Як регулюються державно-управлінські відносини між суб’єктами і об’єктами управління?

Державно-управлінські відносини вирізняються свідомо-вольовим характером. Проте визнання цього факту не знімає питання про їхню «гносеологічну кваліфікацію», тобто про те, чи належать вони до матеріальних (базисних) чи ідеологічних (надбудовчих) суспільних відносин. Варто зауважити, що в суспільстві немає жодних конкретних відносин, які б виникали поза свідомою, вольовою діяльністю людей. Відтак, діалектика матеріального та ідеального (а також об'єктивного та суб'єктивного) не тотожна діалектиці свідомого й несвідомого, вольового й невольового.

Розмежування матеріальних та ідеологічних відносин є виправданим лише на найвищому рівні абстракції та є результатом суто теоретичного мислення. На цьому рівні віднесення управлінських відносин до ідеологічних, надбудовних, тобто таких, що пройшли через свідомість і волю учасників, є беззаперечним. Це зумовлено тим, що за своїм змістом і призначенням управлінські відносини принципово відрізняються від матеріальних, базисних — виробничих (економічних) відносин, що стосуються виробництва та обміну життєво необхідних благ. Адже виробництво матеріальних благ і управління ним — не одне й те саме.

У правовій системі будь-якої держави адміністративно-правові норми займають особливе місце. Це пояснюється колом суспільних відносин, які потребують упорядкування, охорони та розвитку відповідно до об'єктивних потреб. Загальновизнано, що предметом регулювання адміністративного права є суспільні відносини у сфері державного управління.

Звісно, об'єктом адміністративно-правових норм виступають лише ті управлінські відносини, які об'єктивно потребують правового регулювання і можуть бути ним охоплені. Значна частина відносин у сфері державного управління регулюється іншими правовими засобами — індивідуальними (правозастосовчими) актами, адміністративними угодами, актами реалізації прав та обов'язків, а також діловими звичаями та адміністративними прецедентами. Крім того, у регулюванні управлінських процесів важливу роль відіграють неюридичні норми — політичні, моральні, корпоративні. Законодавча практика свідчить, що деякі акти вже передбачають необхідність дотримання, зокрема, етичних норм при здійсненні державно-управлінських функцій.

Кожен елемент цієї системи регулювання виконує власні завдання та функції. Не применшуючи значення інших елементів, слід визнати, що провідну роль відіграє правова норма, оскільки вона встановлює загальну програму поведінки учасників у сфері державного управління, надаючи їм суб'єктивні права та покладаючи відповідні юридичні обов'язки.

Ця роль значною мірою притаманна адміністративно-правовій нормі, яка має забезпечити організованість, стабільність і визначеність відносин у важливій сфері суспільного життя — у сфері державного управління, що будується на принципі «влада-підпорядкування».

У державно-управлінських відносинах одним із суб'єктів завжди виступає носій державно-владних повноважень. Саме державно-владний характер прав та обов'язків одного із суб'єктів надає цим відносинам особливого змісту.

Адміністративно-правова норма створює такий режим управління, який формально унеможливлює свавілля з боку суб'єкта — носія владних повноважень. Він зобов'язаний діяти лише в межах праводієспроможності, встановленої правовою нормою.

Суб'єкт, щодо якого здійснюються державно-владні повноваження, діє за принципом — «дозволено все, що не заборонено законом». Однак якщо правова норма встановлює для нього певні обов'язки, він має їх виконувати під загрозою застосування примусових заходів, так само як і до носія державно-владних повноважень.

Правило поведінки, встановлене адміністративно-правовою нормою, не може бути змінене за згодою сторін. Воно є обов'язковим як для суб'єкта управління, так і для керованого об'єкта. Тому, попри важливість інших засобів регулювання, норма адміністративного права є і залишатиметься основним інструментом забезпечення міцного правового режиму державного управління.

Щодо думок про так званий базисний характер управлінських відносин у сфері економіки, слід зазначити, що в реальній дійсності базисні чи надбудовчі явища в чистому вигляді не існують — це продукт абстрактного мислення. Інакше не було б потреби в теоретичних узагальненнях, тобто в самій науці.

Оскільки управлінські відносини виникають практично в усіх сферах суспільства (економіці, політиці, науці, культурі, побуті, сім'ї), вони займають «підлегле» становище в кожній із цих сфер. Їхнє призначення — забезпечити організоване, ефективне функціонування тих відносин, які є провідними у відповідних сферах (наприклад, в економічній — економічних, у політичній — політичних тощо).

Отже, об'єктом управлінських відносин є забезпечення (в кінцевому підсумку — створення) оптимальних організаційних умов для спільної, комбінованої діяльності людей, спрямованої на досягнення певного загального результату. Це означає, що управління та управлінські відносини виникають там, де здійснюється будь-яка (виробнича, наукова, духовна чи сама управлінська) спільна праця. Таке розуміння об'єкта управлінських відносин дозволяє не лише визначити їх відносно самостійне та своєрідне місце в будь-якій системі суспільної праці, але й вказує на необхідність пошуку специфічних особливостей правової регламентації цих відносин.

Наступним методологічно важливим аспектом розкриття суспільної природи управлінських відносин є їх відмежування від споріднених відносин у державно-правовому житті. Для цього слід звернутися до структурних особливостей цих відносин.

Становище сторін управлінських відносин будується на засадах владної субординації (підпорядкованості), яку в широкому суспільному плані розуміють як втілення принципів «влада—підкорення» або «розпорядження—виконання» у системі «суб'єкт управління — об'єкт управління». Завдяки своєму суспільному призначенню суб'єкт управління перебуває ніби над керованим об'єктом. Лише в такому розумінні можна говорити про «вертикальний» характер управлінських відносин. Отже, становище суб'єкта й об'єкта управління «по вертикалі» є не одним із можливих варіантів, як дехто вважає, а необхідною якістю цих відносин, що дозволяє визначити їх як власне управлінські.

Суб'єктивні права у сфері державного управління — це надана та гарантована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, яка забезпечена кореспондуючим обов'язком іншого суб'єкта правовідносин.

Таким чином, суб'єктивні права у сфері державного управління характеризуються такими ознаками:

• а) можливість певної поведінки;
• б) можливість, надана особі, яка володіє адміністративною правоздатністю та адміністративною дієздатністю;
• в) можливість, надана з метою задоволення інтересів особи у сфері державного управління та вирішення завдань, що стоять перед нею;
• г) поведінка, що реалізується у правовідносинах;
• д) поведінка у певних рамках, межах. Порушення цих меж (міри можливої поведінки) є зловживанням правом;
• е) існують лише у зв'язку з відповідним юридичним обов'язком іншого суб'єкта правовідносин і без виконання цього обов'язку не можуть бути реалізовані;
• ж) реалізація прав гарантується державним примусом щодо носія кореспондуючого обов'язку;
• з) мають юридичну природу, оскільки надаються адміністративно-правовими нормами та гарантуються державою.

Діалектичною протилежністю суб'єктивних прав у сфері державного управління є суб'єктивні юридичні обов'язки. Вони нерозривно пов'язані та не можуть існувати одне без одного, оскільки право одного суб'єкта не може бути реалізоване поза виконанням обов'язку іншим суб'єктом. Таким чином, у державному управлінні існування обов'язків поза правами і навпаки — прав поза обов'язками позбавлено будь-якого сенсу.

Саме в цьому полягає одна з головних структурних особливостей управлінських відносин. Без неї вони втрачають своє соціальне значення та не виправдовують свого місця в сукупності суспільних відносин. Проте керований об'єкт аж ніяк не пасивний. Він бере активну участь у формуванні характеру та спрямованості управлінського впливу, що охоплюється поняттям «зворотний зв'язок».

У юридичній літературі висловлювалася думка про розширене тлумачення категорії «управлінські відносини». Вона, мовляв, охоплює не лише відносини, що безпосередньо відображають владно-субординаційний характер взаємостановища суб'єкта й об'єкта управління, але й суміжні суспільні відносини, які не мають такого характеру (зокрема типу «суб'єкт — суб'єкт»). Це спонукає до виділення так званих «горизонтальних» (несубординаційних) управлінських відносин і протиставлення їх «вертикальним».

Уявляється, що ця думка є результатом не завжди виправданого перенесення висновків вчення про адміністративні правовідносини на управлінські відносини взагалі. Адже сама ідея розмежування вертикальних і горизонтальних адміністративних правовідносин не рівнозначна аналогічному підходу до поділу управлінських відносин.

Справедливість першої ідеї очевидна, оскільки вона адекватно відображає реально існуючі відмінності між двома великими групами відносин, що підлягають класифікації. Другий підхід не завжди послідовний, адже неможливо охопити єдиним родовим поняттям явища, що принципово різняться за своєю суттю. Будь-яке визнання «горизонтальності» управлінських відносин (зрозуміло, лише в плані протиставлення їх «вертикальним», владно-субординаційним) призводить до втрати останніми їх якісної визначеності. Отже, на відміну від характеристики адміністративних правовідносин, щодо відносин управління термін «горизонтальні» не несе науково-класифікуючого змістовного навантаження.

Таким чином, аналіз структури управлінських відносин дозволяє стверджувати, що, по-перше, сфера суспільних управлінських відносин ширша від сфери відносин, врегульованих нормами адміністративного права, тобто вертикальних адміністративних правовідносин; по-друге, сфера управлінських відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами, вужча від сфери адміністративних правовідносин у цілому, оскільки останні включають і горизонтальні адміністративні правовідносини.

Нарешті, ще один важливий аспект, пов'язаний із розглядом структури управлінських відносин. Своєрідність взаємостановища сторін таких відносин передбачає специфічний метод їх регулювання. Ним є метод адміністративно-правового регулювання, суттю якого є владні приписи. Завдяки цьому більшість управлінських відносин, що перебувають у сфері правового регулювання, набувають правової форми.

Виходячи з узагальнюючої характеристики управління та права, слід бачити певну функціонально-цільову близькість цих суспільних інститутів.

По-перше, як управління, так і право спрямовані в кінцевому підсумку на забезпечення чіткої організації, необхідної впорядкованості суспільного життя. Основою функціональної близькості цих явищ є спільна для них соціально-організуюча роль. Виконуючи її, управління та право органічно взаємодіють і певним чином доповнюють одне одного.

По-друге, як управління, так і право прямо пов'язані з категорією владарювання, що трактується як здатність втілювати в життя пануючу в певних суспільних умовах волю. Маючи державно-владну природу, з одного боку, право виражається в нормативно-правовій системі, оскільки державна воля не може не бути виражена як закон (у широкому розумінні цього терміна), що має державний захист, включаючи заходи державного примусу. З іншого боку, зазначена природа управління безпосередньо реалізується в самій виконавчій діяльності держави, точніше — її відповідних органів.

У більш конкретному вигляді роль права в управлінні характеризується неоднозначно.

Насамперед право впливає на управління вже самим фактом свого існування, підтримує належний рівень урегульованості та порядку всієї сукупності суспільних відносин, які так чи інакше входять до сфери державного управління. Цей аспект може бути визначений як загально-регулятивний, оскільки йдеться про роль права як універсального регулятора суспільних відносин у цілому.

Одночасно суспільство як складна динамічна система характеризується тим, що підвищення різноманітності реально існуючих суспільних зв'язків об'єктивно випереджає за часом збільшення різноманітності свідомого регулюючого впливу на ці зв'язки. Для усунення такої невідповідності потрібні постійне вдосконалення всіх галузей законодавства, що регулюють різні види суспільних відносин, а також зміцнення законності та правопорядку в державі. Отже, найсуттєвішу рису процесу вдосконалення законодавства слід бачити в тому, що воно спрямоване на підвищення рівня керованості важливих сфер суспільного життя, а тим самим на створення умов для ефективного управління цими сферами.

Інший аспект ролі права в управлінні пов'язаний з його регулюючим впливом на ті суспільні відносини, через які здійснюється сама державно-управлінська діяльність, тобто на власне управлінські відносини. Саме за допомогою переважно правових норм забезпечується змістовність управлінського впливу, взаємозв'язки учасників управлінських відносин, розподіл між ними завдань, повноважень та відповідальності, чіткість визначення компетенції кожного з них. Цей аспект можна назвати службово-регулятивним, оскільки йдеться про службову роль права в підтриманні належного «режиму» організації власне управління.

Підсумовуючи, можна зробити висновок, що управління перебуває в органічній єдності з правом у цілому, з усією системою його галузей. Тобто здійснення державного управління неможливе поза правом, без застосування правових засобів у процесі управління, без використання правової форми в межах окремих його функцій, стадій та процедур.

Природно склалося так, що державне управління є об'єктом дослідження насамперед юридичних наук, а серед них переважно наук адміністративного та державного права, а крім того — теорії державного управління, яка ще й досі формується як повноцінна наукова галузь.

Ключові аспекти юридичних досліджень державного управління — адміністративно-правовий та організаційно-правовий. Збагачені завдяки застосуванню різноманітних пізнавальних засобів інших наук — філософії, соціології, системології (загальної теорії систем), загальної теорії соціального управління тощо, ці аспекти, хоча й не вирішують усіх завдань багатодисциплінарного аналізу державного управління, проте всіляко сприяють поглибленню рівня та більшій достовірності його наукового пізнання.

Список використаної літератури

1. Бондаренко І. Владно-управлінські відносини в системі державного управління України //Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. - 2006. - № 4. - C. 188-194

2. Дерець В. Зміст управлінських відносин у системі органів виконавчої влади України //Юридична Україна. - 2005. - № 11. - C. 19-22.

3. Пашко Л. Осучаснення управлінської культури як основа оновлення управлінських відносин //Статистика України. - 2004. - № 2. - C. 40-44

4. Ястремський Ю. Управлінські відносини у сфері державної влади: теоретико-методологічні основи //Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. - 2006. - № 3. - C. 25-31