обсягу відповідних суб’єктивних прав. На нашу думку, такий підхід є найбільш доцільним при розгляді питань обмежень прав громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів.

Слід також зазначити, що категорії «правове обмеження», «обмеження права» та «обмеження прав людини» дуже близькі за змістом, але їх ототожнювати не доцільно. Вважаємо, що ці категорії співвідносяться як загальне та особливе. Якщо правові обмеження являють собою категорію більш широкого порядку і можуть бути визначені як сукупність елементів механізму правового регулювання, то обмеження права є категорією більш суб’єктивною і дозволяє конкретизувати певне обмеження як з позицій обсягу відповідного права, так і з позицій особливостей певного суб’єкта – носія конкретного права. Ще більш деталізованим є поняття обмеження прав людини.

Значний інтерес викликає характеристика функцій правових обмежень. Визначаючи такого роду функції як основні напрямки впливу правообмежуючих засобів на інтереси суб’єктів права та підкреслюючи, що створення умов для задоволення інтересів контрсуб’єктів і суспільних інтересів являє собою основну функцію правових обмежень, О.В. Малько виділяє також наступні функції: а) функцію соціального контролю; б) мотиваційну функцію; в) виховну функцію; г) комунікативну функцію. Відповідно, здійснюючи функцію соціального контролю, правові обмеження виступають одним із засобів цього контролю. З їх допомогою законодавець і правозастосовувач координують ту чи іншу діяльність фізичних та юридичних осіб, наприклад, шляхом визначення в нормативних і правозастосовчих актах шкідливих дій, в яких суспільство і держава не зацікавлені, які караються за законом. Правові обмеження – досить жорстокий спосіб корекції поведінки, що відхиляється від права, і приведення її до правомірної форми (до норми). Мотиваційна функція правових обмежень полягає у тому впливі, який здійснює вся система правових обмежень на внутрішній світ людини: її інтереси, потреби, цілі, мотиви, волю, установку тощо. Саме через мотиваційний канал багато в чому здійснюється соціально-психологічний механізм дії права. Виховна функція відображає вклад правових обмежень у формування правосвідомості та правової культури громадян, моральних якостей особистості. Виховний вплив правових обмежень значною мірою обумовлює профілактичний аспект застосування правових обмежень. Комунікативна функція знаходить свій прояв у тому, що правообмежуючі засоби являють собою певну юридичну інформацію, виступають особливим засобом зв’язку між суб’єктом управління та його об’єктом [135, с. 75−76].

В умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів дуже важливим є чітке визначення на законодавчому рівні переліку прав і свобод які не можуть бути призупинені в період дії досліджуваних режимів. Такий підхід багато в чому обумовлює ступінь правової захищеності громадян, слугує важливим чинником протидії проявам свавілля з боку окремих працівників державних органів.

В одному із найбільш ґрунтовних досліджень, присвячених проблемам обмеження прав громадян в умовах надзвичайних правових режимів виконаним С.В. Пчелінцевим, зазначається, що у багатьох країнах Європи найбільш розповсюдженим підходом є встановлення вичерпного переліку прав і свобод, які не можуть бути призупинені в період дії надзвичайного або воєнного стану. Зокрема, до таких прав і свобод відносяться: 1) право на життя; 2) право не бути підданому катуванню, жорстокому ставленню та покаранню або такому, що принижує гідність; 3) право на свободу думки, совісті та віросповідання; 4) рівність перед законом; 5) недопустимість покарання, яке не передбачене законом; 6) гарантії справедливого судового розгляду та доступ до суду; 7) презумпція невинуватості; 8) право на кримінально-процесуальні гарантії – право на захист; 9) недопустимість примусу до визнання вини і заборона використання доказів, які отриманні з порушенням закону; 10) право не давати показання проти себе самого, свого чоловіка (дружини) і близьких родичів; 11) заборона позбавлення волі у зв’язку з неможливістю виконання договірних зобов’язань; 12) недопустимість повторного притягнення до кримінальної відповідальності за один і той самий злочин; 13) право на людську гідність.

В окремих країнах Європи на конституційному рівні передбачені й деякі інші права та свободи, які не можуть бути обмежені, в тому числі: 1) свобода наук та мистецтва (Туреччина); 2) доступ до всесвітніх та національних культурних цінностей (Румунія); 3) заборона загальної конфіскації (Люксембург); 4) право на гідний спосіб життя (Кіпр); 5) право на громадянство і заступництво з боку держави (Албанія, Угорщина, Казахстан, Польща, Естонія); 6) заборона екстрадиції, видача громадянина іншій державі і видворення з країни (Албанія, Казахстан, Естонія); 7) право на охорону здоров’я (Албанія, Естонія); 8) право на відшкодування за рахунок держави або органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, яка була заподіяна експропріацією (Албанія); 9) захист сім’ї, жінки та прав дитини (Албанія, Угорщина, Польща, Естонія); 10) права національних та етнічних меншин (Албанія, Угорщина, Казахстан, Естонія); 11) право на таємницю листування, телефонних розмов, поштових, телеграфних та інших повідомлень (Вірменія); 12) заборона насильної асиміляції (Болгарія); 13) право на захист з боку держави та закону (Естонія); 14) право на соціальне забезпечення (Угорщина); 15) право визначати та вказувати або не вказувати свою національну, партійну та релігійну приналежність (Казахстан); 16) право на публічність судових рішень (Бельгія) [256, с. 189−190].

Не є в цьому плані винятком і Україна. Нагадаємо, що відповідно до ст. 64 Конституції України, конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією. Так, в умовах воєнного або надзвичайного стану не можуть бути обмежені такі права і свободи: рівність перед законом (ст. 24); право на громадянство (ст. 25); право на життя (ст. 27); право на повагу гідності (ст. 28); право на свободу та особисту недоторканність (ст. 29); право на звернення (ст. 40); право на житло (ст. 47); право на шлюб (ст. 51); рівність дітей у своїх правах (ст. 52); право на судовий захист (ст. 55); право на відшкодування державою моральної і матеріальної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (ст. 56); право знати свої права і обов’язки (ст. 57); право на незворотність дії законів у часі (ст. 58); право на правову допомогу (ст. 59); право не виконувати явно злочинні розпорядження чи накази (ст. 60); право на непритягнення двічі до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення (ст. 61); презумпція невинуватості (ст. 62); право на захист (ст. 63). На наше переконання, ці конституційні положення створюють надійний фундамент правової захищеності громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, дозволяють чітко окреслити відповідні можливості органів держави та їх посадових осіб по відношенню до громадян.

У контексті питань, що розглядаються, особливе значення набуває питання про цілі та принципи застосування обмежень прав громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів.

Перш за все, слід зазначити, що в загальному вигляді цілі обмеження прав громадян отримали своє закріплення на рівні міжнародно-правових документів. Підкреслимо ту обставину, що ще у 1789 р. Декларацією прав людини і громадянина закріплено, що свобода полягає у можливості робити все, що не шкодить іншому [45, с. 55]. Більш чітко цілі обмеження прав і свобод отримали у Загальній декларації прав людини, яка була прийнята 10 грудня 1948 року Організацією Об’єднаних Націй. Так, відповідно до ч. 2 ст. 29 цієї Декларації, при здійсненні своїх прав і свобод кожна людина повинна зазнавати тільки таких обмежень, які встановлені законом виключно з метою забезпечення належного визнання та поваги прав і свобод інших та забезпечення справедливих вимог моралі, суспільного порядку і загального добробуту в демократичному суспільстві [62, с. 10]. Можливість обмеження окремих прав, а також цілі такого роду обмежень знайшли своє відображення у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права [142, с. 21−39]. Зокрема, стосовно права на вільне пересування і свободи вибору місця проживання у ст. 12 Пакту зазначається, що такі права не можуть бути об’єктом жодних обмежень, крім тих, які передбачено законом і є необхідними для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров’я чи моральності населення або прав та свобод інших. У відповідності зі ст. 18 свобода сповідувати релігію або переконання підлягає лише обмеженням, які встановлено законом і які є необхідними для охорони суспільної безпеки, порядку, здоров’я і моралі, так само як і основних прав та свобод інших осіб. Такого ж роду цілі обмежень встановлені до реалізації права на свободу асоціації з іншими, включаючи право створювати профспілки і вступати до них для захисту своїх інтересів (ст. 22 Пакту). Реалізація права безперешкодно дотримуватися своїх поглядів може бути пов’язана з певними обмеженнями, які, однак, мають встановлюватися законом і бути необхідними: а) для поважання прав і репутації інших осіб; б) для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров’я чи моральності населення.

Цілі обмежень певних прав і свобод отримали своє відображення і в статтях Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [55, с. 173−175]. Так, у відповідності зі ст. 8, втручання публічної влади в здійснення права на повагу приватного та сімейного життя людини, її житла та кореспонденції не допускається за виключенням випадків, коли це передбачено законом і необхідно в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, громадського порядку або економічного благоустрою держави, в цілях попередження заворушень або злочинів, охорони здоров’я, моральності або для захисту прав і свобод інших осіб. Такі ж цілі обумовлюють можливість обмеження свободи думки, совісті і релігії, свободи зборів і асоціацій (ст. 9, 11). Поряд із зазначеними вище вказується також на цілі захисту репутації або прав інших осіб, запобігання розголошенню інформації, яка отримана конфіденційно, забезпечення авторитету та неупередженості правосуддя стосовно реалізації свободи висловлення думки (ст. 10). У Конвенції також зазначається, що під час війни або іншого надзвичайного стану можливе вжиття заходів, які пов’язані з відступом від своїх обов’язків лише тою мірою, якою це обумовлено надзвичайністю обставин (ст. 15).

Важливими в контексті питання, яке розглядається, є також положення Хартії Європейського союзу про основні права. Зокрема, дозволяючи накладати обмеження на основні права, параграф 1 ст. 52 встановлює ряд вимог, лише при повному додержанні яких обмеження можуть вводитися в дію. По-перше, обмеження мають бути передбачені законом. По-друге, обмеження повинні поважати основний зміст прав і свобод, щоб перешкодити створенню надмірних обмежень, які по суті рівнозначні ліквідуванню основного права. По-третє, будь-які обмеження мають відповідати принципу пропорційності (співрозмірності). Застосовуючи обмеження на здійснення прав і свобод, цей принцип може бути сформульований наступним чином: будь-яке обмеження не має йти далі тих цілей, що перед ним ставляться. По-четверте, обмеження мають бути необхідними. Умова про необхідність означає, що для введення будь-яких обмежень мають існувати об’єктивні чинники у вигляді конкретних суспільних проблем. Ця умова покликана виключити можливість свавільних обмежень прав і свобод, які, будучи формально законними, обумовлені лише суб’єктивними поглядами влади. По-п’яте, обмеження можуть накладатися лише з законною метою [291, с. 145−146]. Поряд з цим, ст. 54 Хартії говорить про заборону введення більш масштабних обмежень прав і свобод у порівнянні з тими, які передбачені нею [299, с. 151].

Слід зазначити, що положення міжнародно-правових документів щодо можливості обмеження прав і свобод громадян, а також цілей такого роду обмежень отримали своє закріплення в конституціях багатьох держав світу.

Так, Основний закон Федеративної Республіки Німеччини відносно цілої низки прав містить вказівку на те, що такі права можуть обмежуватись на основі закону. Зокрема це торкається таких прав, як право вільно висловлювати та розповсюджувати свою думку, збиратись мирно й без зброї без попередньої заяви або дозволу, свободи пересування та інших. Поряд з цим згідно зі ст. 19, оскільки будь-яке основне право може бути обмежене законом або на основі закону, цей закон повинен носити загальний характер, а не стосуватися лише певного випадку. Окремо регламентуються обмеження прав щодо військовослужбовців. Законами, які призначені для цілей оборони, в тому числі і для захисту цивільного населення, може бути встановлене обмеження основних прав на свободу пересування і на недоторканність житла [163, с. 68−74].

У Конституції Італії передбачено, що обмеження свободи і таємниці листування й інших видів зв’язку може мати місце лише в силу мотивованого акту судової влади з додержанням гарантій, встановлених законами (ст. 15). Кожен громадянин може вільно пересуватися і проживати лише з тими обмеженнями загального характеру, які встановлюються законом в інтересах охорони здоров’я і безпеки (ст. 16). Свобода зборів може бути обмежена тільки з міркувань безпеки та підтримки громадського порядку (ст. 17). Перевірки та огляди житла з метою охорони здоров’я і забезпечення громадської безпеки або з економічними та фіскальними цілями регулюються спеціальними законами (ст. 14) [96, с. 134−135].

В Іспанії певні обмеження також закріплені на конституційному рівні. Зокрема, відповідно до ст. 16 Конституції свобода ідеології, віросповідання здійснюється без будь-яких обмежень, окрім тих, які необхідні для підтримки громадського порядку. Використання інформації обмежується в цілях гарантії охорони честі, особистої та сімейної таємниці громадян і повного здійснення ними свої прав (ст. 18). Право зборів може бути обмежене лише за наявності підстав припускати порушення громадського порядку з небезпекою для людей та майна (ст. 21). Окрема глава конституції присвячена призупиненню дії прав і свобод. Так, дія прав на свободу і безпеку, недоторканність житла, таємницю повідомлень, на пересування, на вільне висловлення думок, на розповсюдження і отримання інформації, на збори, на страйки, на трудовий конфлікт може бути призупинена у випадках оголошення надзвичайного або облогового стану. Незаконне або невиправдане призупинення дії прав і свобод тягне за собою кримінальну відповідальність (ст. 55) [97, с. 176−177; 183].

У Федеральній Конституції Швейцарії питання обмеження основних прав і свобод урегульовано статтею 36, і такі обмеження запроваджуються винятково на законних підставах. Істотні обмеження мають бути прописані безпосередньо в законі. Виняток становлять ситуації серйозної, прямої загрози, яку неможливо усунути іншими способами. Обмеження основних прав і свобод повинно мати виправдання у вигляді громадських інтересів або необхідності захистити основні права і свободи інших осіб. Такі обмеження мають бути пропорційними обставинам. При цьому ключовий зміст основних прав і свобод не підлягає зміні [308, с. 63].

Окремі цілі обмежень знайшли закріплення й у Конституції України. Зокрема, реалізація права на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів та переконань може обмежуватися законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримки авторитету і неупередженості правосуддя (ст. 34). Стосовно права на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації, можливі його обмеження пов’язуються з інтересами національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей (ст. 36). Обмеження щодо реалізації права збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації пов’язується з інтересами національної безпеки та громадського порядку (ст. 39). Порядок здійснення права на страйк встановлюється законом з урахуванням необхідності забезпечення національної безпеки, охорони здоров’я, прав і свобод інших людей (ст. 44).

Аналіз наведених конституційних положень дозволяє стверджувати, що в широкому аспекті цілі обмежень прав і свобод громадян пов’язані із забезпеченням: а) публічних інтересів; б) приватних інтересів. На нашу думку, такий підхід може бути екстрапольований до надзвичайних адміністративно-правових режимів.

С.В. Лебідь вважає, що цілі обмеження прав і свобод людини в умовах надзвичайного стану можна поділити на дві групи. Перша з них – юридичні цілі, друга – цілі соціальні. При цьому юридичною метою інституту обмеження прав і свобод людини в умовах надзвичайного стану є добровільне або пов’язане з державним примусом стримування індивідів від здійснення (повністю або частково) деяких своїх прав на певний час. Соціальну мету обмеження прав і свобод людини в умовах надзвичайного стану слід розуміти в широкому і вузькому сенсах. В широкому сенсі під соціальною метою розуміється відновлення усієї сукупності суспільних відносин, порушених факторами, які послужили причиною введення режиму особливих заходів до нормального рівня, який забезпечує життєдіяльність держави та суспільства. У вузькому розумінні під соціальною метою обмеження прав людини в умовах надзвичайного стану розуміють створення таких обставин, при яких державні органи могли б взяти ситуацію під контроль, налагодити управління територією в належному обсязі [119, с. 32−33]. На нашу думку, такого роду поділ є досить дискусійним, оскільки наявність юридичної цілі, в тому сенсі, в якому це поняття використовує автор, характерне не тільки для умов надзвичайних ситуацій, але й для ситуацій, які не пов’язані з певними екстремальними відхиленнями.

На наш погляд, обмеження прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів переслідує наступні цілі. По-перше, це звуження відповідних суб’єктивних прав, яке обумовлене особливостями обстановки, що склалася в результаті обставин надзвичайного характеру. По-друге, це надання такого роду звуженню офіційного характеру шляхом закріплення його в правових актах. По-третє, це забезпечення ефективності діяльності відповідних органів держави з нормалізування обстановки, яка склалася. По-четверте, це забезпечення прав і свобод інших осіб, які опинилися в зоні дії надзвичайних адміністративно-правових режимів [130, с. 157]. При цьому розгляд цілей обмеження прав і свобод громадян доцільно здійснювати з урахуванням такої категорії, як категорія «безпеки». У загальному розумінні безпека означає стан, коли кому-небудь або чому-небудь ніщо не загрожує [283, с. 63]. У законодавстві безпека визначається як дотримання допустимих меж радіаційного впливу на персонал, населення та навколишнє природне середовище, встановлених нормами, правилами та стандартами з безпеки[203], як відсутність неприпустимого ризику, пов’язаного з можливістю завдання будь-якої шкоди життю, здоров’юта майнугромадян, а також навколишньомуприродномусередовищу [191]. Більш широке визначення цього поняття міститься в російському законодавстві. Так, у законі Російської Федерації «Про безпеку» безпека визначається як стан захищенності життєво важливих інтресів особи, суспільства і держави від внутрішніх та зовнішніх загроз [153]. У цілому погоджуючись з таким поглядом, зазначимо, що стосовно особи, мова повинна йти не тільки про життєво важливі інтереси, а також і про будь-які законні інтереси, які сприяють життєдіяльності особи та забезпечують її. Це важливо ще й тому, що іноді досить важко визначити, які інтереси є життєво важливими для особи, а які ні, і такого роду межа в окремих випадках є досить розмитою. Важливо й те, що безпека характеризується поліфункціональністю, а її завдання полягає не тільки в тому, щоб захищати інтереси об’єкта, але й в тому, щоб знижувати, послаблювати, усувати, запобігати небезпекам та загрозам [274, с. 16]. Фактично це реалізується в межах відповідних суспільних відносин і пов’язано з їх налагодженістю. На наш погляд, стан захищеності тих чи інших інтересів пов’язаний з відповідним станом суспільних відносин. При цьому безпека сама по собі являє систему відповідних відносин, спрямованість яких обумовлена необхідністю захисту від певної загрози та її запобіганню. З огляду на це, доцільновизначити поняття безпеки як системи відповідних відносин, які складаються в суспільстві у зв’язку з потенційними або реальними загрозами інтересам самого суспільства, держави, а також інтересам усіх членів суспільства та забезпечують цілісність і недоторканність держави, безпеку самої людини та реалізацію її інтересів.

Ієрархія цілей обмеження прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів передбачає наявність головної мети, загальних цілей, а також конкретних цілей обмеження прав і свобод громадян. Головною метою обмежень прав громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів виступає забезпечення безпеки суспільства і держави, а також безпеки інших людей, які опинилися в зоні дії таких режимів. Щодо загальних цілей, то вони обумовлюються специфікою того чи іншого виду надзвичайного адміністративно-правового режиму. Конкретними є цілі, досягнення яких пов’язується з конкретним результатом дії того чи іншого обмеження стосовно конкретної людини чи групи людей або до конкретних обставин.

Вважаємо, що цілі обмежень прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів являють собою забезпечений відповідними правовими засобами заздалегідь визначений результат зусиль держави в особі її органів, обумовлений необхідністю нормалізації суспільних відносин та обстановки, що склалася внаслідок виникнення ситуацій надзвичайного характеру [130, с. 157].

Для характеристики обмежень прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів ключове значення мають відповідні принципи таких обмежень, які відіграють роль вихідних, основоположних ідей і відповідно до яких вони здійснюються.

Слід зазначити, що в літературі це питання певною мірою висвітлювалось. Зокрема, до принципів обмежень прав громадян відносяться принцип законності, принцип правопорядку, принцип поваги особистості, принцип абсолютизації прав і свобод людини, принцип рівності і відсутності дискримінації, принцип справедливості і публічного розгляду в суді, принцип домірності обмежень [102, с. 88–90]. С.А. Опалєвавиділяє ряд концептуальних настанов, які могли б слугувати підставами правотворчої та правозастосовчої діяльності в сфері обмеження прав громадян, зокрема: 1)обмеження прав громадян повинні відповідати обстановці, що склалася в суспільстві; 2) своєчасність встановлення обмеження; 3) домірність або мінімальна достатність; 4) збалансованість інтересів особи, суспільства, держави при встановленні межі обмеження прав і свобод; 5) демократизм і цілеспрямованість встановлення краю обмеження; 6) рівність при застосуванні обмежень; 7) відсилання до закону і законність [159, с. 47−49].

Визначаючи такий підхід як базовий, вважаємо за необхідне підкреслити наступне. На наш погляд, відповідність обмежень прав громадян обстановці яка склалася, по суті охоплює собою такий критерій, як домірність або мінімальна достатність.Саме обстановка визначає необхідність введення певних обмежень і, відповідно, дозволяє вирішити питання встановлення краю цих обмежень. Поряд з цим, характеризуючи своєчасність встановлення обмеження, С.А. Опалєва зазначає, що останнє має бути, з одного боку, встановлено при виникненні об’єктивної потреби в такому обмеженні, а з іншого – припинено після зникнення цієї потреби [159,с.47−49]. На наш погляд, це відображає лише один бік застосування обмежень. Не менш важливим є те, що обмеження повинні мати певні часові межі.

Вважаємо, що до принципів обмеження прав громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів слід віднести:

1.Принцип законності введення та застосування обмежень. Вище ми наголошували, що на рівні міжнародно-правових документів та в конституціях зарубіжних країн введення та реалізація обмежень прав і свобод особи можливе лише у випадках, прямо передбачених законом. Являючи собою найважливіший принцип обмеження прав і свобод громадян, цей принцип виступає одночасно як принцип діяльності органів держави та їх посадових осіб щодо певних обмежень, а також як принцип реалізації взаємовідносин держави і особи в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Безперечно, реалізація цього принципу спирається на ряд умов, які мають визначальне значення. Це – єдність законності; гарантованість прав і свобод громадян; неприпустимість протиставлення законності й доцільності, невідворотність покарання за порушення закону [14, с. 34].

2. Принцип домірності обмежень прав і свобод громадян. Цей принцип слугує важливою гарантією забезпечення прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, оскільки дозволяє стримувати відповідну діяльність, яка націлена на нівелювання негативних наслідків тих чи інших ситуацій надзвичайного характеру, в межах об’єктивно обумовлених конкретними обставинами. Відповідно до Принципів захисту прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайного законодавства, які сформульовані ООН, надзвичайні заходи, які застосовуються державою, мають бути домірними з вимогами моменту. Вони повинні відповідати мірі безпеки кризової ситуації і не можуть виходити за ті «суворі межі, яких вимагає становище, що склалося» (принцип домірності та пропорційності) [256, с. 379]. Згідно з так званими «Сіракузькими принципами про положення, які торкаються обмеження та приниження прав в Міжнародному пакті про громадянські й політичні права», ніякі обмеження, передбачені у Пакті не повинні застосовуватися з іншою метою, ніж та, з якою вони введені. Якщо, за Пактом, обмеження необхідне, це означає, що воно має мету законну і домірне з цією метою [256, с. 381]. Безсумнівно, для того, щоб засоби примусу залишалися в рамках законності, вони повинні бути домірними; будь-які заходи, які є недомірними стосовно дії, яка їх викликала, є надмірними і, відповідно, незаконними [166,с.355−356]. На необхідності дотримання домірності обмежень прав громадян наголошують вчені. Так, Р.А.Мюллєрсон зазначав, що можливість обмеження основних прав і свобод особи з метою забезпечення інтересів суспільства у цілому або прав і свобод інших осіб завжди містить у собі загрозу якщо не зловживань, то принаймні застосування обмежувальних заходів, які недомірні охоронюваному суспільному інтересові. При цьому, як не варто приносити інтереси, права і свободи окремого індивіда в жертву забезпеченню інтересів прав і свобод суспільства, нації або держави в цілому, так не можна й абсолютизувати примат прав і свобод особи над інтересами суспільства в цілому. Ці крайнощі однаково неприйнятні та небезпечні. Між ними повинен бути знайдений розумний компроміс [148,с.86;154−155]. На думку відомого німецького вченого Конрада Хессе, масштаб відхилень у випадках надзвичайного стану пов’язаний із завданням якнайшвидше відновити конституційний стан і передумови для його дії. Це є визначальним для конституційності надзвичайних заходів, які застосовуються в умовах дії надзвичайного стану, визначає їх зміст: наскільки того потребує відновлення нормального конституційного порядку можуть бути використані тільки ті засоби, які необхідні для здійснення порушень. Кожна виключна міра тільки тоді припустима, коли вона слугує цьому відновленню та відповідає принципу пропорційності (домірності) [300,с.340]. Складовими принципу домірності є: а) адекватність міри та обсягу обмежень прав і свобод громадян тяжкості надзвичайної ситуації; б)застосування обмежень прав і свобод громадян як надзвичайного заходу тільки у випадку, коли вичерпано арсенал заходів державного примусу, що застосовуються за звичайних умов; в) визначення метою надзвичайних заходів з обмеження прав і свобод громадян стабілізацію чи ліквідацію конкретної екстремальної ситуації [268, с. 114].

По суті реалізація цього принципу відображає адекватність реакції держави на обставини надзвичайного характеру при обов’язковій умові мінімізації наслідків такого роду реакції для осіб, які опинились в зоні дії надзвичайної ситуації, виступає фактором досягнення «розумної достатності» втручання держави у сферу прав і свобод особистості.

3. Принцип збалансованості інтересів особи, держави та суспільства при встановленні і застосуванні обмежень. Реалізація цього принципу значною мірою обумовлена необхідністю досягнення цілей обмеження прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних ситуацій. Поряд з публічними інтересами не менш важливо забезпечувати інтереси конкретної особи. В таких умовах важливо знайти оптимальне співвідношення реалізації публічних та особистих інтересів, для чого необхідно відпрацювання адекватних правових форм. Перед законодавцем постає складна задача – забезпечити баланс інтересів окремого індивіда, суспільства і держави. З одного боку – права людини, з другого – інтереси інших громадян, суспільства і держави. У цьому випадку потрібно чітко з’ясувати точку рівноваги. Не можна допустити надмірного, очевидного не відповідного ситуації, що склалася, обмеження прав громадян. Одначе не слід допустити і вседозволеності; це негайно призведе до свавілля, отже, створить загрозу інтересам суспільства і держави [159, с. 48]. Не викликає сумнівів, що закріплені в Конституції України підстави правомірного обмеження прав і свобод громадян сформульовані з урахуванням необхідності поєднання публічних та приватних інтересів та дотримання їх балансу.

4.Принцип рівності дії обмежень стосовно тих, на кого вони поширюються. Відповідно до з Загальної декларації прав людини, всі люди народжуються вільними і рівними у своїй гідності та правах. Положення про рівність прав повною мірою може бути віднесено і до їх обмеження. Рівність людей – це фактична, реальна однаковість їх соціальних можливостей у використанні прав та свобод людини й виконанні соціальних обов’язків. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками [258, с. 114]. Логічним продовженням цього є визнання рівної дії встановлених державою обмежень на всіх, на кого вони поширюються. Слід зазначити, що на практиці порушення цього принципу пов’язане в більшій мірі з випадками зловживання владою окремих посадових осіб. Ці факти недодержання принципу рівності припускаються державними службовцями в порушення всіх норм, правил, обов’язків, в прямому протиріччі з їх службовим призначенням [290, с. 113].

5.Принцип тимчасовості та часової визначеності обмежень. Цей важливий принцип пов’язаний з введенням обмежень громадян в чіткі часові рамки. Мінімальні стандарти норм про основні права людини при надзвичайному стані передбачають, що терміни останнього ніколи не повинні переходити межі періоду, який суворо потрібен для відновлення нормальної обстановки, причому максимальний термін дії надзвичайного стану (виключаючи воєнну агресію) визначається конституцією. Скасування надзвичайного стану спричиняє автоматичне відновлення всіх прав та свобод, які були скасовані (обмежені), і ніякі надзвичайні методи не повинні зберігатися [256, с. 377−378]. Згадувані раніше Принципи захисту прав і свобод в умовах дії надзвичайного законодавства містять положення про те, що будь-які надзвичайні заходи повинні носити виключно тимчасовий характер (принцип тимчасового характеру) [256, с. 379]. Конституція України акцентує увагу на тому, що можливі обмеження прав і свобод в умовах дії воєнного або надзвичайного стану встановлюються із зазначенням строку дії цих обмежень (ч.2ст.64). Згідно з Законом України «Про правовий режим надзвичайного стану» [239], надзвичайний стан в Україні може бути введено на строк не більше як на 30 діб і не більше як на 60 діб в окремих її місцевостях. У разі необхідності надзвичайний стан може бути продовжений Президентом України, але не більш як на 30 діб (ст. 7 Закону). Безперечно, що встановлення на законодавчому рівні часових меж дії обмежень прав громадян слугує важливою гарантією їх дотримання та охорони. При цьому слід мати на увазі, що поряд з часовими межами встановлення обмежень прав громадян велике значення має ще одна характеристика, яка прямо співвідноситься з часовими параметрами дії обмежень. Мова йде про те, що встановлення обмежень має відповідати об’єктивним обставинам ситуації, яка склалася, і обмеження повинні застосовуватися саме в той час, коли вони потрібні. З іншого боку, не можна допускати продовження дії обмежень тоді, коли об’єктивної потреби в них вже не існує.

6.Принцип неприпустимості обмеження дії правових презумпцій. Правообмеження, які використовуються в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, розрізняються за силою інтенсивності. Окремі заходи таких правових режимів носять досить жорсткий характер. У цей час влада оперує силовими методами управління, стає більш жорстким адміністративний примус [40, с. 80]. З огляду на це, особливого значення набуває належна реалізація усього комплексу правових гарантій, серед яких провідне місце займає реалізація правових презумпцій і, перш за все, − презумпції невинуватості. Не випадково на конституційному рівні закріплена неможливість обмеження положень ст.62 Конституції України, яка формулює сутність цієї презумпції. Поряд з цим, на наш погляд, законодавчого закріплення потребує й інша правова презумпція − презумпція правомірності дій і правової позиції громадянина. Здебільшого це презумпція характерна для провадження за скаргами громадян на рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових та службових осіб [282, с. 182]. Вважаємо, що реалізація такої презумпції значною мірою буде слугувати правовій захищеності громадянина, особливо в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів.

7.Принцип забезпечення відповідних процесуальних можливостей. Цей принцип хоч і перебуває у тісному зв’язку з принципом неприпустимості обмеження дії правових презумпцій, усе ж має окреме значення для гарантування прав і свобод громадян у межах надзвичайних адміністративно-правових режимів, зокрема коли застосовуються встановлені законом обмеження. Відносини громадян із державними органами та їхніми посадовими особами значною мірою опосередковуються тими процесуальними можливостями, які закон надає громадянам для реалізації та захисту їхніх прав і свобод. Взаємодія органів держави і громадян вимагає чіткого адміністративно-процесуального регулювання. Це важливий чинник правової захищеності громадян, який потребує злагодженої та чіткої роботи всіх ланок органів виконавчої влади. Детальна процесуальна регламентація всіх аспектів взаємин громадян і державних органів є дієвим інструментом запобігання конфліктним ситуаціям у цій сфері, а також розв’язання правових спорів у точній відповідності до законодавства [282, с. 3−4]. Особливої ваги це набуває за надзвичайних адміністративно-правових режимів, коли складність ситуації та певні екстраординарні обставини окремі посадовці використовують як виправдання для нехтування вимогами відповідних процесуальних норм. Такий підхід є неприпустимим. Звісно, конкретні ситуації, що виникають за надзвичайних адміністративно-правових режимів, об’єктивно потребують швидшого реагування на факти та події. За таких умов можливе певне коригування процесуальних строків вирішення адміністративних справ, однак обсяг адміністративно-процесуального статусу громадян у жодному разі не може звужуватися, адже таке скорочення значною мірою якраз і спрямоване на забезпечення прав громадян, оскільки пов’язане з підвищенням оперативності вирішення справ. Приміром, об’єктивно виправданим може бути скорочення процесуальних строків розгляду та вирішення скарг громадян на дії чи бездіяльність представників державних органів за надзвичайних адміністративно-правових режимів. Водночас оперативність розгляду звернень громадян аж ніяк не може призводити до погіршення якості розгляду справ — ні з погляду законності, ні з позицій вимог об’єктивності.

8.Принцип інформаційного забезпечення застосування обмежень. Найважливішою передумовою для реалізації громадянами всього спектру належних їм прав і свобод, виконання відповідних обов’язків та використання засобів охорони прав є належна поінформованість про це. У досить складних умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів інформація постає не лише важливим чинником забезпечення правопорядку, а й відіграє суттєву гарантуючу роль. Реалізація цього принципу потребує врахування вірогідного та суб’єктивного характеру інформації, пов’язаної з певними життєвими обставинами, а також своєчасності її надходження. Це відображається в необхідності вчасно отримувати такий обсяг інформації, який, з одного боку, давав би змогу достатньо обґрунтувати певне управлінське рішення, а з іншого – дозволяв би громадянам адекватно реагувати на таке рішення та формувати свою поведінку відповідно до певних вимог. Загалом право на інформацію є базовою категорією і лежить в основі реалізації всіх передбачених Конституцією прав, свобод і обов’язків громадян. Це право виступає не лише інструментом, найважливішим засобом реалізації правового статусу особи, а й гарантією забезпечення належного перебігу та результатів її взаємин з органами держави, їхніми посадовими особами у сфері державного управління. Постійні потоки різної інформації слугують своєрідним каталізатором виникнення та забезпечують динаміку правовідносин між різними суб’єктами [275, с. 172]. Безумовно, особливості реалізації широкого спектру заходів надзвичайного характеру потребують належної поінформованості громадян. Рішення про їх застосування мають бути доведені до громадян у визначеному порядку. Особливо це стосується випадків обмеження прав і свобод та покладання на громадян додаткових обов’язків у зв’язку з обставинами, зумовленими надзвичайністю ситуації. Концептуальними в цьому плані є положення ст. 57 Конституції України, згідно з якою закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

9.Принцип підконтрольності застосування обмежень. Реалізація цього принципу потребує постійної перевірки дій та рішень уповноважених державних органів, спрямованих на встановлення та реалізацію відповідних обмежень в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Важливість такої перевірки зумовлена необхідністю отримання об’єктивної інформації про реальний стан речей у зоні дії того чи іншого надзвичайного режиму, проведення аналізу динаміки обстановки, що склалася, та визначення шляхів і можливостей для її ефективної й оперативної стабілізації. Особливого значення реалізація цього принципу набуває в контексті забезпечення прав і свобод громадян, щодо яких і застосовуються певні передбачені законодавством обмеження. При цьому слід використовувати можливості не лише спеціалізованих контролюючих органів, а й можливості громадського контролю, зокрема з боку правозахисних організацій.

10.Принцип правової захищеності громадян при застосуванні обмежень. Реалізація цього принципу передбачає застосування широкого комплексу правових та організаційних заходів, спрямованих на недопущення будь-яких проявів порушень прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. З одного боку, реалізація цього принципу передбачає створення надійної правової бази та чітке визначення законодавством виключного переліку обмежень, які можуть застосовуватись до громадян, а з іншого – наявність відповідних правових інститутів та механізмів, які достатньою мірою забезпечували б можливість реалізації та захисту відповідних прав і свобод. З огляду на це, важливого значення набуває діяльність органів держави, пов’язана зі здійсненням постійного контролю за додержанням вимог закону щодо обмежень прав громадян. Поряд з цим, органи держави повинні надавати громадянам змогу використовувати в повному обсязі всі передбачені законом можливості для захисту прав і свобод в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Ще одним важливим аспектом реалізації цього принципу виступає можливість застосування до осіб, які порушують права і свободи громадян, заходів юридичної відповідальності.

11.Принцип відшкодування шкоди, заподіяної громадянам у зв’язку з реалізацією обмежень їх прав та свобод. Реалізація державними органами відповідних заходів надзвичайних адміністративно-правових режимів може завдавати громадянам певну майнову шкоду. Наприклад, такого роду шкода може завдаватися при вилученні у громадян для тимчасового використання необхідного для потреб оборони майна, в тому числі і транспортних засобів, при виконанні військово-квартирної повинності з розквартирування військовослужбовців в умовах режиму воєнного стану. Природно, що у разі стихійного лиха, аварії, епідемії, епізоотії та за інших надзвичайних обставин, з метою суспільної необхідності майно може бути примусово відчужене у власника на підставі та в порядку, встановленому законом, за умови попереднього і повного відшкодування його вартості (реквізиція) (ч.1ст.353Цивільного кодексуУкраїни) [302]. Ця процедура здійснюється відповідно до Порядку відшкодування шкоди особам, які постраждали від надзвичайних обставин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5жовтня1992р. № 562 [186]. Відповідно до ч.2ст.353Цивільного кодексуУкраїни, в умовах воєнного або надзвичайного стану майно може бути примусово відчужене у власника з наступним повним відшкодуванням його вартості. Реалізація цього принципу безпосередньо пов’язана з завданням забезпечення прав та інтересів громадян, які опинились в зоні дії надзвичайних адміністративно-правових режимів.

Базовими, вихідними положеннями щодо застосування обмежень в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів є положення ст.64КонституціїУкраїни, згідно з якою конституційні права і свободи людини та громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права та свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції.

Таким чином на конституційному рівні визначені чіткі параметри застосування обмежень прав і свобод громадян в умовах дії воєнного або надзвичайного стану, які складають правову основу для подальшого законодавчого регулювання цих питань.

У контексті питань, що розглядаються, важливою вважається характеристика правових заходів, які реалізуються в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів і певною мірою пов’язані з обмеженням прав і свобод громадян. Вичерпний перелік такого роду заходів отримав своє закріплення в законодавстві.

Так, відповідно до ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» [238] в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військовому командуванню надається право разом з органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування, а якщо це неможливо,−самостійно запроваджувати та здійснювати такі заходи правового режиму воєнного стану: 1) запроваджувати трудову повинність для працездатного населення, не залученого до роботи в оборонній сфері та сфері його життєзабезпечення і не заброньованого за підприємствами, установами та організаціями на період мобілізації та воєнного часу, з метою залучення до виконання робіт, які мають оборонний характер, а також ліквідації наслідків стихійного лиха, аварій і катастроф, епідемій, епізоотій, інших надзвичайних ситуацій, які виникли в період дії воєнного стану; 2) використовувати потужності та трудові ресурси підприємств, установ і організацій усіх форм власності для потреб оборони, змінювати режим їх роботи, проводити інші зміни виробничої діяльності, а також умов праці відповідно до законодавства про працю; 3) вилучати для тимчасового використання необхідне для потреб оборони майно міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, територіальних громад, підприємств, установ і організацій усіх форм власності та громадян, у тому числі згідно з Положенням про військово-транспортний обов’язок − транспортні засоби, споруди, машини, механізми, обладнання та інші об’єкти, пов’язані з обслуговуванням транспорту, та видавати про це відповідні документи встановленого зразка; 4)встановлювати охорону важливих об’єктів національної економіки України, які забезпечують життєдіяльність населення; 5) запроваджувати комендантську годину (заборону перебування у певний період доби на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень), а також встановлювати спеціальний режим світломаскування; 6)встановлювати особливий режим в’їзду і виїзду, обмежувати свободу пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також рух транспортних засобів; 7) перевіряти документи у громадян, а в разі потреби проводити огляд речей, транспортних засобів, багажу та вантажів, службових приміщень і житла громадян, за винятком обмежень, встановлених Конституцією України;8) у порядку, визначеному Конституцією і законами України, порушувати питання про заборону діяльності політичних партій, громадських організацій, якщо вона загрожує суверенітету, національній безпеці України, її державній незалежності і територіальній цілісності, життю громадян; 9) здійснювати контроль за роботою підприємств зв’язку, поліграфічних підприємств, видавництв, телерадіоорганізацій, театральних, концертно-видовищних та інших підприємств, установ і організацій культури, використовувати місцеві радіостанції, телевізійні центри та друкарні для військових потреб і проведення роз’яснювальної роботи серед військ і населення; регулювати роботу цивільних телерадіоцентрів, забороняти роботу аматорських приймально-передавальних радіостанцій особистого і колективного користування та передачу інформації через комп’ютерні мережі; 10) у разі порушення вимог або невиконання заходів правового режиму воєнного стану вилучати у підприємств, установ і організацій усіх форм власності, окремих громадян радіопередавальне обладнання, телевізійну, відео- і аудіоапаратуру, комп’ютери, а також у разі потреби інші технічні засоби зв’язку; 11) забороняти торгівлю зброєю, сильнодіючими хімічними і отруйними речовинами, а також алкогольними напоями та речовинами, виробленими на спиртовій основі;12) вилучати у громадян вогнепальну зброю та боєприпаси, холодну зброю, а у підприємств, установ і організацій також навчальну та бойову техніку, вибухові, радіоактивні речовини і матеріали, сильнодіючі хімічні та отруйні речовини; 13) забороняти призовникам і військовозобов’язаним змінювати місце проживання без відома військового командування;14) встановлювати для фізичних і юридичних осіб військово-квартирну повинність з розквартирування військовослужбовців та розміщення військових частин, підрозділів і установ; 15) встановлювати порядок використання сховищ, споруд та інших об’єктів для захисту населення, а також для задоволення потреб оборони;16) проводити евакуацію населення з місць і районів, небезпечних для проживання, а також підприємств, установ, організацій та матеріальних цінностей, які мають важливе державне, господарське і культурне значення;17) запроваджувати в разі необхідності нормоване забезпечення населення основними продовольчими і непродовольчими товарами, ліками;18) усувати з посад керівників державних підприємств, установ і організацій за неналежне виконання ними своїх обов’язків, призначати виконуючих обов’язки керівників зазначених підприємств, установ і організацій.

У Законі України «Про правовий режим надзвичайного стану» [239] заходи правового режиму надзвичайного стану фактично поділяються законодавцем на основні та додаткові, причому додаткові заходи можуть здійснюватися при умові виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю і здоров’ю значних верств населення (ст.17 Закону), а також у зв’язку з масовими порушеннями громадського порядку (ст.18 Закону). Відповідно до першої групи заходів віднесені: 1) встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, де вводиться надзвичайний стан;2) обмеження руху транспортних засобів та їх огляд;3) посилення охорони громадського порядку та об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства;4) заборона проведення масових заходів, крім заходів, заборона на проведення яких встановлюється судом;5)заборона страйків.

Перелік додаткових заходів режиму надзвичайного стану у зв’язку із надзвичайними ситуаціями техногенного або природного характеру включає: 1) тимчасова чи безповоротна евакуація людей з місць, небезпечних для проживання, з обов’язковим наданням їм стаціонарних або тимчасових жилих приміщень; 2) встановлення для юридичних осіб квартирної повинності для тимчасового розміщення евакуйованого або тимчасово переселеного населення, аварійно-рятувальних формувань та військових підрозділів, залучених до подолання надзвичайних ситуацій; 3) тимчасова заборона будівництва нових, розширення діючих підприємств та інших об’єктів, діяльність яких не пов’язана з ліквідацією надзвичайної ситуації або забезпеченням життєдіяльності населення та аварійно-рятувальних формувань; 4) встановлення карантину та проведення інших обов’язкових санітарних та протиепідемічних заходів; 5) запровадження особливого порядку розподілення продуктів харчування і предметів першої необхідності; 6)мобілізація та використання ресурсів підприємств, установ і організацій, незалежно від форми власності, для відвернення небезпеки та ліквідації надзвичайних ситуацій з обов’язковою компенсацією понесених втрат; 7)зміна режиму роботи підприємств, установ, організацій усіх форм власності, переорієнтація їх на виробництво необхідної в умовах надзвичайного стану продукції, інші зміни виробничої діяльності, необхідні для проведення аварійно-рятувальних і відновлювальних робіт; 8) усунення від роботи на період надзвичайного стану, в разі неналежного виконання своїх обов’язків, керівників державних підприємств, установ і організацій, від діяльності яких залежить нормалізація обстановки в районі надзвичайного стану, та покладення тимчасового виконання обов’язків зазначених керівників на інших осіб.

З метою ліквідації стихійного лиха чи катастроф у мирний час може здійснюватися цільова мобілізація, обсяги і строк проведення якої визначаються в Указі Президента України про введення надзвичайного стану.

У виняткових випадках, пов’язаних з необхідністю проведення невідкладних аварійно-рятувальних робіт, допускається тимчасове переведення або залучення на добровільній основі працездатного населення і транспортних засобів громадян для виконання зазначених робіт за дозволом відповідного керівника аварійно-рятувальних робіт та за умови обов’язкового забезпечення безпеки праці. Забороняється залучення неповнолітніх, а також вагітних жінок до робіт, які можуть негативно вплинути на стан їх здоров’я.

Відповідно до додаткових заходів правового режиму надзвичайного стану у зв’язку з масовими порушеннями громадського порядку законодавцем віднесені: 1) запровадження комендантської години (заборона перебувати на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень особи у встановлені години доби); 2)перевірка документів у громадян, а в необхідних випадках − проведення особистого огляду, огляду речей, транспортних засобів, багажу і вантажів, службових приміщень та житла громадян; 3) заборона призовникам і військовозобов’язаним змінювати місце проживання без відома відповідного військового комісаріату; 4) обмеження або тимчасова заборона продажу зброї, отруйних і сильнодіючих хімічних речовин, а також алкогольних напоїв та речовин, вироблених на спиртовій основі; 5) тимчасове вилучення у громадян зареєстрованої вогнепальної і холодної зброї та боєприпасів, а у підприємств, установ і організацій − також навчальної військової техніки, вибухових, радіоактивних речовин і матеріалів, отруйних і сильнодіючих хімічних речовин; 6) заборона виготовлення і розповсюдження інформаційних матеріалів, що можуть дестабілізувати обстановку; 7)регулювання роботи цивільних теле- та радіоцентрів, заборона роботи аматорських радіопередавальних засобів та радіовипромінювальних пристроїв особистого і колективного користування; 8) особливі правила користування зв’язком та передачі інформації через комп’ютерні мережі; 9)порушення у порядку, визначеному Конституцією і законами України, питання про заборону діяльності політичних партій, громадських організацій в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Зазначені в Законі України «Про правовий режим надзвичайного стану» заходи можуть запроваджуватись в межах зони надзвичайної екологічної ситуації, що передбачено Законом України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» [216].

Отже, поняття обмежень прав і свобод громадян у межах надзвичайних адміністративно-правових режимів можна сформулювати так. Обмеження — це зумовлена інтересами суспільства, держави й громадян реакція держави на обставини надзвичайного характеру, що опосередковується досягненням відповідних цілей, ґрунтується на законі та виявляється у відповідній діяльності державних органів. Така діяльність пов'язана зі звуженням правових можливостей особи на конкретний, чітко визначений строк, потрібний для нормалізації обстановки та подолання наслідків надзвичайної ситуації.

2.3. Забезпечення прав і свобод громадян та адміністративно-юрисдикційна діяльність в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів

Серед ключових завдань правового регулювання чільне місце посідає охорона суспільних відносин, що функціонують у соціумі. Поведінка учасників (суб’єктів) цих відносин упорядковується через соціальне нормування їхньої діяльності та встановлення відповідних соціальних нормативів поведінки — з огляду на їхню соціальну роль [2, с. 9]. При цьому безсумнівним є те, що правова норма стає дієвим регулятором суспільних відносин, визначаючи права й обов’язки їхніх учасників, лише за умови наявності механізму забезпечення. Такий механізм формується через створення системи державних органів, наділення їх відповідним колом повноважень, що реалізуються, зокрема, й через державний примус [301, с. 9]. Загалом, можливість застосування державного примусу виступає вагомим чинником стабільності відносин у суспільстві. Його реалізація зумовлена об’єктивною потребою коригувати поведінку суб’єктів, яка не узгоджується із загальними масштабами правових норм, і в такий спосіб поновлювати порушені правовідносини, забезпечувати юридичний захист інтересів держави та особи [307, с. 8]. Особливої ваги це набуває в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, адже підтримання правопорядку за наявності обставин надзвичайного характеру є одним із найважливіших чинників нівелювання негативних наслідків ситуації, що склалася, і значною мірою визначає дієвість та ефективність дій органів держави, спрямованих на нормалізацію відповідної обстановки. Водночас модель діяльності державних органів слід розглядати як динамічну систему, в якій результати значною мірою зумовлюються ситуацією, що склалася в державі [116, с. 75]. Як слушно зауважує В.Б. Рушайло, проводячи режимні заходи, йдеться не про впорядкування якоїсь діяльності взагалі з погляду технологічного процесу вдосконалення управління в тій чи іншій галузі (сфері), а про мету зробити цю діяльність підконтрольною інтересам забезпечення державної і суспільної безпеки, не допускаючи відхилень від встановленого порядку, попереджуючи, виявляючи та припиняючи дії, що завдають шкоди охоронюваним інтересам [267, с. 34]. Тож можна стверджувати, що можливості примусу загалом і адміністративного примусу зокрема значною мірою зумовлюють ефективність зусиль державних органів, спрямованих на нормалізацію обстановки в зоні дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Більше того, адміністративний примус фактично становить основу юридичного змісту надзвичайного стану [110, с. 378−387]. Доволі цікаву класифікацію заходів адміністративного примусу пропонує Т.О. Коломоєць. На її думку, класифікувати систему заходів адміністративного примусу в публічному праві України варто за кількома критеріями у декілька етапів. На першому етапі, залежно від фактичних підстав застосування, можна виокремити дві підсистеми однорідних заходів: заходи адміністративного примусу в публічному праві України, пов’язані із протиправними діяннями (адміністративними порушеннями, порушеннями митних правил, земельного, екологічного законодавства тощо), і заходи адміністративного примусу в публічному праві України, застосування яких не пов’язане із протиправними діяннями (так звані попереджувальні заходи).

На другому етапі класифікації заходів адміністративного примусу в публічному праві України, обравши критерієм безпосередню мету застосування, заходи, пов’язані із протиправними діяннями, можна розподілити на заходи відповідальності за порушення приписів у публічному праві України та заходи адміністративного припинення в публічному праві України, а примусові заходи, не пов’язані із протиправними діяннями, — на такі, що пов’язані з надзвичайними ситуаціями, та власне адміністративно-попереджувальні заходи в публічному праві України.

І, нарешті, на третьому етапі заходи адміністративного припинення у публічному праві України залежно від характеру дії поділити на власне заходи адміністративного припинення та заходи адміністративно-процесуального примусу [85, с. 135−136]. Як бачимо, примусові заходи, не пов’язані з протиправними діяннями, включають в себе як окрему групу такі, що пов’язані з надзвичайними ситуаціями. Слід зазначити, що перелік такого роду заходів досить широкий.

За наявності надзвичайних обставин адміністративно-юрисдикційна діяльність набуває особливого значення, в тому числі і з урахуванням необхідності реалізації досить широкого кола обмежень, які застосовуються при впровадженні в життя заходів того чи іншого надзвичайного адміністративно-правового режиму.

Свого часу відомий радянський вчений А.П. Шергін визначає адміністративну юрисдикцію як вид правоохоронної діяльності органів державного управління та інших компетентних органів, який охоплює розгляд справ про адміністративні правопорушення (окремих видах злочинів) та прийняття рішення по них в установлених законом формах і порядку [307, с. 45]. Як бачимо, юрисдикційна діяльність певною мірою обмежувалась лише розглядом справ про адміністративні правопорушення. На наш погляд, це не в достатній мірі характеризує такий вид правоохоронної діяльності. Юрисдикційна діяльність пов’язана не тільки з розглядом справ про правопорушення, а й охоплює собою також і розгляд правових спорів, які виникають між громадянами та органами держави, їх посадовими особами, в ході вирішення різноманітних адміністративних справ. Поряд з цим як юрисдикційну слід визнати і діяльність, пов’язану з притягненням до дисциплінарної відповідальності. Тому цілком слушним є віднесення до адміністративно-юрисдикційних проваджень не тільки провадження по справах про адміністративні правопорушення, а й провадження за скаргами громадян і дисциплінарне провадження. При цьому, до ознак адміністративної юрисдикції відносяться, по-перше, наявність правової суперечки (правопорушення). Розгляд і вирішення юридичних справ, обумовлених позитивними обставинами, не охоплюються юрисдикційною діяльністю. Юрисдикція виникає тільки тоді, коли необхідно вирішувати спір про право, порушення встановлених правових норм. По-друге, адміністративно-юрисдикційна діяльність внаслідок своєї особливої соціальної гостроти вимагає належного процесуального регулювання. Встановлення і доведення подій і фактів, їх юридична оцінка здійснюється в рамках особливої процесуальної форми, яка є важливою і обов’язковою для юрисдикції. По-третє, обов’язковість прийняття рішень у вигляді юридичного акта – важлива ознака юрисдикційної діяльності. Як спосіб вирішення правових конфліктів, юрисдикція передбачає необхідність прийняття остаточного рішення – акта застосування норм права до конкретного випадку. По-четверте, це різноманітність органів здійснення адміністративної юрисдикції [14, с. 17−18].

Очевидно, що із всіх видів недотримання юридичних приписів найбільш небезпечними для правопорядку є правопорушення, оскільки саме вони вносять значну дезорганізацію в систему діючих суспільних відносин і обумовлюють необхідність «включення» механізму державного примусу, застосування санкцій до правопорушників [307, с. 8−9]. При цьому слід зазначити, що у випадку відхилень від нормальних умов життєдіяльності, які притаманні ситуаціям, що пов’язані з введенням надзвичайних адміністративно-правових режимів, питання встановлення та реалізації адміністративної відповідальності за порушення загальнообов’язкових правил і норм набувають особливого значення. Це пов’язано не тільки з забезпеченням прав осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, а й забезпеченням прав і свобод широкого кола громадян, яким те чи інше правопорушення може завдати шкоди. Взагалі, встановлення відповідальності за ті чи інші дії або бездіяльність, особливо в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів, є вагомою гарантією не тільки забезпечення прав громадян, але й фактором належного функціонування органів держави, забезпечення правопорядку [127, с. 118−119]. Адміністративна відповідальність являє собою особливий вид юридичної відповідальності, передбачений діючим адміністративним законодавством, що настає за здійснення адміністративного проступку і полягає в накладенні в особливому процесуальному порядку на винних осіб адміністративних стягнень і заходів впливу, що застосовуються до неповнолітніх, органами адміністративної юрисдикції (органами державної виконавчої влади, місцевого самоуправління, судами загальної юрисдикції та їх посадовими особами), шляхом чого реалізується обов’язок особи, винної у вчиненні адміністративного проступку, зазнати передбачених діючим законодавством позбавлень матеріального, морального і організаційного характеру [144, с. 19]. Як підкреслювалось в літературі, юридична відповідальність є одним з елементів правового статусу громадянина, його обмежень, міра примусового обмеження (блага), волі винної особи, що безпосередньо їй належить за порушення правової заборони [158, с. 99].

У законах України, які регламентують питання правового регулювання в умовах надзвичайного стану, воєнного стану та надзвичайної екологічної ситуації, питання відповідальності за порушення такого роду правових режимів знайшли своє відображення лише в загальному вигляді. Достатньої конкретизації питання відповідальності за правопорушення, які можуть бути скоєні в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, свого належного відображення в Кодексі України про адміністративні правопорушення, на наш погляд, не знайшли. Перш за все, слід зауважити, що скоєння правопорушення в умовах стихійного лиха і за інших надзвичайних обставин визнається законодавцем обставиною, що обтяжує відповідальність за адміністративні правопорушення. Що ж до складів конкретних адміністративних правопорушень, то в Кодексі передбачена відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, до компетенції якого віднесено питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, щодо розроблення та реалізації заходів в сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (ст. 188-16). Між іншим, можливість введення надзвичайного стану обумовлюється не тільки ситуаціями техногенного та природного характеру, і реалізація адміністративної відповідальності у таких умовах не тільки доцільна, а й необхідна. Однак застосування адміністративної відповідальності повинно пов’язуватись не тільки з невиконанням певних вимог посадових осіб органів, які здійснюють функцію управління в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, а й з невиконанням відповідних правил, що встановлюються з урахуванням конкретної обстановки. Перш за все, це стосується забезпечення реалізації відповідних заходів того чи іншого правового режиму. Слід зазначити, що перелік заходів, які застосовуються в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів, досить широкий і має певні особливості залежно від виду конкретного адміністративно-правового режиму. Очевидно, що дотримання громадянами та посадовими особами вимог закону в цьому плані, чітке виконання зазначених заходів є вагомим фактором стабілізації обстановки, значною мірою обумовлює забезпечення прав і свобод громадян, які опинилися в зоні дії надзвичайного режиму. З огляду на це, необхідно передбачити адміністративну відповідальність за невиконання заходів правового режиму. Це можливо шляхом доповнення Кодексу України про адміністративні правопорушення відповідною статтею. Вважаємо, що така стаття могла б бути викладена у наступній редакції: Невиконання заходів правового режиму, що запроваджується в умовах дії воєнного чи надзвичайного стану, та обов’язків, пов’язаних з їх реалізацією. Невиконання заходів правового режиму воєнного стану або надзвичайного стану, що запроваджуються у відповідності з законодавством, та невиконання обов’язків, пов’язаних з їх реалізацією, тягне за собою накладення штрафу на громадян від п’яти до десяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб, − від десяти до двадцяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян. Доцільно також передбачити відповідальність за повторне протягом строку дії воєнного чи надзвичайного стану скоєння такого правопорушення і відповідно підвищити санкції. До того ж разом із використанням такого виду адміністративного стягнення, як штраф, можливо передбачити застосування іншого виду стягнення, з урахуванням того, що при наявності надзвичайних обставин у правопорушника може не бути можливості сплатити штраф. При цьому слід мати на увазі, що для чіткого визначення складу такого правопорушення, зокрема, його об’єктивної сторони, певне значення має і чітке визначення окремих понять, які відносяться до характеристики того чи іншого заходу. Наприклад, для реалізації окремих заходів правового режиму надзвичайного стану і реалізації адміністративної відповідальності за їх невиконання, ключове значення має визначення понять «інформаційні матеріали, що можуть дестабілізувати обстановку», «особливі правила користування зв’язком та передачі інформації через комп’ютерні мережі», «трудова повинність», «військово-квартирна повинність».

Слід зазначити, що окремі науковці поділяють точку зору про те, що у випадку скоєння правопорушення у надзвичайних ситуаціях соціально-політичного характеру повинна накладатися більш сувора відповідальність, а під час надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру – менш сувора і, що така диференціація забезпечує дотримання принципу рівності усіх перед законом [17, с. 282]. На наш погляд, така позиція є дискусійною. По-перше, не досить ясно, чому такий підхід може слугувати забезпеченню реалізації принципу рівності всіх перед законом. По-друге, можлива ситуація, коли скоєння правопорушення в умовах надзвичайної ситуації природного чи техногенного характеру може призвести до значно більш тяжких наслідків, ніж скоєння такого ж правопорушення в умовах надзвичайної ситуації соціально-політичного характеру. По-третє, в умовах надзвичайної ситуації як соціально-політичного, так і природного чи техногенного характеру, можлива диференціація відповідальності, але в межах передбачених санкцій і з урахуванням конкретних обставин скоєння правопорушення. Такі диференціації, зокрема, можуть слугувати як визнання законодавцем вчинення правопорушення в умовах стихійного лиха або за інших надзвичайних обставин, що обтяжують відповідальність за адміністративне правопорушення, так і можливість органу (посадової особи), який накладає адміністративне стягнення, залежно від характеру адміністративного правопорушення не визнавати дану обставину як обтяжуючу (ст. 35 Кодексу України про адміністративні правопорушення). Такий підхід є загальновизнаним і в достатній мірі забезпечує справедливість та виховний вплив призначеного покарання.

Викликає сумнів і доцільність збільшення строку адміністративного арешту до 30 діб, якщо правопорушення було скоєне під час дії надзвичайного стану [17, с. 282], оскільки це навряд чи підвищить ефективність застосування такого стягнення, та ще й пов’язане із ускладненням організаційних аспектів його застосування.

Аналізуючи види адміністративних правопорушень в умовах існування надзвичайної ситуації, А.В. Басов виділяє: правопорушення, скоєння яких провокується надзвичайною ситуацією (виникнення надзвичайної ситуації природного або техногенного характеру може спровокувати збільшення випадків дрібного розкрадання державного або колективного майна); необережні правопорушення; умисні правопорушення, що породжуються надзвичайною ситуацією (розпивання спиртних напоїв у громадських місцях, злісна непокора законному розпорядженню працівника міліції, порушення комендантської години, дрібне хуліганство та інші) [17, с. 281]. Вважаємо, що такого роду класифікація не досить коректна. По-перше, навряд чи доцільно виділяти в окрему групу правопорушення, скоєння яких провокується (підкреслено нами – С.М.) надзвичайною ситуацією. Скоріш мова повинна йти про обставини, що сприяли формуванню протиправної установки особистості на скоєння правопорушення. По-друге, правопорушення породжуються не надзвичайними ситуаціями, а пов’язані з недодержанням тих чи інших правил поведінки, які, на думку законодавця, об’єктивно необхідні в тій чи іншій конкретній ситуації.

На наш погляд, доцільніше поділяти адміністративні правопорушення, які можуть скоюватися в умовах надзвичайних ситуацій на: а) правопорушення, які носять, так би мовити, загальний характер, тобто скоєння яких безпосередньо не пов’язується з надзвичайними обставинами; б) правопорушення, безпосередньо пов’язані з недодержанням правил та заходів відповідного правового режиму, обумовлених конкретними обставинами надзвичайного характеру; в) правопорушення, які прямо не пов’язані з реалізацією заходів того чи іншого надзвичайного режиму, але скоєння яких в умовах таких режимів має підвищену суспільну небезпеку, наприклад, дрібне хуліганство, злісна непокора законній вимозі працівника органів внутрішніх справ тощо.

Одним із важливих аспектів адміністративної відповідальності є недопущення подальшої протиправної поведінки з боку осіб, які скоїли адміністративні правопорушення і по відношенню до яких доцільно застосовувати заходи, які б перешкоджали подальшій протиправній поведінці. В інших країнах такі заходи отримали своє закріплення на законодавчому рівні. Наприклад, в Федеральному Конституційному Законі Російської Федерації «Про надзвичайний стан» від 30 травня 2001 р. [165] в умовах дії надзвичайного стану може застосовуватися видворення в установленому порядку осіб, які порушили режим надзвичайного стану і таких, що не проживають на території, на якій введено надзвичайний стан, за її межі за їх рахунок, а при відсутності у них коштів – за рахунок коштів федерального бюджету з наступним відшкодуванням в судовому порядку (ст. 12). Практично аналогічна норма міститься і в Законі Республіки Білорусія «Про надзвичайний стан» (ст. 13) [164]. При цьому слід підкреслити деякі важливі аспекти. Перш за все, варто вказати, що із тексту ст. 13 Федерального Конституційного Закону Російської Федерації «Про надзвичайний стан» не зовсім зрозуміло, до якої категорії осіб ці заходи можуть застосовуватися, − чи до тих, які вже порушили режим і були притягнуті до адміністративної відповідальності, чи до тих, хто порушили певні правила, але до відповідальності не притягалися. Це питання має велике значення для встановлення правової природи цього заходу. На наш погляд, якщо цей захід застосовується до осіб, хто вже був притягнутий за адміністративне правопорушення до відповідальності, то його слід розглядати як додаткове стягнення, застосовувати ж його замість притягнення до адміністративної відповідальності, на наш погляд, невірно, оскільки в такому випадку ігнорується дія найважливішої презумпції, а саме, − презумпції невинуватості. Вважаємо, що реалізація таких заходів в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів доцільна і виправдана, оскільки носить характер не тільки покарання, а й має значний попереджувальний ефект. Більш того, вважаємо, що його застосування можливе лише як адміністративне стягнення. До того ж, залежно від обставин конкретного правопорушення та особи правопорушника, доцільно його використовувати і як основне, так і додаткове стягнення. Відповідно, цей вид стягнення варто закріпити в Кодексі України про адміністративні правопорушення, зазначивши, що видворення особи, яка не проживає на території, де введено надзвичайний стан, або яка оголошена зоною надзвичайної екологічної ситуації, за межі цієї території та яка скоїла адміністративне правопорушення, пов’язане з невиконанням заходів правового режиму, що запроваджується в умовах такого роду надзвичайної ситуації, а також правопорушення, які посягають на громадський порядок і громадську безпеку або встановлений порядок управління, може застосовуватися в якості як основного, так і додаткового адміністративного стягнення.

Серед важливих питань, які постають при дослідженні адміністративно-юрисдикційної діяльності в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів, чільне місце посідає питання про суб'єктний склад її здійснення та компетенцію відповідних органів щодо фіксації й розгляду адміністративних правопорушень. Вихідним тут має слугувати раніше згадуване законодавче положення, згідно з яким у період дії надзвичайного стану не допускається припинення чи обмеження повноважень державних органів, зокрема місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. На нашу думку, це цілком стосується й реалізації ними адміністративно-юрисдикційних повноважень, а отже, в умовах надзвичайного стану такі повноваження мають здійснювати всі суб'єкти, передбачені законодавством. Водночас не можна оминути й того, що конкретні, часом доволі складні обставини надзвичайного характеру здатні суттєво утруднити адміністративно-юрисдикційну діяльність окремих органів, а подекуди й унеможливити її. Разом із тим, у період дії надзвичайних режимів функціонують органи, до компетенції яких законодавством віднесено виконання значного обсягу управлінських функцій. Серед таких органів слід назвати військове командування. За позицією законодавця, це поняття охоплює низку органів військового управління. Сукупність таких органів, що діють в умовах режиму воєнного стану, законодавець позначає поняттям «військове командування». Певної деталізації воно набуває у ст. 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» [238]. Зокрема, військовим командуванням, якому надається право разом з органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати заходи правового режиму воєнного стану, є: Генеральний штаб Збройних Сил України; командування Сухопутних військ Збройних Сил України та Військово-Морських Сил України; оперативні командування, командування військових об'єднань, з'єднань Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань. Свої повноваження військове командування реалізує як безпосередньо, так і через представників військового командування − командирів військових частин, підрозділів, начальників військових установ та організацій. Поряд з цим, згідно зі ст. 10 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану», військовим командуванням, якому в межах, визначених Законом, надається право разом з органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування здійснювати заходи правового режиму надзвичайного стану, є: Головне управління внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ України; Служба безпеки України; Головне управління сил Цивільної оборони центрального органу виконавчої влади з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи – в разі введення надзвичайного стану з підстав виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю і здоров'ю значних верств населення [239].

Як бачимо, термін «військове командування» охоплює доволі широке коло органів, причому їхній перелік визначається насамперед характером надзвичайної ситуації та видом надзвичайного режиму. Зрозуміло, що реалізація заходів забезпечення відповідного правового режиму значною мірою пов'язана зі здійсненням адміністративно-юрисдикційних повноважень, а отже, потребує чіткого окреслення суб'єктів такої діяльності.

Реформи в соціально-політичному та економічному житті суспільства, стабілізація зовнішньополітичного становища України істотно знизили потенційну ймовірність виникнення надзвичайних ситуацій, пов'язаних зі збройною агресією чи загрозою нападу. Проте забезпечення національної безпеки вимагає напрацювання відповідних засобів, у тому числі й правового характеру, спрямованих на усунення або мінімізацію руйнівного впливу негативних наслідків таких ситуацій. Особливої ваги це набуває з огляду на ту обставину, що в період воєнних дій соціальне середовище на території збройного конфлікту практично виходить з-під нормативного регулювання звичайного (мирного часу) законодавства. При цьому руйнуються нормальні громадські зв'язки, змінює роботу державний механізм управління [40, с. 80]. З огляду на це, важливою є проблема вдосконалення правового регулювання реалізації одного із різновидів надзвичайних адміністративно-правових режимів, а саме – режиму воєнного стану, в тому числі і з позицій вдосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності.

Характеризуючи в цілому цей вид надзвичайного адміністративно-правового режиму, слід зазначити, що, по-перше, режим воєнного стану вводиться в ситуаціях, коли під загрозою знаходяться найважливіші чинники існування будь-якої держави – небезпека державної незалежності та територіальної цілісності. По-друге, наявність збройного конфлікту в найбільшій мірі ставить під загрозу найвищу соціальну цінність – людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку. По-третє, наявність таких конфліктів в найбільшому ступені ставить під загрозу налагоджену систему управління на тій чи іншій території, що, у свою чергу, тягне за собою збої або фактичне припинення реалізації відповідних управлінських процесів, які забезпечують життєдіяльність людей на території, в якій вводиться режим воєнного стану. По-четверте, в умовах воєнного стану значно підвищується потенційна можливість порушення прав і свобод людини і громадянина. По-п'яте, використання різноманітних видів озброєння, в тому числі і масового ураження, тягне за собою підвищену небезпеку поранення або загибелі людей. Тому одним із найважливіших завдань правової науки є відпрацювання відповідних правових положень, за допомогою яких можливо було б максимально нівелювати можливості негативного впливу приведених чинників на громадян, які опинилися в зоні дії режиму воєнного стану, та забезпечити належну роботу управлінських структур, діяльність яких направлена на стабілізацію обстановки, що склалася [125, с. 75–76].

На наш погляд, специфічні умови режиму воєнного стану та значне ускладнення загальної обстановки, яке є наслідком збройної агресії чи загрози нападу, значною мірою ускладнює, а іноді й виключає можливість належного виконання ними адміністративно-юрисдикційних функцій. Вважаємо, що реалізація адміністративної відповідальності, яка є важливим фактором підтримання правопорядку, повинна здійснюватись з урахуванням потенційних можливостей спеціального правоохоронного формування у складі Збройних Сил України, а саме військової служби правопорядку у Збройних Силах України. Це обумовлено низкою факторів. По-перше, згадана служба є органічною частиною Збройних Сил України, що обумовлює найбільшу ступінь придатності до дій в умовах режиму воєнного стану. По-друге, основною метою діяльності цього формування і є підтримка належного рівня правопорядку. По-третє, з урахуванням свого призначення і відповідних можливостей, військова служба правопорядку має найбільш реальні можливості для виявлення і припинення адміністративних правопорушень на території, на яку поширюється дія режиму воєнного стану. По-четверте, відповідний рівень професійної підготовки її складу може дозволити оперативно та ефективно вирішувати питання щодо фіксування обставин скоєння адміністративних правопорушень, складання протоколів про них. По-п'яте, слід враховувати і відповідні можливості даної служби, пов'язані з виконанням адміністративних стягнень та реалізацією адміністративно-попереджувальних заходів та заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення. З урахуванням цього, вважається доцільним внесення змін до законодавства, пов'язаних з чітким визначенням компетенції військової служби правопорядку та регламентуванням її діяльності при реалізації адміністративно-юрисдикційних функцій під час дії правового режиму воєнного стану [124,с.292–293]. Перш за все, це торкається можливості складання протоколів про адміністративні правопорушення. Діючий Кодекс України про адміністративні правопорушення передбачає можливість складання уповноваженими посадовими особами органів управління Військової служби правопорядку у Збройних Силах України протоколів про такі правопорушення, як: незаконне виробництво, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах (ст.44), дрібне хуліганство (ст.173), стрільба з вогнепальної, холодної метальної чи пневматичної зброї в населених пунктах і в не відведених для цього місцях або з порушенням установленого порядку (ст. 174), порушення вимог законодавчих та інших нормативно-правових актів щодо захисту населення від шкідливого впливу шуму чи правил додержання тиші в населених пунктах і громадських місцях (ст. 182), неправомірне використання державного майна (ст. 184-1), злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, військовослужбовця (ст. 185), публічні заклики до невиконання вимог працівника міліції чи посадової особи Військової служби правопорядку у Збройних Силах України (ст. 185-7). При цьому зазначимо, що законодавець надає такі повноваження лише у випадках скоєння правопорушень військовослужбовцями та військовозобов'язаними під час проходження ними зборів та працівниками Збройних Сил України під час виконання ними службових обов'язків. Але в умовах дії воєнного стану в силу об'єктивних причин виявлення та припинення таких правопорушень, які вчиняються громадянами, може залишитися поза полем зору працівників інших уповноважених на те органів. Чи означає це, що представники Військової служби правопорядку не повинні реагувати на них? Вважаємо це неприпустимим. На нашу думку, з урахуванням особливостей режиму воєнного стану, слід на законодавчому рівні закріпити можливість складання протоколів про такі правопорушення посадовими особами Військової служби правопорядку і по відношенню до громадян. Цей аспект слід також враховувати при вирішенні питання про можливість відповідного реагування з боку посадових осіб Військової інспекції безпеки дорожнього руху Військової служби правопорядку у Збройних Силах України на порушення правил дорожнього руху, які здійснюються громадянами в умовах дії воєнного стану. З огляду на це, вважаємо доцільним закріпити в законодавстві положення, що в умовах дії воєнного стану посадові особи Військової інспекції безпеки дорожнього руху Військової служби правопорядку у Збройних Силах України відносно порушень правил дорожнього руху, правил, що забезпечують безпеку руху транспорту, правил користування засобами транспорту, правил, спрямованих на забезпечення схоронності вантажів на транспорті, а також щодо незаконного відпуску та незаконного придбання бензину або інших паливно-мастильних матеріалів мають такі ж адміністративно-юрисдикційні повноваження, як і відповідні посадові особи органів внутрішніх справ (міліції).

Безперечно, вирішення цього питання на законодавчому рівні ні в якому разі не означає припинення діяльності інших адміністративно-юрисдикційних органів в умовах дії воєнного стану, а може слугувати лише додатковим фактором вдосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності при надзвичайних умовах воєнного стану [124, с. 293].

Разом з тим, слід звернути увагу на ще одну важливу обставину. Мова йде про суб'єктів розгляду справ про адміністративні правопорушення в умовах дії воєнного стану. На наш погляд, розв'язання цього питання лежить в площині двох важливих обставин. По-перше, це врахування реальних можливостей органів, які у відповідності з законом розглядають справи про адміністративні правопорушення в умовах, які об'єктивно притаманні режиму воєнного стану. Природно, що реальні умови воєнного стану значною мірою перешкоджають роботі щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення і винесенню по них постанов. По-друге, завдання всебічного забезпечення прав і свобод громадян при вирішенні питання про їх адміністративну відповідальність, на наш погляд, повинно в першу чергу пов'язуватись з можливостями судового порядку розгляду таких справ. З огляду на це, доцільно надати судам в умовах дії воєнного стану можливість розглядати всі справи про адміністративні правопорушення. При цьому підкреслимо, що мова повинна йти не про повну підміну судовими органами всіх інших адміністративно-юрисдикційних органів, а про можливість альтернативного здійснення діяльності з вирішення справ про адміністративні правопорушення. Іншими словами, питання про підвідомчість розгляду адміністративних справ в умовах дії воєнного стану повинно вирішуватись з урахуванням конкретної обстановки, що склалася, фактичних можливостей інших адміністративно-юрисдикційних органів з розгляду відповідних справ.

Безперечно, наведені вище положення можуть певною мірою враховуватись і при вирішенні питань здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності в умовах дії надзвичайного стану.

В умовах дії режиму надзвичайного стану поряд з іншими органами виконавчої влади і, перш за все, органами міліції, певні функції з підтримки правопорядку виконують внутрішні війська, Служба безпеки України та сили цивільної оборони. Безумовно, виконання цих функцій повинно пов'язуватись зі здійсненням адміністративно-юрисдикційної діяльності. На наш погляд, таку діяльність слід пов'язувати з відповідними правовими можливостями з припинення та фіксування обставин скоєння адміністративних правопорушень, тобто зі складанням протоколів про правопорушення. Перш за все, це стосується виявлення і фіксування фактів порушень заходів правового режиму надзвичайного стану. Вище ми говорили про необхідність введення адміністративної відповідальності за невиконання заходів правового режиму, що запроваджується в умовах дії воєнного чи надзвичайного стану. Вважаємо, що протоколи про такі правопорушення повинні складати посадові особи органів внутрішніх справ та уповноважені на те представники військового командування, яке діє на території, де введено надзвичайний стан. Розгляд справ мають здійснювати суди. До кола суб'єктів, які можуть здійснювати відповідні юрисдикційні функції, зокрема, складати протоколи про правопорушення, які посягають на громадський порядок та громадську безпеку та встановлений порядок управління в умовах дії режиму надзвичайного стану, можуть також бути віднесені коменданти території. Відповідно до ст. 14 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану», коменданти території очолюють оперативні штаби, які створюються в зоні надзвичайного стану згідно з Указом Президента України. При цьому слід зазначити, що основним завданням цих штабів є координація діяльності відповідних державних структур в зоні надзвичайних ситуацій. На жаль, чіткого визначення статусу коменданта території на законодавчому рівні немає. Вважаємо, що слід чітко визначити статус цього суб'єкта реалізації державних повноважень в умовах дії надзвичайного стану у відповідному положенні про нього, чітко визначивши його компетенцію, в тому числі й щодо контролю за додержанням заходів цього правового режиму. На наш погляд, доцільно закріпити на законодавчому рівні можливість складати протоколи про порушення правових заходів надзвичайного стану, а також про інші адміністративні правопорушення, які посягають на громадський порядок і громадську безпеку.

Не викликає сумнівів, що реалізація заходів правового режиму воєнного чи надзвичайного стану пов'язана із забезпеченням прав та свобод широкого кола громадян, які опинились в зоні дії відповідного режиму. Але не можна при цьому не враховувати необхідність забезпечення прав і свобод конкретних громадян, стосовно яких застосовуються відповідні заходи.

З огляду на це, дієвим фактором забезпечення законності реалізації заходів правових режимів воєнного та надзвичайного стану слід визнати встановлення адміністративної відповідальності представників державних органів, які у відповідності з законом забезпечують реалізацію зазначених заходів. Перш за все, це обумовлено конституційним положенням про те, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Як слушно зазначала відомий російський правник Н.Ю.Хаманева, утвердження громадянського суспільства і правової держави вимагає встановлення взаємної відповідальності держави та особи, підвищення відповідальності саме органів державної влади перед громадянами. Державні органи повинні не тільки мати чіткі юридичні установки, стосовно своїх прав, але й усвідомлювати та виконувати обов'язки, а також нести відповідальність за свої дії [296, с. 4; 7]. Таким чином, мова повинна йти про адміністративну відповідальність відповідних посадових осіб за порушення порядку реалізації заходів правового режиму воєнного або надзвичайного стану та перевищення ними своїх повноважень. Але при цьому слід підкреслити, що можливість притягнення до адміністративної відповідальності за такі правопорушення об'єктивно пов'язана з необхідністю чіткого визначення та закріплення саме порядку реалізації і відповідних заходів. Зокрема, необхідно говорити про чітке визначення порядку реалізації квартирної повинності, особливого порядку розподілення продуктів харчування і предметів першої необхідності, порядку усунення від роботи на період надзвичайного стану, в разі неналежного виконання своїх обов'язків, керівників державних підприємств, установ і організацій. Особливої уваги, на наш погляд, потребує чітке визначення порядку реалізації заходів правового режиму, які пов'язані з обмеженням тих чи інших прав громадян, а також процедур здійснення контролю за їх виконанням. Водночас, правомірним видається порушення питання про відповідальність осіб, які безпосередньо беруть участь у підтримці режимів надзвичайного та воєнного станів. До них слід віднести військовослужбовців та працівників відповідних органів, установ та організацій, які за своїм статусом не належать до посадових осіб. Примітно, що можливість притягнення таких осіб до юридичної відповідальності в загальному вигляді знайшло своє відображення у ст. 30 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану».

Повноваження відносно складання протоколів про правопорушення доцільно надати Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини (або відповідним працівникам його секретаріату чи його Представникам в зоні дії того чи іншого надзвичайного режиму), а також представникам Військового командування, відповідним посадовим особам органів внутрішніх справ.

Не менш значущим є питання забезпечення прав і свобод громадян в рамках іншого адміністративного провадження, яке входить до системи адміністративно-юрисдикційних проваджень. Мова йде про дисциплінарне провадження.

Дисциплінарна відповідальність належить до видів юридичної відповідальності та відіграє ключову роль у зміцненні дисципліни й підтриманні правопорядку. Потреба забезпечувати належну державну дисципліну та неухильно її дотримуватися об’єктивно вимагає, щоб суб’єкти управління щоразу реагували як на позитивні відхилення від установленого мінімуму дисциплінарних вимог (тобто ті, що схвалюються і стимулюються державою та суспільством), так і на будь-які негативні відхилення (які засуджуються та коригуються державою). Відповідно до цього дисциплінарна влада охоплює повноваження застосовувати заходи заохочення і дисциплінарного примусу. Останній у тісній взаємодії із суспільним впливом покликаний забезпечувати державно-владне приведення протиправної поведінки у відповідність із заданими нормами права моделями трудової, службової, військової, навчальної та інших видів державної дисципліни [6, с. 23]. Зауважимо, що нормами адміністративного права відносини дисциплінарної відповідальності регламентуються лише стосовно осіб, які перебувають на державній службі та мають статус, урегульований Законом України «Про державну службу», а також осіб, які перебувають на державній службі, але їхній статус визначається спеціальними законами [4, с. 458–459]. Водночас слід зважати на важливу обставину: вирішення питання про дисциплінарну відповідальність зумовлює наявність відповідних правовідносин, які мають процесуальний характер і, відповідно, регулюються адміністративно-процесуальними нормами. На нашу думку, належне адміністративно-процесуальне регулювання є найважливішим чинником забезпечення прав і свобод громадян у дисциплінарному провадженні. При цьому розвиненість процесуальної форми за наявності певних обставин, до яких, на наш погляд, слід віднести й обставини надзвичайного характеру, значною мірою підвищує правову захищеність громадян, сприяє об’єктивності та неупередженості вирішення кожної справи про дисциплінарний проступок. З огляду на це, хотілося б акцентувати увагу на питаннях, які безпосередньо пов’язані з розв’язанням цього завдання. Передусім це стосується тієї важливої обставини, що в законодавчих актах, які регламентують підстави та порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності, фактично не відображено обставини, які пом’якшують чи обтяжують відповідальність за вчинення дисциплінарного правопорушення. У контексті розглядуваних питань це набуває особливого значення, адже реальні умови, конкретні життєві ситуації, що виникають в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, іноді досить тісно пов’язані з поведінкою особи, яку можна кваліфікувати як дисциплінарне правопорушення. Наприклад, чи потрібно враховувати пошкодження чи повне руйнування доріг або інших шляхів сполучення внаслідок техногенної катастрофи чи обмеження руху транспортних засобів як заходу правового режиму надзвичайного стану, що стали причиною спізнення на роботу чи відсутності працівника на роботі певний час? Вважаємо, що такого роду об’єктивні фактори повинні враховуватись при вирішенні питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності. Водночас в умовах надзвичайних ситуацій вчинення дисциплінарних правопорушень може бути пов’язане із факторами суто психологічного характеру, страхом, панічним настроєм особи тощо. Вважаємо, що такі фактори також повинні враховуватися при вирішенні питання про дисциплінарну відповідальність. Не можна не говорити і про те, що за відсутності об’єктивних обставин вчинення дисциплінарного правопорушення характеризується наявністю підвищеної суспільної шкоди в умовах надзвичайних ситуацій. На це теж слід зважати при вирішенні питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності. В умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів можливі ситуації, коли йдеться про обставини, які фактично виключають можливість притягнення до дисциплінарної відповідальності. Наприклад, це у випадку, коли особа не з’явилася на роботу, оскільки брала участь у термінових роботах, пов’язаних з рятуванням життя людей. Очевидно, що в такій ситуації йдеться про обставини, які в кримінальному та адміністративному праві визначаються як крайня необхідність. Вважаємо, що поняття «крайня необхідність» повинно застосовуватись у рамках дисциплінарного провадження як аналогія закону.

2.4. Реалізація обов’язків громадян в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів

Як уже підкреслювалося раніше, збалансування інтересів усіх членів суспільства у їхніх стосунках одне з одним та з державою в особі її органів і посадових осіб значною мірою залежить від наявності й юридичного закріплення відповідних обов’язків. Саме вони відіграють вагому роль у правовому регулюванні та забезпечують таку поведінку суб’єктів правовідносин, яку держава визнає необхідною для належного перебігу суспільних процесів. Пошук оптимального поєднання інтересів кожної людини з інтересами колективу, суспільства й держави безпосередньо пов’язаний з осмисленням значення та регулятивного впливу юридичних обов’язків на поведінку суб’єктів правовідносин. У громадянському суспільстві завдяки новим принципам взаємин особи та суспільства права й обов’язки громадян однаковою мірою слугують необхідним засобом досягнення волі, всебічного і гармонійного розвитку особистості, оскільки в будь-якому праві й обов’язку виражено поєднання суспільних, особистих та інших інтересів. Задовольнити ці інтереси можливо лише шляхом реалізації прав і обов’язків особи в їхньому нерозривному взаємозв’язку, який зміцнюється в міру розширення матеріальних можливостей сучасного суспільства та зростання свідомості його членів [23, с. 120].

Ще у XIX ст. відомий російський вчений Б. Чичерін слушно зауважував, що людина має права лише тому, що несе на собі обов’язки, і навпаки — вимагати від неї виконання обов’язків можна лише тому, що вона має права. Це два нерозривні начала. Усе значення людської особи та прав, що з них випливають, засноване на тому, що людина є істота розумно-вільна, яка носить у собі усвідомлення верховного морального закону і з огляду на вільну волю здатна діяти за велінням обов’язку [305, с. 197]. Отже, можна стверджувати, що права й обов’язки нерозривно взаємопов’язані між собою і не можуть функціонувати поза цією залежністю [284, с. 37]. Загалом функціонування соціуму було б практично неможливим, якби в ньому не виконувалися обов’язки. Вони виступають одним із засобів реального забезпечення демократичних перетворень у державі, перебігу соціальних процесів у режимі законності, а отже, посідають чільне місце в забезпеченні нормального функціонування соціуму [120, с. 3].

Особливої ваги виконання відповідних обов’язків набуває в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Саме завдяки виконанню обов’язків, визначених законодавцем, значною мірою нівелюється негативний вплив обставин надзвичайного характеру на життя і здоров’я громадян, забезпечується оперативність та ефективність застосування необхідних адміністративних засобів, ліквідуються наявні та потенційні загрози суспільним відносинам. Водночас не можна оминути й того, що категорія обов’язків стосується не лише конкретної особи, а й органів держави, їх посадових осіб, які здійснюють діяльність на території дії того чи іншого надзвичайного адміністративно-правового режиму. Виконання ними покладених на них обов’язків не тільки слугує подоланню руйнівних наслідків надзвичайної ситуації, а й є вагомим фактором забезпечення прав і свобод громадян [126, с. 155–156].

Насамперед слід зазначити, що загальні, вихідні положення щодо реалізації громадянами своїх обов’язків знайшли відображення на конституційному рівні, зокрема у ст. 23 Конституції України, згідно з якою кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов’язки перед суспільством, у якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості. Конкретизацію конституційних обов’язків громадян здійснено в низці інших статей Конституції України. До них, зокрема, належать такі: неухильно додержуватися Конституції і законів України (ст. 68); захищати Вітчизну, незалежність та територіальну цілісність України, шанувати її державні символи (ст. 65); не заподіювати шкоди культурній спадщині, відшкодовувати завдані їй збитки (ст. 66); не завдавати шкоди природі, відшкодовувати спричинені їй збитки (ст. 66); не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (ст. 68); отримати повну загальну середню освіту (ст. 53); піклуватися про дітей, а дітям піклуватися про своїх непрацездатних батьків (ст. 51); сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом (ст. 67). У законодавстві, яке регулює питання реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів, формулювання відповідних обов’язків громадян набуло ще більшої деталізації з урахуванням особливостей того чи іншого надзвичайного режиму. При цьому варто підкреслити, що обов’язки громадян фактично знайшли відображення в контексті визначення заходів правового режиму тієї чи іншої надзвичайної ситуації. Так, за положеннями ст. 16 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» [239] обов’язками громадян можна визначити: по-перше, обов’язок додержуватися правил щодо особливого режиму в’їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, де вводиться надзвичайний стан; по-друге, додержуватися встановлених обмежень руху транспортних засобів та не перешкоджати їх огляду; по-третє, не порушувати громадський порядок; по-четверте, не проводити та не брати участь у масових заходах, а також у страйках, якщо встановлена їх заборона. У разі здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об’єктів життєзабезпечення, виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, блокування або захоплення окремих особливо важливих об’єктів чи місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, виникнення масових безпорядків, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їх права і свободи, спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства, масового переходу державного кордону з території суміжних держав, необхідності відновлення конституційного правопорядку і діяльності органів державної влади, додатково можуть бути введені такі обов’язки громадян: 1) дотримуватися комендантської години (заборона перебувати на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень особи у встановлені години доби); 2) надавати документи для перевірки, а в необхідних випадках — проходити особистий огляд, огляд речей, транспортних засобів, багажу та вантажів, службових приміщень та житла громадян; 3) обов’язок призовників і військовозобов’язаних не змінювати місце проживання без відома відповідного військового комісаріату; 4) здавати зареєстровану вогнепальну і холодну зброю та боєприпаси; 5) не виготовляти та не розповсюджувати інформаційні матеріали, що можуть дестабілізувати обстановку; 6) виконувати особливі правила користування зв’язком та передачі інформації через комп’ютерні мережі.

Із змісту заходів правового режиму воєнного стану, що запроваджуються в умовах воєнного стану, випливає наявність таких обов’язків громадян: 1) обов’язок виконувати трудову повинність, яка встановлюється для працездатного населення, не залученого до роботи в оборонній сфері та сфері його життєзабезпечення і не заброньованого за підприємствами, установами та організаціями на період мобілізації та воєнного часу, з метою залучення до виконання робіт, які мають оборонний характер, а також ліквідації наслідків стихійного лиха, аварій і катастроф, епідемій, епізоотій, інших надзвичайних ситуацій, які виникли в період дії воєнного стану; 2) надавати для тимчасового використання необхідне для потреб оборони майно, у тому числі згідно з Положенням про військово-транспортний обов’язок — транспортні засоби, споруди, машини, механізми, обладнання та інші об’єкти, пов’язані з обслуговуванням транспорту; 3) дотримуватися комендантської години (заборона перебування у певний період доби на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень), а також встановлений спеціальний режим світломаскування; 4) дотримуватися особливого режиму в’їзду і виїзду, обмежень свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів; 5) надавати документи для перевірки, а в разі потреби надавати речі, транспортні засоби, багаж та вантажі, службові приміщення та житла для огляду, за винятком обмежень, встановлених Конституцією України; 6) здавати вогнепальну зброю та боєприпаси, холодну зброю; 7) виконувати військово-квартирну повинність з розквартирування військовослужбовців та розміщення військових частин, підрозділів і установ.

Більш чітко відповідні обов’язки громадян сформульовані в Законі України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» [212]. Так, згідно зі ст. 34 Закону, громадяни України у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру зобов’язані: 1) дотримуватися заходів безпеки, не допускати порушень виробничої дисципліни, вимог екологічної безпеки; 2) вивчати основні способи захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, надання першої медичної допомоги потерпілим, правила користування засобами захисту; 3) дотримуватися відповідних вимог у разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.

Аналіз наведених вище положень законодавства дає змогу в такий спосіб згрупувати обов’язки громадян, яких вони повинні дотримуватися в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Першу групу складають обов’язки, пов’язані із забезпеченням громадського порядку та належного порядку управління в зоні дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. До них, зокрема, слід віднести обов’язки щодо додержання громадського порядку, в тому числі відносно участі в масових заходах та проведенні страйків, дотримання комендантської години (заборона перебування у певний період доби на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень), а також встановленого спеціального режиму світломаскування; дотримання особливого режиму в’їзду і виїзду, обмежень свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів; надання документів для перевірки, а в разі потреби надання речей, транспортних засобів, багажу та вантажів, службових приміщень та житла для огляду, за винятком обмежень, встановлених Конституцією України; обов’язок здавати вогнепальну зброю та боєприпаси, холодну зброю. До другої групи варто віднести обов’язки, які безпосередньо пов’язані з реалізацією відповідних заходів щодо усунення шкідливих наслідків та нормалізації ситуації, що склалася на території дії відповідного надзвичайного режиму: обов’язок виконувати трудову повинність для працездатного населення, не залученого до роботи в оборонній сфері та сфері його життєзабезпечення і не заброньованого за підприємствами, установами та організаціями на період мобілізації та воєнного часу, з метою залучення до виконання робіт, які мають оборонний характер, а також ліквідації наслідків стихійного лиха, аварій і катастроф, епідемій, епізоотій, інших надзвичайних ситуацій, які виникли в період дії воєнного стану; надавати для тимчасового використання необхідне для потреб оборони майно, у тому числі згідно з Положенням про військово-транспортний обов’язок — транспортні засоби, споруди, машини, механізми, обладнання та інші об’єкти, пов’язані з обслуговуванням транспорту, а також виконувати військово-квартирну повинність з розквартирування військовослужбовців та розміщення військових частин, підрозділів і установ. Третю групу обов’язків складають обов’язки, пов’язані із забезпеченням особистої безпеки громадян, екологічної безпеки та санітарно-епідеміологічної безпеки. Вище зазначалося, що ці обов’язки сформульовані в Законі України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», але, на наш погляд, враховуючи їх значущість для забезпечення здоров’я і безпеки окремих громадян, а також широкого кола осіб, які опинилися на території дії відповідного надзвичайного адміністративно-правового режиму, було б доцільно дати чіткі формулювання всіх обов’язків і закріпити їх на законодавчому рівні. Зокрема, як обов’язок громадян слід закріпити необхідність використовувати відповідні засоби захисту, якщо таке застосування буде визнане необхідним. Річ у тім, що далеко не завжди громадяни використовують необхідні засоби індивідуального захисту навіть у випадках їх наявності, а відповідні посадові та службові особи іноді не проявляють належної вимогливості щодо використання громадянами цих засобів. З огляду на це, слід більш чітко сформулювати обов’язки громадян та посадових і службових осіб відносно використання і додержання відповідних правил застосування засобів захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру [126, с. 156–157].

Безсумнівно, що в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів належна реалізація громадянами своїх обов’язків ґрунтується на відповідній громадянській позиції кожного, на розумінні необхідності введення та реалізації заходів того чи іншого надзвичайного режиму, їх значущості для стабілізації обстановки, що склалася, для охорони життя і здоров’я людей. Але при цьому слід враховувати такі важливі обставини. По-перше, це чітке законодавче визначення певних обов’язків, по-друге, це належне інформування громадян про їх наявність та процедури реалізації. Тому, вважаємо доцільним на законодавчому рівні окремо закріпити положення про відповідні обов’язки громадян та посадових і службових осіб щодо забезпечення їх реалізації.

На нашу думку, до таких обов’язків слід віднести:

1. обов’язок не порушувати громадський порядок та заходи правового режиму відповідних надзвичайних адміністративно-правових режимів;
2. обов’язок дотримуватися відповідних заходів особистої безпеки, вимог екологічної та санітарно-епідеміологічної безпеки;

<>3)

2.5. Гарантії забезпечення прав і свобод громадян в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів

Якщо відсутні певні засоби, які б гарантували реалізацію прав і свобод людини та громадянина у повсякденному житті, то ці права, на жаль, залишаються лише декларацією і значною мірою знецінюються [63, с. 145]. Поняття «гарантії» широко застосовується в різноманітних сферах людської діяльності, в політиці, дипломатії та звичайному непрофесійному вживанні. Досить часто мова йде про захист прав та свобод громадян, який поєднується з їх охороною. Сам термін «гарантія» французького походження та перекладається як запорука, умова, котра забезпечує що-небудь [27, с. 53]. Відповідно до Великого тлумачного словника сучасної української мови, гарантії тлумачать як поруку в чомусь, забезпечення чого-небудь; умови, що забезпечують успіх чого-небудь [31, с. 222]. Під юридичними гарантіями розуміють законодавчо закріплені засоби охорони прав і свобод громадян, способи їх реалізації, а також засоби охорони правопорядку, інтересів суспільства і держави [31,с.222].

На переконання М.І.Матузова і А.В.Малька, гарантії — це соціально-політичне та юридичне явище, яке характеризує три моменти: 1)пізнавальний, який дозволяє розкрити предметні теоретичні знання про об’єкт їх впливу, отримати практичні знання про соціальну і правову політику держави; 2) ідеологічний, використовуваний політичною владою як засіб пропаганди демократичних ідей в середині країни та за її межами; 3)практичний, який визначається як інструментарій юриспруденції, передумова задоволення соціальних благ особи.

Спираючись на це, автори визначають гарантії як систему соціально-економічних, політичних, юридичних та організаційних передумов, умов, засобів і способів, що створюють можливості особи для здійснення своїх прав, свобод, інтересів [140, с. 177].

Побутує й інший погляд, за яким під гарантіями розуміють сукупність об’єктивних і суб’єктивних умов та спеціальних засобів (заходів), спрямованих на забезпечення та охорону (захист) режиму законності [63,с.399]. О.С.Мордовець гарантіями вважає систему соціально-економічних, політичних, моральних, юридичних, організаційних передумов, умов, засобів і способів, що створюють рівні умови особі для здійснення нею своїх прав, свобод та інтересів [146, с. 168]. В.А.Патюлін розглядає гарантії як засоби, покликані забезпечити реалізацію, охорону та захист прав і свобод громадян [167, с. 231−232].

Особливе місце в системі гарантій прав і свобод людини і громадянина займають юридичні гарантії, посередництвом яких забезпечуються різноманітні стадії процесу здійснення, охорони та захисту прав і свобод громадян [1,с.185]. На думку В.М.Чхіквадзе, під юридичними гарантіями розуміють розгорнуту систему інститутів та норм матеріального і процесуального права [306,с.261]. Як зазначає І.С.Самощенко, до юридичних гарантій належать лише певні різновиди юридичних норм (нормативно-правові засоби забезпечення законності) [272,с.64]. П.О.Недбайло вважає, що правові гарантії представляють собою передбачені законом засоби, які безпосередньо забезпечують правомірність поведінки суб’єктів суспільних відносин [149, с. 44]. Іншу думку висловлює І.Я.Дюрягін, який під юридичними гарантіями розуміє систему нормативних та індивідуальних правових приписів і відповідну їм юридичну діяльність, спеціально призначені для забезпечення законності [54,с.197]. П.М.Рабінович вважає, що до юридичних гарантій законності вірніше було б віднести і певні норми права, і засновану на них правозастосовну діяльність із забезпечення і охорони законності, та індивідуальні юридичні акти, в яких ця діяльність фіксується [260, с. 237]. М.В.Вітрук стверджує, що юридичні гарантії – це закріплені в законодавстві засоби, які безпосередньо забезпечують правомірну реалізацію і охорону (захист) прав, обов’язків та законних інтересів особи [32, с. 200]. На думку С.О.Комарова, юридичні гарантії – система спеціальних юридичних засобів закріплення законності і правопорядку, а також діяльність спеціальних правових органів з попередження та припинення правопорушень [86, с. 281].

Варто наголосити, що поняття «гарантії» охоплює усю сукупність об’єктивних та суб’єктивних чинників, спрямованих на практичну реалізацію прав і свобод, на усунення можливих перешкод їх повного або можливого здійснення. Тож важливо окремо розглянути поняття гарантій прав і свобод громадян. М.М.Тищенко зазначає, що юридичні гарантії – це комплекс різноманітних засобів та способів забезпечення прав і законних інтересів громадян [282,с.164]. А.Ф.Нікітін розуміє гарантії прав і свобод як обов’язок держави захищати людину, створювати правові, соціальні та культурні умови для реалізації прав і свобод; діяльність міжнародних і державних організацій по захисту прав людини [150,с.76]. І.Л.Бородін стверджує, що гарантії прав та свобод являють собою основні засоби, заходи, за допомогою яких громадяни захищають конституційні права та свободи [27,с.54]. О.Ф.Скакун зазначає, що гарантії прав, свобод і обов’язків людини та громадянина – це система економічних, соціальних, політичних, ідеологічних і юридичних умов, засобів і способів, які забезпечують їх фактичну реалізацію, охорону та належний захист [277, с. 1247].

Під гарантіями конституційних прав і свобод людини і громадянина розуміють умови, засоби, принципи та норми, які забезпечують здійснення, охорону і захист зазначених прав, є запорукою виконання державою та іншими суб’єктами правовідносин тих обов’язків, які покладаються на них з метою реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина [258,с.246].

Більшість науковців вважають, що усі гарантії забезпечення реалізації прав та свобод людини і громадянина слід розділяти на загальносоціальні (загальні) та правові, юридичні (спеціальні) [24, с. 20; 46, с. 322; 167, с. 246; 258,с.231;260,с.51; 265, с. 51]. До перших відносять економічні, політичні, ідеологічні, соціальні та організаційні [258,с.246]. Під правовими (юридичними) гарантіями реалізації прав та свобод людини і громадянина розуміють встановлені державою із наданням їм формальної (юридичної) обов’язковості принципи та норми, які забезпечують здійснення зазначених прав і свобод шляхом належної регламентації порядку їх здійснення, охорони та захисту [258, с. 249−250]. Правові (юридичні) гарантії відрізняються від усіх інших засобів забезпечення законності тим, що тут є особлива, передбачена нормами права процедура їх використання. До них належать державний контроль, нагляд та громадський контроль [66, с. 90−91].

М.В.Вітрук поділяє юридичні гарантії на такі види: заходи нагляду і контролю за правомірністю поведінки суб’єктів права з метою виявлення випадків правопорушень; заходи правового захисту; заходи юридичної відповідальності; заходи припинення та інші правоохоронні заходи; процесуальні форми охорони прав і обов’язків (включаючи форми застосування правоохоронних заходів); заходи профілактики та попередження правопорушень [32, с. 217].

Правові гарантії реалізації прав та свобод людини і громадянина містяться в багатьох законах України, інших нормативно-правових актах та частково є загальними, а частково – галузевими. Такі правові гарантії мають різні форми. Вони складаються із норм, які регулюють порядок реалізації тих чи інших можливостей людини і громадянина, встановлюють відповідальність за неправомірне обмеження конституційних прав і свобод або містять засоби стимулювання посадових осіб до належної поведінки [258,с. 252].

Характеризуючи юридичні гарантії забезпечення прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, слід підкреслити, що кожна з них в тому чи іншому ступені впливає на рівень правової захищеності громадян, але окремі з них, на наш погляд, відіграють особливу роль в механізмі забезпечення прав і свобод осіб, які опинилися в зоні дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. До таких гарантій слід віднести правову допомогу; інформаційне забезпечення громадян; право на звернення; контроль та нагляд за додержанням прав і свобод громадян.

Безперечно, реалізація і захист прав, свобод та інтересів громадян в сфері їх взаємовідносин з органами держави значною мірою пов’язані із можливістю отримання необхідної правової допомоги, яка відіграє значну а іноді і вирішальну роль при обґрунтуванні правової позиції громадянина, при розгляді тих чи інших адміністративних справ, слугує важливим чинником забезпечення об’єктивності їх вирішення. Недостатність знань про право, про відповідні правові можливості щодо відстоювання прав і свобод, які належать громадянам, обумовлена низкою чинників, серед яких, перш за все, слід назвати недостатній рівень правової культури, а також певні об’єктивні та суб’єктивні фактори, наприклад, стан здоров’я, вік, недостатня матеріальна забезпеченість тощо. З огляду на це, належна правова допомога відіграє важливу гарантуючу роль в забезпеченні прав і свобод громадян та виступає як окремою юридичною гарантією, яка протягом тривалого часу доводить свою ефективність та значущість. Особливого звучання ця гарантія набуває в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, коли життєдіяльність людини значною мірою утруднюється, а іноді, ставиться під загрозу саме життя і здоров’я людини внаслідок наявності негативних факторів, які призвели до введення того чи іншого виду надзвичайного режиму. Природно, що наявність екстремальних ситуацій (а саме такі ситуації характерні для надзвичайних адміністративно-правових режимів) значною мірою ускладнює правозастосовчу діяльність органів держави, їх взаємостосунків з громадянами. Але при цьому ступінь складності тієї чи іншої ситуації не може впливати на рівень правової захищеності громадян, на реалізацію ними відповідних правових можливостей. Такий підхід повною мірою поділяється і законодавцем, який на конституційному рівні закріпив положення про те, що право на правову допомогу не може бути обмежене в умовах воєнного або надзвичайного стану. З огляду на це, проблеми правового регулювання реалізації права на правову допомогу набувають в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів особливого значення [131, с. 264]. Основним суб’єктом надання правової допомоги, безумовно, був і залишається адвокат. Інститут адвокатури є одним із найбільш важливих суспільних інститутів, основним завданням якого є сприяння захисту прав, свобод та представлення законних інтересів громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства, юридичних осіб, надання їм юридичної допомоги (ст. 1 Закону України «Про адвокатуру») [195].

Слід зазначити, що в силу об’єктивних факторів, які викликані конкретними умовами дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, діяльність адвокатів може значною мірою ускладнюватися, як ускладнювалися і можливості громадян щодо звернення до адвокатури за наданням правової допомоги. Певною мірою це обумовлено особливостями правового статусу адвокатури. Адвокатура є добровільним професійним громадським об’єднанням і як інститут громадянського суспільства не входить до системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. При цьому адвокат має право займатись адвокатською діяльністю індивідуально, відкрити своє адвокатське бюро, об’єднуватися з іншими адвокатами в колегії, адвокатські фірми, контори та інші адвокатські об’єднання, які діють відповідно до Закону України «Про адвокатуру» та статутів адвокатських об’єднань [195]. Як бачимо, законодавчо врегульовані широкі можливості адвокатів щодо вибору організаційних форм діяльності. Але, недостатньо врегульованим, на наш погляд, є питання здійснення адвокатами діяльності з надання правової допомоги та припинення такого роду діяльності при відповідних умовах. Фактично це обумовлює можливість припинення адвокатом діяльності з надання юридичної допомоги громадянам при певних обставинах, до яких можна віднести і обставини надзвичайного характеру. В контексті цього питання слід зазначити, що законами, якими здійснюється правова регламентація ситуацій надзвичайного характеру, встановлюється, що в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів неприпустимо припиняти повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Так, у відповідності з Законом України «Про правовий режим воєнного стану» [238], в період воєнного стану не можуть бути припинені повноваження Верховної Ради України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також судів, органів прокуратури України, органів дізнання та слідства (ст. 10). Аналогічна норма міститься і в ст.11 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» [239]. Що ж до адвокатури, то прямої вказівки на неможливість припинення дії цієї інституції в законі немає. На наш погляд, це є суттєвою прогалиною в законодавстві. З огляду на це вважаємо доцільним законодавчо закріпити положення про те,щов умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів неможливе припинення діяльності адвокатури [131, с. 265]. Особливого значення це набуває для забезпечення правової допомоги громадянам у сфері адміністративно-правового регулювання. Але при цьому слід мати на увазі ще одну важливу обставину. Мова йде про те, що адвокати є не єдиними суб’єктами надання правової допомоги. Так, відповідно до ст.271 Кодексу України про адміністративні правопорушення, у розгляді справи можуть брати участь адвокат, інший фахівець у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи. Відповідно до рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням громадянина СолдатоваГ.І. щодо офіційного тлумачення положень статті 59 Конституції України, статті44 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 268, 271 Кодексу України про адміністративні правопорушення (справа про право вільного вибору захисника) від 16.11.2000 р. N13-рп/2000 [261], право на правову допомогу – це гарантована Конституцією України можливість фізичної особи одержати юридичні (правові) послуги. Відповідно до зазначеного рішення, до суб’єктів надання правової допомоги відносяться: 1) державні органи України, до компетенції яких входить надання правової допомоги (Міністерство юстиції України, Міністерство праці та соціальної політики України, нотаріат тощо); 2) адвокатура України як спеціально уповноважений недержавний професійний правозахисний інститут, однією з функцій якого є захист особи від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах; 3) суб’єкти підприємницької діяльності, які надають правову допомогу клієнтам у порядку, визначеному законодавством України; 4) об’єднання громадян для здійснення і захисту своїх прав і свобод. Зазначене рішення містить і інші важливі положення. Зокрема, це торкається визначення поняття «захисник». Так, в рішенні говориться про те, що науково-теоретична та довідково-енциклопедична література не містить однозначного визначення терміна «захисник». За одним тлумаченням цей термін ототожнюється з терміном «адвокат», з іншим – термінові «захисник» надається більш широке значення.

Закріпивши право будь-якої фізичної особи на правову допомогу, конституційний припис «кожен є вільним у виборі захисника своїх прав» (частина перша статті 59 Конституції України) за своїм змістом є загальним і стосується не лише підозрюваного, обвинуваченого чи підсудного, а й інших фізичних осіб, яким гарантується право вільного вибору захисника з метою захисту своїх прав та законних інтересів, що виникають з цивільних, трудових, сімейних, адміністративних та інших правовідносин, а не тільки з кримінальних. Право на захист, зокрема, може бути реалізоване фізичною особою у цивільному, арбітражному, адміністративному і кримінальному судочинстві [261]. Слід зазначити, що питання про визначення суб’єктів надання правової допомоги викликало певні дискусії у літературі, в тому числі і в зв’язку з розробкою проекту Закону України «Про правову допомогу», в якому суб’єктами надання правової допомоги визнаються так звані правові радники, до яких відносяться: адвокати, нотаріуси, патентні повірені, аудитори, фахівці у галузі права, юридичні особи приватного права. При цьому зазначається, що правовими радниками не визнаються: особи, які перебувають у трудових відносинах з юридичними особами і до трудових обов’язків яких віднесено надання послуг правового характеру цій юридичній особі; особи, які перебувають на державній службі, на службі в органах місцевого самоврядування і до службових обов’язків яких віднесено надання послуг правового характеру; нотаріуси, при вчиненні нотаріальних дій (ст. 20 проекту) [241, с. 69−70]. Погоджуючись в цілому з такого роду підходом, слід звернути увагу на певні обставини, які пов’язані з наданням правової допомоги в умовах надзвичайних ситуацій, зокрема, в умовах дії режиму воєнного стану. Природно, що реалії дії такого режиму можуть обумовлювати наявність ситуації, коли у громадянина не може бути змоги звернутися до адвоката чи іншого фахівця у галузі права за сприянням у захисті своїх прав. Але в такій ситуації цілком можливо звернутися до відповідного фахівця – юриста військової частини, яка розташована в зоні дії режиму воєнного стану. Фактично, такий фахівець не може надавати правову допомогу, оскільки, відповідно до вищезазначеного проекту, він відноситься до осіб, які перебувають на державній службі, на службі в органах місцевого самоврядування і до службових обов’язків яких віднесено надання послуг правового характеру. Але враховуючи надзвичайність обставин, вважаємо доцільним законодавчо закріпити положення про можливість надання правової допомоги громадянам фахівцями – юристами військових частин, які знаходяться в зоні дії режиму воєнного стану. При цьому доцільно враховувати необхідність розташування службових приміщень, де знаходяться юристи військових частин, в таких місцях, які б забезпечували безперешкодне звернення до них громадян, яким потрібна правова допомога.

Професор Т.В. Варфоломеєва вважає, що надавати правову допомогу може виключно адвокат. Свою позицію вона підкріплює як думками іноземних науковців, так і результатами опитувань суддів, адвокатів та інших юристів. Ключовим аргументом на користь того, що суб'єктом надання правової допомоги має бути саме адвокат, автор називає питання достатнього рівня такої допомоги та кваліфікації осіб, які нині її надають. Цей аргумент, безперечно, вельми вагомий. Водночас при розв'язанні цього питання варто брати до уваги й інші моменти, які, на нашу думку, мають істотне значення. Насамперед слід розмежовувати поняття правової допомоги та захисту, які, як на нас, не є однопорядковими. Недарма ці поняття розділені й на конституційному рівні. Зокрема, ст. 59 Конституції України зазначає, що для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура. На наш погляд, правова допомога є ширшим поняттям, аніж право на захист. Ці поняття співвідносяться як загальне та особливе, адже захист від обвинувачення є лише однією з форм правової допомоги. Звісно, визнаючи захист від обвинувачення однією з найважливіших форм правової допомоги, не варто применшувати значення й інших її форм — консультацій та роз'яснень із правових питань, складання документів правового характеру, представництва інтересів особи в судах та інших державних органах тощо. Постає питання: чи можуть такі послуги надавати не лише адвокати, а й інші фахівці в галузі права? На нашу думку, це не лише можливо, а в окремих ситуаціях навіть необхідно. Передусім ідеться про можливість отримання правової допомоги за умов, коли життєдіяльність громадян ускладнюється негативними чинниками, спричиненими надзвичайними ситуаціями. Найвиразніше це проявляється в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Саме за таких режимів можливі ситуації, коли захист прав та інтересів громадян потребує невідкладної юридичної допомоги. Безсумнівно, що своєчасно надана правова допомога, хоча б у формі консультації, здатна значною мірою полегшити подальші кроки громадянина для захисту своїх прав. Приміром, це стосується ситуацій, пов'язаних із відшкодуванням збитків, завданих руйнівним впливом стихійних сил природи чи іншими чинниками. Ще один приклад — реалізація громадянином свого права на житло у разі відселення його із зони надзвичайної ситуації. Якщо конкретні обставини ускладнюють можливість звернутися до адвоката, то певна юридична допомога та послуги можуть бути надані іншими фахівцями в галузі права. Особливо це стосується адміністративно-правової та адміністративно-процесуальної сфер [131, с. 266]. Безумовно, така допомога повинна бути кваліфікованою. При цьому слід зауважити: якщо держава підтвердила належний рівень кваліфікації того чи іншого фахівця, що засвідчено відповідними документами, навряд чи варто ставити таку кваліфікацію під сумнів. Водночас здійснення функції захисту, яка набуває особливого значення для громадянина, слід пов'язувати з певними кваліфікаційними особливостями — так, як це роблять, наприклад, автори проекту Закону України «Про правову допомогу», де зазначено, що виконувати обов'язки захисника у процесі дізнання, досудового слідства та розгляду кримінальної справи у суді мають право фахівці у галузі права, які мають науковий ступінь кандидата або доктора юридичних наук [241, с.71].

Ще один важливий момент, пов'язаний з отриманням правової допомоги в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, — це питання оплати такої допомоги. Очевидно, що обставини, які призвели до введення на окремих територіях режиму надзвичайного стану, режиму воєнного стану чи оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації, можуть завдавати людям певних, інколи значних матеріальних збитків, що не може не позначитися на їхньому матеріальному становищі. За таких умов питання про спроможність оплатити юридичні послуги стає досить актуальним. На наш погляд, слід на законодавчому рівні закріпити положення про надання безоплатної правової допомоги громадянам, які внаслідок обставин надзвичайного характеру в період дії надзвичайних адміністративно-правових режимів звернулися за наданням правової допомоги до суб'єктів її надання. Це можливо шляхом внесення доповнень у відповідні законодавчі акти, зокрема, в Закони України «Про адвокатуру», «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про правовий режим воєнного стану», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» [131, с. 266]. При цьому, безумовно, слід передбачити і можливості подальшої компенсації суб'єктам надання правової допомоги за умови, що останні звернуться до компетентних органів із заявою про таку компенсацію. Іншим вирішенням цього питання може бути нормативне закріплення щодо надання певних податкових пільг адвокатам, які надавали безоплатну правову допомогу в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів.

Не менш значущими, на наш погляд, є і певні правові та організаційні аспекти надання правової допомоги громадянам в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Передусім це стосується необхідності забезпечення належних умов надання правової допомоги з боку органів, які здійснюють управлінські функції на території дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Громадяни повинні знати, де вони можуть отримати належну правову допомогу навіть тоді, коли з об'єктивних причин, викликаних конкретною ситуацією, отримати таку правову допомогу з боку адвокатів неможливо. Надання правової допомоги в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів повинно бути постійно в полі зору відповідних державних органів поряд з наданням медичної та соціальної допомоги громадянам. З огляду на це, важливим вважається покладення на відповідні державні органи обов'язку з організації надання правової допомоги з урахуванням необхідності виділення приміщень для роботи суб'єктів надання правової допомоги і, що не менш важливо, інформування громадян про місця, де така допомога надається [131, с. 267].

З огляду на вищезазначене, вважаємо за необхідне ще раз наголосити на найважливіших моментах забезпечення права громадян на правову допомогу в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, які, на нашу думку, здатні посилити ефективність реалізації цієї важливої гарантії забезпечення прав і свобод громадян. Передусім це стосується чіткого визначення і закріплення на законодавчому рівні кола суб'єктів надання правової допомоги, в тому числі з урахуванням особливостей дії того чи іншого надзвичайного адміністративно-правового режиму, чіткого визначення їхніх прав і обов'язків, при цьому, безумовно, слід враховувати можливості такого інституту громадянського суспільства, як адвокатура, який має найпотужніший потенціал із забезпечення прав і свобод громадян. Не менш важливим, на наш погляд, є і визначення та закріплення в законі обов'язків державних органів, які здійснюють відповідні повноваження в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, із забезпечення громадян необхідною правовою допомогою. При цьому слід зазначити, що свого належного правового регулювання в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів потребують не лише реалізація такої правової гарантії, як право на правову допомогу, а й інші гарантії, які б забезпечували належний захист людини і громадянина. Чіткого визначення потребують і окремі організаційно-правові аспекти, пов'язані із забезпеченням права на правову допомогу в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Такий підхід видається необхідним і при реалізації інших гарантій прав та свобод громадян [131, с. 267–268].

Важливою гарантією забезпечення прав громадян в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів є також їхнє належне інформування про реальний стан речей у зоні дії того чи іншого надзвичайного режиму, про дії та рішення органів, які здійснюють відповідні управлінські функції. Загалом інформація є одним із найпотужніших ресурсів впливу на поведінку людини. Слід зазначити, що питання, пов'язані з особливостями тієї чи іншої інформації, її впливом на процеси, які відбуваються в суспільстві, протягом тривалого часу були об'єктом дослідження представників різних наук [12; 13; 29; 84; 288; 310]. Окремі аспекти інформаційного забезпечення досліджували й учені-правники [70; 71; 73; 104; 121; 287]. Однак питання інформаційного забезпечення громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів до останнього часу практично не знайшли достатнього відображення в літературі. Між тим, зважаючи на ту важливу обставину, що інформація є одним із найбільш дієвих засобів налагодження взаємозв'язків між особою та державою, вона набуває рис особливого ресурсу, за допомогою якого задовольняються різноманітні інтереси особи, слугує однією з найбільш дієвих гарантій забезпечення прав і свобод громадян. Особливого звучання це набуває в умовах певних екстремальних ситуацій, які зумовлюють необхідність застосування надзвичайних заходів з боку держави. Загалом значення інформації зумовлюється тією обставиною, що управління суспільством з боку державних органів завжди передбачає їхню поінформованість про відповідні процеси та явища. Будь-яке рішення чи дія органів управління згодом постає у вигляді інформації для інших ланок управлінських структур, а також окремих громадян та їхніх об'єднань. З іншого боку, реалізація прав громадян на інформацію у сфері державного управління створює передумову формування особистої громадянської позиції, яка ґрунтується на розумінні тих чи інших рішень та дій державних органів, постає важливим фактором попередження конфліктних ситуацій і правових суперечок, сприяє зростанню авторитету державних органів та їхніх посадових осіб в очах громадян [109, с.1]. З огляду на це, особливого значення набуває забезпечення інформаційної відкритості, яка проявляється у доступності для громадян інформації, що становить суспільний інтерес або торкається особистих інтересів громадян, у систематичному інформуванні громадян про передбачувані або прийняті рішення, у здійсненні громадянами контролю за діяльністю державних органів, організацій і підприємств, громадських об'єднань, посадових осіб і прийнятими рішеннями, що пов'язані з дотриманням, охороною та захистом прав і законних інтересів громадян [11, с. 232].

Про значення і важливість реалізації права на інформацію свідчить той факт, що ціла низка міжнародно-правових документів містить положення, які фактично є основою регламентації цього права в національному законодавстві. Передусім слід відзначити положення Загальної декларації прав людини, яка в ст. 19 закріплює право на свободу переконань і їх вільне вираження, що включає в себе і свободу пошуку, одержання й поширення інформації та ідей будь-якими засобами й незалежно від державних кордонів [62, с. 36]. Положення прийнятої в 1950 р. Конвенції Ради Європи про захист прав людини і основних свобод закріплює право кожної людини на свободу думки, яке включає в себе свободу дотримуватися власних поглядів і свободу одержувати або поширювати інформацію та ідеї без втручання з боку публічної влади, незважаючи на державні кордони [55, с.173−174]. Згідно зі ст. 19 Міжнародного Пакту про громадянські і політичні права 1966 р. кожна людина має право на вільне вираження своєї думки, яке містить у собі і свободу шукати, одержувати й поширювати будь-яку інформацію й ідеї, незалежно від державних кордонів, усно, письмово, за допомогою преси, художніх форм вираження або іншими способами за своїм вибором [142, с.124]. Слід підкреслити, що на міжнародно-правовому рівні отримали своє закріплення питання реалізації доступу до окремих видів інформації, зокрема, інформації про стан навколишнього природного середовища. На наш погляд, у контексті питань, які розглядаються, це набуває особливого значення, оскільки переважна більшість ситуацій надзвичайного характеру пов'язана саме з явищами природного характеру. Серед таких документів можна виділити «Керівні принципи з забезпечення доступу до екологічної інформації й участі громадськості в процесі прийняття рішень у галузі охорони навколишнього природного середовища» і Конвенцію про доступ до інформації, участі громадськості в процесі прийнятті рішень і доступі до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього природного середовища [77; 87].

Своє адекватне закріплення отримало право на інформацію і у вітчизняному законодавстві. Передусім слід виділити цілу низку конституційних положень, які слугують основою для його реалізації. Так, статтею 34 Конституції України кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово, або в інший спосіб – на свій вибір. Примітно, що на конституційному рівні обмеження цього права здійснюється лише в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. Велике значення мають і положення Конституції, в яких закріплюється право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. При цьому кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена (ст. 50 Конституції України). На наш погляд, реалізація саме цього права набуває особливого значення в умовах, пов'язаних, передусім, з надзвичайними екологічними ситуаціями. Не викликає сумнівів, що отримання громадянами будь-якої інформації найчастіше пов'язане з можливістю надіслати відповідне звернення. Тому слід звернути увагу на положення Конституції, які закріплюють право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40 Конституції України). Не можна не звернути увагу і на положення ст. 57 Конституції, якими кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними. Останнє положення, на наш погляд, набуває особливого значення при реалізації заходів забезпечення того чи іншого надзвичайного адміністративно-правового режиму, оскільки їх реалізація пов'язана з певними, часом значними обмеженнями прав і свобод громадян, про що останні повинні бути поінформовані заздалегідь. При цьому слід враховувати і реальні обставини та ситуації, які, незважаючи на їх складність, не можуть бути причиною не доведення до громадян відповідної інформації.

Слід також зазначити, що налагодженості інформаційних взаємовідносин між громадянами і відповідними державними органами значною мірою слугує дія певних презумпцій, які багато в чому сприяють реалізації та захисту прав і свобод громадян. Належна реалізація права громадян на інформацію пов'язана з діями таких правових презумпцій, як презумпція відкритості інформації і презумпція імовірності (вірогідності) інформації. Суть першої з них полягає в тому, що будь-яка інформація повинна вважатися відкритою, доки не будуть доведені законні підстави для її закриття. Презумпція імовірності (вірогідності) інформації повинна розповсюджуватися як на громадян, так і на органи управління. Це означає, що інформація, яка надається громадянами до органів управління, повинна вважатися імовірною (вірогідною), доки не будуть встановлені факти, що свідчать про протилежне. Інформація, яка надається громадянам, також повинна вважатися імовірною, доки не буде встановлене протилежне. У випадках, коли інформація надається громадянином до відповідного органу, посадової особи, обов'язок з встановлення її вірогідності має покладатися на цей орган та його посадових осіб. При отриманні інформації від органів управління такий обов'язок має бути покладений на громадянина. При цьому необхідно враховувати той важливий факт, що з певних обставин (вік, стан здоров'я та ін.) ці можливості громадян можуть бути обмежені. Ось чому органи управління, їх посадові особи повинні всебічно сприяти громадянам в їх діяльності з оцінювання вірогідності наданої їм інформації [109, с. 15]. Однак, з огляду на складність ситуації, яка виникає в результаті дії обставин надзвичайного характеру, такий підхід, на нашу думку, потребує певного корегування, оскільки наслідки представлення державними органами невірогідної інформації можуть бути для громадянина більш тяжкими.

Незважаючи на те, що ці презумпції не отримали свого закріплення на законодавчому рівні, їх фактична реалізація, на наш погляд, може суттєво впливати на рівень інформаційних взаємовідносин, ступінь реалізації громадянами права на інформацію.

Поняття інформації та види інформації отримали своє закріплення та визначення в Законі України «Про інформацію». Так, згідно із вищезазначеним Законом, під інформацією розуміють документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі (ст.1). Відповідно, до видів інформації законодавцем віднесена: статистична інформація; адміністративна інформація (дані); масова інформація; інформація про діяльність державних органів влади та органів місцевого і регіонального самоврядування; правова інформація; інформація про особу; інформація довідково-енциклопедичного характеру; соціологічна інформація (ст.17). У контексті забезпечення прав і свобод громадян, на наш погляд, найбільш важливими видами інформації виступають масова інформація; інформація державних органів влади та органів місцевого і регіонального самоврядування, а також правова інформація. Важливою гарантією отримання громадянами необхідної інформації виступають положення Закону про те, що до інформації з обмеженим доступом не можуть бути віднесені відомості: про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту, про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, які сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян, про стан здоров'я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення, стосовно стану справ із правами і свободами людини і громадянина, а також фактів їх порушень, про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, інша інформація, доступ до якої відповідно до законів України та міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України (ст. 30) [217]. Поряд з цим, не можна не відмітити і положення ст. 46 Закону, згідно з якою інформація не може бути використана для закликів до повалення конституційного ладу, порушення територіальної цілісності України, пропаганди війни, насильства, жорстокості, розпалювання расової, національної, релігійної ворожнечі, вчинення терористичних актів, посягання на права і свободи людини.

На нашу думку, в умовах функціонування надзвичайних адміністративно-правових режимів реалізація громадянами права на інформацію набуває окремого значення — як під час здійснення уповноваженими органами заходів цих режимів, так і з огляду на ефективність їх застосування. Зокрема, щодо режиму надзвичайного стану, наявність і обсяг відповідної інформації безпосередньо пов'язані з реалізацією та результативністю таких заходів, як: запровадження особливого режиму в'їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересування територією, де вводиться надзвичайний стан; обмеження руху транспортних засобів та їх огляд; посилення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення і народного господарства; заборона проведення масових заходів, крім тих, заборона на проведення яких встановлюється судом; запровадження особливого порядку розподілення продуктів харчування і предметів першої необхідності; запровадження комендантської години (заборона перебувати на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень особи у встановлені години доби); заборона призовникам і військовозобов'язаним змінювати місце проживання без відома відповідного військового комісаріату; здійснення цільової мобілізації з метою ліквідації стихійного лиха чи катастроф у мирний час; заборона виготовлення і розповсюдження інформаційних матеріалів, що можуть дестабілізувати обстановку; особливі правила користування зв'язком та передачі інформації через комп'ютерні мережі (ст.ст.16,17). В умовах дії воєнного стану необхідність інформованості громадян може пов'язуватися з реалізацією заходів, які стосуються запровадження трудової повинності, зміни режиму роботи підприємств, установ і організацій, вилучення для тимчасового використання майна громадян та виконання ними військово-транспортного обов'язку, здійснення контролю за роботою підприємств зв'язку, поліграфічних підприємств, видавництв, телерадіоорганізацій, театральних, концертно-видовищних та інших підприємств, установ і організацій культури, використанням місцевих радіостанцій, телевізійних центрів та друкарень, для військових потреб і проведенням роз'яснювальної роботи серед військ і населення, регулюванням робіт цивільних телерадіоцентрів, забороною робіт аматорських приймально-передавальних радіостанцій особистого і колективного користування та передачею інформації через комп'ютерні мережі (ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»)[ 238].

Беручи до уваги важливість належного інформаційного забезпечення громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, вважаємо за доцільне зупинитися на окремих аспектах реалізації права на інформацію в контексті законодавчих приписів щодо застосування деяких заходів надзвичайного характеру. Так, серед додаткових заходів правового режиму надзвичайного стану у зв'язку з масовими порушеннями громадського порядку законодавець виділяє заборону виготовлення і розповсюдження інформаційних матеріалів, що можуть дестабілізувати обстановку. На наш погляд, словосполучення «можуть дестабілізувати обстановку» є недостатньо чітким і допускає можливість досить широкого користування можливостями адміністративного розсуду. У відповідних ситуаціях це також може слугувати формою певного цензурування матеріалів у засобах масової інформації та телерадіоорганізаціях. З огляду на це, слід більш чітко визначити поняття інформаційних матеріалів, що можуть дестабілізувати обстановку. Вважаємо, що до них слід віднести матеріали, в яких містяться заклики до повалення конституційного ладу, порушення територіальної цілісності України, пропаганди війни, насильства, жорстокості, розпалювання расової, національної, релігійної ворожнечі, вчинення терористичних актів, посягання на права і свободи людини та конфіденційна чи таємна інформація, а також інформація, яка не відповідає дійсності і може призвести до виникнення та розповсюдження паніки, масових акцій і дій, які порушують чи можуть призвести до порушень функціонування органів державної влади, підприємств, організацій і установ, завдання матеріальної шкоди та шкоди здоров'ю громадян [129, с. 228–230].

Очевидно, що суспільна небезпека таких діянь потребує відповідної реакції суспільства і держави, тому вважаємо доцільним закріпити в законодавстві адміністративну відповідальність за поширювання неправдивої інформації. При цьому слід зазначити, що в ст. 173-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення міститься склад правопорушення, що передбачає відповідальність за поширювання неправдивих чуток. Склад такого правопорушення передбачає поширювання неправдивих чуток, що можуть викликати паніку серед населення або порушення громадського порядку. Але, на наш погляд, положення вказаної статті потребує певного коригування. По-перше, поняття «чутки» видається нам недостатньо чітким, оскільки, по суті вони являють собою недостатньо неперевірену та обґрунтовану, таку, що, як правило, не відповідає дійсності, певну інформацію. По-друге, наслідки розповсюдження такої інформації в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів можуть бути більш негативними [129, с. 230]. З огляду на це, вважаємо доцільним викласти ст.173-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення в наступній редакції: Поширювання завідомо неправдивої інформації, що може викликати паніку серед населення або порушення громадського порядку, тягне за собою накладення штрафу від десяти до п'ятнадцяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян або громадські роботи.

Поширювання неправдивих чуток або іншої завідомо неправдивої інформації, що може призвести до дестабілізації обстановки в зоні дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, тягне за собою накладення штрафу від двадцяти до тридцяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян, або громадські роботи на строк до двох місяців».

Водночас важливу гарантуючу роль можуть відігравати правові приписи, пов'язані з відповідальністю посадових осіб органів, які здійснюють управлінські функції в зоні дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Слід зазначити, що в діючому Кодексі України про адміністративні правопорушення передбачена адміністративна відповідальність за порушення права на інформацію. Посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за неправомірну відмову в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи відповідно до законів України «Про інформацію» або «Про звернення громадян» (ч. 1 ст. 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення). Як зазначалось вище, реальні умови та обставини, обумовлені ситуацією, яка призвела до введення в дію того чи іншого надзвичайного адміністративно-правового режиму, значно підвищують значущість належного інформаційного забезпечення громадян. При цьому конкретні дії чи бездіяльність посадових осіб, пов'язані з порушенням права громадян на інформацію, можуть призвести не тільки до завдання шкоди певній особі, а й стати фактором ускладнення обстановки в зоні дії відповідного надзвичайного режиму, її дестабілізації. Особливо це стосується випадків надання інформації, що не відповідає дійсності, несвоєчасного надання інформації, навмисного приховування інформації, перешкоджання поширенню певної інформації. Враховуючи ці обставини, вважаємо за доцільне доповнити ст. 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення частиною третьою, яка б передбачала підвищену відповідальність посадових осіб за порушення права на інформацію в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів [129, с. 230–231].

Слід зазначити, що право на інформацію тісно пов'язане з іншою важливою гарантією − реалізацією права на звернення. Адже саме звернення слугує процесуальним засобом отримання певної інформації, який в Законі України «Про інформацію» отримав назву інформаційного запиту. Не менш важливе значення має й те, що кожне звернення громадянина містить в собі певну інформацію, яку останній доводить до відома адресата звернення. Разом з цим значна кількість звернень громадян фактично пов'язана з необхідністю отримання тієї чи іншої інформації, котра, будучи наданою громадянину, значною мірою обумовлює його подальші дії або відмову від певних дій, слугує важливим фактором формування відповідної позиції громадянина, пов'язаної із задоволенням тих чи інших потреб, певною мірою впливає на його взаємовідносини з відповідними державними органами та їх посадовими особами.

Відповідно до Закону України «Про звернення громадян» під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги (ч.1ст.3) [215]. Законодавець визначає конкретні види звернень громадян. Зокрема, пропозиція (зауваження) – це звернення громадян, де висловлюється порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також думка щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства. Заява (клопотання) являє собою звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання – письмове звернення з проханням про визнання за собою відповідного статусу, прав чи свобод тощо (ч. ч. 2, 3 ст. 3). У контексті захисту прав і свобод громадян особливого значення набуває скарга, яка визначається як звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб (ч. 4 ст. 3).

Громадянин, звертаючись із скаргою за захистом порушеного права, доводить до відома компетентних органів і посадових осіб факти, які, на його думку, є негативними в роботі відповідних установ, є причиною порушення його прав і законних інтересів, та вимагає їх усунення. Звісно, не кожна скарга є обґрунтованою, тобто із вказівкою на справжні, а не надумані порушення прав та інтересів. Дуже часто це залежить від юридичної освіти громадян. Але важливо те, що в будь-якому випадку за допомогою права на оскарження громадянин здійснює перевірку відповідності поведінки організацій і посадових осіб установленим для них масштабам поведінки з метою виявлення і недопущення можливих відхилень [162,с.12−13].

Слід підкреслити, що звернення громадян у тих формах, які передбачені законодавством, є однією із найбільш розповсюджених форм ініціації взаємовідносин громадян з органами держави. Не втрачають свого значення звернення громадян і в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Більш того, вони набувають особливої значущості, оскільки належна реакція на них та їх вирішення по суті прямо пов'язані з реалізацією таких прав людини і громадянина, як право на життя, на охорону здоров'я, на свободу та особисту недоторканність та інших прав, пов'язаних з забезпеченням життєдіяльності людини в ситуаціях екстраординарного характеру. Реалізація цього права в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів дозволяє, на наш погляд, звернути увагу на окремі аспекти, які мають значення в умовах надзвичайних ситуацій, та й загальне значення для реалізації цього важливого конституційного права.

Перш за все, мова йде про досить важливе питання, яке пов'язане з розглядом звернень громадян. Різноманітні життєві ситуації, які потребують вирішення і в зв'язку з якими подане звернення громадянина, об'єктивно потребує більш оперативної реакції з боку органу чи посадової особи, до яких таке звернення надійшло. Фактично це питання про строки вирішення звернення громадян. Безсумнівно, що в умовах дії тих чи інших екстремальних ситуацій, коли для реалізації чи захисту прав і свобод громадян часовий фактор має вирішальне значення, строки реакції на звернення громадян мають бути більш короткими [125, с. 79]. Тому, вважаємо доцільним закріпити в Законі України «Про звернення громадян» положення про те, що в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів звернення громадян розглядаються і вирішуються в термін не більше десяти днів від дня їх отримання, а ті, які не потребують додаткового вивчення, − невідкладно, але не пізніше трьох днів від дня їх отримання. На наш погляд, такий підхід підвищить оперативність вирішення звернень громадян, може слугувати вагомим фактором забезпечення прав і свобод громадян в умовах, коли життєдіяльність на тій чи іншій території порушується внаслідок обставин надзвичайного характеру.

Не можна не звернути увагу на ще одну важливу обставину. Право на звернення і особливо право на оскарження є важливим засобом соціального контролю, реальним проявом участі громадян в управлінні державними справами. Такий контроль, який здійснюється не вищими інстанціями, а безпосередньо тими, до яких відносяться відповідні правові приписи, хто реалізує положення законодавства з метою задоволення конкретних, життєво важливих особистих інтересів набуває особливого значення, оскільки в значному ступені дозволяє конкретизувати існуючі проблеми, звернути увагу представників держави не тільки на факти порушення прав і свобод, а й на професійний рівень виконавців, їх моральні, ділові якості. Особливого значення це набуває в умовах, коли життєдіяльність людини, а іноді і саме її фізичне існування ставиться під загрозу.

Наряду з контролем, який здійснюється безпосередньо громадянами, не менш важливим є і контроль з боку відповідних державних і недержавних інституцій, який виступає як одна із важливих та дієвих гарантій забезпечення прав і свобод громадян. Ще на початку XXст., відомий вчений проф. М.Д.Загряцков зазначав, що діяльність органів управління підкоряється нормам абстрактного закону і вимогам публічного інтересу; всяке відхилення від цього шляху викликає автоматичну реакцію адміністративного механізму [64,с.13]. Сама можливість настання такої реакції багато в чому обумовлена наявністю особливої форми діяльності, а саме, − контролю. Контрольна діяльність має певні специфічні риси, на які зверталася увага в літературі. Так, за завданнями і цільовим призначенням контрольна діяльність покликана вирішити широке коло питань: а)встановити фактичне виконання заданого управлінського рішення в організаційній виконавчо-розпорядчій діяльності підконтрольного об'єкта; б)дати вірну (об'єктивну) соціально-політичну і спеціально-юридичну оцінку; в) прийняти ефективне рішення з удосконалення діяльності підконтрольного об'єкта, а у випадку виявлення неправомірної поведінки – привести в дію відповідні правоохоронні засоби, застосувати профілактичні заходи із попередження порушень в майбутньому; г) домогтись оперативного, найбільш повного і якісного виконання прийнятого рішення. До числа ознак контрольної діяльності слід віднести її спонукальні обставини, якими є об'єктивна потреба в створенні найбільш сприятливих умов для реалізації нормативно-правових приписів в поведінці, діяльності суб'єктів суспільних відносин, забезпечення ефективності правового регулювання, відновлення стану законності і правопорядку у випадку їх порушення. Не можна не звернути увагу і на те, що контрольна діяльність специфічна багатоманітністю суб'єктів, що її здійснюють, причому суб'єктами контрольної діяльності є визнані правом носії контрольних повноважень. Особливості контрольної діяльності виявляються також і в змісті одержуваних матеріально-правових результатів. Об'єктивованим наслідком контролю є владний індивідуально-правовий акт обов'язкового значення, в якому, поряд з оцінкою діяльності підконтрольного об'єкта, конкретизуються його повноваження з усунення помилок і прорахунків в управлінській діяльності, з внесення організаційних основ в процес управління, з запобігання неправомірної діяльності суб'єктів, з визначення превентивних заходів. За методом правового регулювання контрольна діяльність своєрідна тим, що вона суміщає в собі деякі риси як дозвільно-розпорядчого, так і юрисдикційного способів і може виступати в формі регулятивних і охоронних правовідносин [42, с. 55−56]. При цьому слід звернути увагу на те, що у відповідності з Лимською декларацією керівних принципів контролю, прийнятої IXКонгресом міжнародної організації вищих контрольних органів, контроль – не самоціль, а невід'ємна частина системи реагування, метою якої є розкриття відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів законності, ефективності та витрат матеріальних ресурсів на можливо більш ранній стадії з тим, щоб мати можливість прийняти корегувальні заходи, а в окремих випадках притягти винних до відповідальності, отримати компенсацію за спричинені збитки або здійснити заходи з попередження чи скорочення таких порушень в майбутньому [20, с. 51]. Загалом, питання здійснення контрольної діяльності отримали досить ґрунтовне висвітлення в літературі [37; 48; 280та ін.], тому звернемо увагу на особливості такого роду діяльності в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів. Насамперед, слід підкреслити ту важливу обставину, що основною метою контролю є охорона конституційного ладу, забезпечення і реалізація на практиці прав і свобод людини і громадянина, підтримка економічної та державної стабільності [20,с.51].

Безперечно, діяльність контролюючих органів, виконання ними відповідних функцій не втрачає свої значущості в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Навпаки, належна реалізація контролю у цих умовах є важливим чинником подолання кризових ситуацій, забезпечення нормальної життєдіяльності громадян та ритмічної і ефективної роботи державних органів, підприємств, організацій та установ.

Водночас необхідно наголосити: коли запроваджуються надзвичайні адміністративно-правові режими, реалізація контролю зазнає ускладнень, зумовлених кількома чинниками. Перший із них полягає в тому, що робота управлінських органів — зокрема й тих, котрі виконують контрольні функції у відповідних сферах суспільного життя, — передусім зосереджується на усуненні та подоланні фактичних руйнівних наслідків конкретної надзвичайної ситуації. Другий чинник — цілком імовірні труднощі, спричинені тим, що самі працівники цих органів можуть опинитися серед постраждалих від надзвичайної ситуації й втратити змогу повною мірою виконувати службові обов’язки. Реальна обстановка, що виникла внаслідок надзвичайної ситуації, здатна також призвести до пошкодження або повного знищення спеціальних засобів, за допомогою яких здійснюється той чи інший вид контролю. Це стосується й окремої документації, яка може бути об’єктом контролю, та відсутності осіб, відповідальних за дотримання відповідного порядку на об’єкті контролю. Певною мірою подолати ці складнощі може реалізація окремих організаційних заходів, покликаних забезпечити належну контрольну діяльність на найбільш важливих ділянках. Насамперед ідеться про потребу забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, екологічної безпеки, громадського порядку та безпеки дорожнього руху, пожежної безпеки. З огляду на це, слід передбачити можливість мобільного переміщення в зону надзвичайної ситуації фахівців органів і установ, які здійснюють контрольну діяльність у цих сферах, а також забезпечення їх необхідними технічними засобами, засобами пересування і зв’язку. Що ж до безпосереднього контролю за дотриманням прав і свобод громадян у зоні дії надзвичайних режимів, то найбільш дієвими та ефективними тут виступають контрольні можливості й повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Зауважимо, що інститут Уповноваженого з прав людини є доволі дієвим інструментом захисту прав людини. Свідченням цього є ґрунтовний закордонний досвід, а також правозахисна практика діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини [16; 25; 26; 65; 74−76; 95; 133; 183; 278; 294; 295; 297]. Про значущість контролю за додержанням прав і свобод громадян з боку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини свідчить і те, що окремі аспекти його діяльності закріплено в низці законодавчих актів, зокрема в законах України «Про попереднє ув’язнення» від 30.06.93 р. № 3352-III[236], «Про Конституційний Суд України» від 16.10.96 р. № 422/96-ВР [219], «Про місцеві державні адміністрації» від 9.04.99 р. № 586-XIV[224], «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16.03.00 р. № 1550-III[239], «Про правовий режим воєнного стану» від 6.04.00 р. № 1547-III[238], «Про біженців» від 21.06.01 р. № 2557-III[196], «Про судоустрій України» від 7.02.02 р. № 3018-III[251], «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» від 19.06.03 р. №975-IV[206], «Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України» від 18.03.04 р. № 1625-IV[237], «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» від 8.09.05 р. №2866-IV[209], а також у Кримінальному кодексі України від 5.04.01 р. № 2341-III[107], Кримінально-виконавчому кодексі України від 11.07.03 р. № 1129-IV[108], Цивільному процесуальному кодексі України від 16.01.03 р. № 1618-IV[303], Кодексі адміністративного судочинства України [81], Кодексі України про адміністративні правопорушення від 6.07.05 р. №2547-15 [83].

Варто звернути увагу й на ті аспекти його діяльності, які зумовлені особливостями надзвичайних ситуацій і безпосередньо пов’язані із забезпеченням правової захищеності громадян. Передусім зазначимо, що надзвичайна ситуація та конкретні умови життєдіяльності на відповідній території, нею зумовлені, значною мірою можуть ускладнювати можливості виявлення з боку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини певних порушень прав громадян, а також можливості самих громадян подати звернення та викласти конкретні факти порушень їхніх прав. Якщо Уповноважений не перебуває безпосередньо на місці, це також негативно позначається на його можливостях оцінити ситуацію, що склалася, та вжити ефективних і оперативних засобів реагування. З огляду на це, важливим постає питання про представництво Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини безпосередньо на місці подій. Зауважимо, що Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» передбачено можливість призначення Уповноваженим своїх представників у межах виділених коштів, затверджених Верховною Радою України. Організацію діяльності та межі повноважень представників Уповноваженого регулює Положення про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, яке затверджується Уповноваженим (ст. 11) [253].

Пропозиції щодо потреби більш чіткого закріплення статусу представників Уповноваженого формулювалися в окремих проектах Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Зокрема, у проекті, розробленому групою народних депутатів (Н.Карпачовою, Є.Павленком та А.Петренком), передбачалася можливість призначення представника Уповноваженого у випадках: масових чи грубих порушень прав і свобод людини, що мають особливе суспільне та державне значення, пов’язаних із необхідністю захисту інтересів осіб, які неспроможні самостійно використовувати правові засоби захисту [254]. На наш погляд, саме такі випадки можуть мати місце в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Загалом реальні обставини дії надзвичайних адміністративно-правових режимів і досить широкий спектр обмежень прав громадян, які застосовуються з метою нормалізації обстановки, що склалася, є об’єктивним фактором, який зумовлює необхідність присутності представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на місці подій. На жаль, на сьогодні на законодавчому рівні питання про діяльність представників Уповноваженого чіткого закріплення не отримало. Питання правового статусу та відповідних можливостей такого представника знайшли відображення лише в «Положенні про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», затвердженому Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини Н.Карпачовою [182]. При цьому слід звернути увагу на те, що відповідно до Закону призначення представників визначається як можливість Уповноваженого і не є обов’язковим. На нашу думку, це питання варто вирішити на законодавчому рівні більш чітко, принаймні щодо діяльності Уповноваженого з прав людини в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Вважаємо доцільним закріпити положення про те, що при введенні режиму надзвичайного стану, режиму воєнного стану та визнанні певної території зоною надзвичайної екологічної ситуації на відповідній території обов’язково повинні діяти представництва Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Законодавчого закріплення потребує і правове становище цих представників та питання організації їх роботи.

Додатковою гарантією дієвості та ефективності законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у випадках їх невиконання відповідними посадовими особами може слугувати введення підвищеної адміністративної відповідальності за скоєння правопорушень в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Це можливо шляхом доповнення ст. 188-19 Кодексу України про адміністративні правопорушення відповідною частиною.

Велике значення в діяльності по забезпеченню прав і свобод громадян, які порушуються діями чи бездіяльністю окремих посадових осіб, має дисциплінарна відповідальність. Тому доцільно у Законі України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», а також у положеннях, які пов’язані з закріпленням правового статусу представників Уповноваженого, чітко передбачити можливість Уповноваженого виступати суб’єктом ініціювання дисциплінарного провадження по відношенню до осіб, які порушують права і свободи громадян, тим більше, що така можливість на сьогодні передбачена окремими законодавчими актами. Наприклад, в ст. 97 Закону України «Про судоустрій України» закріплена можливість Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини ініціювати питання про дисциплінарну відповідальність судді. Свого чіткого визначення та законодавчого закріплення потребують, на нашу думку, і процесуальні можливості Уповноваженого та його представників відносно ініціювання провадження по справах про адміністративні правопорушення, про що нами говорилось раніше.

Особливості окремих надзвичайних адміністративно-правових режимів, особливо режиму воєнного стану, дозволяє звернути увагу ще на один аспект діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Йдеться про можливість Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини здійснювати контроль за забезпеченням прав людини в діяльності органів, які є спеціальними органами управління в умовах дії воєнного стану. До таких органів Закон відносить, зокрема, військове командування. Зазначимо, що законодавець окремо виділяє військове командування серед суб’єктів здійснення відповідних повноважень в умовах воєнного стану. Військовим командуванням, згідно з положеннями законодавства, є: Генеральний штаб Збройних Сил України; командування Сухопутних військ Збройних Сил України та Військово-Морських Сил України; оперативні командування, командування військових об’єднань, з’єднань Збройних Сил України та інших утворених відповідно до Законів України військових формувань (ст. 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»). Певні можливості щодо здійснення цивільного контролю за Воєнною організацією і правоохоронними органами України передбачені для Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Законом України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» [206], але при цьому зазначимо, що здійснення такого контролю пов’язується із захистом прав і свобод військовослужбовців. З урахуванням цього, вважаємо доцільним і необхідним більш чітко визначити в законодавстві можливість здійснення з боку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини контролю за забезпеченням прав і свобод людини і громадянина органами військового командування та відповідними посадовими особами.

Діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини тісно пов’язана з діяльністю ще однієї важливої державної інституції, а саме − органів прокуратури. Зараз, як ніколи, громадяни держави зацікавлені у наявності всебічного, ефективного механізму захисту своїх прав, свобод та законних інтересів, в розробці нової системи взаємовідносин з представниками держави [21, с. 8]. Важливою складовою такого механізму, безумовно, є прокурорський нагляд. Стосовно діяльності прокурорів із забезпечення законності, прав і свобод громадян в зоні дії надзвичайних адміністративно-правових режимів слід зазначити, що така діяльність була і залишається одним із найбільш ефективних і оперативних засобів підтримання належного рівня правопорядку. Однак особливості надзвичайних ситуацій потребують посиленої уваги з боку працівників прокуратури. Максимальне використання правозахисного потенціалу прокуратури в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів можливо з урахуванням наявності в структурі органів прокуратури військових прокуратур, які, на наш погляд, найбільш спроможні ефективно здійснювати прокурорський нагляд в умовах нестабільності обстановки та негативного впливу факторів, які становлять основу введення того чи іншого надзвичайного режиму.

ВИСНОВКИ ДОРОЗДІЛУ2

1. Для належного нормативно-правового регулювання відповідних правових відносин у кожній зі сфер суспільного життя першочергове значення має осмислення та чітке визначення прав, свобод і обов’язків громадян. В умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів це набуває особливого звучання, адже саме такі умови найбільшою мірою ставлять під загрозу не лише саме існування людини, але й її можливості, пов’язані із задоволенням різних життєво важливих потреб.
2. Складні ситуації, що зумовлюють необхідність введення і реалізації надзвичайних адміністративно-правових режимів, а також потреба нівелювання їхніх негативних наслідків вимагають відповідних зусиль держави, які, своєю чергою, об’єктивно обумовлюють необхідність застосування певних обмежень прав і свобод громадян. Без таких обмежень діяльність держави з приведення обстановки, яка склалася в результаті тих чи інших надзвичайних обставин, у належний стан значно ускладнюється. Загалом проблема обмежень прав і свобод громадян є однією з важливих сторін взаємовідносин держави та громадян, яка значною мірою обумовлює реальність проголошених прав і свобод.
3. В умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів дуже важливим є чітке визначення на законодавчому рівні переліку прав і свобод, що не можуть бути призупинені. Такий підхід багато в чому обумовлює ступінь правової захищеності громадян, слугує важливим чинником протидії проявам свавілля з боку окремих працівників державних органів.
4. Обмеження прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів переслідує певні цілі. По-перше, це звуження відповідних суб’єктивних прав, яке обумовлене особливостями ситуації, що склалася в результаті обставин надзвичайного характеру. По-друге, це надання цьому звуженню офіційного характеру шляхом закріплення його в правових актах. По-третє, це забезпечення ефективності діяльності відповідних органів держави з нормалізування обстановки, яка склалася. По-четверте, це забезпечення прав і свобод інших осіб, які опинилися в зоні дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Розглядати цілі обмеження прав і свобод громадян варто також з урахуванням категорії «безпека».
5. Обмеження, які застосовуються в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, можна визначити як об’єктивно обумовлена інтересами суспільства, держави та громадян, опосередкована досягненням відповідних цілей та заснована на законі реакція держави на обставини надзвичайного характеру, яка знаходить вираження у відповідній діяльності державних органів, пов’язаній зі звуженням правових можливостей особи на певний чітко визначений період, необхідний для нормалізації обстановки та подолання наслідків надзвичайної ситуації.
6. Підтримка правопорядку при наявності обставин надзвичайного характеру виступає одним із найважливіших чинників нівелювання негативних наслідків становища, що склалося, і значною мірою обумовлює дієвість та ефективність дій органів держави, спрямованих на нормалізацію відповідної ситуації. При цьому особливого значення набуває адміністративно-юрисдикційна діяльність, в тому числі і з урахуванням необхідності реалізації досить широкого кола обмежень, які застосовуються при впровадженні в життя заходів того чи іншого надзвичайного адміністративно-правового режиму.
7. Адміністративні правопорушення, які можуть бути скоєні в умовах надзвичайних ситуацій, доцільно поділяти на: а) правопорушення, які носять, так би мовити, загальний характер, тобто скоєння яких безпосередньо не пов’язується з надзвичайними обставинами; б) правопорушення, безпосередньо пов’язані з недодержанням правил та заходів відповідного правового режиму, обумовлених конкретними обставинами надзвичайного характеру; в) правопорушення, прямо не пов’язані з реалізацією заходів того чи іншого надзвичайного режиму, але скоєння яких в умовах досліджуваних режимів має підвищену суспільну небезпеку, наприклад, дрібне хуліганство, злісна непокора законній вимозі працівника органів внутрішніх справ тощо.
8. Одним із важливих аспектів адміністративної відповідальності є недопущення подальшої протиправної поведінки осіб, які скоїли адміністративне правопорушення і по відношенню до яких доцільно застосовувати заходи, що перешкоджали б подальшій протиправній поведінці. З огляду на це, найбільш дієвим у цьому плані заходом було б видворення особи, яка не проживає на території, де введено надзвичайний стан або яка оголошена зоною надзвичайної екологічної ситуації, за межі цієї території. Це ж стягнення варто застосовувати й щодо особи, яка скоїла адміністративне правопорушення, пов’язане з невиконанням заходів правового режиму а також правопорушення, які посягають на громадський порядок і громадську безпеку чи встановлений порядок управління.
9. Одним із досить важливих питань юрисдикційної діяльності є питання оптимізації системи суб’єктів її реалізації. З урахуванням особливостей режиму воєнного стану, доцільним було б введення військової служби правопорядку в Збройних Силах України. При цьому важливим є чітке визначення повноважень відповідних органів і посадових осіб щодо можливості складання протоколів про адміністративні правопорушення, скоєні в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів.
10. Важливим є питання забезпечення прав і свобод громадян у рамках іншого адміністративного провадження, яке входить до системи адміністративно-юрисдикційних проваджень, − дисциплінарного провадження. Очевидно, що, розвинутість процесуальної форми при наявності певних обставин, до яких слід віднести і обставини надзвичайного характеру, значною мірою підвищує правову захищеність громадян, сприяє об’єктивності та неупередженості вирішення кожної справи про дисциплінарний проступок.
11. В умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів особливого значення набуває виконання відповідних обов’язків. Саме завдяки виконанню обов’язків, визначених законодавцем, значною мірою нівелюється негативний вплив існуючих обставин надзвичайного характеру на життя і здоров’я громадян, забезпечується оперативність та ефективність застосування необхідних адміністративних засобів, ліквідуються наявні та потенційні загрози існуючим суспільним відносинам. Категорія обов’язків має відношення не тільки до конкретної особи, а й до органів держави, їх посадових осіб, які здійснюють діяльність на території дії того чи іншого надзвичайного адміністративно-правового режиму. Виконання покладених на них обов’язків не тільки слугує подоланню руйнівних наслідків надзвичайної ситуації, а й є вагомим фактором забезпечення прав і свобод громадян. Необхідно на законодавчому рівні окремо закріпити положення про відповідні обов’язки громадян та посадових і службових осіб відносно забезпечення їх реалізації.
12. Аналіз законодавства дає змогу наступним чином згрупувати обов’язки громадян, яких вони повинні дотримуватися в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. 1. Обов’язки, пов’язані з забезпеченням громадського порядку та належного порядку управління в зоні дії надзвичайних адміністративно-правових режимів.2. Обов’язки, які безпосередньо пов’язані з реалізацією відповідних заходів щодо усунення шкідливих наслідків та нормалізації ситуації, що склалася на території дії відповідного надзвичайного режиму. 3. Обов’язки, пов’язані з забезпеченням особистої безпеки громадян, екологічної безпеки та санітарно-епідеміологічної безпеки. Стосовно останньої групи обов’язків доцільно їх більш чітке формулювання і закріплення на законодавчому рівні. Зокрема, щодо обов’язку громадян використовувати відповідні засоби захисту, якщо таке застосування буде визнане необхідним.
13. Реалізація такої гарантії прав і свобод громадян, як права на правову допомогу, пов’язується, 1) з необхідністю законодавчого закріплення положення про те, що в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів неможливе припинення діяльності адвокатури; 2) з закріпленням положення про можливість надання правової допомоги громадянам фахівцями-юристами військових частин, які знаходяться в зоні дії режиму воєнного стану; 3) з можливістю надання безоплатної правової допомоги громадянам, які внаслідок обставин надзвичайного характеру в період дії надзвичайних адміністративно-правових режимів звернулися за наданням правової допомоги до суб’єктів її надання; 4) з покладенням на відповідні державні органи обов’язку з організації надання правової допомоги із урахуванням необхідності виділення приміщень для роботи суб’єктів надання правової допомоги і інформування громадян про місця, де ця допомога надається.
14. Право на інформацію в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів набуває особливого значення. Зважаючи на те, що певна інформація може викликати і негативні наслідки, доцільним є викладення ст.173-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення в наступній редакції: поширення завідомо неправдивої інформації, що може викликати паніку серед населення або порушення громадського порядку, тягне за собою накладення штрафу від десяти до п’ятнадцяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян. Поширення неправдивих чуток або іншої завідомо неправдивої інформації, що може призвести до дестабілізації обстановки в зоні дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, тягне за собою накладення штрафу від двадцяти до тридцяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян та видворення громадян за межі зони надзвичайної ситуації.Окремо слід передбачити можливість підвищеної відповідальності посадових осіб за порушення права на інформацію в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів.
15. Право на інформацію тісно пов’язане з іншою важливою гарантією – реалізацією права на звернення. В умовах дії тих чи інших екстремальних ситуацій, коли для реалізації та захисту прав і свобод громадян фактор часу має вирішальне значення, строки реакції на звернення громадян мають бути більш короткими. Тому слід закріпити в Законі України «Про звернення громадян» положення про те, що в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів звернення громадян розглядаються і вирішуються в термін не більше десяти днів від дня їх отримання, а ті, які не потребують додаткового вивчення, − невідкладно, але не пізніше трьох днів від дня їх отримання.Такий підхід підвищить оперативність вирішення звернень громадян, може слугувати вагомим фактором забезпечення прав і свобод громадян в умовах, коли життєдіяльність на тій чи іншій території порушується внаслідок обставин надзвичайного характеру.
16. В умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів особливого звучання набувають питання контролю за додержанням прав і свобод громадян з боку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, в тому числі і по відношенню до органів військового командування та відповідних посадових осіб. Доцільним вважається вирішення питання про обов’язковість діяльності представництв Уповноваженого на території, де діє відповідний надзвичайний адміністративно-правовий режим, та встановлення підвищеної адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в умовах дії аналізованих режимів.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі проведено теоретичне узагальнення та запропоновано нове розв'язання наукової проблеми, яка полягає у формуванні теоретичних засад, потрібних для усвідомлення правового становища громадян у період дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, у розробці й обґрунтуванні пропозицій та рекомендацій, орієнтованих на забезпечення прав і свобод, а також реалізацію обов'язків громадян, у визначенні напрямів удосконалення законодавства у цій царині. Поміж висновків варто виокремити такі.

1. Запровадження та функціонування надзвичайних адміністративно-правових режимів є об'єктивною потребою, зумовленою необхідністю забезпечення життєдіяльності суспільства загалом і кожного його члена зокрема, дотримання належних параметрів роботи державного механізму, а також усунення згубних наслідків екстремальних ситуацій природно-техногенного та соціально-політичного характеру. Як складне правове явище, надзвичайні адміністративно-правові режими виступають невід'ємним складником системи підтримання належного стану суспільних відносин і покликані забезпечувати безпеку держави, суспільства та окремих його членів у разі виникнення ситуацій екстремального характеру, причому саме міра кризовості та гострота цих ситуацій визначають, який конкретний вид надзвичайного адміністративно-правового режиму буде реалізовано.
2. Надзвичайні адміністративно-правові режими — це окреслені певними просторово-часовими межами специфічні режими правового регулювання, для яких характерний особливий порядок запровадження; вони пов'язані зі специфікою управлінської діяльності, наявністю у відповідних суб'єктів особливих повноважень, застосуванням окремих обмежень конституційних прав і свобод громадян та покладанням на них додаткових обов'язків. Мета таких режимів — відновлення й підтримання належного стану суспільних відносин, забезпечення безпеки суспільства в цілому та окремих громадян за наявності екстраординарних ситуацій соціально-політичного й природно-техногенного характеру.
3. Досягнення цілей запровадження та реалізації кожного з надзвичайних адміністративно-правових режимів насамперед залежить від рівня їх правової регламентації. При цьому першочергове значення для подальшого розвитку й удосконалення законодавства про надзвичайні адміністративно-правові режими має те, наскільки це законодавство відповідає міжнародно-правовим актам, які регламентують як загальні положення щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, так і положення, що безпосередньо стосуються їх забезпечення за наявності тієї чи іншої екстремальної ситуації.
4. Обмеження відомчої нормотворчості — насамперед у питаннях правового становища громадян — має стати важливим чинником забезпечення прав і свобод громадян та дієвим засобом удосконалення нормативно-правового регулювання у цій сфері.
5. Чітке окреслення юридичної природи прав, свобод та обов'язків громадян є важливою умовою формування й деталізації відповідних галузевих статусів суб'єктів правовідносин, запорукою злагодженості та ефективності роботи державного механізму й забезпечення прав і свобод кожного громадянина. Особливої ваги це набуває в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, адже саме такі умови значною мірою ставлять під загрозу не лише саме існування людини, а й її можливості щодо задоволення життєво важливих потреб.
6. Цілі обмежень прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів — це забезпечений відповідними правовими засобами та пов'язаний із певним звуженням обсягу суб'єктивних прав заздалегідь визначений результат зусиль держави в особі її органів, зумовлений потребою нормалізувати суспільні відносини й обстановку, що склалася внаслідок виникнення ситуацій надзвичайного характеру.
7. Обмеження, які застосовуються в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів, можна визначити як об'єктивно зумовлену інтересами суспільства, держави та громадян, опосередковану досягненням відповідних цілей і засновану на законі реакцію держави на обставини надзвичайного характеру. Вона виражається у відповідній діяльності державних органів, пов'язана зі звуженням правових можливостей особи на певний чітко визначений період, потрібний для нормалізації обстановки та подолання наслідків надзвичайної ситуації.
8. Застосування адміністративної відповідальності має пов'язуватися не лише з невиконанням окремих вимог посадових осіб органів, які здійснюють функцію управління в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, а й з невиконанням відповідних правил, установлених з урахуванням конкретної обстановки. З огляду на це слід передбачити адміністративну відповідальність за невиконання заходів правового режиму.
9. Якщо буде встановлено адміністративну відповідальність за невиконання заходів правового режиму, що запроваджується в умовах дії воєнного чи надзвичайного стану, то протоколи про такі правопорушення мають складати посадові особи органів внутрішніх справ та уповноважені на те представники військового командування, яке діє на території, де введено надзвичайний стан. Розгляд справ про такі правопорушення повинні здійснювати суди. До кола суб'єктів, які можуть виконувати відповідні юрисдикційні функції, зокрема складати протоколи про правопорушення, що посягають на громадський порядок, громадську безпеку та встановлений порядок управління в умовах дії режиму надзвичайного стану, можуть бути віднесені також коменданти території. Статус цього суб'єкта слід чітко визначити у відповідному положенні про нього, точно окресливши його компетенцію, в тому числі й щодо контролю за додержанням заходів цього правового режиму.
10. Дієвим чинником забезпечення законності реалізації заходів правових режимів воєнного та надзвичайного стану слід визнати запровадження адміністративної відповідальності представників державних органів, які відповідно до закону забезпечують реалізацію таких заходів. Повноваження щодо складання протоколів про подібні правопорушення доцільно надати Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини (або відповідним працівникам його секретаріату чи його представникам у зоні дії того чи іншого надзвичайного режиму), а також представникам військового командування та відповідним посадовим особам органів внутрішніх справ.
11. В умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів особливої ваги набуває виконання відповідних обов'язків. Саме завдяки виконанню обов'язків, окреслених законодавцем, значною мірою нівелюється негативний вплив наявних обставин надзвичайного характеру на життя і здоров'я громадян, забезпечується оперативність та ефективність застосування потрібних адміністративних засобів, усуваються наявні та потенційні загрози існуючим суспільним відносинам. Водночас не можна оминути й того, що категорія обов'язків стосується не лише конкретної особи, а й органів держави, їх посадових осіб, які провадять діяльність на території дії того чи іншого надзвичайного адміністративно-правового режиму. Виконання покладених на них обов'язків не тільки сприяє подоланню руйнівних наслідків тієї чи іншої надзвичайної ситуації, а й є вагомим чинником забезпечення прав і свобод громадян. На законодавчому рівні необхідно окремо закріпити перелік відповідних обов'язків громадян та посадових і службових осіб щодо забезпечення їх реалізації.
12. Проблеми гарантування прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів набувають особливої гостроти з огляду на екстраординарність обстановки, зумовленої певними негативними чинниками. Проте складність тієї чи іншої ситуації не може впливати на рівень правової захищеності громадян та на реалізацію ними відповідних правових можливостей. Під час розгляду системи гарантій забезпечення прав і свобод громадян акцентується увага на тих із них, які у відповідних умовах набувають для громадян особливого значення. Серед таких гарантій виокремлюється право на правову допомогу, належне інформування про реальний стан речей у зоні дії того чи іншого надзвичайного режиму, про відповідні дії та рішення органів, які виконують управлінські функції, а також право на звернення та здійснення контрольної й наглядової діяльності.
13. Зважаючи на значущість належного гарантування прав і свобод громадян в умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів, пропонується подальше вдосконалення законодавчого регулювання у сфері отримання правової допомоги, зокрема щодо діяльності адвокатури в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів, можливості надання такої допомоги фахівцями-юристами військових частин, які перебувають у зоні дії режиму воєнного стану, покладення окремих обов'язків з організації надання правової допомоги на відповідні державні органи, а також реалізації права на інформацію та права на звернення.
14. В умовах дії надзвичайних адміністративно-правових режимів особливого звучання набувають питання контролю за додержанням прав і свобод громадян з боку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, в тому числі й щодо органів військового командування та відповідних посадових осіб. Доцільно було б законодавчо визначити обов'язковість діяльності представництв Уповноваженого на території, де діє відповідний надзвичайний адміністративно-правовий режим, та встановити підвищену адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в умовах дії зазначених режимів.