Сучасний стан водного законодавства України

Вступ

З огляду на складну екологічну ситуацію, що нині спостерігається в Україні, питання розв'язання екологічних проблем, а також розробка та ухвалення відповідного законодавства набувають надзвичайної ваги.

Водна сфера належить до найбільш комплексно врегульованих напрямів природоохоронного права. Такий підхід є виправданим, адже Україна може стати кандидатом на вступ до ЄС. Крім того, найближчим часом країна межуватиме з новими державами-членами ЄС, що слугує додатковим поштовхом для формування законодавчої бази, узгодженої з європейською. У цьому контексті автор статті прагне проаналізувати ситуацію у сфері водного законодавства ЄС та України, провести порівняльний аналіз і окреслити ключові напрями розвитку українського законодавства на перспективу.

Історично в Україні єдиним законодавчим актом, що регулював водні відносини, був Водний кодекс. До здобуття незалежності його норми повністю відповідали положенням Основ водного законодавства СРСР, які набрали чинності 1 вересня 1971 року. Новий Водний кодекс України, ухвалений 6 червня 1995 року, суттєво відрізняється від попереднього, однак і досі залишається єдиним нормативним документом на рівні закону, що регулює використання, охорону та відтворення водних ресурсів.

1. Сучасний стан водного законодавства України та його еколого-економічне значення

Позитивним моментом є активна робота над підготовкою нових законодавчих ініціатив у цій сфері.

Наразі значна кількість законопроєктів перебуває на різних стадіях розробки. Вони покликані врегулювати правовідносини у нових, ще не освоєних секторах права. Втім, існують і певні труднощі. Зокрема, чергову спробу ухвалити Закон України «Про питну воду та водопостачання» зроблено шляхом повторного подання на розгляд. Концепція цього законопроєкту серед головних принципів державної політики у сфері питного водопостачання визначає наближення національних стандартів якості питної води, а також методів вимірювання та оцінки до стандартів, прийнятих у Європейському Союзі.

Варто відзначити, що автори законопроєкту приділили значну увагу питанням ліцензування (ст. 26), оскільки саме інститут ліцензування та водне законодавство є найбільш розвиненими та законодавчо забезпеченими галузями в ЄС.

Аналіз екологічного законодавства ЄС свідчить, що практично кожна директива, постанова чи рішення містять положення про різні види ліцензування. Саме дозвільний принцип будь-якої діяльності в європейській спільноті є ключовим механізмом забезпечення екологізації виробництва та реалізації продукції.

Серед основних повноважень Кабінету Міністрів України, передбачених цим проєктом, — встановлення порядку видачі дозволів на спеціальне водокористування. Підприємства питного водопостачання, які здійснюють забір води з джерел, зобов'язані отримати відповідний дозвіл (ліцензію).

Враховуючи критичну ситуацію із забезпеченням питною водою сільського населення, ст. 34 законопроєкту передбачає покладення відповідальності за створення та модернізацію інфраструктури водопостачання у сільській місцевості, а також облік і контроль якості води на центральний орган виконавчої влади у сфері аграрної політики.

Підприємства, що експлуатують системи централізованого водопостачання та групові водопроводи, мають проводити лабораторно-виробничий контроль якості води самостійно або на договірних засадах із спеціалізованими організаціями, що мають відповідні ліцензії. Результати такого контролю надаються органам місцевого самоврядування та районним органам санітарно-епідеміологічного нагляду.

Проєкт також регулює порядок організації питного водопостачання у надзвичайних ситуаціях, пов'язаних зі станом джерел. У таких випадках, за відсутності альтернативних джерел, на обмежений термін може бути дозволено постачання води, якість якої за окремими органолептичними показниками не відповідає стандартам.

Спеціальний дозвіл на таке водопостачання видається центральними органами виконавчої влади у сфері стандартизації за погодженням із органами санітарно-епідеміологічного нагляду за умови дотримання таких вимог:

• невідповідність проектних потужностей систем водопостачання потребам доведення якості води до нормативних показників;
• наявність бізнес-плану покращення якості води та підтвердження організаційно-фінансових механізмів його реалізації;
• інформування населення про якість питної води, динаміку її змін та особливості водоспоживання на період дії дозволу.

Загалом, законодавча база у сфері ліцензування потребує подальшого розвитку. Проблеми цього сектора є типовими для всього українського законодавства. Ефективне виконання завдань неможливе без чіткого розмежування повноважень між органами центральної виконавчої влади. Наразі спостерігається дублювання функцій та перекладання відповідальності, що призводить до структурних проблем у центральному органі виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, а також ускладнює співпрацю з іншими міністерствами.

Аналіз чинного Водного кодексу України підтверджує цю тезу: повноваження Кабінету Міністрів, обласних та міських рад, Державного комітету з геології та Державного комітету по водному господарству у сфері управління та контролю за використанням вод значною мірою збігаються.

2. Відповідальність за порушення водного законодавства України

Держава, виступаючи власником водних ресурсів, впроваджує систему заходів для стимулювання природоохоронної діяльності, включаючи юридичну відповідальність. Законодавство передбачає можливість застосування до порушника негативних наслідків у вигляді обмежень особистого чи майнового характеру. При цьому превентивний ефект досягається як через застосування державного примусу, так і через загрозу його застосування, що сприяє запобіганню правопорушенням. Примусові заходи застосовуються у випадках адміністративних та кримінальних правопорушень, однак можливе й добровільне відшкодування збитків у межах цивільної відповідальності.

Юридична відповідальність настає за порушення водного законодавства. Стаття 110 Водного кодексу (ВК) України визначає перелік правопорушень, за які передбачена відповідальність. Цей перелік не є вичерпним, і законодавством можуть встановлюватися інші види правопорушень. У новій редакції ВК з'явилися нові склади правопорушень, проте деякі були вилучені без достатніх підстав. Наприклад, відсутня відповідальність за самовільне користування водним об'єктом, хоча раніше окремо виділялися самовільне захоплення та самовільне користування. Ці поняття не є тотожними, тому існують окремі статті, що передбачають адміністративну відповідальність за ці діяння.

Водні правопорушення є різновидом екологічних правопорушень і мають таку ж структуру: суб'єкт, об'єкт, об'єктивна та суб'єктивна сторони.

Конкретні види відповідальності (цивільно-правова, адміністративна, кримінальна, дисциплінарна) передбачені чинним законодавством і застосовуються за наявності відповідних підстав.

Однією з дієвих форм впливу є цивільно-правова відповідальність, яка настає при заподіянні шкоди внаслідок порушення водного законодавства. Шкода може бути завдана як водним об'єктам, так і життю, здоров'ю людей, майну юридичних осіб та громадян. Цей вид відповідальності застосовується незалежно від притягнення до інших видів відповідальності. Обов'язковою умовою є наявність шкоди; за її відсутності підстави для цивільно-правової відповідальності відсутні.

Важливо розрізняти поняття шкоди, збитків та гарантій захисту прав. Шкода є ширшим поняттям, що включає екологічну та моральну шкоду, а також збитки в економічному розумінні.

У водному законодавстві йдеться про майнову відповідальність, яка є складовою цивільно-правової та включає реальний збиток і упущену вигоду. Згідно зі ст. 111 ВК України, підприємства, організації, установи та громадяни, а також іноземні особи зобов'язані відшкодувати збитки, заподіяні порушенням водного законодавства, у встановлених розмірах та порядку.

Відповідно до ст. 453 Цивільного кодексу (ЦК) України, відшкодування збитків є одним зі способів відшкодування шкоди. Під збитками розуміються витрати, понесені особою, чиї права порушені, а також неодержані доходи (упущена вигода). Таким чином, порушники зобов'язані відшкодувати як реальний збиток, так і упущену вигоду.

ВК України не визначає конкретних розмірів збитків, що підлягають стягненню, що робить ці норми відсильними. Це призвело до багатоступеневої системи відсилань у вирішенні цього питання.

Основним нормативним актом, що визначає розміри збитків, є Методика підрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затверджена Міністерством охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України 18.05.95 р.

Методика встановлює основні вимоги до порядку розрахунку збитків і застосовується при здійсненні державного контролю. Вона містить вичерпний перелік правопорушень, за які настає майнова відповідальність. Найпоширенішими з них є:

• самовільне водоспоживання, тобто забір води без відповідного дозволу;
• самовільне скидання стічних вод без дозволів на спецводокористування або встановлених нормативів;
• перевищення затверджених нормативів скидань забруднюючих речовин;
• самовільне скидання поворотних вод або сировини з суден та інших плавучих засобів.

Розрахунок збитків здійснюється за спеціальними формулами, причому методики різняться залежно від типу водних об'єктів (поверхневі, підземні, морські води).

Такий підхід є виправданим, однак Методика має певні недоліки. Зокрема, при розрахунку застосовуються підвищувальні коефіцієнти, що враховують категорію водного об'єкта та його цільове використання (комунально-побутове, господарсько-побутове, рибогосподарське). Втім, багато водних об'єктів мають не лише господарське, але й значне екологічне та рекреаційне значення.

Водне законодавство визначає особливий статус малих річок, для яких передбачено суворіший правовий режим охорони. Це зумовлено їхньою підвищеною вразливістю до антропогенного впливу. Навіть незначне втручання може завдати значної шкоди малій річці. Однак правове регулювання майнової відповідальності за забруднення малих річок не враховує особливостей їхнього функціонування.

Крім того, ВК України (ст. 5) поділяє водні об'єкти на дві категорії: загальнодержавного та місцевого значення. Логічно, що розмір відповідальності за шкоду, заподіяну об'єктам загальнодержавного значення, має бути вищим. Викладене свідчить про необхідність удосконалення Методики з урахуванням специфіки кожного водного об'єкта, а також його екологічного значення, що відповідає принципам Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», який пріоритетом визначає екологічні інтереси.

На виконання доручення Кабінету Міністрів України було розроблено Положення про порядок підрахунку розміру відшкодування збитків, заподіяних внаслідок забруднення із суден територіальних та внутрішніх морських вод України (від 26.10.95 р.). Аналіз цього Положення показує, що методика розрахунку відрізняється від закріпленої в Методиці, хоча допускається можливість застосування окремих її норм, зокрема для підрахунку кількості скинутих забруднюючих речовин.

Усе вищезазначене дозволяє зробити висновок, що правова основа майнової відповідальності за порушення водного законодавства потребує подальшого вдосконалення.

Висновки

У Водному кодексі жодна з цілей водного законодавства не сформульована таким чином, щоб можна було перевірити її досягнення у визначений термін. Це унеможливлює практичну оцінку ефективності впровадження закону.

Водночас існує значна кількість підзаконних нормативних актів, які затверджуються органами виконавчої влади та фактично виконують законодавчі функції, і їх кількість постійно зростає.

Досі не створено єдиного зібрання документів, що регулюють водні відносини в Україні, що ускладнює визначення повної структури водного законодавства.

Враховуючи сучасну структуру водного законодавства України та тенденції його розвитку в ЄС, можна запропонувати такі напрями гармонізації:

• розробка змін і доповнень до Водного кодексу України з метою збільшення норм прямої дії та врахування прогресивних положень законодавства ЄС;
• прискорення роботи над Законом України «Про питну воду та водопостачання»;
• розробка законів/положень про воду для споживання людиною, очищення міських стічних вод, комплексне запобігання забрудненню та технологічне нормування впливу на довкілля;
• розробка постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок видачі дозволів на спеціальне водокористування»;
• розробка нормативних документів на рівні міністерств: правила охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, інструкції щодо видачі дозволів, правила охорони підземних вод, перелік екологічно безпечних технологій.

Ці заходи сприятимуть раціональному використанню водних ресурсів України та відповідатимуть вимогам національної та загальноєвропейської екологічної безпеки. Для адаптації українського законодавства до законодавства ЄС необхідний перехідний період. Попри позитивні зрушення, цей процес потребує значного часу. Також потребує вдосконалення робота у сфері ліцензування діяльності, пов'язаної з проектуванням, будівництвом та експлуатацією систем водопостачання. Сучасний стан справ дає підстави для оптимізму та підтверджує правильність обраного курсу.

Список використаних джерел

1. Гордеев В. О некоторых вопросах ответственности за нарушение водного законодательства // Предпринимательство, хозяйство и право. - 2000. - № 12. - C. 60-62

2. Гордеев В. Об имущественной ответственности за нарушение водного законодательства // Підприємництво, господарство і право. - 2001. - № 2. - C. 56-60

3. Готун О. Розвиток водного законодавства ЄС і України // Підприємництво, господарство і право. - 2001. - № 10. - C. 63-66

4. Україна. Верховна Рада Про загальнодержавну програму розвитку водного господарства : Закон України від 17 січня 2002 року № 2988-III/ Україна. Верховна Рада // Відомості Верховної Ради Союзу Радянських Соціалістичних Республік. - 2002. - № 25. - C. 642-664