Розвиток інституту адміністративної відповідальності: концептуальні засади та проблеми правореалізації

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. Інститут адміністративної відповідальності: загальнотеоретична характеристика

1.1. Теоретичні аспекти визначення поняття і змісту інституту адміністративної відповідальності

1.2. Адміністративна відповідальність в системі юридичної відповідальності

1.3. Сучасні концепції адміністративної відповідальності

1.4. Місце адміністративно-деліктних норм в системі адміністративного права

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2. Нормативна модель адміністративної відповідальності та проблеми її удосконалення

2.1. Принципи побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності

2.2. Вплив принципу верховенства права на нормативну модель адміністративної відповідальності

2.3. Особливості підстав адміністративної відповідальності

2.4. Адміністративні стягнення та інші адміністративні санкції

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3. Проблеми систематизації законодавства про адміністративну відповідальність

3.1. Зарубіжний досвід систематизації законодавства про адміністративну відповідальність

3.2. Концептуальні засади систематизації сучасного законодавства про адміністративну відповідальність

3.3. Актуальні проблеми сучасного етапу систематизації законодавства про адміністративну відповідальність

Висновки до розділу 3

РОЗДІЛ 4. Реалізація нормативної моделі адміністративної відповідальності

4.1. Принципи реалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності

4.2. Процесуальні засади адміністративної відповідальності

4.3. Органи місцевого самоврядування та суди як органи адміністративної юрисдикції

Висновки до розділу 4

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ДОДАТОК

ВСТУП

Обґрунтування актуальності теми. Трансформації, що сталися в Україні протягом останніх років, істотно позначилися на розвитку права та зумовили потребу в оновленні основоположних правових інститутів. Труднощі, пов'язані зі становленням держави за фактичної відсутності досвіду, потрібного для вибудовування дієвого державного управління, докорінною зміною ідеологічних орієнтирів, проголошенням курсу на ринкову економіку, спричинили пожвавлення нормотворчої роботи. Водночас формування цілком нової правової бази не може відбутися одномоментно, і в багатьох царинах суспільних відносин протягом тривалого часу доводиться послуговуватися старими нормативно-правовими актами, пристосовуючи їх до нових реалій.

Проте такий стан не може зберігатися безкінечно. На певному щаблі суспільного поступу виникає потреба переосмислити концептуальні засади, на яких будуються ті чи інші правові інститути, з огляду на вимоги сьогодення та привести їх у відповідність із нагальними запитами суспільства.

Це стосується й інституту адміністративної відповідальності. З одного боку, його розвиток досі відбувається на принципах, закладених ще за радянських часів, з урахуванням відповідної ідеології, а з іншого – він поширюється на відносини, яких раніше не існувало і не могло існувати. Здебільшого це зумовлено трансформацією механізмів державного регулювання економіки та зміною уявлень про характер взаємин між людиною і державою.

Фактично наявна невідповідність між концептуальними засадами, на яких побудовано інститут адміністративної відповідальності, та потребами в ефективних засобах державного примусу, здатних діяти в сучасних умовах. Підтвердженням цього є статистичні дані, за якими щороку до адміністративної відповідальності притягується понад 20% дорослого населення країни, а з огляду на підвищену латентність підстав адміністративної відповідальності ця цифра є значно вищою. Отже, адміністративна відповідальність не виконує своїх функцій повною мірою.

Оскільки потреба в ефективних засобах державного примусу, зокрема й адміністративного, є об'єктивною, найбільш дієвим шляхом подолання згаданої невідповідності є розробка нових концептуальних засад адміністративної відповідальності та побудова на їхній основі відповідної нормативної моделі, яка якнайповніше відповідала б сучасному стану розвитку суспільних відносин. Зважаючи на досвід функціонування інституту адміністративної відповідальності в минулому, сучасні здобутки правової науки та перспективи розвитку суспільства, необхідно вдосконалити цей інститут так, щоб у процесі його практичної реалізації було досягнуто результатів, яких вимагають суспільство і держава.

Адміністративна відповідальність, точніше її концептуальні засади та найбільш суттєві характеристики нормативної конструкції, має давню історію. Переживши безліч трансформацій, зумовлених особливостями функціонування в умовах існування різних форм державної організації суспільства, адміністративна відповідальність дійшла й до нашого часу. Але сучасні реалії української держави, прагнення долучитись до загальноєвропейських цінностей вимагають переосмислення місця цього інституту в системі вітчизняного права, переходу від поглядів на нього як на репресивно-фіскальний інструмент держави до розуміння його як засобу забезпечення правопорядку у тих сферах суспільних відносин, де об'єктивно необхідним є державне регулювання і державне управління, засобу забезпечення, перш за все, прав і свобод людини і громадянина.

Отже, дослідження теми, присвяченої з'ясуванню об'єктивних потреб українського суспільства в інституті адміністративної відповідальності, визначенню його концептуальних засад і на цій основі удосконалення, відповідно до принципів демократичної, правової держави, механізму практичної реалізації інституту адміністративної відповідальності є актуальним і своєчасним.

Теоретичну базу дисертаційного дослідження склали наукові праці відомих теоретиків права, зокрема таких, як С.С. Алексєєв, С.Н. Братусь, Д.А. Керімов, М.І. Козюбра, В.В. Лазарев, О.Е. Лейст, Н.С. Малеїн, В.М. Манохін, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянц, І.С. Самощенко, Ю.В. Тихонравов та інших; вітчизняних учених – адміністративістів В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, Г.П. Бондаренка, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, А.П. Клюшниченка, Л.В. Коваля, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Є.Б. Кубка, О.В. Кузьменко, І.В. Март'янова, В.М. Марчука, В.Л. Наумова, В.Ф. Опришка, О.І. Остапенка, І.М. Пахомова, А.О. Селіванова, В.С. Стефанюка, М.М. Тищенка, В.В. Цвєткова, Н.В. Хорощак, Ю.С. Шемшученка, В.К. Шкарупи, М.К. Якимчука, О.М. Якуби, Х.П. Ярмаки та багатьох інших.

Важливе значення для дисертаційного дослідження мали наукові праці російських вчених: А.Б. Агапова, О.П. Альохіна, З.А. Астемірова, Г.В. Атаманчука, Б.Т. Базилєва, Д.М. Бахраха, К.С. Бєльського, І.О. Галагана, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, О.Є. Луньова, В.Б. Росинського, В.Д. Сорокіна, Ю.М. Старилова, Ю.О. Тихомирова, Д.М. Овсянка, А.П. Шергіна, М.Д. Шиндяпіної, В.С. Четверикова.

Окремі положення дисертаційного дослідження спираються на погляди відомих учених дорадянських часів, зокрема таких, як О.Ф. Євтихієв, Н.С. Таганцев, В.Ф. Тарановський, І.Т. Тарасов, Є.Н. Трубецькой.

Крім вітчизняних та російських наукових праць, теоретичну базу дослідження також складають праці зарубіжних науковців, у тому числі: П. Лейленда, Лона Л. Фуллера, Р. Циппеліуса та деяких інших.

Емпіричною базою дослідження є статистичні дані Верховного Суду України, державні статистичні звіти про розгляд справ про адміністративні правопорушення та осіб, які притягнуті до адміністративної відповідальності, статистичні дані Держкомстату України, практика розгляду справ про адміністративні правопорушення в різних органах адміністративної юрисдикції.

Нормативно-правову основу дослідження склали акти конституційного, адміністративного, кримінального, цивільного, кримінально-процесуального та цивільно-процесуального законодавства.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснювалося в рамках планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України "Розвиток адміністративно-правових засад реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні" (номер державної реєстрації 0102U001602), "Теоретичні і практичні проблеми розвитку організаційно-правового механізму реалізації виконавчої влади в Україні" (номер державної реєстрації 0104U007588), "Розвиток демократичних засад державного управління в Україні: проблеми адміністративно-правового забезпечення" (номер державної реєстрації 0106U008728).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є обґрунтування концептуальних засад трансформації існуючого інституту адміністративної відповідальності відповідно до вимог, що обумовлюються його призначенням та об'єктивними потребами адаптації цього інституту до сучасних економічних і суспільно-політичних умов, а також визначення принципів, на основі яких має будуватись нормативна модель адміністративної відповідальності та відповідна практика правореалізації.

Для досягнення поставленої мети вирішуються такі завдання:

проаналізувати існуючі підходи до визначення поняття та змісту інституту адміністративної відповідальності, а також сформувати власну позицію стосовно його розуміння;

сформулювати вимоги до структури нормативної моделі адміністративної відповідальності та змісту її елементів;

визначити місце адміністративної відповідальності у системі юридичної відповідальності на основі виділення її найбільш суттєвих ознак і порівняння з іншими видами юридичної відповідальності;

визначити характеристики інституту адміністративної відповідальності як складової галузі адміністративного права, а також співвідношення адміністративної відповідальності з формами реалізації виконавчої влади;

сформулювати та розкрити основні принципи побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності та основні принципи реалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності, а також запропонувати способи формалізації цих принципів;

визначити способи реалізації принципу верховенства права при формуванні нормативної моделі адміністративної відповідальності;

виявити особливості нормативної моделі адміністративної відповідальності у зв'язку з необхідністю включення до неї норм, що визначають адміністративну відповідальність юридичних осіб;

проаналізувати досвід систематизації законодавства про адміністративну відповідальність в Україні та зарубіжних країнах і сформулювати концептуальні засади формалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності з урахуванням історичного досвіду та досвіду інших країн;

обґрунтувати висновки та рекомендації щодо удосконалення чинного законодавства про адміністративну відповідальність.

Об'єктом дослідження є система юридичної відповідальності, у межах якої функціонує адміністративна відповідальність як сфера суспільних відносин, врегульованих адміністративно-деліктними нормами.

Предметом дослідження є сутність і зміст інституту адміністративної відповідальності, його нормативна основа та практика реалізації відповідних правових норм.

Методи дослідження. Обґрунтованість та достовірність наукових результатів забезпечувалися використанням філософських, загальнонаукових, спеціально-наукових та конкретно-наукових методів пізнання, зокрема таких, як діалектичний метод, системний, структурно-функціональний, формально-логічний та інші методи.

З позицій діалектичного методу інститут адміністративної відповідальності розглядався в його розвитку від виникнення до сучасного стану.

Системний метод був використаний, зокрема, для дослідження адміністративно-деліктних відносин, виявлення зв'язків між складовими цих відносин, а також при визначенні місця інституту адміністративної відповідальності у структурі системи права.

Для висвітлення сучасних концепцій адміністративної відповідальності використовувався метод функціонального аналізу, для визначення місця адміністративної відповідальності у системі юридичної відповідальності використано метод емпіричної типології, а для визначення місця нормативної моделі адміністративної відповідальності у системі права – метод теоретичної типології.

В основу визначення принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності були покладені наукові методи оцінки істинності результатів досліджень, зокрема була використана когерентна теорія істини.

Для формулювання принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності використовувалися методи аналізу і синтезу.

З метою визначення принципів реалізації зазначеної нормативної моделі використано відносно нові для правових досліджень синергетичні підходи.

Для виявлення в існуючій нормативній моделі адміністративної відповідальності тих елементів, які потребують приведення у відповідність із зазначеними принципами, широко використовувався формально-логічний метод.

Знайшли своє використання й такі методи, як історичний і метод порівняльного правознавства. Історичний метод використовувався при дослідженні точок зору на зміст адміністративної відповідальності в різні періоди вітчизняної історії, а також при вивченні джерел інституту адміністративної відповідальності, що існували в минулому.

Метод порівняльного правознавства застосовувався при вивченні зарубіжного досвіду систематизації законодавства про адміністративну відповідальність та регулювання способів визначення розміру адміністративних стягнень.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що вперше у вітчизняній науці адміністративного права здійснено комплексне дослідження концептуальних засад нормативного регулювання адміністративної відповідальності та практики її реалізації. В ході дисертаційного дослідження сформульовано низку нових теоретичних висновків та практичних узагальнень і пропозицій, зокрема:

розкрито авторське розуміння адміністративної відповідальності як механізму реалізації в адміністративному порядку санкції правової норми, яка має форму стягнення. У даному розумінні поєднується і застосування стягнень, і обов'язок зазнати обмежень внаслідок застосування стягнення та реалізацію цього обов'язку, і відповідні правовідносини, і вияв примусового методу держави та реакція на правопорушення; Власне інститут адміністративної відповідальності представляє собою нормативну модель механізму реалізації в адміністративному порядку санкцій правових норм, які мають форму стягнень;

обґрунтовано, що відносини адміністративної відповідальності є складовою більш широкого кола правовідносин, які можна назвати адміністративно-деліктними відносинами, у межах яких можна виділити відносини об'єктивної адміністративної відповідальності і відносини суб'єктивної адміністративної відповідальності; зміст відносин об'єктивної адміністративної відповідальності полягає у застосуванні уповноваженим суб'єктом адміністративного стягнення до особи, що вчинила адміністративне правопорушення, а зміст відносин суб'єктивної адміністративної відповідальності – у реалізації обов'язку особи, винної у вчиненні адміністративного правопорушення зазнати певних обмежень внаслідок застосування до неї адміністративного стягнення;

обґрунтовано положення про те, що інститут адміністративної відповідальності за своїми ознаками є функціональним інститутом адміністративного права і, крім того, що адміністративну відповідальність можна вважати однією із форм реалізації виконавчої влади;

обґрунтовано положення про те, що основу інституту адміністративної відповідальності складає його нормативна конструкція, яка розуміється як сукупність правових норм, що описують адміністративну відповідальність безвідносно до конкретних складів її підстав і яка може бути використана як основа для адміністративно-деліктного регулювання багатьох видів суспільних відносин. Решта норм інституту адміністративної відповідальності описує конкретні склади її підстав;

розкрито зміст принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності, а саме: реалізовуваності реакції; адекватності реакції; об'єктивності оцінки; об'єктивності істини; достовірності джерел; компетентності суб'єкта ініціювання реакції; необхідності підстав ініціювання реакції; достатності підстав об'єктивної оцінки; подолання неочевидності; страхування об'єктивності; формалізації відхилення; пропорційності рівня нормативної деталізації відхилення і точності визначення меж можливої реакції; відповідності об'єкта реакції адресату норми; належної спрямованості реакції; дієвості реакції; конкретності ознак об'єктивної сторони; об'єктивної обумовленості діяння волею відповідного суб'єкта і адекватного відображення цього діяння у його свідомості; конкретизації реакції;

визначено окремі принципи реалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності, зокрема такі, як: принцип реординації; принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення; принцип забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності (правопорушень), а також запропоновано способи їх реалізації;

розкрито способи реалізації принципу верховенства права в процесі побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності, зокрема запропоновано шляхи удосконалення принципу відповідальності за вину, а також визначено принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності;

доведено, що процесуальну основу адміністративної відповідальності становить адміністративний (тобто позасудовий) порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення, який базується на принципах деліктного процесу розшукового типу, а також те, що це обумовлено способом реалізації принципу подолання неочевидності зв'язку між суб'єктом та об'єктивною стороною правопорушення;

серед проваджень щодо притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб, виділено та проаналізовано такі їх види, як автономне провадження та об'єднане провадження, а також адміністративне провадження та квазісудове провадження; автономне провадження характеризується тим, що в ньому можна виділити всі стадії, традиційно притаманні провадженню у справах про адміністративні правопорушення; об'єднане провадження характерне тим, що в ньому, як правило, стадія адміністративного розслідування об'єднується з контрольним провадженням; квазісудовому провадженню, на відміну від адміністративного властиві окремі риси провадження щодо здійснення правосуддя судами у цивільних та господарських спорах;

доведено, що адміністративним правопорушенням притаманна протиправність двох видів: об'єктивна (протиправність у даному випадку означає, що діяння полягає в порушенні приписів правових норм, за що і встановлена юридична відповідальність) і суб'єктивна (полягає в забороні вчинення певних діянь шляхом встановлення за них юридичної відповідальності), а також обґрунтовано те, що відповідно до цих видів протиправності існує два способи побудови складів адміністративних правопорушень: деліктне регулювання і бланкетне регулювання;

для подолання об'єктивного ставлення у вину та урахування формальності складів адміністративних правопорушень, запропоновано розширити існуючий перелік форм вини для адміністративних правопорушень за рахунок введення таких її форм, як намір та необачність;

обґрунтовано необхідність забезпечення відповідності адміністративних стягнень у вигляді штрафу рівню фактичних доходів правопорушника та встановлення таких розмірів штрафів, щоб інтерес в уникненні адміністративної відповідальності переважав інтерес у вчиненні адміністративного правопорушення і, таким чином, утримував би особу від його вчинення;

з огляду на обмеженість підстав застосування конфіскації, в арсеналі адміністративних стягнень, що накладаються на фізичних осіб, а також санкцій, що застосовуються до юридичних осіб запропоновано передбачити такі, які б на законних підставах давали б можливість примусово вилучати певне майно без встановлення обов'язкових вимог щодо визначення права власності на це майно ("безкомпенсаційне вилучення");

запропоновано підхід, згідно з яким адміністративне стягнення у вигляді позбавлення будь-якого суб'єктивного права, отримання якого підтверджується відповідним документом, має відбуватися через скасування цього документа. Крім того, якщо відбувається позбавлення спеціального права, то його відновлення має здійснюватись у повній відповідності до передбаченої законом процедури первинного набуття цього права.

Результати, отримані в ході дослідження, мають вагоме практичне значення. По-перше, вони дозволяють на основі застосованих методологічних підходів оцінити дієвість не лише адміністративної, а й інших різновидів юридичної відповідальності, викрити прогалини у відповідному правовому регулюванні та виправити їх. По-друге, одержані результати відіграють методологічну роль для нормотворчої діяльності у царині юридичної відповідальності. По-третє, вони дають змогу переосмислити функціональне призначення адміністративної відповідальності, розширити та задіяти її потенціал для підтримання правопорядку в різних сферах суспільних відносин, зокрема перетворити адміністративну відповідальність на дієвий засіб захисту прав і свобод людини і громадянина. По-четверте, ці результати можуть слугувати для вдосконалення чинного законодавства про адміністративну відповідальність, а також у ході систематизації законодавства про адміністративну відповідальність, зокрема для розробки відповідного Кодексу. Окрім того, отримані результати можуть бути застосовані для викладання навчальних дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративна відповідальність”, “Теорія держави і права”. Результати дисертаційного дослідження були використані при розробці проектів законів про внесення змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також в процесі роботи у складі робочої групи по реформуванню законодавства про адміністративну відповідальність при Центрі політико-правових реформ.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою роботою. Основні теоретичні положення та розробки, яки характеризують наукову новизну дослідження, теоретичне і практичне значення його результатів, одержані дисертантом особисто. Із 26 публікацій у фахових виданнях дві підготовлені у співавторстві:

1. Авер¢янов В.Б., Лук¢янець Д.М., Хорощак Н.В. Актуальні питання правового регулювання адміністративної відповідальності // Часопис Київського університету права. – №1. – 2003. – С. 19–23. Не менше третини обсягу статті є науковим доробком здобувача, який полягає в критичному аналізі недоліків проекту Кодексу України про адміністративні проступки стосовно підстав адміністративної відповідальності, визначення поняття адміністративної відповідальності, а також у пропозиціях щодо удосконалення відповідних норм.

2. Авер¢янов В.Б., Лук¢янець Д.М., Хорощак Н.В. Чи можливе реформування інституту адміністративної відповідальності на концептуальних засадах проекту нового КпАП // Адвокат. – №1. – 2003. – С. 3–8. Не менше третини обсягу статті є науковим доробком здобувача, який полягає в критичному аналізі недоліків проекту Кодексу України про адміністративні проступки щодо способу формування Особливої частини Кодексу та викладенні власного бачення на вирішення цієї проблеми, обґрунтуванні субсидіарного характеру адміністративно–юрисдикційних повноважень судів, а також у пропозиціях щодо удосконалення відповідних норм.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дисертаційного дослідження оприлюднені та обговорювались на наукових конференціях, круглих столах, семінарах, зокрема на Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми формування правової держави в Україні (до 50–ї річниці Конвенції про захист прав людини та основних свобод)» (м. Харків, 2000 р.; тези опубліковано); науково-теоретичній конференції „Методологічні проблеми юридичної науки” (м. Харків, грудень 2002 р.; тези опубліковано); науково-практичній конференції “Адміністративна реформа в Україні: шляхи до європейської інтеграції “ (м. Київ, 14–15 лютого 2003 р.; тези опубліковано); IIIНаціональній науково–теоретичній конференції “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (м. Одеса, 23–24 травня 2003 р.; тези опубліковано); Міжнародній науковій конференції „Формування правової системи України на сучасному етапі” (м. Дніпропетровськ, 21–22 квітня 2005 р.; тези опубліковано); IVНаціональній науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування” (м. Сімферополь, Ялта, 20–22 травня 2005 р.; тези опубліковано) Міжнародній науково-практичній конференції «Верховенство права: питання теорії та практики» (м. Київ, 5–6 грудня 2005 р.; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції «Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення» (м. Сімферополь, 7–8 грудня 2006 р.; тези опубліковано); науково-методологічному семінарі “Стан та перспективи розвитку адміністративного права: законодавство, наука, освіта” (м. Львів, 12–13 жовтня 2001 р.); науково–теоретичному семінарі «Юриспруденція ХХІ сторіччя: горизонти розвитку» (м. Київ, 4–5 січня 2006 р.); круглому столі «Шляхи і способи кодифікації адміністративно-деліктного законодавства в Україні» (м. Київ, 31 травня 2006 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження опубліковані в одній індивідуальній монографії, двох колективних, а також у 27 наукових статтях, 26 з яких опубліковані у наукових фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

Структура та обсяг дисертації. Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження. Робота складається із вступу, чотирьох розділів в яких об’єднано чотирнадцять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (351 найменування на 30 сторінках) та одного додатку. Загальний обсяг дисертації становить 410 сторінок, з них основного тексту – 374 сторінки.

1.1. Теоретичні аспекти визначення поняття і змісту інституту адміністративної відповідальності

Коли постає потреба реформувати той чи інший правовий інститут, неминуче виникає питання про його концептуальні джерела — тобто про те, яким цей інститут має бути, на яких засадах він повинен будуватися і які принципи ляжуть в його основу. Така потреба з'явилася і у зв'язку з необхідністю реформування інституту адміністративної відповідальності.

Центральною категорією цього інституту виступає сама адміністративна відповідальність, і в науці адміністративного права сформувалося кілька підходів до визначення її поняття та змісту. Зокрема, М.С. Студенікіна зазначає: «Під адміністративною відповідальністю найчастіше розуміється застосування … частини заходів адміністративного примусу, а саме – адміністративних стягнень» [1, c. 88]. І.О. Галаган трактує її так: «Під адміністративною відповідальністю слід розуміти застосування у встановленому порядку уповноваженими на це органами і службовими особами адміністративних стягнень, сформульованих у санкціях адміністративно-правових норм, до винних у вчиненні адміністративних проступків, що містять державний і громадський осуд, засудження їх особи і протиправного діяння, що виявляється у негативних для них наслідках, які вони зобов'язані виконати, і переслідують цілі їх покарання, виправлення і перевиховання, а також охорони суспільних відносин у сфері радянського державного управління» [2, c. 41]. Г.П. Бондаренко дотримується думки, що «Адміністративна відповідальність – це форма реагування держави на правопорушення, яке виявляється в застосуванні повноважними державними органами, службовими особами, громадськістю до винної особи адміністративних санкцій у межах і порядку, встановлених законодавством; це обов'язок правопорушника звітуватись за свою протиправну поведінку і перетерплювати за неї несприятливі наслідки, що передбачені санкцією правової норми» [3, c. 84]. С.Т. Гончарук зауважує: «адміністративна відповідальність, як різновид правової відповідальності, - це специфічна форма негативного реагування з боку держави в особі її компетентних органів на відповідну категорію протиправних проявів (передусім адміністративних проступків), згідно з якою особи, що скоїли ці правопорушення, повинні дати відповідь перед повноважними державними органами за свої неправомірні дії і понести за це адміністративні стягнення в установленому законом порядку» [4, c. 19].

Л.Л. Попов розглядає адміністративну відповідальність як реалізацію адміністративно-правових санкцій, застосування уповноваженим органом або посадовою особою адміністративних стягнень до громадян та юридичних осіб, що вчинили правопорушення [5, c. 335–336]. І.П. Голосніченко визначає її як різновид юридичної відповідальності, що являє собою сукупність адміністративних правовідносин, які виникають у зв'язку із застосуванням уповноваженими органами (посадовими особами) до осіб, що вчинили адміністративний проступок, передбачених нормами адміністративного права особливих санкцій – адміністративних стягнень [6, c. 430–432]. Є.В. Додін висловлює погляд, згідно з яким адміністративна відповідальність – це визначення повноважними державними органами через застосування адміністративно-примусових заходів обмежень майнових, а також особистих благ і інтересів за здійснення адміністративних правопорушень [7, c. 265–274]. Власну дефініцію адміністративної відповідальності пропонує В.К. Колпаков, який вважає, що адміністративна відповідальність – це примусове, з додержанням встановленої процедури застосування правомочним суб'єктом передбачених законодавством за вчинення адміністративного проступку заходів впливу, які виконані правопорушником [8, c. 290].

А.Б. Агапов пропонує таке визначення: «Адміністративна відповідальність є різновидом правової відповідальності, суб'єктами якої є Російська Федерація, її регіони, уповноважені ними юридичні особи – органи виконавчої і законодавчої влади, суди наділені повноваженнями у сфері адміністративного правосуддя, посадові особи вказаних органів, а також фізичні особи» [9, c. 85–86].

Усі наведені підходи нагадують спробу описати ціле по його окремих проявах, але при цьому не складається чіткого уявлення про саме ціле. Водночас необхідно з'ясувати, які підходи дадуть можливість сформувати найбільш повне уявлення про адміністративну відповідальність, дати їй вичерпну характеристику або, що може виступати концептуальними джерелами інституту адміністративної відповідальності.

За відправну точку візьмемо аксіоматичне положення про те, що адміністративна відповідальність є явищем суто правовим, породженим правовим регулюванням відповідних відносин. Але перед тим, як приступити до аналізу функціонування відповідного механізму правового регулювання, варто звернути увагу на зв'язки між елементами цього механізму.

Так, С.С. Алексєєв стверджує, що як і поняття правового регулювання, поняття його механізму в межах правознавства представляє собою важливу теоретичну категорію. Воно дозволяє не тільки зібрати разом всі явища правової дійсності, пов'язані із вирішенням життєвих ситуацій (норми, правовідносини, юридичні факти тощо) і окреслити їх як цілісне, але й уявити їх у працюючому, системно-впливаючому вигляді. А звідси – висвітлити специфічні функції, які виконують ті чи інші юридичні явища у правовій системі; показати їх зв'язок між собою, їх взаємодію. Головне ж – це те, що тут перед нами один із найважливіших проявів логіки права. Саме тому, що позитивне право представляє собою область належного і водночас можливого, «заряджених» необхідністю їх реального перетворення у життя, вибудовується послідовний ланцюг правових засобів, покликаних крок за кроком, неухильно здійснити такого роду необхідність. Цей ланцюг, початковою ланкою якого є юридичні норми, цілком закономірно в силу самої логіки права завершується актами реалізації, коли можливості (суб'єктивні права) і обов'язки, виражені у позитивному праві, стають фактами реального життя, «вирішують» дану життєву ситуацію [10, c. 364].

На думку С.С. Алексєєва, за логікою права механізм правового регулювання працює за схемою: норма права – правовідносини – акт реалізації. Але якщо подивитись на цю схему з практичного погляду, то дія механізму правового регулювання буде проявлятись дещо по-іншому. Дійсно, первинним елементом механізму є норма права, але завдяки чому норма права перетворюється на правовідносини? Скоріше за все, для переводу норми права у правовідносини необхідним є акт реалізації, адже сама по-собі норма правовідносинами не становиться і для переводу абстрактної моделі у реальну поведінку необхідно здійснити акт реалізації норми.

Наприклад, відповідно до Закону України «Про звернення громадян» кожний громадянин має право звернутись до органів влади зі скаргою, заявою або пропозицією. У кожного громадянина, незалежно від того хоче він чи не хоче звертатись до якогось органу, це право існує в силу закону. У свою чергу у відповідних державних органів існує обов'язок розглянути звернення. При цьому і згадане право і згаданий обов'язок є абстрактними. Про наявність правовідносин у даному випадку ми сказати не можемо, адже ці відносини не мають фактичного змісту – існує тільки їх абстрактна модель.

Але, якщо громадянин подає у відповідний орган заяву по надання йому, наприклад, житлової субсидії, у цього органу з'являється вже конкретний обов'язок розглянути саме цю заяву. Відносини стали конкретними, наповнились реальним змістом. Але такими вони стали тому, що відбувся акт реалізації норми права громадянином – він використав надане цією нормою суб'єктивне право. Другий етап розвитку цих відносин відбудеться тільки тоді, коли зазначений державний орган здійснить відповідний акт реалізації норми – виконання обов'язку и розгляне цю заяву.

Саме в акті реалізації норми закладене вольове начало правовідносин. Норми права перетворюються на реальні правовідносини тільки завдяки волі носіїв суб'єктивних прав і юридичних обов'язків. Акт реалізації в багатьох випадках і є тим юридичним фактом, який породжує правовідносини, хоча його часто включають безпосередньо до структури правовідносин. Більш того, наявність здатності і можливості своїми діями вчиняти акти реалізації норм права, що відомо нам під назвою «дієздатність» обумовлює можливість суб'єкта бути учасником правовідносин. Якщо б правовідносини виникали б одразу із норм права, тоді б втрачала сенс і дієздатність як елемент правосуб'єктності.

Таким чином, можна припустити, що механізм правового регулювання працює за схемою: норма права – акт реалізації норми права – правовідносини. А, якщо бути більш точним, то у даному випадку треба вести мову про акт реалізації диспозиції правової норми, оскільки правовідносини виникають саме із цього.

З іншого боку, у структурі норм, що зобов'язують або забороняють і які домінують у правовому регулюванні, майже завжди існує санкція, тобто елемент, в якому вказується на наслідки невиконання (недотримання) диспозиції норми.

У випадку невиконання (недотримання) диспозиції норми, механізм правового регулювання працює дещо іншим чином і відбувається це за схемою: норма права – акт порушення диспозиції норми права – акт реалізації санкції норми права – правовідносини примусу – акт реалізації диспозиції норми права – правовідносини. Тобто, починає реалізовуватись не диспозиція, а санкція норми.

На відміну від акту реалізації диспозиції правової норми, акт реалізації її санкції сам по собі являє собою досить складне явище і повинен існувати відповідний механізм реалізації, який переводить припис санкції у реальні правовідносини.

Для виникнення правовідносин в процесі реалізації санкції необхідно вирішити принаймні такі завдання: по-перше - визначити коло суб'єктів відносин, зафіксувати об'єкт відносин та зробити абсолютно визначеним зміст того заходу примусу, що міститься в санкції норми; по-друге – безпосередньо реалізувати зміст примусового заходу. Відповідно до цього механізм реалізації санкції складається із двох елементів, а саме акту застосування примусового заходу, що міститься в санкції та акту безпосереднього виконання цього заходу.

Акт застосування примусового заходу також являє собою складну конструкцію, побудова якої визначається порядком застосування, яких існує досить небагато – судочинство, адміністративний та дисциплінарний. У даному випадку має місце так звана «процесуальна форма відповідальності». При цьому в науці процесуальна форма відповідальності часто досліджується окремо і яскравим прикладом цього є відокремлення кримінального права і кримінального процесу. На думку О.Е. Лейста, сталий термін «процесуальна форма відповідальності», а також галузева відокремленість матеріально-правових і процесуальних норм, що регулюють найбільш розвинуті види відповідальності, певним чином зорієнтовані на їх роздільне дослідження. В результаті сутність (зміст) відповідальності часто цілком зводиться до її матеріально-правової підстави.

Виведення процесуальних норм і відносин за межі відповідальності викликає низку заперечень. По-перше, зведення відповідальності до реалізації лише матеріально-правових норм залишає поза полем зору великі правові інститути , що містять гарантії досягнення об'єктивної істини у справі, права особи, що звинувачується у правопорушенні, обґрунтованість застосування заходів припинення (забезпечення), правові способи усунення можливих помилок при застосуванні державного примусу. По-друге, погляд на процес як на щось зовнішнє по відношенню до відповідальності залишає поза полем зору дослідників механізм здійснення відповідальності, норми, що визначають «технологію примусу» від яких залежить реалізація та невідворотність юридичної відповідальності [12, c. 644].

Отже, виходячи із структури механізму правового регулювання, можна стверджувати, що адміністративна відповідальність існує і як нормативна модель, і як відповідні цій моделі правовідносини, а відтак до неї відносяться й акти реалізації, завдяки яким норми перетворюються на правовідносини. З іншого боку, акт реалізації санкції правової норми в адміністративному порядку здійснюється за допомогою власного механізму, якій за своїм елементним складом повністю співпадає з механізмом правового регулювання адміністративної відповідальності. Єдиним винятком при цьому можна вважати те, що реалізується не вся норма, а лише її допоміжна частина - санкція. Це дає можливість стверджувати, що в цілому, адміністративна відповідальність – це механізм реалізації в адміністративному порядку санкції правової норми, яка має форму стягнення.

Вказівка на реалізацію санкції правової норми, що має форму стягнення необхідна для того, щоб відмежувати адміністративну відповідальність від заходів, в першу чергу, адміністративного припинення, адже вказівки на такі заходи також можуть міститися у санкціях відповідних норм.

Таке розуміння адміністративної відповідальності дає можливість зв'язати в логічну систему майже всі прояви адміністративної відповідальності і чітко визначити межі адміністративної відповідальності. Зміст відносин адміністративної відповідальності послідовно проявляється спочатку як реалізація обов'язку органу адміністративної юрисдикції щодо застосування стягнення до особи, що вчинила правопорушення, а потім як реалізація обов'язку цієї особи зазнати обмежень відповідно до змісту стягнення. Водночас, оскільки застосування стягнення здійснюється органом адміністративної юрисдикції, який є державним органом, то в силу ч.2 статті 19 Конституції України, процедура застосування стягнення має бути врегульована законом. Іншими словами, відносини власне адміністративної відповідальності обростають додатковими відносинами без яких вони існувати не можуть. Відповідно до цього, до відносин адміністративної відповідальності в широкому розумінні мають бути включені відносини, що опосередковують як застосування стягнення, так і його виконання. Іншими словами, відносини адміністративної відповідальності є складовою більш широкого кола правовідносин, які можна назвати адміністративно-деліктними відносинами.

Розглянемо більш уважно відносини адміністративної відповідальності в системі адміністративно-деліктних відносин. Численні спроби піддати системно - структурному аналізу адміністративну відповідальність, як правило стикаються з проблемою визначення елементів, які утворюють відповідну систему. Так, досить поширеним є погляд стосовно структури адміністративної відповідальності висловлений російським вченим К.С. Бєльським [14, c. 16] і розвинутий окремими українськими дослідниками, зокрема Т.О. Коломоєць [15]. Цей погляд полягає у тому, що структурними елементами адміністративної відповідальності є:

• звинувачення компетентним органом певної особи у вчиненні адміністративного правопорушення і пояснення цієї особи з приводу свого проступку;
• негативна оцінка компетентним органом протиправного діяння;
• застосування до винної особи адміністративного стягнення.

Зазначені структурні елементи нагадують стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення, а точніше певні елементу змісту цих стадій, але для характеристики цих елементів обрані зовсім не основні їх ознаки.

Дійсно, у провадженні у справах про адміністративні правопорушення можна виділити елемент звинувачення, але йому обов'язково передує адміністративне розслідування в процесі якого встановлюються фактичні обставини справи, інакше незрозуміло, в чому ж буде звинувачуватись особа.

Іншим спірним моментом є твердження про те, що пояснення особи з приводу свого проступку є складовою одного із елементів адміністративної відповідальності. Але у ч.2 статті 256 Кодексу України про адміністративні правопорушення зазначено, що особа, яка вчинила правопорушення має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу. Крім того, у статті 63 Конституції України зафіксоване право особи відмовитись давати показання або пояснення щодо себе, членів сім'ї чи близьких родичів. Тобто пояснення – це право, а не обов'язок, а відтак його не можна використовувати для характеристики обов'язкового елементу адміністративної відповідальності.

Що стосується другого елементу, то слід звернути увагу на твердження Т.О. Коломоєць, яка зазначає, що другий елемент адміністративної відповідальності – негативна оцінка компетентним органом (органом адміністративної юрисдикції) протиправного діяння, ознаками якої є:

• офіційний характер;
• процесуальне оформлення;
• негативний характер, оскільки, якщо оцінка буде іншою (неосудність правопорушника, малозначність діяння тощо), винна особа не підлягатиме адміністративній відповідальності [15, c. 66].

Як видно, жодного пояснення «негативності» оцінки немає, а офіційний характер і процесуальне оформлення характерні багатьом видам діяльності. Очевидно, тут мається на увазі здійснення юридичної кваліфікації протиправного діяння і визнання особи винною у вчиненні адміністративного правопорушення, але наскільки це можна вважати саме «негативною» оцінкою? Завданням провадження на відповідній стадії є встановлення того, чи є у діянні особи ознаки складу адміністративного правопорушення, чи винна вона у вчиненні цього правопорушення, чи мають місце обставини, що виключають, пом'якшують або обтяжують відповідальність. Закон жодним чином не вимагає «негативної» чи іншої емоційної, а не юридичної оцінки вчиненого діяння.

Інший підхід до виділення елементів структури адміністративної відповідальності певним чином пов'язаний з досить поширеними поглядами на те, що відповідальність виникає з моменту вчинення правопорушення. Такі погляди є характерними для теорії кримінального правовідношення. З цього приводу О.Е. Лейст зауважує, що всупереч розповсюдженому варіанту ідеї кримінального правовідношення, ми прагнемо довести, що злочинець не автоматично несе відповідальність, а має бути виявлений і притягнутий до неї; що обвинувачуваний не зобов'язаний, а вправі не відповідати, а захищатися від обвинувачення; не піддати себе покаранню, а добиватися істини у справі. Коли в результаті цього встановлюється, що він вчинив злочин, покарання застосовується законно і обгрунтовано, на підставі права, моральності, справедливості. Аналогічно здійснюється будь-яка штрафна відповідальність, що виникає не з моменту правопорушення (адміністративного або дисциплінарного проступку), а тільки з моменту офіціального обвинувачення особи в його вчиненні [12, c. 647].

На критикованій О.Е. Лейстом теорії, побудовано ціле вчення про стадії юридичної відповідальності. Зокрема, деякі прибічники цієї теорії стверджують, що юридична відповідальність проявляється в трьох стадіях. Перша стадія юридичної відповідальності починається з моменту вчинення правопорушення і триває до виявлення його компетентними органами держави або посадовими особами. Ця стадія називається «виникнення юридичної відповідальності». Друга стадія починається з виявлення правопорушення і закінчується вступом в законну силу акту застосування права, що визнає факт правопорушення, вчиненого конкретною особою. Це стадія «конкретизації юридичної відповідальності». Третя стадія – стадія реалізації юридичної відповідальності. Починається вона з моменту вступу правозастосовчого акту, що визнає факт вчинення правопорушення, в законну силу. Виконання покарання є закінченням стадії реалізації юридичної відповідальності [17, c. 44–48].

Загальновідомо, що стадія належить до атрибутів конкретного процесу, тобто явища, яке полягає у послідовній зміні станів, розвитку чогось або сукупності послідовних дій для досягнення певного результату. Отже, у цьому разі юридичну відповідальність слід розглядати як те, що певним чином розвивається, змінюється в часі. Водночас стверджується, що від моменту вчинення правопорушення і до його виявлення (тобто на першій стадії відповідальності – Прим. авт.) правовідношення відповідальності вже існує як ідеальний, формальний зв’язок між учасниками, як образ їх майбутніх дій [17, c. 44]. Нагадаємо, що ідеальне – це спосіб буття предмету, відображеного у свідомості, а результатом процесу ідеалізації є абстрактний об’єкт, який не може бути даний у досвіді [18, c. 476]. Таким чином, цей уявний зв’язок не існує у реальності. Із цього випливає, що з моменту вчинення правопорушення і до його виявлення ніщо не розвивається і не може розвиватись, а згаданий зв’язок є абстрактним і не зрозуміло, в чиїй свідомості він взагалі існує. Іншими словами, автори цієї позиції заперечують самих себе.

Отже, не можна казати про структуру або стадії адміністративної відповідальності, адже ми встановили, що під цим словосполученням можна розуміти різні речі. Водночас можна вести мову про структуру відповідних правовідносин, або про структуру чи стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення, і абсолютно правомірним буде питання про місце адміністративної відповідальності у системі саме адміністративно-деліктних відносин.

Запроваджена Л.В. Ковалем концепція адміністративно-деліктного відношення будується на системі уявлень про подвійну природу юридичної відповідальності як обов’язку з одного боку, і покарання – з іншого. Це зробило можливим глибокий аналіз окремих сторін адміністративної відповідальності, причому всі її аспекти, що розглядаються в плані теорії правовідносин, тісно пов’язані між собою, що дало можливість розкрити суттєві сторони досліджуваного правового явища, по-новому підійти до постановки проблеми, визначенню предмета дослідження, побудові його концептуального каркасу, вивчити діалектичні зв’язки об’єктивного права з фактичними відносинами, які ним захищаються, дослідити поняття суб’єктивного права, суб’єкта і об’єкта деліктних правовідносин, співвідношення останнього з об’єктами проступку і правового регулювання тощо.

З позицій теорії правових відносин адміністративна відповідальність розглядається Л.В. Ковалем як система, що дозволяє більш чітко з’ясувати її місце в ряду інших правових явищ, проаналізувати природу окремих адміністративно-процесуальних інститутів і стадій провадження [19, c. 6].

Але теоретико-методологічні підходи у дослідженні адміністративно-деліктних відносин, розроблені Л.В. Ковалем, не знайшли свого подальшого розвитку і широкого використання. Крім того, стан інституту адміністративної відповідальності за час, що минув після опублікування робіт Л.В. Коваля, суттєво змінився. У 1984 році була проведена кодифікація законодавства про адміністративну відповідальність, результатом якої стало прийняття Кодексу про адміністративні правопорушення, але найбільші зміни відбулися протягом останніх п’ятнадцяти років, після набуття Україною незалежності. Розширилось коло суб’єктів відносин адміністративної відповідальності, сформувались нові її різновиди, такі як фінансова, екологічна та деякі інші, дещо змінились принципи і функції адміністративної відповідальності тощо. З урахуванням цього актуальності набули дослідження інституту адміністративної відповідальності на сучасному рівні з використанням всього методологічного арсеналу правової науки, у тому числі і теорії правовідносин.

Увага до проблем адміністративно-деліктних відносин посилюється, з’являються цікаві дослідження теоретичного характеру [20], але й досі першим серед завдань визначення структури та змісту адміністративно-деліктних відносин постає завдання визначення їх меж. На думку Л.В. Коваля, адміністративно-деліктне відношення виникає з моменту вчинення адміністративного проступку, а відповідальність у вузькому розумінні, як застосування покарання, має місце лише з моменту визнання особи винною, її осуду [19, c. 20].

На нашу думку, межі правовідносин слід визначати, перш за все, за ознакою постійності їх суб’єктного складу, об’єкту та змісту, а зміна цих складових призводить до виникнення нового виду правовідносин. З огляду на це, необхідним є визначення початкового моменту виникнення адміністративно-деліктних відносин, і у контексті цього завдання слід визначити: чи можна вважати правовідносинами власне адміністративний делікт (адміністративне правопорушення).

Як теорія права, так і галузеві юридичні науки, як правило, не розглядають різноманітні делікти як правовідносини. Найчастіше правовідносини визначаються або як врегульовані нормами права суспільні відносини, учасники яких мають суб’єктивні права і юридичні обов’язки (причому за останні сто років позиції вчених з цього приводу майже не змінилися) [21, c. 152–159; 22, c. 452–468; 23, c. 179–193; 24, c. 3–26], або як зв’язок між суб’єктами, які мають суб’єктивні права і юридичні обов’язки [10, c. 66]. Але будь-який делікт також представляє собою суспільні відносини, хоча вони є суспільно-шкідливими і такими, що підлягають безумовному припиненню. Водночас, на нашу думку, є всі підстави стверджувати, що деліктам, у тому числі й адміністративним правопорушенням, притаманні майже всі ознаки правовідносин.

Відомо, що нормативні моделі адміністративних правопорушень описані головним чином в особливій частині КпАП. При цьому найбільш поширеною точкою зору є така: нормами особливої частини розділу ІІ КпАП регулюються охоронні відносини, зміст яких полягає у тому, що адресати зазначених норм дотримуються вимог КпАП і не вчинюють вказаних у них діянь і тим самим реалізують норми-заборони, що викладені у статтях особливої частини.

Якщо розцінювати зазначені норми як заборони, то це дійсно буде так. Але чи дійсно ці норми є тільки заборонами? Можливі й інші погляди на зміст таких норм, а саме такі норми можна розглядати ще й як норми, що містять вказівку на правові наслідки діянь, описаних в їх диспозиціях. Іншими словами, якщо поведінка суб’єкта відповідає диспозиції норми особливої частини розділу ІІ КпАП, то настають наслідки, передбачені санкцією цієї норми. Така поведінка також має всі ознаки правовідносин, причому елементи структури таких правовідносин чітко кореспондують елементам складу адміністративного правопорушення.

Суб’єктами таких правовідносин є особа, що вчинює правопорушення, та особа, чиїм інтересам наноситься шкода цим діянням. Відповідно до КпАП суб’єктом адміністративного правопорушення може бути фізична осудна особа, яка досягла віку адміністративної відповідальності. Що ж стосується іншої сторони відносин адміністративного правопорушення, то нею може бути як конкретна фізична особа, так і підприємство, установа, організація, інший колективний суб’єкт чи в цілому держава.

Об’єктом правовідносин у даному випадку виступають ті цінності, ті суспільні відносини, на які посягає правопорушення, тобто об’єкт правовідносин збігається з об’єктом правопорушення.

Зміст правовідносин відображається в об’єктивній стороні адміністративного правопорушення, тобто у зовнішньому вираженні діяння. Зазвичай виділяють юридичний і фактичний зміст правовідносин, причому юридичним змістом вважаються суб’єктивні права та юридичні обов’язки їх суб’єктів, а фактичним – діяльність, спрямована на реалізацію цих прав і обов’язків. Тобто юридичний зміст – це нормативна модель відносин, а фактичний зміст – реальне втілення цієї моделі. У відносинах адміністративного правопорушення також можна виділити їх нормативну модель, яка описана як об’єктивна сторона правопорушення у відповідній статті особливої частини розділу ІІ КпАП, а реальна поведінка особи, що відповідає цій нормативній моделі, буде складати фактичний зміст відносин адміністративного правопорушення.

Дійсно, у даному випадку зміст правовідносин дещо відрізняється від позитивних правовідносин. Головна відмінність полягає у тому, що у відносинах адміністративного правопорушення не реалізуються суб’єктивні права та юридичні обов’язки, а навпаки, вони порушуються, але порушуються саме у тому вигляді, в якому це передбачено нормами права. С.С. Алексеєв з цього приводу пише: “... загальні заборони (саме заборони!) безпосередньо не можуть породжувати юридичні наслідки: вони як такі не можуть бути критерієм неправомірної поведінки. У всіх без винятку випадках значення підстав для визначення неправомірності можуть мати тільки конкретні норми – або такі, що забороняють, або такі, що зобов’язують, і такі, що управомочують, невиконання яких чи вихід за межі яких свідчить про правопорушення. І у відповідності з принципами законності, що вимагають відповідно до засад справедливості, конкретності і персонального характеру юридичної відповідальності, кожен випадок протиправної поведінки має бути пов’язаним з порушенням конкретної юридичної норми – заборонної, зобов’язувальної або управомочуючої” [10, c. 361].

Суб’єктивна сторона правопорушення, у свою чергу, відповідає юридичному факту, який лежить в основі виникнення правовідносин. Найчастіше в якості юридичних фактів називають дії або події, але в нашому випадку слід виділити ту рушійну силу, яка обумовлює вчинення діяння, що складає зміст правовідносин. Такою рушійною силою виступає воля людини, тобто юридичним фактом виступає свідоме прагнення, бажання вчинити саме діяння або досягти певних його наслідків, що відображається в юридичній конструкції вини.

Таким чином, адміністративне правопорушення представляє собою врегульовані нормами права суспільні відносини, учасники яких мають суб’єктивні права і юридичні обов’язки, але на відміну від правовідносин ці права і обов’язки не реалізуються, а порушуються. Такі відносини логічно було б назвати деліктними правовідносинами, як антипод позитивних правовідносин, але виходячи із усталеного визначення правовідносин назвемо їх просто “деліктні відносини”.

Однак відносини адміністративного правопорушення не обов’язково викликають в майбутньому розвиток адміністративно-деліктних відносин взагалі і відносин адміністративної відповідальності зокрема. По-перше, вони мають бути виявлені, а по-друге, властивість бути підставою виникнення інших адміністративно-деліктних відносин зберігається протягом обмеженого проміжку часу. Так, наприклад, відповідно до вимог статті 38 КпАП, адміністративне стягнення може бути накладене не пізніше як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні – два місяці з дня його виявлення. Таким чином, логічно наступним видом відносин, що входять до складу адміністративно-деліктних, є відносини так званого адміністративного розслідування.

Суб’єктами цих відносин є суб’єкт адміністративного правопорушення і особа, уповноважена провести адміністративне розслідування і скласти протокол про адміністративне правопорушення. Об’єктом даних правовідносин стає зміст відносин адміністративного правопорушення (об’єктивна сторона адміністративного правопорушення), а зміст їх полягає у встановленні та фіксації у спеціальному процесуальному документі – протоколі про адміністративне правопорушення, елементів складу цього правопорушення. При цьому права і обов’язки сторін цих відносин чітко врегульовані нормами КпАП. Що ж стосується юридичного факту, якій полягає в основі виникнення відносин адміністративного розслідування, то таким можна вважати волевиявлення особи, уповноваженої здійснювати адміністративне розслідування, обумовлене її відповідними владними повноваженнями.

Наступним елементом адміністративно-деліктних відносин є відносини попереднього розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення. Суб’єктами цих відносин виступають особа, що склала протокол про адміністративне правопорушення, і особа, уповноважена розглянути справу про це правопорушення. Об’єктом цих відносин є матеріали справи, тобто протокол та інші документи або докази, що додаються до нього. Змістом відносин є передача матеріалів справи від особи, що склала протокол про адміністративне правопорушення, особі, що уповноважена розглянути справу, а також діяльність останньої щодо визначення, чи належить до його компетенції розгляд даної справи, чи правильно складено протокол та інші матеріали справи тощо (ст. 278 КпАП).

Далі адміністративно-деліктні відносини розвиваються вже як відносини адміністративної відповідальності. Суб’єктами відносин адміністративної відповідальності виступають особа, що вчинила адміністративне правопорушення, та особа, уповноважена розглядати справу про адміністративне правопорушення і накладати відповідне адміністративне стягнення. Об’єктом даних відносин є відносини адміністративного правопорушення, відображені у матеріалах справи (протоколі та інших документах). Зміст відносин адміністративної відповідальності полягає у визначенні і призначенні особі, винній у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідного адміністративного стягнення, а юридичним фактом, що полягає в основі виникнення відносин адміністративної відповідальності, знову ж таки буде волевиявлення особи, уповноваженої накладати адміністративні стягнення.

Моментом виникнення відносин адміністративної відповідальності можна вважати момент, коли у свідомості уповноваженої особи на підставі розгляду матеріалів справи сформується чітке переконання у тому, що факт вчинення адміністративного правопорушення є в наявності, а особа, що притягується до адміністративної відповідальності, є винною у його вчиненні. Далі слідує оцінка вчиненого діяння, визначення конкретної міри відповідальності (адміністративного стягнення) і оформлення прийнятого рішення у вигляді постанови про накладення адміністративного стягнення.

Подальший розвиток адміністративно-деліктних відносин відбувається в залежності від характеру адміністративного стягнення. Так, наприклад, якщо застосовується адміністративне стягнення у вигляді попередження, то воно вважається фактично реалізованим з моменту ознайомлення особи, що вчинила адміністративне правопорушення, з постановою про накладення адміністративного стягнення у вигляді попередження.

Якщо застосовується таке адміністративне стягнення, як адміністративний арешт, то його практична реалізація відбувається через відповідні правовідносини. Суб’єктами цих відносин будуть особа, на яку накладено адміністративне стягнення у вигляді адміністративного арешту, та орган внутрішніх справ, до компетенції якого віднесено виконання такого стягнення. Об’єктом відносин буде виступати адміністративне стягнення у вигляді адміністративного арешту на певний строк, накладене на певну особу. Зміст відносин буде полягати в реалізації обов’язку органу внутрішніх справ забезпечити утримання особи в умовах обмеження її особистої свободи відповідно до змісту стягнення, а також обов’язку особи, на яку накладене адміністративне стягнення, зазнати особистих обмежень відповідно до змісту стягнення. Юридичним фактом, що полягає в основі виникнення згаданих відносин, буде також волевиявлення уповноваженої особи щодо накладення адміністративного стягнення, оформлене у вигляді відповідної постанови.

Закінчуються зазначені відносини із закінченням строку адміністративного арешту і звільненням особи, на яку було накладене адміністративне стягнення у вигляді адміністративного арешту, з під варти.

Фактично два останніх елемента адміністративно-деліктних відносин в комплексі утворюють відносини адміністративної відповідальності, але в першому випадку це, так би мовити, відносини об’єктивної адміністративної відповідальності, а в другому – суб’єктивної адміністративної відповідальності. Різниця між ними полягає у тому, що змістом відносин об’єктивної адміністративної відповідальності є формування обов’язку зазнавати обмеження, передбачені адміністративним стягненням для правопорушника, а змістом відносин суб’єктивної адміністративної відповідальності – практична реалізація цього обов’язку правопорушником. Причому залежно від виду стягнення і особистості правопорушника цей обов’язок може бути реалізований добровільно (наприклад, добровільна сплата штрафу) або із застосуванням примусу (відбуття адміністративного арешту або виправні роботи).

З моменту практичної реалізації відносин суб’єктивної адміністративної відповідальності можна вважати завершеним досягнення мети адміністративно-деліктних відносин. Ці відносини завершились реальним впливом на волю суб’єкта адміністративного правопорушення, що мало вираз у зазнаванні ним обмежень особистого, майнового або організаційного характеру відповідно до накладеного стягнення. А ця воля, як було показано вище, є юридичним фактом, що полягає в основі виникнення відносин адміністративного правопорушення.

Оскільки адміністративним правопорушенням властива суспільна шкідливість, держава зацікавлена в їх викоріненні, а досягти цього можна тільки двома шляхами: або нейтралізацією одного із суб’єктів таких відносин (правопорушника), або усуненням юридичних фактів, що полягають в основі виникнення цих відносин. Отже, всі інші правовідносини, підставою виникнення яких є адміністративні правопорушення, у своєму змісті зрештою мають передбачати вплив саме на особу – суб’єкта адміністративного правопорушення та її волю, як ключові елементи відносин адміністративного правопорушення, що й було продемонстровано вище.

Таким чином, якщо подивитись на динаміку адміністративно-деліктних відносин, то можна вивести певні закономірності їх розвитку, а саме:

– кожна стадія розвитку адміністративно-деліктних відносин характеризується зміною їх суб’єктного складу;

– зміна суб’єктного складу обумовлює те, що зміст попередніх відносин стає об’єктом наступних (на подібну трансформацію об’єкта адміністративно-деліктних відносин звертає увагу й В.В. Денисенко [20, с. 165–197]);

– юридичний факт, що став підставою виникнення адміністративно-деліктних відносин, стає на останній стадії об’єктом владного впливу з боку особи, уповноваженої накладати адміністративні стягнення або забезпечувати їх практичну реалізацію.

Отже, підсумовуючи викладене, можна зробити такі висновки:

1) адміністративно-деліктні відносини утворюють: власне деліктні відносини (відносини адміністративного правопорушення); відносини адміністративного розслідування; відносини попереднього розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення; відносини об’єктивної адміністративної відповідальності; відносини суб’єктивної адміністративної відповідальності.

2) адміністративно-деліктні відносини являють собою систему, функціонування якої базується на таких закономірностях:

– кожна стадія розвитку адміністративно-деліктних відносин характеризується зміною їх суб’єктного складу;

– зміна суб’єктного складу обумовлює те, що зміст попередніх відносин стає об’єктом наступних;

– юридичний факт, що став підставою виникнення адміністративно-деліктних відносин, стає на останній стадії об’єктом владного впливу з боку особи, уповноваженої накладати адміністративні стягнення або забезпечувати їх практичну реалізацію.

З урахуванням загальної структури правовідносин, можна сформулювати вимоги до нормативної моделі адміністративної відповідальності, яка має включати норми, які визначають:

– правовий статус суб’єктів відносин адміністративної відповідальності (органів адміністративної юрисдикції та осіб, до яких застосовуються стягнення);

– процесуальну форму (адміністративний порядок) застосування, а також виконання стягнень;

– принципи застосування стягнень;

– перелік та характеристики стягнень;

– загальні засади адміністративної відповідальності;

– загальні характеристики підстав виникнення відносин адміністративної відповідальності.

Усі ці норми перебувають у взаємозв'язку та формують цілісну конструкцію, тому їхнє поєднання виступає самостійним правовим інститутом – інститутом адміністративної відповідальності. Іншими словами, інститут адміністративної відповідальності являє собою комплекс норм, що встановлюють будову, засади та порядок роботи механізму, через який в адміністративному порядку реалізуються санкції правових норм у формі стягнень.

Тлумачення адміністративної відповідальності як механізму реалізації санкції правової норми не заперечує визнанню її специфічним виявом примусового методу державного управління [25, c. 120]. Справа в тому, що видання правових актів є однією з правових форм державного управління, і значна частина цих актів належить до нормативно-правових. Такі нормативно-правові акти вміщують чимало імперативних норм, неодмінним складником структури яких виступає санкція, що передбачає застосування стягнень в адміністративному порядку за невиконання чи недотримання приписів диспозицій відповідних норм. Отже, адміністративна відповідальність як механізм реалізації в адміністративному порядку санкції правової норми у формі стягнення є невіддільною складовою механізму адміністративно-правового регулювання, а той, своєю чергою, належить до правових форм державного управління.

Звідси випливає й те, що зміст стягнень, їхня мета та підстави застосування зумовлюються особливостями забезпечення потреб насамперед державного управління. Відтак ще одним концептуальним джерелом інституту адміністративної відповідальності повинна слугувати саме теорія управління.

1.2. Адміністративна відповідальності в системі юридичної відповідальності

Суперечки щодо змісту поняття юридичної відповідальності та її окремих видів ведуться вже тривалий час. Свого часу О.Е. Лейст із цього приводу зазначав: «Тривогу викликає не стільки кількість точок зору та визначень відповідальності, скільки умоглядність ряду з них, відірваність від діючого законодавства і практики його застосування. Зрозуміло, що задача теорії права не в коментуванні нормативних актів, але також безспірним є те, що вона не повинна настільки відриватись від правової реальності, щоб підміняти один предмет дослідження іншим» [26, c. 17].

Позаяк «юридична відповідальність» належить до категорій загальної теорії права, підґрунтям для визначення цього поняття стало трактування права як системи загальнообов'язкових, формально визначених норм, що їх видає й забезпечує держава задля врегулювання суспільних відносин. Система правових норм включена до системи вищого порядку — системи соціальних норм, а спільною рисою всіх соціальних норм є їхнє спрямування на впорядкування суспільних відносин. Так само й юридична відповідальність постає одним із різновидів відповідальності соціальної, а отже, має вбирати в себе її основні ознаки та відтворювати відповідну структуру.

Приміром, В.В. Похмелкін, аналізуючи юридичну відповідальність як різновид соціальної, доводить, що її витоки слід шукати не в законодавстві, а в сутності, змісті та структурі панівних суспільних відносин, які виходять за межі безпосереднього предмета правознавства. Відтак розв'язання проблеми юридичної відповідальності має спиратися на філософське осмислення категорії соціальної відповідальності [27, c. 25].

У радянській філософській літературі поняття відповідальності вживалося для характеристики поведінки соціальних суб'єктів із позиції необхідного, належного. При цьому відповідальність постає в єдності двох аспектів: позитивного (перспективного) та ретроспективного. Позитивна відповідальність тлумачиться як свідоме дотримання суб'єктом вимог соціальних норм, тоді як ретроспективна пов'язується з негативною реакцією суспільства (держави) на поведінку особи, що ухиляється від покладених на неї обов'язків, — реакцією, яка виявляється в осудженні такого вчинку та примусовому впливі на суб'єкта, що його скоїв. Юридична відповідальність як форма відповідальності соціальної надає останній низку специфічних властивостей. Проте, оскільки найважливішою закономірністю права є відповідність правової форми змісту регульованих суспільних відносин, юридична відповідальність за змістом і структурою має відповідати відповідальності соціальній. А це означає: якщо соціальна відповідальність постає в єдності позитивної та ретроспективної сторін, то ці самі сторони повинні виокремлюватись і в її юридичній формі [27, c. 26–27].

Витоки теорії позитивної юридичної відповідальності слід шукати там, де правова теорія перетинається з панівними в державі ідеологічними настановами. Дослідники радянської доби за відправну точку брали положення нормативних актів і партійних документів того часу з урахуванням відповідного ідеологічного підґрунтя. Так, М.С. Строгович зазначав: «У Конституції СРСР 1977 р. розуміння юридичної відповідальності виражено перш за все у позитивному значенні, тобто як відповідальність за правильне, добросовісне, ефективне виконання особою своїх правових обов'язків» [28, c. 74]. В.В. Клочков пише: «Про позитивну соціальну відповідальність говориться в багатьох партійних документах. У Програмі партії, прийнятої в березні 1919 р., вказано на велике значення усвідомлення трудящими відповідальності у справі зміцнення соціалістичного способу виробництва. З'їзди партії і Пленуми ЦК КПРС постійно підкреслюють необхідність реалізації принципу відповідальності за доручену справу, за дотримання радянських законів, значення особистої відповідальності керівників перед партією і народом. Зміст позитивної соціальної відповідальності у тому, що кожна людина, якою роботою вона б не займалась, повинна сповна відповідати за доручену справу, виконувати її з більшою добросовісністю, старанням і ініціативою, у тому щоб кожен працював на совість, жив, неухильно дотримуючись норм соціалістичного співжиття. … Із матеріалів XXVII з'їзду КПРС зі всією очевидністю випливає, що позитивна соціальна відповідальність включає і позитивну юридичну відповідальність, що підвищення першої неможливо без укріплення другої» [29, c. 4–6].

Своєю чергою З.А. Астеміров відзначав: «Обгрунтовується думка, що головну роль і вирішальне значення в соціалістичному праві має позитивна відповідальність, а ретроспективна відіграє підлеглу по відношенню до неї роль. Висновок про примат позитивного над негативним у змісті, структурі і функціонуванні відповідальності методологічно важливий для характеристики права розвинутого соціалістичного суспільства. Він витікає з природи і сутності радянського загальнонародного права, з його змісту і функцій в умовах, коли воно в повній мірі висловлює волю і ті інтереси всього радянського народу. Нові конституційні ідеї і положення про відповідальність націлені на те, щоб повага до права, до закону стала особистим переконанням кожної радянської людини» [30, c. 62].

Однак сучасна Конституція України не згадує відповідальність у жодному іншому розумінні, ніж ретроспективна юридична відповідальність, а всі питання ставлення людей до правових норм викладено у статті 68: «Кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей. Незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності».

Охарактеризоване вище розуміння юридичної відповідальності подекуди використовується й нині. Так, Ю.В. Тихонравов, розглядаючи позитивний аспект кримінальної відповідальності, зауважує, що в ній наявні дві сторони: об'єктивна (кримінально-правові заборони) і суб'єктивна (суб'єктивне ставлення особи до цих заборон). Суб'єкт, який досяг кримінально-відповідального стану, зобов'язаний узгоджувати власну поведінку з наявними кримінально-правовими заборонами, він зобов'язаний не порушувати їх, тобто зобов'язаний поводитися відповідально. Відповідальність у такому разі реалізується у формі добровільного виконання правосуб'єктним громадянином кримінально-правових заборон [31, c. 241].

Але, пов'язуючи позитивний аспект юридичної відповідальності зі свідомим, добровільним виконанням суб'єктами вимог правових норм, не береться до уваги питання: чи справді свідомо й добровільно ці вимоги виконуються, коли суб'єкт не вчиняє злочину, адміністративного правопорушення або дисциплінарного проступку? Досвід засвідчує, що рівень правосвідомості наших громадян не дає змоги говорити про свідоме добровільне виконання вимог, закріплених у правових нормах. А відтак не можна вести мову і про «добровільну форму реалізації відповідальності». Переважна більшість людей керується у своєму житті не правовими приписами, а власними інтересами, які досить часто розходяться з інтересами держави і суспільства. Саме цим можна пояснити і наявність у Конституції України положення про те, що незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності. Якщо викласти цей принцип, припустивши, що юридична відповідальність виступає в двох аспектах, позитивному і ретроспективному, то він виглядатиме так: незнання закону не звільняє від свідомого добровільного виконання всіма особами вимог правових норм та від реакції з боку уповноважених державних органів у випадку їх невиконання. Якщо друга частина цього речення цілком логічна, то перша виглядає абсурдною, оскільки як можна свідомо і добровільно виконувати приписи правових норм, не знаючи їх.

Позитивна відповідальність, безумовно, існує, але її слід розглядати лише як структурний елемент системи соціальної відповідальності, а не як один з її аспектів. Так, А.Ф. Плахотний наголошує на використанні саме поняття «система соціальної відповідальності» для характеристики комплексу, сукупності різноманітних її проявів — як з боку окремої особистості, так і з боку малої соціальної групи, класу, суспільства і всього людства в цілому [32, c. 8]. Водночас, з огляду на системний характер соціальної відповідальності, більш вдалим уявляється визначення відповідальності, яке використовують психологи, а саме як здійснюваного в різних формах контролю над діяльністю суб'єкта з позицій виконання ним прийнятих норм і правил. При цьому розрізняють зовнішні форми контролю, що забезпечують покладання відповідальності за результати його діяльності (підзвітність, караність тощо), і внутрішні форми саморегуляції його діяльності (почуття відповідальності) [33, c. 376].

Отже, соціальну відповідальність можна розглядати як єдність двох елементів: внутрішнього і зовнішнього. Внутрішня відповідальність є позитивною відповідальністю у наведеному вище розумінні, тобто як свідоме виконання суб'єктом вимог соціальних норм. Зовнішня ж відповідальність є реакцією з боку суб'єкта, який встановив певні норми, правила поведінки, на порушення цих норм іншим суб'єктом. Уявляється, що для позначення зовнішньої відповідальності найкраще підходить словосполучення «нормативна відповідальність», а вже різновидами цього елементу соціальної відповідальності з урахуванням відповідного різновиду соціальних норм, за порушення яких вона настає, будуть моральна відповідальність, юридична (правова) відповідальність, партійна відповідальність, релігійна відповідальність тощо. При цьому очевидно, що нормативна відповідальність матиме суто ретроспективний характер, оскільки виникає в часі після вчинення відповідного порушення.

Спроби визначити місце юридичної відповідальності в механізмі правового регулювання суспільних відносин часто наштовхуються на дві великі перепони. Перша постає перед представниками науки теорії права у вигляді недостатнього розуміння практичних аспектів юридичної відповідальності, а друга — перед представниками галузевих наук, коли особливості того чи іншого виду юридичної відповідальності починають механічно переноситись на юридичну відповідальність у цілому. У результаті цього не завжди обґрунтовано як автономні види юридичної відповідальності стали виділяти, наприклад, конституційну відповідальність [34, c. 19; 35, c. 17], фінансові санкції [36, c. 281–283], оперативно-господарську [37, c. 7–8], економічну [38, c. 136–147] і навіть «цивільно-адміністративну» відповідальність [39, c. 17].

Подолати ці перешкоди можливо тільки за умов дистанціювання від вузькогалузевих поглядів на зміст юридичної відповідальності, а також за умов дотримання законів наукового пізнання, і, у тому числі, правил логіки.

Одним з методів, за допомогою якого можна виявити видову різноманітність юридичної відповідальності, є типологія. Відомо, що типологія — це метод наукового пізнання, основою якого є розчленування систем об'єктів і їх групування за допомогою узагальненої, ідеалізованої моделі або типу. Типологія використовується з метою порівняльного вивчення суттєвих ознак, зв'язків, функцій, відносин, рівнів організації об'єктів як співіснуючих, так і розділених у часі [37, c. 563–564].

Необхідно звернути увагу на те, що юридичну відповідальність слід розглядати не як абстрактну правову категорію, якусь теоретичну побудову, а як реально існуючий об'єкт, який може бути дослідженим на емпіричному рівні. Юридичну відповідальність необхідно розглядати як систему, тобто як певну сукупність пов'язаних між собою елементів. При цьому система в цілому повинна мати такі властивості, які не притаманні кожному окремому її елементові.

При аналізі системи права на рівні її видів слід враховувати, що відповідно до положень теорії систем критерієм елементності виступає принцип тотожності частин відносно їх місця і ролі в даній системі. Цей принцип може бути сформульований як вимога нерозрізнюваності елементів [38]. Тобто види юридичної відповідальності знаходяться на одному рівні і як неподільні елементи є рівними.

Отже, для того, щоб можна було скористатись типологією як методом наукового пізнання, слід визначити об'єкт типології як структуру з кінцевим числом елементів. Таким чином, перш за все, слід сформувати загальне уявлення про юридичну відповідальність як об'єкт дослідження.

Погоджуючись з думкою про те, що юридична відповідальність є центральним явищем (категорією) і права, і законодавства [39, c. 101], можна виділити декілька основних поглядів на зміст цього поняття, які існують у сучасній правовій науці.

Перший погляд полягає у тому, що юридична відповідальність — закріплений у законодавстві і забезпечуваний державою юридичний обов'язок правопорушника зазнати примусового позбавлення певних цінностей, що належали йому [40, c. 689]. Таку ж думку висловлюють В.В. Лазарєв: «Юридична відповідальність є обов'язок особи потерпати певні позбавлення державно-владного характеру, передбачені законом, за вчинення правопорушення» [41, c. 240], С.С. Алексеєв: «юридична відповідальність — це обов'язок особи перетерплювати заходи державного впливу (санкції) за вчинене правопорушення» [42, c. 371], С.Н. Братусь: «юридична відповідальність — це виконання обов'язку на підставі державного або прирівнюваного до нього громадського примусу» [43, c. 85].

Для всіх зазначених визначень поняття юридичної відповідальності характерним є те, що акцент робиться на суб'єктивному розумінні цього явища, тобто юридична відповідальність розглядається з точки зору правопорушника, у чому вона виражається саме для нього. Не заперечуючи правомірність такого визначення, необхідно відмітити, що згаданий обов'язок є елементом змісту правовідносин юридичної відповідальності, тобто визначення юридичної відповідальності з урахуванням інших елементів цих відносин буде більш інформативним, оскільки міститиме в собі всі суттєві ознаки цього складного правового явища.

З іншого боку, юридична відповідальність — це застосування до правопорушника передбачених санкцією юридичної норми заходів державного примусу, що мають вираз у формі «позбавлень» особистого, організаційного або майнового характеру [44, c. 418]. У цілому немає підстав заперечувати і проти такого визначення поняття юридичної відповідальності, але в ньому не враховані особливості цивільно-правової відповідальності. Зокрема, конкретні санкції, які застосовуються за цивільно-правові делікти, можуть міститись не в юридичних нормах, а в цивільно-правових угодах, і, крім того, застосування цих санкцій не завжди потребує державного примусу, наприклад у випадках, коли шкода або збитки відшкодовуються, а неустойка сплачується добровільно.

І, нарешті, третя точка зору полягає у тому, що юридична відповідальність — це правовідносини, в яких держава має право застосовувати певні заходи примусу до суб'єктів, які скоїли правопорушення і зобов'язані зазнавати втрат чи обмежень, передбачених санкціями норм права [45, c. 204]. У цьому випадку не зовсім коректно абсолютизується роль держави у застосуванні заходів примусу, але позитивним є те, що наголошується на тому, що юридична відповідальність є, перш за все, правовідносинами.

Таким чином, з урахуванням зазначених підходів до визначення сутності юридичної відповідальності, можна констатувати, що юридична відповідальність — це регламентована правовими нормами реакція з боку уповноважених суб'єктів на діяння фізичних або юридичних осіб (колективних суб'єктів), що можуть мати вираз у недотриманні встановлених законом заборон, невиконанні встановлених законом обов'язків, порушенні цивільно-правових зобов'язань, нанесенні шкоди або завданні збитків і виражена у застосуванні до осіб, що вчинили такі діяння, засобів впливу, які тягнуть за собою позбавлення особистого, майнового або організаційного характеру.

Таке визначення поняття юридичної відповідальності узгоджується з існуючими в теорії права і найбільш поширеними визначеннями, але не зовсім такими, що відповідають необхідному рівню узагальнення.

Для здійснення типології юридичної відповідальності слід згадати про вироблені логікою правила наукової класифікації різноманітних об'єктів, згідно з якими за ступенем істотності підстав поділу розрізняють природні і штучні класифікації. Природною називається класифікація, яка здійснюється за головними, істотними ознаками об'єкта, які відображають його природу. Своєю чергою, штучною вважається класифікація, у якій розподіл предметів на класи проведено не за істотною ознакою, а за зовнішньою, другорядною. Така класифікація викривляє взаємозв'язки між предметами та явищами і тому є непридатною для науки і практики [46, c. 60–61].

Для того щоб використати можливості природної класифікації, слід визначити, які ж ознаки є основними, істотними для юридичної відповідальності і відображають її природу. На нашу думку, буде цілком справедливим розглядати юридичну відповідальність як правовідносини. Свого часу правильність такого підходу довів Л.В. Коваль, який писав: «Там, де правову відповідальність розглядають у всієї багатогранності внутрішніх властивостей і зовнішніх проявів, закономірно приходять до висновку про її нерозривний зв'язок з правовими відносинами. Відносини є одна з форм, один з необхідних моментів загального взаємозв'язку предметів, явищ, процесів у природі, суспільстві і мисленні» [19, c. 11].

Розгляд юридичної відповідальності як різновиду правовідносин є досить зручним з огляду на те, що правовідносини мають чітку структуру з визначеною кількістю елементів, які, у свою чергу, мають яскраво виражені ознаки, придатні для використання в цілях наукової класифікації.

У структурі будь-якого виду правовідносин можна виділити суб'єктів правовідносин, об'єкт правовідносин, зміст правовідносин, а також юридичні факти, що є підставами виникнення цих правовідносин. Оскільки юридична відповідальність являє собою правовідносини, в структурі юридичної відповідальності можна виділити такі ж самі елементи. Але не всі вони можуть бути підставами природної класифікації в силу особливостей правового регулювання.

Річ у тім, що підстави юридичної відповідальності з точки зору динаміки правового регулювання є похідними від виду юридичної відповідальності. Так, у статті 9 КпАП вказано, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається противоправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на державний або громадський порядок, соціалістичну власність, права і свободу громадян, на встановлений порядок управління і за яку законодавством передбачено адміністративну відповідальність. Виходячи із такого визначення адміністративного правопорушення можна зробити висновок про те, що правопорушення набуває якості адміністративного саме тому, що за нього передбачена саме адміністративна, а не будь-яка інша відповідальність. Аналогічним чином і злочин можна вважати таким лише коли за вчинення відповідного діяння передбачена кримінальна відповідальність. З огляду на це юридичні факти не можуть бути підставою класифікації юридичної відповідальності.

Крім того, в окремих випадках, наприклад, адміністративні правопорушення, можуть бути підставами дисциплінарної відповідальності. Така ситуація, зокрема, передбачена у статті 15 КпАП стосовно адміністративних правопорушень, вчинених військовослужбовцями. Але незважаючи на ці обставини, в наукових дослідженнях продовжуються спроби здійснювати класифікацію юридичної відповідальності за її підставами [47].

Об’єкт відносин юридичної відповідальності не може слугувати підставою для класифікації, адже той самий об’єкт трапляється у різних видах відповідальності. Скажімо, право власності є об’єктом кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та матеріальної відповідальності, бо кожен із цих видів або захищає право власності від протиправних посягань, або забезпечує компенсацію заподіяної шкоди.

Що ж до суб’єктів відносин юридичної відповідальності, то більшість її конструкцій передбачає наявність владних повноважень одного суб’єкта щодо іншого. Такі повноваження можуть випливати або з належності одного із суб’єктів до органів держави, або зі службового підпорядкування одного суб’єкта іншому.

Стаття 6 Конституції України встановлює, що державна влада в Україні здійснюється на засадах поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Як показує аналіз чинного законодавства України, у відносинах юридичної відповідальності беруть участь органи всіх гілок влади. Для законодавчої влади юридична відповідальність виступає атрибутом системи стримувань і противаг — це виявляється, зокрема, у можливості Верховної Ради України усунути Президента України з поста в порядку імпічменту або у повноваженні Президента України припинити повноваження Верховної Ради України.

У виконавчій владі юридична відповідальність постає одним з інструментів державного управління, адже чимало органів виконавчої влади мають повноваження притягати до адміністративної відповідальності під час реалізації функцій державного управління, зокрема функції контролю.

Органи судової влади теж належать до суб’єктів відносин юридичної відповідальності, оскільки притягнення до кримінальної відповідальності, а в окремих випадках і до інших її видів, є виключною компетенцією судів. Доволі поширеними є й відносини юридичної відповідальності, побудовані на службовому підпорядкуванні одного суб’єкта іншому.

Попри досить чіткий поділ за суб’єктами, трапляються випадки, коли суб’єкти з різних гілок влади є учасниками відносин юридичної відповідальності одного виду — така ситуація склалася в адміністративній відповідальності. Зокрема, згідно з КпАП серед органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення, є і суди, і органи виконавчої влади.

Водночас у деяких випадках суб’єкти відносин юридичної відповідальності є юридично рівноправними, хоча за своїм правовим статусом вони можуть належати і до органів влади, і до суб’єктів господарювання, а можуть бути просто фізичними особами. Так, стаття 1 Цивільного Кодексу України зазначає, що цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників. Водночас норми глави 51 цього Кодексу регулюють відносини відповідальності за порушення зобов’язань, а норми глави 82 — відповідальності за завдання матеріальної і моральної шкоди.

Саме ці обставини заважають використати суб’єктний склад відносин юридичної відповідальності як єдину підставу класифікації. Утім, із набору елементів структури правовідносин залишився ще один — їх зміст. У теорії права зазвичай розрізняють юридичний і фактичний зміст правовідносин. Юридичний зміст становлять суб’єктивні права і юридичні обов’язки сторін правовідносин, а фактичний — дії, спрямовані на практичну реалізацію цих прав і обов’язків. Оскільки діяльність органів влади щодо реалізації владних повноважень здійснюється, як правило, у процесуальній формі, зміст відносин відповідальності відбиватиметься у порядку притягнення до відповідальності, тобто у процедурі виникнення обов’язку особи, винної у вчиненні правопорушення, зазнавати позбавлень особистого, майнового або особистого характеру.

За характеристиками цієї процедури можна виокремити всього чотири процесуальних конструкції притягнення до юридичної відповідальності: конституційну, адміністративну, судову (правосуддя) і внутрішньоорганізаційну.

За комбінацією цих двох ознак (суб’єктного складу та процесуальної конструкції) вже можна визначити кінцеву кількість видів юридичної відповідальності, що базується на владних відносинах між правопорушником і суб’єктом, який здійснює притягнення до відповідальності. Такими видами, зокрема, є загальновідомі конституційна, адміністративна, кримінальна і дисциплінарна відповідальності.

Конституційна відповідальність ґрунтується на нормах Конституції України, а її особливість полягає в тому, що для кожного конкретного випадку існує власна конституційна процедура. Так, наприклад, стаття 111 Конституції України передбачає порядок усунення Верховною Радою Президента з його поста, хоча цей порядок визначено у досить загальних рисах.

Адміністративна відповідальність характерна тим, що реалізується в адміністративному порядку, в процесі реалізації державним органом своїх виконавчо-розпорядчих повноважень. Переважна більшість органів адміністративної юрисдикції, наділених повноваженнями щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, за своїм правовим статусом є органами виконавчої влади і, крім того, наділеними контрольними повноваженнями у сфері відносин, які є об’єктом відповідних правопорушень. Тобто притягнення до адміністративної відповідальності здійснюється цими органами переважно в процесі здійснення державного управління, а точніше при реалізації ними такої важливої функції державного управління як контроль. При цьому, з процесуальної точки зору, процедура притягнення до адміністративної відповідальності оформлена адміністративно-правовими нормами у вигляді адміністративного провадження з усіма притаманними йому ознаками. Такі ознаки адміністративної відповідальності досить легко виділяються у відповідних нормативно-правових актах, що дає можливість переконливо довести адміністративно-правову природу відповідальності, наприклад, передбаченої законодавством про захист економічної конкуренції [49] або іншими нормативно-правовими актами.

Навіть в тих випадках, коли справи про адміністративні правопорушення розглядаються судами, можна стверджувати про наявність того ж самого адміністративного порядку притягнення до відповідальності.

Згідно статті 1 Закону України „Про судоустрій України”, органи судової влади здійснюють свої повноваження виключно на підставах, у межах та порядку, передбачених Конституцією України та законами. У частині 2 цієї ж статті зазначено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства, причому судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.

Відповідно до статей 213 та 221 КпАП частина справ про адміністративні правопорушення розглядається районними (міськими) судами, які згідно із статтею 21 Закону України «Про судоустрій України» відносяться до категорії місцевих загальних судів. Водночас, згідно із частиною 2 статті 22 цього ж закону, місцеві загальні суди розглядають кримінальні та цивільні справи, а також справи про адміністративні правопорушення. У свою чергу, згідно із частиною 4 статті 22, адміністративні справи, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної юрисдикції) розглядають місцеві адміністративні суди.

У статті 19 Закону України „Про судоустрій України” зазначено, що відповідно до Конституції України в системі судів загальної юрисдикції утворюються загальні та спеціалізовані суди і спеціалізованими судами є господарські, адміністративні та інші суди, визначені як спеціалізовані суди.

Очевидно, що у контексті Закону України „Про судоустрій України”, загальні суди здійснюють цивільне та кримінальне судочинство, а адміністративні суди - адміністративне судочинство. Причому така форма судочинства, як адміністративне судочинство, притаманна тільки адміністративним судам. Із цього слідує, що оскільки розгляд справ про адміністративні правопорушення віднесено до компетенції загальних судів, його не можна віднести до жодної із форм судочинства, а відтак і вважати здійсненням правосуддя. Таким чином, вирішення справ про адміністративні правопорушення, здійснюване судами, є реалізацією судової влади не у формі судочинства, а у формі адміністративного провадження.

Таким чином, у випадку розгляду судами справ про адміністративні правопорушення, відбувається розподіл відповідних повноважень, шляхом передачі судам окремих повноважень органів виконавчої влади. На користь цього свідчать однаковий порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення і органами виконавчої влади і судами а також відсутність серед норм, що регулюють порядок провадження по справах про адміністративні правопорушення принципу змагальності сторін, який у статті 129 Конституції України визнано одним з основних принципів судочинства.

Важливо, що вищезгадані положення не суперечать Закону України „Про судоустрій України”. Адже у статті 23 цього Закону зазначено, що суддя місцевого суду здійснює правосуддя в порядку, встановленому процесуальним законом (п.1), а також інші передбачені законом повноваження (п.4). Можна вважати, що право розгляду справ про адміністративні правопорушення і відноситься до “інших повноважень”.

Не суперечить це й Конституції України. Згідно зі статтею 124 Конституції України не допускається делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами та посадовими особами, але аж ніяк не заперечується можливість наділення судів функціями інших державних органів, зокрема органів виконавчої влади.

Аналогічним чином свою власну процесуальну форму мають і відносини кримінальної відповідальності, яки реалізуються у формі судочинства у кримінальних справах на підставі норм Кримінально-процесуального Кодексу України.

Таким чином, характерною ознакою адміністративної відповідальності є саме порядок її реалізації. Аналогічний висновок можна зробити проаналізувавши деякі міжнародні правові акти, зокрема Конвенцію про захист прав людини і основних свобод, положення яких згідно з Конституцією України є частиною національного законодавства. Безпосередньо Конвенція не торкається питань адміністративної відповідальності, однак практика застосування положень Конвенції Європейською комісією з прав людини і Європейським судом з прав людини (Стразьбурзькі прецеденти) свідчить про те, що вона поширює свою дію і на відносини адміністративної відповідальності.

Хоча переважна більшість вітчизняних правознавців не визнає судову практику джерелом права, значення Стразьбурзьких прецедентів залишається досить великим з огляду на те, що вони фактично є актами офіційного тлумачення Конвенції. При цьому це тлумачення не можна розглядати як виключно казуальне, оскільки контрольний орган не просто вирішує конкретну справу, але й створює правову судову доктрину.

Як зазначає І.А. Клепицький, Стразьбурзьке прецедентне право обумовило формування у Європі нової доктрині “кримінальної сфери”. Поняття “кримінальної сфери” охоплює кримінально-правові, кримінально-процесуальні і частину адміністративних правовідносин, зокрема, відносин, пов’язаних із застосуванням адміністративних стягнень. Це нове поняття пов’язано з тлумаченням “кримінального звинувачення” у ст.6 Конвенції. Спочатку Комісія розглядала “кримінальне звинувачення “ у сенсі звинувачення у злочині, передбаченому у звичайному кримінальному кодексі, однак поступово таке тлумачення змінювалось. По справі Нормайстера у 1968 році Суд встановив, що “кримінальне звинувачення” треба розуміти не у сенсі національного законодавства, а виходячи з розуміння його у контексті Конвенції. У рішенні по справі Адольфа він звернув увагу на необхідність “автономного” розуміння “кримінального звинувачення” у контексті Конвенції, а не на підставі внутрішнього права. У рішенні по справі Енгеля з питань розмежування дисциплінарної процедури (яка не охоплюється ст.6 Конвенції) та кримінального звинувачення Суд дійшов висновку що “характер процедури за внутрішнім правом не може мати вирішального значення з питання можливості застосування ч.1 ст.6 Конвенції, оскільки у протилежному випадку національна влада може ухилитися від зобов'язань, що накладаються цією статтею, шляхом введення дисциплінарних процедур у відношенні злочинів, які за своєю природою і характером санкцій є або можуть стати частиною кримінального права”. По цієї справі були названі три критерії, які дозволяють відмежувати “кримінальну сферу” від стягнень, які не відносяться до кримінальної сфери: класифікація правопорушення у національному праві, природа злочину і природа і суворість покарання.

Спочатку було відзначено, що перший критерій не є визначальним – він враховується тільки у тому випадку, якщо діяння не є злочином за своєю природою, але розглядається у якості кримінального злочину у національному праві. Під “природою злочину” розуміється сфера застосування норми, що порушується. Якщо норма має універсальний, загальнообов’язковий характер – це злочин, якщо норма відноситься тільки до певної обмеженої дисциплінарною владою групі, то мова йде про дисциплінарний проступок.

У подальшому, цю доктрину було розвинуто поширенням “кримінальної сфери” на адміністративні правопорушення. Ці правопорушення ( у тому числі і зі спеціальним суб’єктом) та інші малозначні злочини за своєю природою відносяться до порушення норм універсального характеру, тобто до “кримінальної сфери” (справа Адольфа, справа Оцтюрка). Стосовно адміністративних правопорушень були висунуті ті ж критерії “кримінальної сфери”, що й до дисциплінарних по справі Енгеля (природа злочину і санкції). У подальшому по справі Лутца було визначено, що для розуміння у якості “кримінальної сфери” вистачає наявності одного з критеріїв, а не їх сукупності. Таким чином всі адміністративні правопорушення віднесені до “кримінальної сфери” незалежно від суворості санкцій [52, c. 66–68].

З наведеної практики можна зробити різні висновки але найбільш цікавим з точки зору теорії є підхід до визначення критеріїв розмежування злочинів і адміністративних проступків, а відтак і до розмежування видів юридичної відповідальності.

Якщо подивитись на зазначені вище Стразбурзькі прецеденти, то єдиним критерієм для вирішення питання про застосування ч.1 ст.6 Конвенції, який не відноситься до характеристик власне протиправного діяння, але згадується у рішеннях Суду, є характер процедури за внутрішнім правом. Зрозуміло що мова йде про порядок розгляду справ та застосування відповідних стягнень або покарань.

Як вже відмічалося, звертаючи увагу на визначення поняття злочину (ст.11 КК України) та адміністративного правопорушення (ст.9 КпАП України) неважко помітити, що єдиною їх ознакою, яка пов’язана з процедурою, є вид юридичної відповідальності, яку за них передбачено. Для злочину це буде кримінальна караність (кримінальна відповідальність), а для адміністративного правопорушення – передбаченість за певне діяння адміністративної відповідальності. Якщо, так би мовити, відключити, від визначення цих понять вид юридичної відповідальності, межа між злочином і адміністративним правопорушенням стає дуже розмитою і нечіткою. Інші ознаки цих діянь практично співпадають за змістом і розрізняються тільки ступенем суспільної шкідливості (суспільно-небезпечні чи суспільно шкідливі). При цьому “суспільна шкідливість” поняття досить абстрактне, а процедура застосувань покарань і стягнень дуже конкретна. Можна також сказати, що ступінь суспільної шкідливості діяння конкретизується через передбачену законом процедуру застосування стягнень і покарань та їх розмір. Чим вище ступінь суспільної шкідливості, тим складніше процедура накладення стягнень і більше їх суворість.

Таким чином, наведене ще раз підтверджує, що ключовим моментом при розмежуванні різних видів юридичної відповідальності є саме процедура, порядок застосування відповідних стягнень.

Дисциплінарна відповідальність теж має власну процесуальну форму, яка хоча й не настільки детально описана правовими нормами подібно кримінальній або адміністративній відповідальності, але все одно може бути чітко визначена. Для трудових відносин процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності регламентуються нормами Кодексу законів про працю України (далі – КЗпП), а для службових відносин різноманітними окремими законами (наприклад, Законом України “Про державну службу”), дисциплінарними статутами (наприклад, Дисциплінарним статутом Збройних сил України) тощо. Особливості ж відповідних процедур обумовлюються змістом трудових або службових відносин в рамках яких й існують відносини дисциплінарної відповідальності.

За наведеними вище ознаками (суб’єктним складом та порядком притягнення) можна виділити ще один вид юридичної відповідальності, нормативна конструкція якого визначена у Цивільному Кодексі України, а саме цивільно-правової відповідальності. Реалізація цього виду юридичної відповідальності не пов’язана з наявністю у одного із її суб’єктів владних повноважень відносно іншого, а відтак вона не пов’язана з процедурою правозастосування. Для відносин цивільно-правової відповідальності характерним є те, що її суб’єкти юридично рівноправні, а абсолютно конкретний обов’язок відшкодувати нанесену шкоду або сплатити неустойку за невиконання чи неналежне виконання зобов’язання виникає безпосередньо із наявності делікту. Іншими словами, цивільно-правова відповідальність виникає, так би мовити, автоматично, без дотримання будь-якої процедури. Державний примус, а відтак і правозастосовча діяльність суду, стають потрібними тільки тоді, коли не відбувається добровільна реалізація зазначеного вище обов’язку.

І, нарешті, останнім видом юридичної відповідальності в контексті проведеної типології є відповідальність матеріальна, якій також притаманний специфічний порядок реалізації. Відповідно до статті 136 КЗпП, покриття шкоди працівниками в розмірі, що не перевищує середнього місячного заробітку, провадиться за розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, керівниками підприємств, установ, організацій та їх заступниками - за розпорядженням вищестоящого в порядку підлеглості органу шляхом відрахування із заробітної плати працівника. У решті випадків покриття шкоди провадиться шляхом подання власником або уповноваженим ним органом позову до районного, районного у місті, міського чи міжрайонного суду. В першому випадку матеріальна відповідальність реалізується в порядку аналогічному дисциплінарному, а в другому - в порядку цивільного судочинства.

Отже, в чинному законодавстві передбачені всі можливі комбінації обраних нами в якості підстав класифікації юридичної відповідальності ознак і виключний перелік видів юридичної відповідальності буде таким: конституційна, кримінальна, адміністративна, дисциплінарна, цивільно-правова і матеріальна. З наведеного переліку видно, що результатом наукової класифікації юридичної відповідальності є такі її види, які сформувалися відповідно із логікою правового регулювання.

У сучасній юридичній літературі можна натрапити й на інші підходи до класифікації юридичної відповідальності. Зокрема, за підставами виникнення пропонують розрізняти відповідальність об’єктивну та суб’єктивну. До об’єктивної зараховують цивільно-правову відповідальність, яка постає із самого факту заподіяння шкоди. У такому разі факт нанесення шкоди виступає об’єктивною підставою відповідальності, а норма закону, що її закріплює, – підставою формальною. Суб’єктивною ж буде відповідальність, яка настає лише тоді, коли у суб’єкта правопорушення наявна вина як обов’язкова ознака правопорушення. Із цього погляду вину можна розцінювати як суб’єктивну підставу відповідальності [57, c. 15].

На наш погляд, така класифікація є некоректною, адже цивільно-правова відповідальність за заподіяння шкоди все одно передбачає відповідальність за наявності вини: у ч. 2 статті 1166 Цивільного Кодексу України зазначено, що особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо доведе, що шкоди завдано не з її вини.

За способом впливу розмежовують відповідальність компенсаційну – ту, що має на меті відшкодування шкоди, та репресивну, яка втілюється через застосування покарання. Своєю чергою за сферою застосування виокремлюють господарсько-правову, державно-правову, а також економічну відповідальність [57, c. 15]. Проте результати всіх цих штучних класифікацій не дають уявлення про суттєві характеристики видів юридичної відповідальності, звертають увагу на другорядні аспекти.

Отже, традиційний поділ юридичної відповідальності на конституційну, адміністративну, кримінальну, дисциплінарну, цивільно-правову й матеріальну зумовлений об’єктивними закономірностями розвитку системи права й механізму держави, а також логікою правового регулювання, що підтверджується результатами здійсненої природної класифікації в рамках такого методу наукового пізнання як типологія.

Виокремлення за допомогою методу типології зазначених видів юридичної відповідальності засвідчує, що юридичну відповідальність можна і належить розглядати як систему. Властивості кожного із видів юридичної відповідальності, узяті у сукупності як інтегральна характеристика системи в цілому, обумовлюють її головну функцію – функцію фундаментального засобу забезпечення правопорядку в усіх сферах суспільних відносин, які піддаються правовому регулюванню.

1.3. Сучасні концепції адміністративної відповідальності

В останні роки — як у наукових розвідках, так і в законопроектній практиці — дедалі частіше порушується питання про те, яку роль відіграє адміністративна відповідальність у загальній системі юридичної відповідальності та яке місце вона посідає в механізмі правового регулювання окремих сфер суспільних відносин. Причина цього полягає насамперед у тому, що саме конструкція адміністративної відповідальності виявилася найзручнішою для створення інструментів реального і — що, мабуть, найважливіше — оперативного впливу органів державної влади на тих, хто не дотримується владних державних приписів. Саме ця зручність зумовила появу цілої низки похідних від адміністративної різновидів юридичної відповідальності — зокрема фінансової, господарської, економічної тощо. За своєю правовою природою всі вони є проявами адаптації конструкції адміністративної відповідальності до різних сфер правового регулювання.

Однак головним питанням існування будь-якого правового інституту було і залишається питання про зміст тієї надзадачі, яку він покликаний вирішувати. Відтак на перший план виходять проблеми концептуального характеру, осмислення яких має сприяти вдосконаленню цього інституту.

Дотепер дослідження адміністративної відповідальності здебільшого здійснюються в межах охоронної концепції, за якою адміністративна відповідальність виконує функцію охорони багатьох видів суспільних відносин від протиправних посягань. Підґрунтям охоронної концепції є положення, закріплене у КпАП, згідно з яким завданням законодавства про адміністративні правопорушення є охорона суспільного ладу України, власності, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов’язків, відповідальності перед суспільством.

Попри всю очевидну важливість охоронної функції адміністративної відповідальності, було б неправильно розглядати її винятково як засіб охорони суспільних відносин від протиправних посягань. Річ у тім, що охоронна функція будь-якого виду юридичної відповідальності реалізується через вплив відповідних норм на свідомість адресатів цих норм. Якщо ж попри наявність таких норм правопорушення все-таки вчинене, можна стверджувати, що охоронна функція не спрацювала, адже відносини адміністративної відповідальності ще не реалізувались повністю.

Тож логічним продовженням охоронної концепції адміністративної відповідальності є концепція каральна, за якою адміністративне стягнення, що накладається за вчинення адміністративного правопорушення і є мірою відповідальності, за своєю суттю становить покарання правопорушника за вчинення протиправного, караного та винного діяння. Адміністративне стягнення виражається у примусовому реагуванні на недозволене діяння, що виникає або вже виникло, у покаранні винного, тобто у застосуванні до нього стягнень у вигляді тих чи інших позбавлень, обмежень матеріального, морального, особистого характеру [58, c. 54–55]. Тому невипадково, що адміністративну відповідальність за нормативною конструкцією відносять до каральних видів юридичної відповідальності [26, c. 130–131]. У цьому аспекті адміністративну відповідальність часто розглядають як, так би мовити, молодшу сестру кримінальної відповідальності. Проте ці два правових явища схожі лише ззовні, на рівні найзагальніших рис. Хоча каральний елемент певною мірою й притаманний адміністративній відповідальності, але покарання не є самоціллю і, тим більш, не є виховним заходом. Характер адміністративних стягнень та процедура їх застосування наводять на думку про те, що примус, на якому вони засновані, споріднений тому, що лежить в основі впливу, який надає певній діяльності держави властивостей державного управління.

Те, що застосування адміністративних стягнень має відношення до управлінських правовідносин, було помічено досить давно. Відомий український і російський вчений-адміністративіст О.Ф. Євтіхієв ще у 1925 році писав, що за чинним радянським правом адміністративні стягнення застосовуються в трьох групах правовідносин: 1) за порушення нормативних актів адміністрації, 2) у справах так званого казенного управління і 3) у боротьбі з антисоціальними елементами. При цьому він зазначав, що область застосування адміністративних кар у справах казенного управління дуже широка. Зокрема, за чинним тоді законодавством, адміністративні кари накладались у таких випадках:

• за порушення митних правил і розпоряджень митних органів, а рівно і за дрібні види контрабанди;
• за невнесення податків і податкових платежів, коли неплатнику не може бути поставлена у вину злісність або впертість;
• за невиконання державними трестами, синдикатами, комбінатами, акціонерними і змішаними товариствами, товариствами взаємного кредиту, банками і союзами, кооперативами – вимог фінорганів у справах промислового податку;
• за ухилення домоволодільцями і домоуправителями, володільцями і орендаторами меблірованих кімнат і готелів, правліннями кооперативів і товариств від виконання обов’язків по державному прибутковому податку;
• за порушення постанов про непрямі податки;
• за дрібні лісові правопорушення [59, c. 500–502].

Водночас цей аспект адміністративної відповідальності фактично залишається поза увагою науковців, а в деяких випадках він взагалі категорично відкидається [60, c. 19–20]. Розглядаючи управлінську складову концепції адміністративної відповідальності, слід звернути увагу на такі її ключові моменти:

1) характерні риси суб’єктів, що наділені повноваженнями притягнення до адміністративної відповідальності;

2) порядок реалізації відносин адміністративної відповідальності;

3) юридичні факти, що є підставою виникнення відносин адміністративної відповідальності.

Аналіз положень КпАП, зокрема статей, що містяться у главах 17 “Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення” та 19 “Протокол про адміністративне правопорушення”, дає можливість стверджувати, що притягнення осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, до адміністративної відповідальності здійснюється у переважній більшості органами виконавчої влади, які виконують функції державного управління у відповідній сфері суспільних відносин.

Адміністративна відповідальність виступає, з одного боку, як необхідний елемент механізму державного управління і є різновидом державно-управлінських відносин, а з іншого — вона виступає засобом охорони всіх суспільних відносин, які потрапляють у сферу державного управління. При цьому притягнення до адміністративної відповідальності завершує собою процес реалізації відповідним органом державного управління такої іманентної функції державного управління, як контроль.

Так, наприклад, Національний банк України, відповідно до Законів України „Про Національний банк України” та „Про банки і банківську діяльність” здійснює банківський нагляд. Відповідно до цих законів, наглядова діяльність Національного банку України охоплює всі банки, їх підрозділи, афілійованих та споріднених осіб банків на території України та за кордоном, установи іноземних банків в Україні, а також інших юридичних та фізичних осіб у частині дотримання вимог законодавства про банківську діяльність. Згідно зі статтею 73 Закону України „Про банки і банківську діяльність”, у разі порушення банками або іншими особами, які можуть бути об'єктом перевірки Національного банку України, банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, Національний банк України адекватно вчиненому порушенню має право застосувати заходи впливу, до яких, зокрема, відносяться накладення штрафів на керівників банків у розмірі до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а також банки відповідно до положень, затверджених Правлінням Національного банку України, але у розмірі не більше одного відсотка від суми зареєстрованого статутного фонду. При цьому, згідно зі статтею 74 цього ж закону, штрафи на керівників та службових осіб банку, фізичних осіб — власників істотної участі накладаються в порядку, передбаченому Кодексом України про адміністративні правопорушення (зокрема НБУ уповноважений розглядати справи про адміністративні правопорушення передбачені статтями 166-5 і 166-6 КпАП), а порядок застосування заходів впливу, передбачених цим Законом, а також розмір фінансових санкцій, що застосовуються до банків та інших юридичних осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю Національного банку України, встановлюються законами України та нормативно-правовими актами Національного банку України.

Цікавим тут є те, що відповідно до статті 66 Закону України „Про банки і банківську діяльність” і нагляд за діяльністю банків, і застосування санкцій адміністративного чи фінансового характеру віднесено до адміністративної форми державного регулювання діяльності банків, що служить додатковим підтвердженням управлінського характеру адміністративної відповідальності.

Як відмічає О.Ф. Андрійко: “ ... французьке controle утворилося від латинського префікса contra, що означає “протидія”, і слова role, яке означає виконання якоїсь дії. Отже слово “контроль”, окрім значення перевірки, нагляду з метою перевірки, у своєму змісті має також значення протидії чомусь небажаному. В такому контексті термін “контроль” слід розглядати як перевірку, а також спостереження з метою перевірки для протидії чомусь небажаному, для виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки” [63, c. 11].

Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністерства охорони здоров¢я України, повноваження якої регулюються Законом України “Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення” від 24.02.1994 р., також здійснює контроль за додержанням юридичними і фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров¢я людей, а також застосовує заходи правового характеру відносно правопорушників. Відповідно до вимог статті 47 цього Закону, розглядати справи про адміністративні правопорушення, а, відтак, і накладати адміністративні стягнення за відповідні порушення мають право посадові особи Державної санітарно-епідеміологічної служби.

Аналогічним чином контрольні повноваження митних органів закріплені у Митному кодексі України, положеннях про Державну митну службу та її підрозділи. Водночас посадові особи митних органів уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, виявлені в процесі здійснення митного контролю.

Подібних прикладів можна навести багато, і наведене свідчить про те, що адміністративна відповідальність тісно пов¢язана з такою важливою функцією державного управління, якою є контроль. Будучи наслідком контрольної діяльності органів виконавчої влади, адміністративна відповідальність замикає собою кільце “зворотного зв¢язку” у процесі державного управління. Цей зворотний зв’язок починає реалізовуватись у той момент, коли поведінка об¢єкта управління відхиляється від тієї, яку вимагає від нього закон. Виявлення такого відхилення здійснюється під час реалізації контрольної функції органом державного управління, а застосування заходів адміністративної відповідальності цим органом, у свою чергу, має на меті коригування поведінки об¢єкта управління у необхідному напрямку.

Таким чином, можна стверджувати, що однією з домінуючих особливостей адміністративної відповідальності є те, що вона застосовується органами виконавчої влади (як такими, що належать до системи виконавчої влади, так і такими, що є органами виконавчої влади тільки функціонально) в процесі реалізації ними функцій державного управління. Власне саме тому ця відповідальність і має назву “адміністративна”, тобто вона реалізується адміністративними органами і в адміністративному порядку.

Навіть в тих випадках, коли справи про адміністративні правопорушення розглядаються судами, можна стверджувати про наявність того ж самого порядку притягнення до адміністративної відповідальності, що було показано у п. 1.2 цієї праці. Більш того, слід вважати цілком виправданою передачу судам управлінських функцій органів виконавчої влади в частині розгляду справ про адміністративні правопорушення, коли, наприклад, необхідним є застосування адміністративного стягнення у вигляді конфіскації (це передбачено статтею 41 Конституції України) або адміністративного арешту.

Управлінський характер адміністративної відповідальності проявляється і в особливостях її підстав, тобто юридичних фактів, що тягнуть за собою виникнення відносин адміністративної відповідальності. Для будь-якого виду юридичної відповідальності, а особливо для кримінальної, адміністративної і дисциплінарної існують певні особливості діянь, що є їх підставами. Для дисциплінарної відповідальності характерним є те, що таке діяння полягає, як правило, у порушенні правил внутрішнього трудового розпорядку. Характерною ознакою об’єктивної сторони переважної більшості злочинів є передбаченість як обов’язкового елементу суспільно-небезпечних наслідків і кримінальна відповідальність в основному є саме “відплатою” (карою) за суспільно-небезпечні наслідки, тобто результат протиправного діяння.

У свою чергу, правопорушення, за які КпАП передбачена адміністративна відповідальність (адміністративні правопорушення) в основному є правопорушеннями з формальним складом (понад 80 % від загальної кількості), причому об'єктивна сторона переважної більшості з них полягає у порушенні різноманітних правил, порядків, положень, інструкцій тощо, які за своєю формою є правовими актами управління. Порушення вимог, що містяться у правових актах управління, вже самі по собі є підставами застосування заходів адміністративної відповідальності незалежно від наслідків, до яких призведе це порушення. Такі особливості підстав адміністративної відповідальності свідчать про те, що адміністративна відповідальність є саме реакцією на відхилення у процесі діяльності об'єктів управління, а не на результат їх діяльності.

Як свідчить практика, підставами застосування заходів адміністративної відповідальності можуть бути не тільки адміністративні правопорушення в розумінні статті 9 КпАП, але й інші види адміністративних деліктів, зокрема такі, як протиправний стан або цивільне правопорушення [66, c. 118–129]. Багатоманітність підстав адміністративної відповідальності також свідчить на користь домінування в її концепції не каральних, а інших рис. Адміністративні делікти виконують роль індикатора необхідності застосування управлінського впливу у вигляді адміністративних стягнень у відношенні певного об'єкта управління. При цьому індикатором може виступати не лише особиста протиправна поведінка об¢єкта управління. З точки зору управлінського змісту адміністративної відповідальності стає цілком зрозумілим існування досить розповсюджених випадків, коли об'єктивна сторона адміністративного делікту виражається у діях юридичної особи, а об'єктом застосування заходів впливу у вигляді адміністративних стягнень є посадова особа, що входить до складу юридичної особи. Прикладом таких ситуацій можуть служити склади адміністративних правопорушень передбачені статтями 60, 78, 82-2, 170-1 КпАП та багатьма іншими. У даному випадку управлінський вплив з метою коригування діяльності юридичної особи здійснюється через посадову особу, що входить до її складу.

В багатьох випадках з точки зору ефективності управлінського впливу доцільним є застосування управлінського впливу на юридичних осіб окремо, або і на юридичних осіб і на їх посадових осіб одночасно. Адміністративна відповідальність юридичних осіб взагалі є явищем дуже розповсюдженим, а що стосується ситуації з одночасним притягненням до адміністративної відповідальності і фізичних і юридичних осіб, то в якості прикладу можна навести норми, що передбачають адміністративну відповідальність за порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Так, статтею 52 Закону України „Про захист економічної конкуренції” передбачено, що органи антимонопольного комітету накладають штрафи на суб¢єктів господарювання зокрема за зловживання монопольним (домінуючим) становищем. При цьому суб¢єкти господарювання можуть бути як юридичними, так і фізичними особами. Водночас статтею 166-1 КпАП передбачено відповідальність керівників підприємств за зловживання монопольним становищем на ринку.

Таким чином, у загальну концепцію адміністративної відповідальності з урахуванням її управлінської складової досить вдало вписуються і юридичні особи як суб’єкти адміністративної відповідальності, і різноманітні її підстави.

Ще одним додатковим аргументом на користь управлінського характеру адміністративної відповідальності є її місце у механізмі правового регулювання відносин державного управління. Як відомо, механізм правового регулювання складається із правових норм, правових відносин, актів реалізації права та юридичних фактів. На рівні правових норм, як модель певних відносин, адміністративна відповідальність дійсно виконує охоронну функцію. Той факт, що за вчинення певних діянь передбачена адміністративна відповідальність у вигляді застосування до порушника відповідних стягнень, дійсно може утримувати осіб, що є об¢єктами управління від вчинення протиправних діянь. Але коли правопорушення вже вчинено і через акти реалізації правових норм виникають відносини адміністративної відповідальності, про охоронну функцію говорити вже важко. Далі починає реалізовуватись управлінська функція адміністративної відповідальності, через застосування до правопорушника адміністративних стягнень реалізується управлінський вплив на нього з боку органів виконавчої влади. Можна стверджувати, що адміністративна відповідальність набуває якостей одного із різновидів примусу, як методу державного управління. Причому використання цього різновиду стає все більш популярним.

В контексті розглянутої концепції, зміст адміністративної відповідальності можна сформулювати таким чином: адміністративна відповідальність – це специфічний засіб реалізації примусового методу державного управління, який полягає у застосуванні до об¢єкта управління у випадку невідповідності його поведінки вимогам, викладеним у законах, передбачених законом адміністративних стягнень.

Слід зазначити, що адміністративна відповідальність використовується у зазначеній якості тільки у відкритих системах, тобто таких, де суб’єкт і об’єкт управління не знаходяться у відносинах організаційного підпорядкування і суб’єкт управління обмежений у виборі методів управління не маючи інших засобів прямого впливу на об’єкт. Всередині систем, в яких між суб’єктом і об’єктом управління має місце організаційне підпорядкування, замість адміністративної відповідальності використовується виключно дисциплінарна відповідальність, яка представляє собою вплив тільки на фізичних осіб. Організаційне підпорядкування обумовлює певним чином єдність фінансово-матеріальної бази суб’єкта і об’єкта управління і тому використання стягнень фінансового характеру є недоцільним адже ці кошти будуть обертатись всередині однієї організації.

Управлінська складова тією чи іншою мірою властива всім штрафним видам відповідальності, і саме в цьому сенсі вони пов'язані між собою. Кримінальна відповідальність за злочини у сфері державного управління виконує, образно кажучи, роль ремонту механізму державного управління. Коли особу притягують до кримінальної відповідальності, скажімо, у формі позбавлення волі, з механізму державного управління вилучається несправний елемент (наприклад, хабарник або той, хто зловживає службовим становищем). Адміністративна відповідальність, зі свого боку, виконує функцію регулювання механізму державного управління в ланці «суб'єкт управління — об'єкт управління», а дисциплінарна — ту саму функцію всередині конкретного суб'єкта управління, якщо ним є організація.

Водночас управлінська концепція адміністративної відповідальності не охоплює повною мірою всіх функцій, які цьому виду відповідальності притаманні.

Сучасний етап розвитку науки адміністративного права позначений поступовим переосмисленням постулатів, що були сформульовані в попередні роки під тиском панівної ідеології та реалій суспільного життя радянської доби. Адміністративне право як галузь, безпосередньо пов'язана з функціонуванням державної влади, зазнало чи не найбільших змін, зумовлених кардинальним переглядом поглядів на призначення держави, державної влади, на роль людини і громадянина у відносинах з державою та її інституціями. Однак і досі адміністративне право розглядають переважно як право державного управління, як юридичну форму одного з різновидів державно-владної діяльності.

Ця позиція настільки утвердилася, що будь-які спроби змістити акценти у визначенні предмета адміністративного права за межі відносин державного управління майже не зустрічають схвального відгуку в науковців. Разом із тим дедалі частіше лунають думки на підтримку ширшого розуміння предмета адміністративного права.

Зокрема, на переконання В.Б. Авер'янова, слід радикально змінити ставлення до доктринального тлумачення поняття адміністративного права. А саме: це галузь права, яка регулює здебільшого не управлінські відносини між державними і недержавними публічно-владними органами, з одного боку, та підвладними керованими об'єктами — з іншого, а різноманітні взаємини між цими органами і приватними особами щодо забезпечення першими належних умов для ефективної реалізації прав, свобод і законних інтересів, які належать приватним особам. І лише як додаткова — тобто не першорядна (хоч і важлива) — риса адміністративного права має враховуватися «управлінська» складова предмета регулювання цієї галузі права. Отже, узагальнено адміністративне право — це аж ніяк не «управлінське право», а, умовно кажучи, «публічно-сервісне право», тобто право, спрямоване на обслуговування потреб та інтересів приватних осіб у їхніх стосунках з органами публічної адміністрації [68, c. 9–10].

За своїм характером відносини публічно-сервісної діяльності не належать до державного управління в його класичному, науковому розумінні, хоча й пов'язані з реалізацією виконавчо-розпорядчих повноважень відповідними органами. У зв'язку з цим варто звернути увагу на питання: чи справді адміністративна відповідальність в окремих своїх проявах може розглядатися поза межами державного управління, і якщо так, то на якій підставі відповідні відносини можна віднести до адміністративно-правових?

Щоб відповісти на ці запитання, потрібно насамперед визначитися з методологічним підходом до їх розв'язання. Вочевидь, аналіз нормативної конструкції адміністративної відповідальності не дасть однозначної відповіді, адже узагальнений характер її елементів — а саме загальної характеристики суб'єктів притягнення до адміністративної відповідальності, порядку притягнення, загальної характеристики підстав адміністративної відповідальності — зумовлює узагальнений характер висновку про управлінську природу адміністративної відповідальності.

Виходячи з цього, детальному аналізу мають бути піддані склади конкретних правопорушень, за які законодавством передбачено адміністративну відповідальність; відповідно до цих складів слід визначити мету притягнення винної особи до адміністративної відповідальності, а вже згідно з цією метою — встановити співвідношення адміністративної відповідальності в конкретному випадку з державним управлінням.

Такий аналіз засвідчує: навіть у такому інституті з яскраво вираженим управлінським змістом, як інститут адміністративної відповідальності, можна віднайти винятки, тобто випадки, коли притягнення до адміністративної відповідальності не є проявом державного управління.

Так, наприклад, статтею 41-2 КпАП передбачено адміністративну відповідальність за порушення чи невиконання зобов'язань щодо колективного договору, угоди особами, які представляють власників або уповноважені ними органи чи профспілки або інші уповноважені трудовим колективом органи, чи представниками трудових колективів. Ця стаття майже повністю відтворює статтю 18 Закону України «Про колективні договори і угоди» і є результатом кодифікації норм про адміністративну відповідальність, що містяться у зазначеному законі.

Відповідно до статті 15 Закону України «Про колективні договори і угоди», контроль за виконанням колективного договору, угоди здійснюється безпосередньо сторонами, що їх уклали, чи уповноваженими ними представниками.

Водночас, згідно зі статтею 255 КпАП, протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 41-2 КпАП, мають право складати уповноважені на те особи органів Міністерства праці та соціальної політики України (таким органом на сьогодні є Державний департамент нагляду за додержанням законодавства про працю), а розгляд справ про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 41-2 КпАП, віднесено до компетенції відповідних судів.

Очевидно, що притягнення до адміністративної відповідальності за порушення, передбачені статтею 41-2 КпАП, не має відношення до державного управління, оскільки його головна мета — забезпечити виконання зобов'язань сторонами колективного договору або угоди. Навіть контроль у цьому випадку здійснюється не органом виконавчої влади, а сторонами договору.

Що ж до органу виконавчої влади — Державного департаменту нагляду за додержанням законодавства про працю, який згідно з положенням, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2003 р. №50, є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінпраці і підпорядковується йому, — то цьому органу відведено фактично лише функцію складання протоколу про відповідне правопорушення та направлення його до суду.

Якщо подібні справи трапляються доволі рідко, то більш поширеним прикладом можна вважати правопорушення, адміністративна відповідальність за які передбачена статтями 134 і 135 КпАП. Частиною 2 статті 134, зокрема, передбачено відповідальність за неоплачене провезення багажу в електротранспорті і автобусах міського, приміського, міжміського сполучення, а також у маршрутних таксі, а статтею 135 — за безквитковий проїзд пасажира, а так само провезення без квитка дитини віком від семи до шістнадцяти років на різних видах транспорту.

У цих випадках адміністративну відповідальність передбачено фактично за невиконання умов цивільно-правових угод, а саме договорів на перевезення пасажирів та багажу. Очевидно, застосування саме адміністративної відповідальності за діяння, що за змістом є цивільно-правовими деліктами, зумовлене особливостями форми відповідних цивільно-правових договорів, короткостроковістю відповідних відносин і неефективністю передбаченої законом процедури примусового виконання зобов'язань за цивільно-правовими договорами для такого роду угод. У цьому випадку нормативна конструкція адміністративної відповідальності виявилася зручнішою, ніж цивільно-правової, саме завдяки оперативності процедури.

Аналогічно практично неможливо розглядати в контексті державно-управлінських відносин відносини адміністративної відповідальності, передбаченої за такі правопорушення, як дрібне розкрадання державного або колективного майна (ст.51 КпАП), порушення прав на об'єкт права інтелектуальної власності (ст.51-2 КпАП), жорстоке поводження з тваринами (ст.89 КпАП), незаконні дії щодо державних нагород (ст.186-1 КпАП) тощо. Безумовно, питома вага зазначених правопорушень відносно мала, але їх достатньо, щоб стверджувати: адміністративна відповідальність може виконувати не лише свою основну функцію — примусового методу державного управління, але й деякі інші функції, наприклад засобу забезпечення цивільно-правових зобов'язань тощо.

Справді, у цьому випадку відносини адміністративної відповідальності належать до адміністративно-правових головно за ознакою участі в них органів, наділених виконавчо-розпорядчими повноваженнями. Проте реалізація цих повноважень має обслуговуючий, сервісний характер, а конкретну користь від такої діяльності отримують як ті суб'єкти, чиї права порушені, так і держава. Інтерес однієї зі сторін, наприклад цивільно-правових відносин, задовольняється за рахунок владного впливу на іншу сторону — порушника, а інтерес держави задовольняється за рахунок надходження до бюджету відповідних сум штрафних санкцій.

Інакше кажучи, послуга держави полягає у владному впливі на особу, винну у невиконанні колективного договору (ст.41-2 КпАП) або винну у невиконанні цивільно-правових зобов'язань, що випливають із договору перевезення пасажирів або багажу (ст.134 та 135 КпАП), з метою примусити їх до виконання своїх зобов'язань, а платою за цю послугу є сума штрафу, який на цю особу накладається.

Наявність згаданих вище ситуацій дає змогу виділити у загальній концепції адміністративної відповідальності, крім уже відомих управлінського, охоронного і карального аспектів, ще один — публічно-сервісний. Цей аспект полягає в тому, що адміністративна відповідальність у передбачених законом випадках може виступати як засіб забезпечення виконання зобов'язань, що випливають із договорів та інших відносин, які не належать до державного управління.

Відповідно до статті 3 Конституції України, утвердження та забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Із цього конституційного обов'язку держави випливає, що в самій державі, крім механізму створення умов для реалізації прав і свобод людини і громадянина, має існувати механізм охорони і захисту прав і свобод людини і громадянина від протиправних посягань. Важливим елементом такого механізму виступає юридична відповідальність, причому основними її видами, яким притаманна яскраво виражена правозахисна функція, є кримінальна та адміністративна відповідальність.

Статтею 1 Кримінального Кодексу України встановлено, що він має своїм завданням правове забезпечення охорони прав і свобод людини і громадянина, і у статті 1 КпАП також зазначено, що його завданням є охорона прав і свобод громадян. До того ж, хоча ці завдання не є виключними, вони в обох випадках поставлені законодавцем на перше місце, що свідчить про їх пріоритетність.

Зазначені види юридичної відповідальності виконують свої функції щодо різних за ступенем суспільної шкідливості посягань, а також дещо різними способами. Кримінальна відповідальність встановлюється за посягання на права і свободи людини і громадянина, що мають характер суспільно небезпечних, тобто заподіюють або створюють можливість заподіяння значної шкоди об'єкту посягання. Ступінь суспільної шкідливості посягання на права і свободи людини визначає й зміст заходів у вигляді покарання, які застосовуються до особи, винної у вчиненні такого посягання. Найбільш поширеним покаранням при цьому є позбавлення волі на певний строк, і воно в цьому випадку має подвійне значення: по-перше, виступає як кара за вчинене діяння, а по-друге, на певний час ізолює винну особу від суспільства, чим позбавляє її можливості вчинювати нові посягання, тим самим забезпечуючи іншим людям їхні права.

Адміністративна відповідальність в основі механізму правозахисної дії має інші принципи. Адміністративне стягнення за визначенням, наведеним у КпАП, має на меті виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. Водночас адміністративним правопорушенням визнається протиправна, винна дія чи бездіяльність, яка поряд з іншим посягає й на права і свободи громадян. Тобто правозахисна функція адміністративної відповідальності реалізується за двома напрямками: по-перше, попередження посягань на права і свободи громадян і, по-друге, виховання порушників у дусі поваги до прав і свобод громадян через застосування до них адміністративних стягнень.

І в першому, і в другому випадках результатом притягнення до адміністративної відповідальності має бути формування у правопорушників мотивації, яка б утримувала їх від вчинення адміністративних правопорушень, пов'язаних з посяганнями на права і свободи громадян.

Однією з головних якостей адміністративної відповідальності є її оперативність. КпАП встановлені досить стислі терміни, протягом яких може відбуватись притягнення до адміністративної відповідальності. Зокрема, статтею 38 КпАП України передбачено, що адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні — два місяці з дня його виявлення, а стаття 277 КпАП України обмежує строк розгляду справи про адміністративне правопорушення максимум 15 добами. При цьому цей строк знаходиться у межах строку, передбаченого статтею 38 КпАП України.

Саме оперативність зумовлює цінність адміністративної відповідальності як засобу захисту прав громадян, а можливість швидкого реагування на порушення є одним із суттєвих факторів її ефективності. Водночас ефективність адміністративної відповідальності багато в чому залежить від способу реалізації її правозахисної функції, а ця функція може проявлятись у декількох аспектах.

По-перше, захист прав громадян може відбуватись у процесі реалізації органами виконавчої влади адміністративної відповідальності як примусового методу державного управління у певній сфері [71, c. 364]. Річ у тім, що в окремих випадках метою державного управління у певній сфері якраз і є забезпечення прав і свобод громадян.

Так, наприклад, відповідно до статті 4 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» громадяни мають право на безпечні для здоров'я і життя харчові продукти, питну воду, умови праці, навчання, виховання, побуту, відпочинку та навколишнє природне середовище. При цьому статтею 27 Основ законодавства України про охорону здоров'я встановлено, що санітарно-епідемічне благополуччя територій і населених пунктів забезпечується системою державних стимулів та регуляторів, спрямованих на суворе дотримання санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил та норм, комплексом спеціальних санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних заходів та організацією державного санітарного нагляду. У свою чергу, згідно зі статтею 39 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», державний санітарно-епідеміологічний нагляд — це діяльність органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби по контролю за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров'я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників.

Відповідно до статті 236 КпАП України, органи, установи та заклади державної санітарно-епідеміологічної служби розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням державних санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм (стаття 42), а також про адміністративні правопорушення, передбачені частиною другою статті 41, статтями 78, 80 - 83, 90-1, 95, 167, 168-1, 170 (коли вони є порушеннями санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм), та статтею 188-11 цього Кодексу.

Правовий статус Державної санітарно-епідеміологічної служби встановлено Положенням про державну санітарно-епідеміологічну службу Міністерства охорони здоров'я України, затвердженим наказом Міністерства охорони здоров'я України від 9.11.2002 N 420. Згідно з цим положенням, Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністерства охорони здоров'я України є централізованою системою органів, установ, закладів та підрозділів (далі - заклади) санітарно-епідеміологічного профілю Міністерства охорони здоров'я України, яка реалізує державну політику в сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення та спрямовує свою діяльність на профілактику інфекційних хвороб, професійних захворювань, масових неінфекційних захворювань (отруєнь), радіаційних уражень людей, запобігання шкідливому впливу на стан їх здоров'я і життя факторів середовища життєдіяльності.

Ще одним прикладом реалізації правозахисної функції адміністративної відповідальності в процесі здійснення державного управління може слугувати діяльність щодо захисту прав вкладників (у тому числі й громадян) з боку Національного банку України (далі — НБУ).

Однією з функцій НБУ як особливого центрального органу державного управління, відповідно до статті 7 Закону України «Про Національний банк України», є здійснення банківського регулювання та нагляду. У статті 1 цього ж закону зазначено, що банківський нагляд — це система контролю та активних впорядкованих дій НБУ, спрямованих на забезпечення дотримання банками та іншими особами, стосовно яких НБУ здійснює наглядову діяльність, законодавства України і встановлених нормативів, з метою забезпечення стабільності банківської системи та захисту інтересів вкладників та кредиторів банку. Іншими словами, однією з цілей державного управління, яке здійснюється НБУ, є захист інтересів вкладників, серед яких громадяни становлять мільйони.

Активними впорядкованими діями як складовою банківського нагляду є заходи впливу, перелік і підстави застосування яких наведено у статті 73 Закону України «Про банки і банківську діяльність». Зокрема, цією статтею встановлено, що у разі порушення банками або іншими особами, які можуть бути об'єктом перевірки НБУ відповідно до цього Закону, банківського законодавства, нормативно-правових актів НБУ або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, НБУ адекватно вчиненому порушенню має право застосувати заходи впливу, до яких, поряд з іншими, належать накладення штрафів на керівників банків у розмірі до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та банки відповідно до положень, затверджених Правлінням НБУ, але у розмірі не більше одного відсотка від суми зареєстрованого статутного фонду. Крім того, у разі порушення цього Закону чи нормативно-правових актів НБУ, що спричинило значну втрату активів або доходів, і настанні ознак неплатоспроможності банку НБУ має право відкликати ліцензію та ініціювати процедуру ліквідації банку згідно з положеннями цього Закону.

Отже, для захисту інтересів (прав) вкладників НБУ активно використовує механізми адміністративної відповідальності, оскільки згадані заходи впливу застосовуються виключно в адміністративному порядку.

По-друге, правозахисна функція адміністративної відповідальності може проявлятись через використання інституту адміністративної відповідальності для забезпечення окремих прав громадян у тих сферах, де державне управління не здійснюється, наприклад у сфері виконання умов колективних договорів та угод. Адміністративна відповідальність за правопорушення у цій сфері, зокрема, встановлена статтями 41-1 – 41-3 КпАП.

Ще один вимір правозахисної ролі адміністративної відповідальності розкривається через деліктне адміністративно-правове регулювання — тобто у ситуаціях, коли відносини, пов'язані із забезпеченням прав громадян, урегульовуються винятково через запровадження адміністративної відповідальності за окремі правопорушення. Ілюстрацією цього може бути, зокрема, стаття 173 КпАП, якою встановлено адміністративну відповідальність за дрібне хуліганство — нецензурну лайку в громадських місцях, образливе чіпляння до громадян та інші подібні дії, що порушують громадський порядок і спокій громадян.

Зрозуміло, що дрібне хуліганство є посяганням на гідність громадян, право на повагу до якої закріплене у статті 28 Конституції України, однак відповідного правового регулювання відносин, пов'язаних із гідністю громадян, фактично не існує — окрім деліктних норм, які забезпечують захист права на гідність.

Подібним чином забезпечується захист прав громадян і у випадках, передбачених статтею 173-2 КпАП, яка встановлює адміністративну відповідальність за вчинення насильства в сім'ї. Йдеться про умисне вчинення будь-яких дій фізичного, психологічного чи економічного характеру (застосування фізичного насильства, що не завдало фізичного болю і не спричинило тілесних ушкоджень, погрози, образи чи переслідування, позбавлення житла, їжі, одягу, іншого майна або коштів, на які потерпілий має передбачене законом право, тощо), внаслідок чого могла бути чи була завдана шкода фізичному або психічному здоров'ю потерпілого, а так само невиконання захисного припису особою, стосовно якої він винесений.

Варто наголосити, що механізм захисту прав громадян не завжди означає, так би мовити, прямий захист від протиправного посягання, і лише в нормах доволі незначної кількості статей КпАП права громадян постають як безпосередній об'єкт правопорушення.

Зокрема, права громадян виступають безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення у статтях 41 «Порушення вимог законодавства про працю та про охорону праці» та 93 «Порушення вимог законодавчих та інших нормативних актів з безпечного ведення робіт у галузях промисловості» — тут безпосереднім об'єктом правопорушення є визначене статтею 43 Конституції України право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. У статті 148-3 «Використання засобів зв'язку з метою, що суперечить інтересам держави, з метою порушення громадського порядку та посягання на честь і гідність громадян» безпосереднім об'єктом правопорушення є конституційне право на повагу до гідності громадян. У статті 149 таким об'єктом є право на житло, у статті 156-1 — права споживачів, у статті 212-3 — право на інформацію тощо.

Однак значно частіше правозахисна спрямованість адміністративної відповідальності виявляється опосередковано — через встановлення відповідальності за правопорушення, об'єктом яких виступають не самі права громадян, а інші цінності, посягання на які створює загрозу порушення прав громадян.

Так, статтею 50 Конституції України встановлено, що кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. У сучасній українській мові синонімом слова «довкілля» є словосполучення «навколишнє природне середовище», і відповідно до статті 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» навколишнє природне середовище — це сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в народному господарстві в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Численність об'єктів, які складають навколишнє природне середовище, зумовлює значну кількість правових норм, що визначають правові режими їх використання та охорони. Проте охорона навколишнього природного середовища має значення не в останню чергу з точки зору забезпечення здорових умов для існування людини. Саме тому встановлення адміністративної відповідальності у сфері охорони навколишнього природного середовища, крім власне забезпечення належного стану природних об'єктів, переслідує мету забезпечення згаданих умов.

Оскільки для різних об'єктів, що утворюють навколишнє природне середовище, встановлюються різні правові режими їх використання, то й правові механізми їх захисту теж є різними. Так, наприклад, статтею 59 КпАП передбачено відповідальність за забруднення і засмічення вод, порушення водоохоронного режиму на водозаборах, яке спричиняє їх забруднення, водну ерозію грунтів та інші шкідливі явища, а також за введення в експлуатацію підприємств, комунальних та інших об'єктів без споруд і пристроїв, що запобігають забрудненню і засміченню вод або їх шкідливому діянню. Статтею 72 КпАП передбачено відповідальність за пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, нафтою і нафтопродуктами, промисловими і комунально-побутовими викидами, відходами і покидьками, що спричиняє його усихання чи захворювання. У свою чергу статтею 78 КпАП встановлено відповідальність за викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря без дозволу спеціально уповноваженого органу виконавчої влади або недодержання вимог, передбачених наданим дозволом, інші порушення порядку здійснення викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря або перевищення технологічних нормативів допустимого викиду забруднюючих речовин та нормативів гранично допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел під час експлуатації технологічного устаткування, споруд і об'єктів, а статтею 83 КпАП — за порушення правил застосування, зберігання, транспортування, знешкодження, ліквідації та захоронення пестицидів і агрохімікатів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів.

Так само безпосередньо не пов'язані з посяганнями на права громадян діяння, що утворюють об'єктивну сторону правопорушень на транспорті, але багато з них пов'язані із забезпеченням безпеки руху, а безпека руху, у свою чергу, є фактором забезпечення права громадян на життя та здоров'я. Іншими словами, цінність представляє не сама по собі безпека руху, а те, що внаслідок її дотримання створюються умови для реалізації права людини на життя та охорону здоров'я.

Наприклад, статтею 114 КпАП встановлено адміністративну відповідальність за порушення правил входу суден у порт і виходу їх із порту, руху і стоянки суден у портових водах, а також правил, що забезпечують безпеку пасажирів під час посадки на судна, в путі слідування і під час висадки їх з суден.

Значна кількість статей КпАП передбачає відповідальність за порушення правил дорожнього руху, що також пов'язано із забезпеченням права людини на життя і здоров'я. Недотримання водіями зазначених правил створює загрозу життю та здоров'ю людей, і на відвернення такої загрози опосередковано спрямована адміністративна відповідальність.

Аналогічний механізм захисту прав і свобод людини і громадянина задіюється у випадках притягнення до адміністративної відповідальності за статтями 150 «Порушення правил користування жилими будинками і жилими приміщеннями» (право на житло), 166-1 «Зловживання монопольним становищем на ринку» та 166-3 «Дискримінація підприємців органами влади і управління» (економічна свобода), 184-2 «Порушення порядку або строків подання інформації про дітей сиріт і дітей, які залишилися без опіки (піклування) батьків» (право на соціальне забезпечення), 186-4 «Порушення законодавства про референдум» (право на участь у державному управлінні), 188-1 «Невиконання розпорядження державного або іншого органу про працевлаштування» (право на працю), 195-3 «Порушення правил застосування спеціальних засобів самооборони» (право на особисту недоторканість), 212-3 «Порушення права на інформацію» (право на інформацію) тощо.

Ще один аспект опосередкованого прояву правозахисної функції адміністративної відповідальності полягає у забезпеченні виконання законних вимог з боку різноманітних державних органів, які пов'язані з припиненням дій, що порушують права і свободи людини і громадянина.

Так, відповідно до статті 22 Закону України «Про прокуратуру», прокурори наділені правом внести письмовий припис про усунення порушень закону органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищестоящому у порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору. У свою чергу, частиною 2 статті 185-6 КпАП встановлено відповідальність за залишення посадовою особою без розгляду подання органу дізнання чи слідчого про усунення причин і умов, що сприяли вчиненню злочину, або протесту, припису чи подання прокурора, а так само несвоєчасна відповідь на подання, протест чи припис.

Відповідно до статті 13 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», уповноважений з прав людини має право направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів. У свою чергу статтею 188-19 КпАП встановлено адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.

Так само КпАП передбачає відповідальність за невиконання розпорядження державного або іншого органу про працевлаштування (ст.188-1), ухилення від виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів (ст.188-2), невиконання законних вимог органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з нагляду за охороною праці (ст.188-4), невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів (ст.188-5) тощо.

В окремих випадках правозахисна функція адміністративної відповідальності проявляється через сприяння забезпеченню формування матеріальної бази для реалізації певних прав громадян України. Так, статтею 46 Конституції України передбачено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення.

Кошти обов'язкового державного страхування акумулюються у відповідних фондах, таких як Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України та Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності. Законами України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття», «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності», «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням» встановлюється обов'язок суб'єктів-страхувальників щодо реєстрації у відповідних фондах, своєчасної сплати страхових внесків та надання певної інформації, а нормами КпАП встановлено відповідальність за порушення або невиконання таких обов'язків.

Так, статтею 165-3 КпАП встановлено відповідальність посадових осіб підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, які використовують найману працю, за порушення строку реєстрації як платника страхових внесків до Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, несвоєчасну або неповну сплату страхових внесків. Статтею 165-4 передбачено відповідальність тих самих осіб за порушення строку реєстрації як платника страхових внесків до Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, несвоєчасну сплату страхових внесків або несвоєчасне інформування Фонду про чисельність працівників, річний фактичний обсяг реалізованої продукції (робіт, послуг), річну суму заробітної плати на підприємстві, нещасні випадки на виробництві та професійні захворювання, що сталися на підприємстві, про зміни технології робіт, виду діяльності підприємства або його ліквідацію. А за ухилення зазначених осіб від реєстрації як платника страхових внесків до Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, несвоєчасну або неповну сплату страхових внесків, а також порушення порядку використання страхових коштів, відповідальність передбачено статтею 165-5 КпАП.

У всіх наведених прикладах притягнення до адміністративної відповідальності має на меті попередження правопорушень, які перешкоджають реалізації права громадян на соціальний захист через обмеження матеріальної бази такого захисту.

Окремо слід звернути увагу на роль адміністративної відповідальності у боротьбі з корупцією, оскільки корупційні діяння і правопорушення, пов'язані з корупцією, прямо чи опосередковано майже завжди пов'язані із посяганням якщо й не самі права і свободи громадян, то на конституційний принцип рівності громадян.

Відповідно до Закону України «Про боротьбу з корупцією» до корупційних діянь відносяться а) незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості; б) одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.

В обох випадках порушується конституційне положення про те, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Особа, що вчинює корупційні діяння, незаконно ставить себе у привілейоване становище відносно інших громадян, чим і порушує їх права.

За вчинення корупційних діянь Законом України «Про боротьбу з корупцією» передбачено адміністративну відповідальність у вигляді штрафу.

Завдяки універсальності інституту адміністративної відповідальності його часто використовують для створення правового режиму комплексного захисту прав різноманітних суб'єктів. Така ситуація, зокрема, має місце у сфері захисту економічної конкуренції, де за допомогою адміністративної відповідальності реалізуються закріплені у статті 42 Конституції України право громадян на підприємницьку діяльність, право на захист від недобросовісної конкуренції, зловживання монопольним становищем та неправомірного обмеження конкуренції, а також права споживачів. Відповідний правовий режим створюється за допомогою норм Законів України «Про захист економічної конкуренції», «Про захист від недобросовісної конкуренції» та КпАП і, при цьому, його основу складає саме адміністративна відповідальність.

В окремих випадках захисту окремих прав громадян присвячені окремі закони і, при цьому, головне місце в механізмі такого захисту належить саме адміністративній відповідальності. Так, Законом України «Про захист прав споживачів» конкретизовано зміст прав споживачів, принаймні половина з яких забезпечуються засобами адміністративної відповідальності. Так, відповідно до статті 23 Закону України «Про захист прав споживачів», у разі порушення законодавства про захист прав споживачів суб'єкти господарської діяльності сфери торгівлі, громадського харчування і послуг несуть відповідальність у вигляді штрафів за відмову споживачу в реалізації його прав, установлених пунктом 1 статті 14 і пунктом 3 статті 15 цього Закону та деякі інші порушення.

Крім того, КпАП передбачено адміністративну відповідальність фізичних осіб за такі правопорушення, пов'язані із захистом прав споживачів: заготівля, переробка або збут радіоактивно забруднених продуктів харчування чи іншої продукції (стаття 42-2); порушення законодавства про захист прав споживачів (стаття 156-1); випуск і реалізація продукції, яка не відповідає вимогам стандартів (стаття 167); випуск у продаж нестандартної продукції (стаття 168); виконання робіт, надання послуг громадянам-споживачам, що не відповідають вимогам стандартів, норм і правил (168-1); введення в обіг продукції, щодо якої немає сертифіката відповідності або свідоцтва про визнання відповідності чи декларації про відповідність, а також неправомірне застосування національного знака відповідності (стаття 170-1) тощо.

Попри широке коло прав і свобод громадян, які охороняються за допомогою адміністративної відповідальності, слід звернути увагу на те, що далеко не всі права людини і громадянина є об'єктом такої охорони. Можливість забезпечення захисту прав громадян за допомогою адміністративної відповідальності обумовлюється особливостями механізму реалізації таких прав.

Частина прав реалізується простим використанням в межах наданої державою або іншими суб'єктами можливостей. Так, гарантоване кожному статтею 57 Конституції України право знати свої права і обов'язки, реалізується шляхом ознайомлення з відповідними нормативними актами. При цьому можливість ознайомлення з ними обумовлена їх опублікуванням або доведенням до відома громадян в інший спосіб. Зазначене право не потребує захисту за допомогою примусових засобів, оскільки його реалізація залежить суто від волі його носія. Аналогічним чином реалізація закріпленого у статті 44 Конституції України права на страйк пов'язана виключно з волевиявленням носія цього права.

З іншого боку, засоби адміністративної відповідальності мають бути достатніми для того щоб забезпечити дійовий вплив з метою виконання відповідних обов'язків, а відтак і забезпечення прав громадян. Так, наприклад охорона і захист таких суттєвих суб'єктивних прав як право на життя та право приватної власності забезпечуються переважно засобами кримінальної відповідальності, а не адміністративної.

Загалом інститут адміністративної відповідальності за умов його суттєвого реформування може стати одним із найбільш дійових засобів захисту прав громадян. Водночас необхідно розуміти, що юридична відповідальність має застосовуватись у крайніх випадках, коли вичерпані інші можливості захисту прав громадян. Це стосується розвитку системи заходів впливу нефіскального характеру, розвитку заходів адміністративного попередження та адміністративного припинення, розширення можливостей судового захисту прав громадян у тому числі і у сфері реалізації виконавчої влади.

1.4. Місце адміністративно-деліктних норм в системіадміністративного права

Під час наукових розвідок у найрізноманітніших галузях права нерідко постає питання про те, до якої галузі належать конкретні норми чи інститути. При цьому найскладнішим на сьогодні виявляється не так пошук найменувань для складових системи права, як обґрунтування кордонів між окремими галузями, підгалузями та інститутами права.

Уже давно усталеним є уявлення, що найбільшим утворенням у межах системи права виступає галузь права. В.С. Нерсесянц розглядає галузь права як сукупність однопорядкових норм, які регулюють певний рід суспільних відносин [89, c. 430]. На думку М.Н. Марченка, галузь права – це сукупність відносно відокремлених, автономних юридичних норм, що регулюють певну область (сферу) суспільних відносин [90, c. 441]. Своєю чергою В.В. Лазарев наголошує, що галузь права – це сукупність правових норм, яка утворює самостійну, відокремлену частину системи права, регулює якісно однорідну сферу суспільних відносин своїм особливим методом [91, c. 249]. Спільним для всіх наведених підходів до визначення меж галузі є вказівка на те, що предметом її регулювання виступають суспільні відносини одного роду.

Однак як установити, що певні суспільні відносини є однорідними щодо інших? Відповіді на це питання немає, навіть попри те, що найпоширенішою точкою зору стало положення про предмет і метод правового регулювання як основний критерій поділу права на галузі. Отже, виникає потреба у пошуку такого методу дослідження системи права, який дозволив би без істотних суперечностей обґрунтувати наявні в теорії права підходи до описання структури системи права загалом та окремих її галузей на прикладі адміністративного права.

Як слушно зауважує В. Селіванов, якими є методологічні засади пізнання і перетворення реальних явищ, такими є й теоретичні висновки. Методологія має передувати будь-якій теорії [92, c. 14]. Тож для коректного описання структури системи права насамперед слід визначитися з методологічними засадами такого дослідження.

Об’єктом дослідження в нашому випадку є сукупність чинних у державі правових норм, причому не просто сукупність, а така, що має властивості системи. Одним із методів, придатних для дослідження й описання різноманітних систем, є метод типології. Відомо, що за способом побудови розрізняють емпіричну та теоретичну типологію. Перша ґрунтується на якісній обробці й узагальненні дослідних даних, фіксації сталих ознак подібності та відмінності, знайдених індуктивним шляхом, систематизації та інтерпретації отриманого матеріалу. Теоретична типологія передбачає побудову ідеальної моделі об’єкта, узагальнене вираження ознак, фіксацію принципів таксономічного описання множини досліджуваних об’єктів. Теоретична типологія зазвичай спирається на розуміння об’єкта як системи, що пов’язано з виділенням системоутворюючих зв’язків і побудовою уявлень про структурні рівні об’єкта. Така типологія слугує одним із головних засобів пояснення об’єкта і створення його теорії [93, c. 564].

Для дослідження структури системи права найбільше підходить метод теоретичної типології, проте для побудови чіткої і стабільної структури потрібний критерій класифікації з відносно невеликою кількістю таксономічних одиниць. Пошук такого критерію наводить на думку, що, по-перше, він так чи інакше має бути пов’язаний з одним із елементів загальної структури суспільних відносин, а по-друге, повинна бути виділена така його характеристика, яка обмежує кількість таксономічних одиниць до розумних меж. Таким елементом, зокрема, є суб’єкти суспільних відносин. З одного боку, різновидів суб’єктів суспільних відносин надзвичайно багато, оскільки вони мають досить велику кількість ознак, але з іншого боку ми знаємо, що суспільні відносини існують за наявності як мінімум двох суб’єктів, і цей факт дає можливість виділити таку характеристику, яка задовольняє вимоги до критерію класифікації. Нею може бути взаємне становище сторін (суб’єктів) суспільних відносин, і, що особливо важливо, воно може бути описаним лише у трьох варіантах:

1. Юридично-рівноправні суб’єкти. Юридична рівноправність суб’єктів полягає в тому, що їхні права та обов’язки мають взаємний характер і жоден із цих суб’єктів не має щодо іншого владних повноважень.

2. Юридично-нерівноправні суб’єкти. Юридична нерівноправність суб’єктів полягає в тому, що один із них має щодо іншого владні повноваження, а їхні відносини мають переважно однонаправлений характер. Наприклад, право суб’єкта влади видати владний припис і обов’язок підвладного суб’єкта його виконати або право підвладного суб’єкта звернутись до органу влади і обов’язок органу влади розглянути його звернення.

3. Комбінований варіант. Два або більше юридично-рівноправних суб’єкта і один, який має щодо них владні повноваження. Причому відносини між ними обумовлюються спільним об’єктом. Прикладом таких відносин є відносини за участю суду в процесі виконання ним функції правосуддя (позивач – відповідач – суд, сторона обвинувачення – сторона захисту – суд). У цих випадках дві сторони є процесуально рівноправними, а суд має щодо них владні повноваження [94, с. 3–6].

Іноді подібний до зазначеного характер зв’язків між суб’єктами правовідносин пропонується розуміти як метод правового регулювання [95, c. 14], що є помилкою, оскільки в даному випадку ми відходимо від традиційного розуміння методу як способу досягнення певної мети.

Слід відзначити, що виділення предмета правового регулювання з урахуванням характеристики взаємного становища сторін властиве сучасним поглядам на предмет адміністративного і цивільного права. Так, В.Б. Авер’янов зазначає, що адміністративне право слід визначити як сукупність (систему) правових норм, які регулюють суспільні відносини, що формуються в ході забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також у процесі державного і самоврядного управління в сферах соціально-економічного й адміністративно-політичного розвитку та охорони громадського порядку [6, с. 73]. Важливим моментом тут є те, що предмет адміністративного права визначено через коло суб’єктів суспільних відносин та їхню діяльність, засновану на реалізації владних повноважень, тобто в умовах юридичної нерівності сторін.

Ще більш конкретно зазначені ознаки предмета правового регулювання для цивільного права відображені у статті 1 Цивільного Кодексу України, згідно з якою цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.

За вищевказаним критерієм можна виділити лише три фундаментальні галузі права: цивільне, адміністративне і судове. Думка про виділення судового права не є новою, і їй свого часу було присвячено низку наукових праць [96]. До його складу мають увійти сучасні процесуальні галузі права, такі як цивільно-процесуальне право, кримінально-процесуальне право, господарсько-процесуальне право та адміністративно-процесуальне право.

Оскільки традиційною є точка зору, згідно з якою поряд з предметом правового регулювання критерієм поділу права на галузі є метод правового регулювання, певну увагу слід приділити і цьому явищу.

Терміном „метод” найчастіше позначають спосіб досягнення якої-небудь мети, вирішення конкретного завдання. Описати метод правового регулювання означає розкрити його (правового регулювання) технологію, охарактеризувати інструменти, за допомогою яких здійснюється правове регулювання, та способи їх використання.

У теорії права, як правило, прийнято виділяти два методи правового впливу: метод децентралізованого регулювання і метод централізованого, імперативного регулювання. Метод децентралізованого регулювання побудовано на координації цілей та інтересів сторін у суспільних відносинах, і застосовується він для регламентації відносин суб’єктів громадянського суспільства, що задовольняють у першу чергу свої приватні інтереси, тобто у сфері галузей приватноправового характеру. Метод централізованого, імперативного регулювання базується на відносинах субординації між учасниками суспільних відносин. За його допомогою регулюються відносини, де пріоритетним, як правило, є загальносоціальний інтерес. Централізовані, імперативні методи використовуються у публічно-правових галузях (конституційному, адміністративному, кримінальному праві) [97, c. 261].

М.Н. Марченко також виділяє два основних методи правового регулювання, один із яких називається авторитарним методом правового регулювання, а інший – методом автономії. На його думку, авторитарний метод, або, як його ще називають, метод владних приписів (імперативний метод), представляє собою такий спосіб правового регулювання, за якого особі або особам – учасникам (суб’єктам) правовідносин надається лише один, строго визначений варіант поведінки. При цьому нормами права точно визначаються порядок виникнення і припинення, характер, обсяг і зміст прав і обов’язків сторін – учасників суспільних відносин, врегульованих за допомогою даних норм права. Сутність іншого методу правового регулювання – методу автономії, або диспозитивного методу, полягає в тому, що нормами права встановлюються не заборони або приписи певної поведінки, а лише межі, в яких учасники суспільних відносин самостійно визначають варіанти своєї взаємної поведінки, самостійно встановлюють свої взаємні права та обов’язки [90, c. 444].

Іноді, крім зазначених імперативного і диспозитивного, як методи правового регулювання, властиві окремим галузям права, виділяють також методи заохочення, автономії і рівності сторін, рекомендацій, переконання та примусу тощо [98, c. 235].

Дещо відрізняється підхід до визначення методу правового регулювання у представників галузевих наук. Так, Д.М. Бахрах для описання методу адміністративного права пропонує схему, згідно з якою головні ознаки методу правового регулювання виявляються при відповіді на такі питання:

- яким є встановлюване юридичне положення сторін;

- з якими юридичними фактами пов’язується виникнення, зміна, припинення правовідносин;

- як визначаються права та обов’язки суб’єктів правовідносин;

- як вони захищаються.

За допомогою цієї схеми Д.М. Бахрах виділяє два найбільш специфічних, якісно визначених методи правового регулювання – адміністративно-правовий та цивільно-правовий [99, c. 4–5]. Таку ж схему використовує В.І. Тертишніков, характеризуючи метод цивільного процесуального права [100, c. 5–6].

Водночас слід відзначити, що сучасні дослідники цілком справедливо звертають увагу на те, що, наприклад, адміністративному праву притаманні і імперативний, і диспозитивний методи правового регулювання [6, c. 74–77], що ставить під сумнів положення теорії права про імперативний метод правового регулювання як характерний атрибут адміністративного права. На цю суперечливість свого часу звертав увагу В.Д. Сорокін, який піддав критиці існуючі в теорії права і галузевих юридичних науках погляди на зміст методів правового регулювання, розвиваючи при цьому ідею про єдиний для всіх галузей права метод правового регулювання [101, c. 97–130].

Але майже у всіх точках зору на зміст методів правового регулювання є спільний момент, який полягає в тому, що метод правового регулювання визначається характером і змістом регульованих відносин, тобто предметом правового регулювання. Відповідно до галузевих ознак формуються основні характеристики методу правового регулювання [102, c. 222].

У такому випадку можна стверджувати, що описати метод правового регулювання, притаманний галузі права, можна тільки тоді, коли чітко визначені межі предмета правового регулювання для цієї галузі. Очевидно, що якщо між предметом і методом існує зв’язок обумовлюючого характеру, вони одночасно не можуть бути підставами класифікації галузей права. Оскільки метод формується завдяки виділенню предмета, то логічним буде висновок про те, що окремі сукупності правових норм здатні виконувати методоутворюючу функцію.

Свого часу С.С. Алексєєв справедливо зазначав, що вирішальною рисою галузевого методу правового регулювання є загальне юридичне положення суб’єктів відповідних правовідносин, їхній правовий статус [103, с. 134–135]. А характерне для предмета правового регулювання взаємне положення сторін правовідносин визначає, у свою чергу, характер впливу на зміст та підстави виникнення цих відносин.

Відомо, що юридичним змістом відносин є суб’єктивні права та юридичні обов’язки сторін, а фактичним змістом є безпосередня діяльність суб’єктів, спрямована на реалізацію зазначених прав та обов’язків. Очевидно, вплив на цей елемент суспільних відносин буде мати вираз у способі визначення прав та обов’язків. Для відносин юридично-рівноправних суб’єктів нормами права встановлюються лише загальні правила поведінки, її межі, права і обов’язки описуються в загальному вигляді без кількісних і якісних характеристик, а конкретності таким правам і обов’язкам надають самі суб’єкти правовідносин.

Для відносин за участю владного суб’єкта характерним є те, що права і обов’язки суб’єктів таких відносин встановлюються максимально конкретно і закріплюються у нормативно-правових актах.

Характер впливу на підстави виникнення відносин буде визначатися виходячи із змісту впливу на зміст відносин, описаний вище. Оскільки для відносин юридично-рівноправних суб’єктів характерно те, що конкретності правам та обов’язкам надають самі суб’єкти, то головним фактом, на підставі якого вони виникають, має бути дія, пов’язана із їхнім взаємним волевиявленням. Найбільш відома форма такого волевиявлення – це договір.

Для двох інших варіантів головною підставою виникнення відносин має бути дія, пов’язана з одностороннім волевиявленням сторін, причому форми такого волевиявлення можуть бути різними.

Що стосується об’єкта відносин, то цей елемент не має визначального значення для описання методу правового регулювання, оскільки з приводу однакових предметів, благ, цінностей, дій тощо можуть виникати найрізноманітніші відносини, між різними за своїм правовим становищем суб’єктами і з різних підстав.

Таким чином, чітко визначених галузевих методів правового регулювання може бути лише три, причому при їх реалізації можуть бути одночасно задіяні різноманітні правові норми, як імперативні, так і диспозитивні. Ці методи відповідно можна іменувати як „метод цивільного права”, „метод адміністративного права” і „метод судового права”.

Зазначені три методи правового регулювання відповідають сучасним цивільному, адміністративному і процесуальним галузям права.

Завдяки тому, що для кожної з цих галузей можна виділити свій яскраво виражений метод правового регулювання, їх з повним правом можна йменувати методоутворюючими галузями. У свою чергу, в рамках цих галузей утворюються нормативні конструкції, які в подальшому використовуються при регулюванні нових суспільних відносин.

Решта ж галузей, які використовують зазначені вище методи правового регулювання, а розрізняються лише за предметом, можна вважати предметними галузями. При цьому вони в більшій чи меншій мірі будуть похідними від цивільного та адміністративного права, які будуть виступати для них як системні джерела [104, c. 3–6].

Цікаво, що всі автономні методи правового регулювання – метод цивільного права, метод адміністративного права і метод судового права – дають відповідні конструкції відомих видів юридичної відповідальності – цивільно-правової, адміністративної та кримінальної. У свою чергу, використання у такій предметній галузі як трудове право методів цивільного та адміністративного права обумовило виникнення матеріальної і дисциплінарної відповідальності. Перша з них за нормативною конструкцією подібна цивільно-правовій, а інша – адміністративній.

Ще одним важливим моментом, який стосується методів правового регулювання, є те, що методи правового регулювання мають свої особливості на різних рівнях правового регулювання. Такими рівнями, крім рівня галузі права, можна вважати, зокрема, рівень окремої правової норми і рівень нормативно-правового акту.

Метою регулювання одиничної норми є, як правило, визначення міри можливої або належної поведінки певного суб’єкта. Ці цілі реалізуються за допомогою відомих методів, а саме: надання суб’єктивного права та встановлення обов’язку або заборони. Але до цих трьох методів правового регулювання необхідно додати ще один – метод констатації. Сутність методу констатації полягає не у визначенні міри можливої або належної поведінки, а у закріпленні юридично значущих ознак того чи іншого об’єкта (суб’єкта, предмета, явища), тобто таких ознак, які мають значення для юридичної кваліфікації. Так, наприклад, ч. 1 статті 40 Цивільного Кодексу України установлює, що фізична особа визнається недієздатною з моменту набрання законної сили рішенням суду про це. У даному випадку констатуються часові характеристики моменту, з якого фізична особа визнається недієздатною. Своєю чергою, у статті 80 ЦК зазначено, що юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку. Юридична особа наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем і відповідачем у суді. У даному випадку закріплюються, констатуються ознаки юридичної особи.

На рівні нормативно-правового акту можна виділити вже інші методи правового регулювання і, знову ж таки, залежно від мети правового регулювання. Якщо метою прийняття нормативно-правового акту є визначення правового статусу того чи іншого суб’єкта, то основним методом правового регулювання буде статусний метод. Статусний метод передбачає визначення за допомогою різноманітних правових норм правосуб’єктності певного учасника правових відносин, тобто визначення кола притаманних йому суб’єктивних прав і юридичних обов’язків, а також його право- і дієздатності. Яскравими прикладами нормативно-правових актів, в яких використано саме статусний метод правового регулювання, є Закони України „Про місцеві державні адміністрації”, „Про Національний банк України”, „Про Антимонопольний комітет України”, „Про державну податкову службу”, „Про державну службу”, затверджені Указами Президента України положення про міністерства, державні комітети тощо.

Якщо метою нормативно-правового акту є регламентація процедур реалізації суб’єктивних прав або юридичних обов’язків суб’єктів правовідносин, то для правового регулювання використовується метод надання процесуальної форми. Такий метод правового регулювання використаний в усіх існуючих процесуальних кодексах, в Законах України „Про звернення громадян”, „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” тощо.

Досить часто в нормативно-правових актах використовується метод деліктного регулювання, який полягає в тому, що регулювання суспільних відносин відбувається шляхом визначення моделей суспільно-шкідливої, небажаної для суспільства поведінки і встановлення заходів юридичної відповідальності за вчинення відповідних діянь. Такий метод, зокрема, використаний у Кримінальному Кодексі України, Кодексі України про адміністративні правопорушення, Законах України „Про захист економічної конкуренції”, „Про захист від недобросовісної конкуренції” тощо.

Серед методів правового регулювання, що застосовуються під час розробки нормативно-правових актів, доволі виразно виокремлюється метод правових режимів. Його суть полягає у встановленні правил провадження окремих видів діяльності без надання їм чітко окресленої процесуальної форми. Зокрема, цей метод активно застосовується у Цивільному, Бюджетному та Митному кодексах, а також у Законах України «Про зовнішньоекономічну діяльність», «Про банки і банківську діяльність», «Про електроенергетику», «Про телекомунікації» тощо.

Варто наголосити, що перелічені методи мають універсальний характер і нерідко використовуються у поєднанні один з одним.

Статусний метод правового регулювання, який є властивим конституційному праву, зумовлює й особливості нормативної побудови конституційної відповідальності. Остання виявляється, зокрема, у можливості Верховної Ради України усунути Президента України з посади в порядку імпічменту, або ж у повноваженні Президента України достроково припинити повноваження Верховної Ради України. Це є атрибутом системи стримувань і противаг, без якої неможливе функціонування державної влади, організованої за принципом поділу на законодавчу, виконавчу та судову гілки. При цьому така взаємна можливість притягнення до відповідальності з боку двох найважливіших носіїв державної влади випливає саме зі змісту статусного методу правового регулювання: якщо правовий статус одного суб'єкта охоплює його право позбавити за певних обставин правового статусу іншого суб'єкта, то й останній має бути наділений аналогічним за змістом правом.

Методи правового регулювання, що застосовуються на різних рівнях правового регулювання, істотно відрізняються між собою ще й тим, що нормативні утворення різного обсягу по-різному співвідносяться з механізмом правового регулювання.

На рівні окремої норми механізм правового регулювання фактично вичерпується самою нормою, а її вплив на суспільні відносини зводиться до інформаційного впливу, адже зміст більшості одиничних норм зазвичай не дає уявлення про спосіб їх реалізації. Аби ж перевести норму в площину практичного втілення, потрібно сформувати відповідний правовий механізм, закріпити способи реалізації правових норм. Приміром, недостатньо лише наділити орган виконавчої влади адміністративно-юрисдикційними повноваженнями – слід ще й визначити процедури практичної реалізації цих повноважень, надати їм процесуальної форми. І це завдання розв'язується на вищому рівні правового регулювання – рівні нормативно-правового акта, яким є, наприклад, КпАП.

Наступним елементом структури системи права, який згадується найчастіше, є інститут права. На думку В.С. Нерсесянца, правовий інститут – це сукупність одно порядкових норм, що регулюють певний вид суспільних відносин [89, c. 430]. В.В. Лазарев вважає, що правовий інститут – це сукупність норм, що складають частину галузі права, регулюють вид або певну сторону однорідних суспільних відносин [91, c. 249]. Своєю чергою Л.А. Морозова стверджує, що правовий інститут – це група норм права, пов'язаних між собою предметно-функціональними зв'язками, таких, що регулюють конкретний вид суспільних відносин і набувають в силу цього відносну сталість і самостійність функціонування [113, c. 230].

Практично всі теоретики права одностайні в одному: галузі права регулюють суспільні відносини певного роду, а інститути – виду. Інакше кажучи, предмет регулювання галузі співвідноситься з предметом регулювання інституту як род і вид. Звідси випливає висновок, що предмету регулювання інституту мають бути притаманні всі ознаки предмету регулювання галузі, а крім того – ще й додаткові специфічні ознаки.

Родові ознаки, властиві згаданим вище галузям права, найкраще відображаються у методі правового регулювання, який зумовлюється саме особливостями його предмету, про які йшлося вище [114, с. 125–134]. Тобто можна стверджувати, що в кожному інституті права має повністю відбиватися метод правового регулювання, притаманний відповідній галузі права. Іншими словами, на прикладі кожного інституту певної методоутворюючої галузі можна повністю описати її метод правового регулювання.

Що ж до видових ознак, то їх кількість також має бути обмеженою. В адміністративному праві, наприклад, виділення інститутів зручно здійснювати за елементарними формами реалізації виконавчої влади. За таким принципом можна виділити інститути організаційно-владного впливу, владного планування, реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, адміністративної відповідальності, нормативного регулювання, виконавчого провадження, виконання кримінальних покарань тощо. Об'єднання декількох окремих елементарних форм реалізації виконавчої влади дає складніші утворення, такі наприклад як державне управління (сукупність інститутів організаційно-владного впливу, владного планування, реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, адміністративної відповідальності, нормативного регулювання), державне регулювання (реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, адміністративної відповідальності).

Якщо проаналізувати зміст норм, які регламентують притягнення до адміністративної відповідальності і містяться в КпАП, то неважко побачити, що їх цілком достатньо, щоб повністю описати метод правового регулювання, а ознаки цього методу абсолютно чітко свідчать про те, що тут має місце саме метод правового регулювання, притаманний адміністративному праву.

Так, суб'єкти, що перебувають на різних, так би мовити, полюсах відносин адміністративної відповідальності, є юридично нерівноправними, і між ними відсутні відносини організаційного підпорядкування. Наприклад, це громадянин і орган (посадова особа) державної санітарно-епідеміологічної служби або посадова особа підприємства і орган захисту прав споживачів тощо. Відносини адміністративної відповідальності завжди виникають за ініціативою органу (посадової особи) адміністративної юрисдикції, і згода іншої сторони відносин не потрібна. Права і обов'язки учасників відносин адміністративної відповідальності чітко і повністю регламентовані нормативно-правовим актом – наприклад, КпАП. Усе це свідчить, що відповідна сукупність норм утворює інститут саме адміністративного права.

Цілком логічним буде питання про місце в системі адміністративного права таких загальновизнаних інститутів як, наприклад, орган виконавчої влади або державна служба. З цього приводу доцільним буде згадати про місце в системі права такої галузі як конституційне право.

Справа в тому, що конституційне право є генетично первинним відносно згаданих вище цивільного, адміністративного і судового права. Це зумовлено тим, що ще до того, як суспільні відносини отримають здатність відчувати правовий вплив, необхідно взагалі окреслити коло можливих суб'єктів права і визначити їх правове положення. Саме цю функцію і виконують норми конституційного права. Конституція України визначає правові статуси, так би мовити, первинних суб'єктів, а саме громадян, органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Оскільки правові статуси складаються не тільки з комплексу прав та обов'язків тих чи інших суб'єктів, але й з правосуб'єктності, то цілком логічним є віднесення до конституційного права і всіх процесуальних норм, якими регламентовано порядок створення визначених у Конституції органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також порядок набуття фізичними особами громадянства. Тобто конституційне право реалізує регулятивну статичну функцію права.

Аналогічним чином у межах кожної галузі має існувати складова, яка б виконувала статичну функцію – функцію визначення спеціальних правових статусів суб'єктів відповідних відносин. В адміністративному праві таку функцію як раз і виконують інститут органу виконавчої влади та інститут державної служби. В цивільному праві ця функція реалізується за допомогою інститутів фізичної та юридичної особи, а в судовому – інститутів судді, позивача, відповідача, підсудного тощо. Такі інститути з повним правом можна назвати «статусні інститути». Інститути ж, через які реалізується регулятивна динамічна функція, можна іменувати функціональними.

Отже, в межах адміністративного права можна виділити статусні і функціональні інститути. Причому інститут адміністративної відповідальності буде в чистому вигляді функціональним інститутом, через який реалізується регулятивна динамічна функція адміністративного права.

Але й самі інститути також є досить складними утвореннями. Ядро інституту складає його, так звана, нормативна конструкція. Під нормативною конструкцією слід розуміти сукупність правових норм, які описують певне правове явище як узагальнену модель, що може бути використана як єдине ціле для регулювання багатьох видів суспільних відносин [115, с. 263–266]. Так, наприклад, нормативну конструкцію адміністративної відповідальності утворюють норми, що містяться у розділі І, загальній частині розділу ІІ, розділах IV і V Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Якщо ж до нормативної конструкції додати норми, що регулюють функціонування даної конструкції у певній сфері реалізації виконавчої влади, то ми отримаємо інститут як цілісний елемент галузі адміністративного права. Своєю чергою, нормативні конструкції всіх інститутів адміністративного права, зібрані разом, утворюють, так би мовити, функціональне ядро адміністративного права або, як часто кажуть, його загальну частину.

У структурі галузі адміністративного права можна виділити й інші утворення, зокрема на підставі класифікації нормативних моделей за сферами реалізації виконавчої влади. Іншими словами, можна об'єднати прояви інститутів адміністративного права у конкретній сфері реалізації виконавчої влади. Такі нормативні масиви можна йменувати підгалузями адміністративного права. За таким принципом, зокрема, можна виділити транспортне, енергетичне, аграрне, медичне, поліцейське право та інші підгалузі адміністративного права.

Підгалузі адміністративного права можна формувати й в іншій, так би мовити, системі координат. Так, наприклад, спорідненими з відносинами, що регулюються нормами інституту адміністративної відповідальності, є відносини, в яких реалізується діяльність відповідних органів щодо припинення різноманітних правопорушень. Оскільки ці відносини також можна вважати адміністративно-деліктними, то норми, що їх регулюють, у сукупності з нормами інституту адміністративної відповідальності можуть утворювати підгалузь адміністративного права з назвою «адміністративно-деліктне право».

Схожу точку зору стосовно змісту адміністративно-деліктного права висловлює Ю.Н. Старілов, щоправда він не виокремлює його як підгалузь адміністративного права. Зокрема, він стверджує, що адміністративно-деліктне право є частиною загального адміністративного права і встановлює так звані адміністративно-деліктні (адміністративно-юрисдикційні) відносини, тобто відносини, що виникають у процесі застосування заходів адміністративного примусу уповноваженими органами і посадовими особами до суб'єктів, що порушують обов'язкові для всіх правила поведінки [116, c. 12].

Але слід звернути увагу на той факт, що в значній кількості сфер реалізації виконавчої влади існує й цивільно-правове регулювання. Це стосується в першу чергу транспортної, енергетичної, будівельної, аграрної, банківської та багатьох інших сфер. Виходячи з цього, можна, поєднавши відповідні адміністративно-правові та цивільно-правові норми, отримати нові, так би мовити, предметні галузі права з аналогічними назвами. Ці галузі права є результатом логічного розвитку двох зазначених фундаментальних галузей права. Їх (предметні галузі) не можна ставити поруч на один щабель у загальній структурі системи права з цивільним або адміністративним правом, оскільки вони є результатом розвитку останніх.

Водночас існують сфери реалізації виконавчої влади, в яких цивільно-правове регулювання відсутнє. Такими сферами, наприклад, є сфера державних фінансів або сфера митної справи. Цим сферам абсолютно чітко відповідають фінансове право та митне право, які, на наш погляд, помилково часто вважають окремими галузями права, хоча їм притаманні всі ознаки підгалузі адміністративного права.

Водночас слід звернути увагу на непоодинокі спроби довести положення про те, що адміністративна відповідальність має характер автономної галузі права. Так, В.К. Колпаков стверджує, що вихідною теоретичною базою для визначення предмета регулювання адміністративно-деліктного права як галузевої інституції є концепція поділу правових норм і відносин на регулятивні й охоронні. Відповідно до цієї концепції, норми, пов'язані з наданням суб'єктам права чи покладанням на них обов'язків з метою забезпечення нормальної організації суспільних відносин, іменуються регулятивними чи первинними. Норми, що встановлюють правові наслідки правопорушень, називаються охоронними (вторинними) [8, c. 92].

На наш погляд, поділ правових норм і відносин на регулятивні та охоронні є досить умовним і певним чином застарілим. Вже досить звичним для нас стало положення про те, що правове регулювання суспільних відносин здійснюється за допомогою двох базових методів правового регулювання: імперативного і диспозитивного. При цьому невід'ємним атрибутом імперативного регулювання є зобов'язуючі та забороняючі правові норми.

Імперативне регулювання знайшло своє місце у багатьох галузях права завдяки своїй універсальності і досить чітко відпрацьованому механізму, проте поряд зі звичайним імперативним регулюванням, яке полягає у встановленні правових обов'язків і заборон, досить велика частка суспільних відносин урегульована, так званим, «методом деліктного регулювання», який полягає у встановленні юридичної відповідальності за ті чи інші діяння.

Саме той факт, що деліктне регулювання тісно пов'язано із юридичною відповідальністю, в цілому, так би мовити, маскує цей метод за масивом звичайного імперативного регулювання. Саме цим і зумовлюється те, що метод деліктного регулювання поки що не став повною мірою предметом досліджень науковців, а відтак майже не знайшов свого висвітлення у науковій літературі.

Метод деліктного регулювання, зокрема, широко використаний при формуванні особливої частини Кримінального Кодексу України та особливої частини розділу 2 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Для більшої наочності проілюструємо цей метод прикладами із КпАП України.

Так, наприклад, стаття 173-1 КпАП встановлює відповідальність за поширення неправдивих чуток, що можуть викликати паніку серед населення або порушення громадського порядку. Справа в тому, що незважаючи на явну імперативність даної норми, вона має нестандартну для такої норми структуру.

Із теорії права відомо, що імперативна норма права, як правило, має трьохелементну структуру, яку утворюють гіпотеза, диспозиція і санкція. Гіпотеза містить вказівку на умови або обставини, за наявності яких слід користуватись правилом поведінки, яке викладено у диспозиції норми, а санкція містить вказівку на наслідки невиконання припису диспозиції. Начебто все зрозуміло. Але якщо спробувати розібратися з тим, які елементи містить норма, закріплена статтею 173-1 КпАП, то у складі цієї норми неможливо виділити більше двох елементів, а саме гіпотези і диспозиції.

Більш того, можна стверджувати і про відсутність гіпотези, але гіпотезу можна вивести контекстуально і позначити її простим словом «завжди». Іншими словами, норму статті 173-1 можна викласти таким чином: Завжди (за будь-яких умов) поширювання неправдивих чуток, що можуть викликати паніку серед населення або порушення громадського порядку, тягне за собою накладення штрафу ... . В даному випадку відсутній такий елемент норми, як санкція, оскільки у цій нормі не сформульовано позитивного правила, за порушення якого має накладатись штраф, а поширення неправдивих чуток, яке тягне за собою накладення штрафу, сформульовано як диспозиція.

Для порівняння подивимось на зміст статті 175 КпАП, яка представляє собою класичну санкцію, до того ж досить великої кількості норм. У цій статті зазначено, що порушення встановлених законом правил пожежної безпеки, а також використання пожежної техніки та засобів пожежегасіння не за призначенням – тягне за собою попередження, або накладення штрафу на громадян від 0,5 до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб – від трьох до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

В даному випадку є в наявності і гіпотеза правової норми, і диспозиція, що міститься безпосередньо у правилах пожежної безпеки, а згадана стаття представляє собою у чистому вигляді санкцію кожного правила пожежної безпеки.

Властивості, притаманні статті 173-1, проявляються також і у нормах статей 173 (Дрібне хуліганство), 176 (Виготовлення, зберігання самогону та апаратів для його вироблення), 177 (Придбання самогону та інших міцних напоїв домашнього вироблення), 178 (Розпивання спиртних напоїв в громадських місцях і поява в громадських місцях у п'яному вигляді), 181-1 (Заняття проституцією) КпАП та деяких інших, що дає можливість дещо по-іншому поглянути на зміст протиправності адміністративних правопорушень.

У статті 9 КпАП зазначається, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Протиправність як неодмінна властивість адміністративного правопорушення науковцями трактується по-різному. Так, на думку О.М. Якуби, адміністративному правопорушенню (адміністративному проступку) властива загальна для всіх правопорушень об'єктивна якість – протиправність діяння, оскільки воно має вираз в порушенні або невиконанні діючих адміністративно-правових норм [117, c. 162–163]. Аналогічної точки зору дотримуються Б.В. Россинський та В.С. Четвериков. Так, Б.В. Россинський вважає, що протиправність означає, що вчиненням даного діяння (дії або бездіяльності) обов'язково порушені норми права. Жодне антисуспільне діяння не може бути визнане адміністративним правопорушенням, і за його вчинення не може наступати адміністративна відповідальність, якщо при цьому не були порушені норми права [118, c. 403]. Своєю чергою, В.С. Четверіков зазначає, що протиправність діяння полягає в тому, що воно порушує конкретну норму права. Ці норми можуть належати не тільки адміністративному, але й фінансовому, земельному, митному, трудовому та іншим галузям права, які охороняються нормами адміністративного права [119, c. 92].

На зміст протиправності адміністративного правопорушення існує й інший погляд, якого дотримуються Ю.П. Битяк, Л.В. Коваль, А.С. Васильєв та низка інших дослідників. Зокрема, Ю.П. Битяк розуміє протиправність як пряму заборонену адміністративно-правовими нормами дію чи бездіяльність. Ця ознака також сигналізує про недопустимість аналогії закону, що зміцнює законність і унеможливлює притягнення до адміністративної відповідальності за діяння, які не передбачені законодавством про адміністративні правопорушення [120, c. 162]. Л.В. Коваль наголошував, що для розкриття соціальної сутності адміністративного правопорушення важливо вказати на його посягання на певний правовий об’єкт. Таким об’єктом виступає загальнообов’язкове правило, врегульовані чи охоронювані ним суспільні відносини, права або свободи громадян. Ознака протиправності походить від факту заборони цього діяння законом як такого, що завдає шкоди або створює небезпеку. Саме протиправність вирізняє адміністративне правопорушення як юридичний факт з-поміж інших, хай і неправомірних, дій (утримань від дій), щодо яких закон не встановив жодних правових заборон [58, c. 29]. Своєю чергою, А.С. Васильєв зауважує, що протиправність є юридичним вираженням суспільної небезпеки адміністративного проступку. Її сутність полягає в тому, що конкретне суспільно небезпечне діяння визнається адміністративним проступком лише за умови, що воно передбачене чинним законодавством [121, c. 38].

Близьку позицію висловлює і В.К. Колпаков, який твердить, що адміністративна протиправність у теорії адміністративного права є юридичним вираженням суспільної небезпеки і шкідливості. Вона означає, по-перше, що діяння, яке є шкідливим і суспільно небезпечним для охоронюваних адміністративно-деліктними нормами відносин, оголошується законодавцем забороненим; по-друге, діяння, яке офіційно, у відповідному нормативно-правовому акті оголошене законодавцем забороненим, є шкідливим і суспільно небезпечним [8, c. 195].

Отже, можна виокремити два основні підходи до визначення змісту протиправності адміністративного правопорушення:

- протиправність означає, що діяння полягає у порушенні приписів правових норм, за що і встановлена юридична відповідальність;

- протиправність полягає у забороні вчинення певних діянь шляхом встановлення за них юридичної відповідальності.

Власне кажучи, перший підхід не викликає заперечень і він чітко кореспондує з простим імперативним регулюванням. Його, власне кажучи, було б правильніше позначити як “бланкетне регулювання”, оскільки у законі визначається тільки санкція за порушення норм, які містяться в інших нормативно-правових актах.

Що стосується другого підходу то, з ним виникають певні проблеми. По-перше, якщо поглянути на ту ж саму статтю 175 КпАП, виникає питання: чи потрібно розуміти її так, що цією статтею заборонено порушувати правила пожежної безпеки? Цілком зрозуміло, що правила для того і встановлюються, щоб їх дотримувались і додаткової заборони їх порушувати непотрібно. Більш того у самих правилах пожежної безпеки досить багато заборон і тоді згадану статтю слід розуміти як заборону порушувати заборону. Здається, що такий підхід є нелогічним.

По-друге, якщо поглянути на розглянуту нами вище статтю 173-1, то чи можна розглядати її як заборону поширювати неправдиві чутки, адже прямої заборони в цій статті не міститься. Крім того, в жодному нормативному акті не міститься обов’язку громадян не поширювати неправдиві чутки. Якщо ж згадати, що відносно громадян має діяти режим правового регулювання відповідно до якого їм дозволено все, крім того, що прямо заборонено законом, то неприпустимим є будь-яке виведення заборон логічним шляхом із норм, які прямо таких заборон не містять. Крім того, у ч.1 статті 19 Конституції України зазначено, що правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.Із цього випливає, щоі будь-яка заборона також має бути передбачена законодавством.

Отже, не можна вважати протиправним поширення неправдивих чуток, адже це діяння не порушує жодних заборон і не є невиконанням закріпленого правовою нормою обов’язку. Водночас воно, безумовно, є суспільно-шкідливим і тому потребує адекватних заходів реагування з боку держави. Крім того, можна звернути увагу на те, що переважній більшості подібних адміністративних правопорушень властиво те, що вони хоча безпосередньо і не порушують певних норм права, проте посягають на суб’єктивні права інших осіб. Тобто таким правопорушенням стає властивою, так би мовити, опосередкованапротиправність.

В набагато більших обсягах деліктне регулювання використовується в кримінальному праві. Той факт, що більшість злочинів мають матеріальні склади і пов’язані із заподіянням реальної шкоди, робить деліктне регулювання домінуючим у кримінальному праві. Встановлення суспільно-небезпечних наслідків обов’язковою ознакою об’єктивної сторони багатьох злочинів фактично переводить правове регулювання із площини простого імперативного регулювання в площину деліктного регулювання.

Так, наприклад, у Кримінальному Кодексі України стаття 270передбачає відповідальність за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки. Зокрема частиною першою цієї статті встановлено, що порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, якщо воно спричинило виникнення пожежі, якою заподіяно шкоду здоров'ю людей або майнову шкоду у великому розмірі, - карається штрафом від п'ятдесяти до ста двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до трьох років.

В даному випадку теж, як і у статті 175 КпАП є посилання на порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, але ключовим моментом тут є виникнення пожежі, якою заподіяно шкоду здоров'ю людей або майнову шкоду у великому розмірі. Фактично, не саме порушення вимог пожежної безпеки тягне за собою кримінальну відповідальність, а виникнення пожежі, якою заподіяно шкоду здоров'ю людей або майнову шкоду у великому розмірі. Порушення вимог пожежної безпеки є тільки причиною пожежі. Іншими словами, із введенням додаткового елементу в об’єктивну сторону правопорушення (в нашому випадку суспільно-небезпечних наслідків) санкція норми перетворюється на диспозицію іншої норми. (На цю обставину, до речі, свого часу звертав увагу відомий російський юрист В.Ф. Тарановський [122, c.593].) Таким чином, просте імперативне регулювання відносин у сфері забезпечення пожежної безпеки здійснюване за допомогою правил пожежної безпеки та статті 175 КпАП доповнилось відповідним деліктним регулюванням цих відносин.

В цілому можна констатувати, що деліктне регулювання полягає у встановленні юридичної відповідальності за діяння, яки за своїм характером не є прямими порушеннями встановлених законом обов’язків або заборон і яким властива опосередкована протиправність.

Слід відзначити, що метод деліктного регулювання широко використовується і за межами згаданих вище кодексів. Яскравим прикладом використання цього методу може бути Закон України “Про захист від недобросовісної конкуренції”. У статтях 4-19 цього закону визначається які діяння є недобросовісною конкуренцією, а у статтях 21 і 22 встановлюється юридична відповідальність за такі діяння.

Все сказане підтверджує, що поділ норм та правовідносин на регулятивні та охоронні є не зовсім коректним. Можна впевнено стверджувати, що в Особливій частині розділу ІІ КпАП, а також в переважній більшості законів, якими встановлюється адміністративна відповідальність юридичних осіб, домінують не окремі “охоронні” норми, а лише виділені санкції звичайних регулятивних норм. З огляду на це є неможливим виділення в окрему галузь права не самих норм, а тільки їх санкцій. Деліктне ж регулювання тільки доповнює традиційне імперативне.

Все вищесказане, на нашу думку, обґрунтовано спростовує точки зору подібні висловленій В.Гіжевським та Е.Демським, які вважають, що вже сьогодні можна поставити питання про формування адміністративно-деліктного права за зразком кримінального права України. На їх думку, адміністративно-деліктне право теж регулює певні суспільні відносини як і кримінальне право, має свій предмет і метод регулювання, які суттєво відрізняються від предмету адміністративного права [123, c. 83]. Щоправда зазначені автори не наводять відповідних суттєвих відмінностей.

На перший погляд, питання визначення структури системи права в цілому та структури окремих галузей права має виключно теоретичне значення, але за умов обґрунтованого розв’язання цих питань можна отримати й практичну користь. Зокрема, описання структури системи адміністративного права може дати ключ до визначення виду та меж систематизації відповідного законодавства. Так, можна припустити, що систематизація відповідного законодавства має відбуватися за двома напрямками: або за інститутами адміністративного права або за його підгалузями.

Висновки до розділу 1

1. Адміністративна відповідальність є механізмом, за допомогою якого в адміністративному порядку реалізується санкція правової норми у формі стягнення. Таке трактування охоплює кілька аспектів одночасно: адміністративну відповідальність як застосування стягнень; як обов'язок особи зазнати обмежень унаслідок застосування стягнення; як реалізацію цього обов'язку; як правовідносини; як вияв примусового методу державного управління та як реакцію на правопорушення.

2. Інститут адміністративної відповідальності — це сукупність норм, що визначають структуру, принципи та правила функціонування механізму реалізації в адміністративному порядку санкцій правових норм у формі стягнень. Інакше кажучи, цей інститут є нормативною моделлю зазначеного механізму.

3. Зважаючи на загальну структуру правовідносин (суб'єкти, об'єкт, зміст, юридичні факти), нормативна модель адміністративної відповідальності повинна охоплювати:

– норми, які встановлюють правовий статус суб'єктів відносин адміністративної відповідальності (органів адміністративної юрисдикції та осіб, до яких застосовуються стягнення);

– норми, які визначають процесуальну форму (адміністративний порядок) застосування та виконання стягнень;

– норми, які закріплюють принципи застосування стягнень;

– норми, які визначають перелік та характеристики стягнень;

– норми, які встановлюють загальні засади адміністративної відповідальності;

– норми, які визначають загальні характеристики підстав виникнення відносин адміністративної відповідальності.

4. Відносини адміністративної відповідальності входять до ширшого кола адміністративно-деліктних відносин, яке включає:

– власне деліктні відносини (відносини адміністративного правопорушення);

– відносини адміністративного розслідування;

– відносини попереднього розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення;

– відносини об'єктивної адміністративної відповідальності;

– відносини суб'єктивної адміністративної відповідальності.

5. Адміністративно-деліктні відносини є системою, функціонування якої підпорядковане таким закономірностям:

– на кожній стадії розвитку адміністративно-деліктних відносин відбувається зміна їх суб'єктного складу;

– через зміну суб'єктного складу зміст попередніх відносин перетворюється на об'єкт наступних;

– юридичний факт, який став підставою виникнення адміністративно-деліктних відносин, на останній стадії стає об'єктом владного впливу з боку особи, уповноваженої накладати адміністративні стягнення або забезпечувати їх практичну реалізацію.

6. Традиційний поділ юридичної відповідальності на конституційну, адміністративну, кримінальну, дисциплінарну, цивільно-правову й матеріальну зумовлений об'єктивними закономірностями розвитку системи права й механізму держави, а також логікою правового регулювання. Це підтверджують результати природної класифікації, здійсненої в межах такого методу наукового пізнання, як типологія. Головна відмінність адміністративної відповідальності полягає в тому, що вона реалізується в адміністративному порядку, тобто в процесі здійснення державним органом своїх виконавчо-розпорядчих повноважень. З процесуальної точки зору процедура притягнення до адміністративної відповідальності оформлена адміністративно-правовими нормами як адміністративне провадження з усіма його ознаками. Навіть коли справи про адміністративні правопорушення розглядаються судами, можна говорити про наявність того самого адміністративного порядку притягнення до відповідальності.

7. Окрім охоронної та каральної, основними сучасними концепціями адміністративної відповідальності, які відображають її призначення в сучасних умовах функціонування, є управлінська, публічно-сервісна і правозахисна.

8. Згідно з управлінською концепцією, адміністративна відповідальність є специфічним засобом реалізації примусового методу державного управління. Він полягає у застосуванні до об'єкта управління передбачених законом адміністративних стягнень у разі невідповідності його поведінки вимогам, викладеним у законах. При цьому адміністративна відповідальність використовується в такій якості лише у відкритих системах, тобто там, де суб'єкт і об'єкт управління не перебувають у відносинах організаційного підпорядкування, а суб'єкт управління обмежений у виборі методів управління, не маючи інших засобів прямого впливу на об'єкт.

9. У контексті публічно-сервісної концепції адміністративна відповідальність у передбачених законом випадках може виступати засобом забезпечення виконання зобов'язань, що випливають із договорів та інших відносин, не пов'язаних із державним управлінням. У такому разі відносини адміністративної відповідальності належать до адміністративно-правових головним чином за ознакою участі в них органів, наділених виконавчо-розпорядчими повноваженнями. Однак реалізація цих повноважень має обслуговуючий, сервісний характер, а конкретну користь від такої діяльності отримують як суб'єкти, чиї права порушені, так і держава. Інтерес однієї зі сторін, наприклад цивільно-правових відносин, задовольняється завдяки владному впливу на іншу сторону — порушника, а інтерес держави — завдяки надходженню до бюджету відповідних сум штрафних санкцій.

10. З погляду правозахисної концепції адміністративна відповідальність розглядається як елемент механізму захисту прав і свобод громадян. Реалізація правозахисної функції адміністративної відповідальності може проявлятися кількома способами:

– через реалізацію органами виконавчої влади адміністративної відповідальності як примусового методу державного управління, адже в окремих випадках метою державного управління у певній сфері якраз і є забезпечення прав і свобод громадян;

– через використання інституту адміністративної відповідальності для забезпечення окремих прав громадян у тих сферах, де державне управління не здійснюється, наприклад у сфері виконання умов колективних договорів та угод;

– через механізм деліктного адміністративно-правового регулювання, тобто в тих випадках, коли відносини, пов'язані із забезпеченням прав громадян, регулюються виключно шляхом встановлення адміністративної відповідальності за певні правопорушення;

– опосередковано, через встановлення відповідальності за правопорушення, об'єктом яких виступають не самі права громадян, а інші цінності, внаслідок посягання на які створюється загроза порушення прав громадян;

– опосередковано, через забезпечення за її допомогою виконання законних вимог з боку різноманітних державних органів, які пов'язані з припиненням дій, що порушують права і свободи людини і громадянина;

– через сприяння забезпеченню формування матеріальної бази для реалізації певних прав громадян України.

11. Досліджуючи систему права за допомогою методу теоретичної типології, можна виділити три фундаментальні галузі права — адміністративне, цивільне і судове. Кожній із цих фундаментальних галузей права відповідає свій, властивий тільки їй метод правового регулювання — метод адміністративного права, метод цивільного права і метод судового права. Усі ці автономні методи правового регулювання зумовлюють особливості конструкції відомих видів юридичної відповідальності — адміністративної, цивільно-правової та кримінальної. Своєю чергою, використання у такій предметній галузі, як трудове право, методів цивільного та адміністративного права зумовило виникнення матеріальної і дисциплінарної відповідальності. Перша з них подібна до цивільно-правової, а друга — до адміністративної.

12. У кожному інституті права має повністю відбиватися метод правового регулювання, притаманний відповідній галузі права. Інакше кажучи, на прикладі кожного інституту методоутворюючої галузі можна повністю описати її метод правового регулювання. Інститут адміністративної відповідальності є інститутом саме адміністративного права, оскільки в ньому повністю відображається метод адміністративного права.

13. В адміністративному праві виділення інститутів можна здійснювати також за елементарними формами реалізації виконавчої влади. За таким принципом можна виділити інститути владного планування, реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, нормативного регулювання, виконавчого провадження, виконання кримінальних покарань тощо. Об'єднання кількох окремих елементарних форм реалізації виконавчої влади дає складніші утворення, такі наприклад як державне управління (сукупність інститутів організаційно-владного впливу, владного планування, реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, адміністративної відповідальності, нормативного регулювання) та державне регулювання (реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, адміністративної відповідальності). З огляду на зміст адміністративної відповідальності, її можна вважати однією із форм реалізації саме виконавчої влади.

14. У межах адміністративного права можна виділити статусні і функціональні інститути. Причому інститут адміністративної відповідальності слід вважати функціональним інститутом, через який реалізується регулятивна динамічна функція адміністративного права.

15. Основу інституту складає його нормативна конструкція. Під нормативною конструкцією слід розуміти сукупність правових норм, які описують певне правове явище як узагальнену модель, що може бути використана як єдине ціле для регулювання багатьох видів суспільних відносин. Так, нормативну конструкцію адміністративної відповідальності утворюють норми, що містяться у розділі І, загальній частині розділу ІІ, розділах IV і V Кодексу України про адміністративні правопорушення. Якщо ж до нормативної конструкції додати норми, що регулюють функціонування даної конструкції у певній сфері реалізації виконавчої влади, то ми отримаємо інститут як цілісний елемент галузі адміністративного права.

16. Адміністративним правопорушенням притаманна протиправність двох видів:

– безпосередня протиправність — у цьому випадку протиправність означає, що діяння полягає у порушенні приписів правових норм, за що і встановлена юридична відповідальність;

– опосередкована протиправність — полягає у забороні вчинення певних діянь шляхом встановлення за них юридичної відповідальності.

Відповідно до видів протиправності існує два способи побудови складів адміністративних правопорушень: бланкетне регулювання і деліктне регулювання. Деліктне регулювання полягає у встановленні юридичної відповідальності за діяння, які за своїм характером не є прямими порушеннями встановлених законом обов'язків або заборон і яким властива суб'єктивна протиправність. Бланкетне регулювання полягає у визначенні тільки санкцій за порушення норм, що містяться в інших нормативно-правових актах.

2.1. Принципи побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності

У дослідженні будь-якого правового явища одним із центральних постає питання про його витоки та обґрунтування самого факту його існування. Юридична відповідальність тут не є винятком. Хоча проблематика юридичної відповідальності жваво розробляється і в межах загальної теорії права, і в галузевих юридичних науках, джерела цього явища та його об’єктивна зумовленість здебільшого залишаються поза увагою дослідників — свідченням цього є брак праць із філософських засад юридичної відповідальності [8; 124].

Уявлення про юридичну відповідальність, сформовані в теорії права, незмінно пов’язують її з примусовою діяльністю держави, з реакцією на правопорушення різного характеру, причому наголос робиться на тому, що юридична відповідальність — явище виключно юридичне, яке не існує за межами правової реальності. Справді, нормативні конструкції окремих видів юридичної відповідальності постають результатом діяльності законодавця, проте існування самого принципу, самої ідеї відповідальності зумовлене об’єктивними законами розвитку матеріального та духовного світу. Відтак постає потреба виявити концептуальні джерела юридичної відповідальності, продемонструвати, що її існування зумовлене фундаментальними філософськими законами, і на цій підставі сформулювати основні принципи, які утворюють концептуальну модель юридичної відповідальності загалом та адміністративної зокрема.

Загальновідомо, що будь-яке соціальне нормування здійснюється з орієнтацією на майбутнє і становить собою певною мірою модель суспільних відносин у їхньому постійному розвитку. Визнання цього факту вимагає, щоб у процесі соціального нормування суспільних відносин, різновидом якого є правове регулювання, обов’язково були враховані принципи діалектики.

Істотною особливістю правових норм є те, що кожне правило поведінки, яке становить зміст відповідної норми, містить у собі суперечність. Її суть полягає в наявності двох варіантів поведінки, зумовлених цією нормою: того, що відповідає вимогам норми, і того, що їм суперечить. Суб’єкт — адресат норми — завжди постає перед вибором одного з цих варіантів, і можливість такого вибору забезпечується наявністю в нього свободи волі. Проте, щоб бути джерелом розвитку, суперечності мають вирішуватися, і загальна теорія діалектичної суперечності фіксує як основні форми вирішення суперечностей дійсності: а) перехід суперечностей одна в одну, відповідно у вищі форми; б) «перемогу» однієї з протилежностей; в) зникнення (загибель) обох протилежностей при докорінному перетворенні системи тощо [125, c. 470].

Суспільно корисним є такий напрям розвитку суспільних відносин, за якого відбувається дотримання вимог правової норми, і вирішення суперечності в цьому разі полягає в тому, що «перемагає» варіант дотримання вимог норми і відносини розвиваються в потрібному напрямку. Однак цілком можлива й ситуація, коли суб’єкт обере інший варіант, і тоді виникає потреба у складнішому механізмі, здатному забезпечити вирішення суперечності в необхідному для нас напрямку.

Пошук принципів функціонування такого механізму неминуче приводить до фундаментальних положень детермінізму — філософського вчення про об’єктивні закономірності взаємозв’язку та взаємозумовленості явищ матеріального і духовного світу. Центральним ядром детермінізму є положення про існування причинності, тобто такого зв’язку явищ, за якого одне явище (причина) за певних умов з необхідністю породжує інше явище (наслідок) [126]. Щоправда, варто зауважити, що окремі сучасні автори заперечують причинність у нормативному регулюванні [127, c. 186].

Із цього приводу варто звернути увагу на позицію, висловлену німецьким дослідником Р. Циппеліусом. Зокрема він пише: «Фактична наявність передумов, описаних нормою права, є підставою для виникнення правового наслідку, передбаченого нею. Це взаємозв’язок зовсім іншого виду, ніж взаємозв’язок між природними причинами і їхніми фактичними наслідками, і називати його “юридичною казуальністю” чи “дією права” — справа смаку й уподобання. У будь-якому разі, з однакового вживання слів у мові не слід робити абсолютно хибного висновку про аналогію причинно-наслідкового зв’язку і “юридичної казуальності” [128, с. 44].

На нашу думку, з Р. Циппеліусом слід погодитись лише в тому, що це справді взаємозв’язок іншого виду, однак не можна категорично заперечувати можливості певної аналогії між природними причинно-наслідковими зв’язками та юридичною казуальністю. Інакше, якщо слідувати логіці Р. Циппеліуса, довелося б визнати, що правова реальність не має нічого спільного з реальністю об’єктивною. Або інакше: ті суспільні відносини, які розвиваються відповідно до правових норм, могли б розвиватись усупереч законам природи, тобто без урахування загального принципу причинності.

Річ у тім, що дотримання і недотримання вимог правової норми можна розглядати як наслідки прояву свободи волі індивіда, який є адресатом правової норми. Відповідно до принципу причинності зв’язок причини і наслідку є необхідним: якщо є причина і наявні відповідні умови, то невідворотно виникає наслідок, причому він завжди породжується даною причиною за тих самих умов і в усіх інших випадках. Наслідок, створений певною причиною, сам стає причиною іншого явища; останнє, своєю чергою, стає причиною третього явища тощо. Цю послідовність явищ називають «ланцюгом причинення», при цьому будь-який з таких ланцюгів не має ні початку, ні кінця.

Виходячи з цього будь-який нормативно-правовий акт можна розглядати як модель певної частки ланцюга причинення, що має місце у певній сфері суспільних відносин, які виступають предметом правового регулювання.

Невідворотність переносу матерії і руху від причини до наслідку призводить до того, що вже сам факт породження наслідку певним чином змінює причину, що є універсальною властивістю причинності [129, c. 602]. Наприклад, певною нормою закріплено право особи звернутись до органу влади з метою отримання ліцензії на здійснення певного виду діяльності. Акт реалізації права на звернення за отриманням ліцензії (причина) викликає у державного органу обов’язок розглянути це звернення (наслідок). Своєю чергою розгляд звернення (причина) має наслідком або прийняття рішення про надання ліцензії, або про відмову у наданні ліцензії. Рішення про надання ліцензії (причина) викликає виникнення у суб’єкта звернення права на здійснення певного виду діяльності (наслідок), тобто ланцюг причинності продовжує розвиватись. Водночас після настання наслідку причина, що його викликала, перестає існувати, що цілком відповідає змісту принципу причинності. З іншого боку, наслідком відмови у наданні ліцензії є поновлення у суб’єкта права знову звернутись за її отриманням.

У цьому випадку має місце так званий однолінійний ланцюг причинення. У таких ланцюгах одне і те саме явище виступає і причиною, і наслідком — причиною в одних відносинах і наслідком в інших. При цьому вплив наслідку на причину є проявом реактивного ланцюга причинення, що супроводжує однолінійні ланцюги причинення [125, c. 397].

З огляду на загальний закон причинності нормативне регулювання повинно враховувати існування свободи волі індивіда, яка зумовлює його неоднозначне ставлення до приписів правових норм. Особливістю нормативного регулювання можна вважати те, що кожна норма як причина може викликати два види наслідків: її дотримання і недотримання. Але, оскільки ланцюг причинення є безперервним, нормативна модель відповідних відносин має охоплювати обидва варіанти наслідків, тобто дві лінії подальшого розвитку подій.

У разі дотримання приписів правової норми має місце однолінійний ланцюг причинення. Водночас для випадків недотримання приписів правової норми має бути змодельований інший вид ланцюга причинення — дволінійний ланцюг причинення зі зворотним зв’язком. Оскільки недотримання приписів правових норм (правопорушення) є соціально небажаним, наслідок недотримання повинен мати характер такої реакції, яка б впливала на причину і певним чином усувала її. У цьому випадку зв’язок між причиною і наслідком розвивається за двома напрямками: від причини до наслідку і від наслідку до причини. При цьому реалізація принципу причинності цілком відповідає необхідності подолання суперечності між правомірною і протиправною поведінкою на користь правомірної.

Далі варто звернути увагу на механізм дії зворотного зв’язку в ланцюзі причинності. Саме по собі вчинення правопорушення також може бути розглянуте як ланцюг причинності, частина якого виглядає так: суб’єкт — діяння — шкода. Суб’єкт у результаті свого волевиявлення (причина) вчинює протиправне діяння (наслідок). Своєю чергою це діяння (причина) викликає завдання шкоди певним інтересам або цінностям (наслідок). Загальним наслідком правопорушення має бути реакція, яка повинна мати характер впливу на один із трьох зазначених елементів, оскільки кожен з них може виступати опосередкованою причиною наслідку.

Реакція на шкоду, якщо вона має матеріальний характер, може виражатись у виникненні обов’язку суб’єкта компенсувати завдану шкоду. Реакція на діяння, якщо воно ще продовжується, може виражатись у діях, спрямованих на його припинення.

Але слід передбачити і можливість такої ситуації, коли шкода не має матеріального характеру, а діяння вже закінчилося. Залишається лише один елемент, на який може бути спрямована реакція, а саме суб’єкт. При цьому причина може бути усунена як способом ізоляції суб’єкта, так і іншими способами впливу на його волю як елемент, що визначає діяльність людини. І, що особливо важливо, суб’єкт завжди існує в часі, на відміну від діяння чи його наслідків.

Якщо подивитись на реальні нормативні моделі дволінійного ланцюга причинності у праві, то неважко помітити, що всі вони відповідають основним сучасним моделям юридичної відповідальності. Фактично за таких умов можна стверджувати, що юридична відповідальність є окремим випадком прояву фундаментального принципу причинності.

Але важливим для нас є те, що із принципу діалектичної суперечності і принципу причинності практично випливає принцип відповідальності, притаманний усім системам соціального нормування.

Для того щоб принцип відповідальності був реалізовуваним, необхідно забезпечити, щоб причини, на яких він побудований, мали характер повних причин. Повна причина — це сукупність обставин, факторів, за яких даний наслідок настає з необхідністю, і відповідно до теорії детермінізму до складу повної причини входять: специфікуюча причина, кондиціональні причини, реалізаторна (пускова) причина. Специфікуюча причина — це такий генетичний фактор, який викликає і визначає якісну своєрідність, специфічність того чи іншого наслідку. Кондиціональні причини (або «умови») — це зовнішні і внутрішні фактори, що сприяють переведенню специфікуючої причини в активний стан, перетворюючи можливість явища в реальну дійсність. Реалізаторна причина (інакше — «привід») — це той зовнішній або внутрішній фактор, який визначає момент, час виникнення наслідку під впливом певної сукупності умов [125, c. 403].

Викладене наводить на думку, що всі види юридичної відповідальності повинні мати спільну концептуальну основу, тобто систему принципів, покладену в основу їх правового регулювання. Виявлення такої концептуальної основи становить певні труднощі, передусім методологічного характеру, і відповідно до цього — визначення істинності отриманих результатів наукового пошуку.

Для цілей нашого дослідження візьмемо за основу когерентну теорію істини. Відповідно до цієї теорії істинними є такі знання, які всередині самого теоретичного контексту узгоджені одне з одним і можуть пройти перевірку на інші властивості: несуперечливість, зв’язаність, обґрунтованість тощо [130, c. 48].

Вихідним для побудови згаданої системи принципів є власне сам принцип відповідальності у нормативному регулюванні. Його сутність полягає в тому, що у разі відхилення поведінки адресата відповідної норми від припису цієї норми з боку суб’єкта, який встановив цю норму або ним уповноважений, повинна мати місце певна реакція. Вона може бути викликана необхідністю приведення поведінки адресата норми у відповідність з приписом норми або іншими мотивами, але в будь-якому разі вона повинна бути, інакше нормативне регулювання втрачає сенс.

Кожна людина, коли чує про необхідність виконання певних обов’язків, дотримання певних обмежень чи заборон, обов’язково задається принаймні одним із двох можливих питань: по-перше, а навіщо взагалі дотримуватись цих обов’язків або заборон, і, по-друге, а що буде, якщо я не виконаю обов’язку або порушу заборону? Іншими словами, людина має усвідомлювати і розуміти або абсолютну необхідність виконання відповідних норм, або можливість того, що внаслідок їх невиконання для неї настануть несприятливі наслідки як реакція на це. Перший варіант розрахований на громадян з досить високим рівнем правосвідомості, другий — на їхню протилежність. Але нормативне регулювання має ту особливість, що воно не може здійснюватись стосовно одних і тих самих питань окремо для різних суб’єктів, залежно від їхніх розумових здібностей чи рівня освіти. З огляду на це обирається варіант, здатний задовольнити всіх, тобто в нормі зазначається і бажане правило поведінки адресатів норми, і описується реакція на відхилення від цього правила. Зазначена реакція власне і є відповіддю на порушення норми.

Таким чином, в імперативних (зобов’язуючих та забороняючих) нормах, забезпечених санкцією, реалізується узагальнений принцип відповідальності. При цьому слід мати на увазі, що слово «відповідальність» тут використовується суто в значенні «реакція на відхилення від норми».

У змісті принципу відповідальності можна виділити дві складові, зміст яких визначатиме нормативну модель відповідальності, а саме нормативну модель відхилення від норми і нормативну модель реакції на відхилення. При цьому для цих нормативних моделей також мають існувати принципи, покладені в основу правового регулювання.

Розглянемо спочатку принципи, на яких має базуватись нормативна модель реакції на відхилення від норми.

Залежно від складності системи нормативного регулювання реакція може наступати в найрізноманітніших формах і може бути досить тривалою в часі. Ми знаємо, що у праві реакція на порушення норми проявляється у застосуванні відповідними суб’єктами заходів впливу до порушника норми, і можна впевнено стверджувати, що реакція відбулась тільки тоді, коли цей захід впливу є реалізованим, тобто коли настали несприятливі для порушника наслідки, пов’язані із застосуванням саме цього заходу впливу. Настання таких наслідків якраз і свідчить про завершення реагування.

Оскільки реакція є неможливою без реалізації, одним із принципів, похідних від загального принципу відповідальності, є принцип реалізовуваності реакції. Зміст цього принципу полягає в тому, що нормативна модель реакції на відхилення від норми обов’язково має містити в собі механізм практичної реалізації заходу впливу, застосування якого становить зміст самої реакції.

Але, крім того, що зазначений вплив має бути абсолютно реалізованим, він повинен мати певні характеристики, за якими можна описати його, а відтак і сутність реакції. Виходячи з того, що реакція має на меті певним чином компенсувати відхилення або досягти іншої мети реагування, вона має бути адекватною самому відхиленню. Іншими словами, реакція має бути необхідною і достатньою для досягнення мети реагування (відповідальності). Тобто наступним принципом, похідним від принципу реалізовуваності реакції, є принцип адекватності реакції.

Слід зазначити, що реалізація зазначеного принципу становить певні труднощі, оскільки вона залежить від того, у межах якої концепції відповідальності відбувається правове регулювання (каральної, компенсаційної, виховної, управлінської, сервісної, правозахисної тощо). Тому для кожної концепції мають бути розроблені свої критерії адекватності реакції.

Своєю чергою, для того щоб визначити, яка реакція буде адекватною відхиленню, необхідно принаймні оцінити характер самого відхилення, визначити його параметри і оцінити їх. При цьому для реалізації принципу адекватності реакції необхідно, щоб оцінка була максимально об’єктивною. Іншими словами, ми можемо сформулювати наступний принцип — принцип об’єктивності оцінки. Принцип об’єктивності оцінки полягає в тому, що нормативна модель реакції на відхилення від норми має містити в собі такий елемент, який би забезпечував об’єктивність оцінки характеристик відхилення від норми з метою подальшого досягнення адекватності реакції.

Своєю чергою, об’єктивна оцінка можлива тільки тоді, коли у суб’єкта, який її здійснює, є достатньо інформації для цього. При цьому ця інформація має бути істинною. Отже, наступним фундаментальним принципом має бути принцип об’єктивності істини. Принцип об’єктивності істини полягає в тому, що інформація, на підставі якої здійснюється оцінка характеристик відхилення від норми, має бути істинною, тобто повинна відображати всі характеристики такими, якими вони є в об’єктивній реальності.

Чотири описані вище принципи, а саме принцип абсолютності реалізації реакції, принцип адекватності реакції, принцип об’єктивності оцінки та принцип об’єктивності істини, складають концептуальну основу нормативної моделі реагування на відхилення від норми.

Оскільки реалізація принципів об’єктивності істини, об’єктивності оцінки, адекватності реакції та абсолютної реалізації реакції здійснюється переважно державними органами, в силу вступає конституційний принцип законності, закріплений у ч. 2 статті 19 Конституції України, відповідно до якого органи державної влади, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Із принципу законності випливає такий принцип нормативного регулювання адміністративної відповідальності, як принцип формалізації процедури (процесу) реакції. Зміст цього принципу полягає в тому, що діяльності, пов’язаній зі встановленням об’єктивності істини, об’єктивності оцінки, визначенням адекватності реакції та забезпеченням реалізації реакції, обов’язково має бути надана процесуальна форма.

Неважко побачити, що структурні елементи процесу відповідають основним стадіям розвитку адміністративно-деліктних відносин (див. підрозділ 1.1), за винятком, безумовно, власне деліктних відносин. Більш того, кожній стадії розвитку адміністративно-деліктних відносин можна поставити у відповідність один із базових принципів побудови нормативної моделі реакції на правопорушення. Так, принцип об’єктивності істини відповідає стадії адміністративного розслідування, принцип об’єктивності оцінки та адекватності реакції — стадії відносин об’єктивної адміністративної відповідальності, принцип реалізації реакції — стадії відносин суб’єктивної адміністративної відповідальності. Тобто на кожній зі стадій має бути реалізованим відповідний принцип, який визначає її зміст.

Єдине виключення становлять відносини попереднього розгляду матеріалів про адміністративне правопорушення, але ця стадія виконує суто технічну функцію зв’язку між іншими двома стадіями і тільки в тому випадку, коли з’ясування об’єктивності істини і здійснення об’єктивної оцінки провадиться різними суб’єктами (наприклад, коли справа про адміністративне правопорушення розглядається судом).

Слід згадати, що в теорії процесуального права існує точка зору стосовно того, що диференціація правового регулювання проявляється на рівні стадій процесу, на рівні етапів процесу і на рівні процесуальних дій [131, c. 146]. У цьому випадку ми спостерігаємо чітку диференціацію на рівні стадій за змістом відповідних відносин та їх суб’єктним складом.

Закономірності, які були виявлені, дозволяють сформулювати ряд принципів формалізації процедури реакції — тобто надання цій реакції процесуальної форми.

Як відомо, процесуальна стадія — це відносно відокремлена, виокремлена в часі та логічно пов'язана сукупність процесуальних дій, які спрямовані на досягнення певних цілей і розв'язання відповідних завдань, функціонально співвідноситься з ними та вирізняється колом суб'єктів [132, c. 166]. З огляду на це, а також на загальну структуру правовідносин, надання процесуальної форми окремим видам діяльності потребує нормативного закріплення принаймні таких ключових моментів:

– окреслення кола суб'єктів діяльності та їхнього правового статусу;

– визначення мети діяльності (формалізація результатів діяльності);

– визначення змісту діяльності;

– визначення умов, за яких здійснення відповідної діяльності є необхідним.

Водночас динаміка адміністративно-деліктних відносин засвідчує, що зміна стадій їхнього розвитку супроводжується зміною всіх елементів, а тому кожна стадія повинна бути описана з дотриманням зазначених вимог. Належно описані стадії у своїй сукупності утворять нормативну конструкцію провадження у справах про адміністративні правопорушення, яка є складовою нормативної моделі адміністративної відповідальності.

Наступним кроком на шляху до визначення концептуальних засад нормативного регулювання саме адміністративної відповідальності має стати докладний розгляд процедур реалізації, мабуть, фундаментальних принципів юридичної відповідальності: принципу об'єктивності істини та принципу об'єктивності оцінки. Адже саме особливості реалізації цих принципів зумовлюють видові відмінності різних проявів юридичної відповідальності.

У контексті досліджуваного питання принцип об'єктивності істини покликаний забезпечити належну кількість достовірної інформації, придатної для об'єктивної оцінки в подальшому. Зрозуміло, що така інформація буде надзвичайно різноманітною для різних видів діянь, і це вимагає від нас визначення у вигляді принципу вимог до такої інформації. При цьому важливішим є не питання про перелік конкретних джерел і змісту інформації, а те, яким чином досягнення об'єктивної істини може стати можливим? Інакше кажучи, нам потрібно сформулювати принцип достовірності джерел. Суть цього принципу полягає в тому, що джерелами інформації, придатної для об'єктивної оцінки, мають виступати лише ті, щодо яких немає сумнівів у їхній достовірності. При цьому слід наголосити: мова йде не про достовірність самої інформації, а про достовірність саме її джерел.

По-перше, цілком точно можна стверджувати, що достовірною інформацією про вчинене діяння володіє насамперед особа, яка це діяння вчинила. По-друге, достовірною інформацією про вчинене діяння володіє особа, чиї права цим діянням порушені. По-третє, достовірною інформацією можуть володіти особи, які з різних причин спостерігали за вчиненням відповідного діяння або за його наслідками.

Якщо йдеться про діяння, якому притаманна опосередкована протиправність, тобто коли здійснюється посягання на права і свободи конкретного суб'єкта, то найбільш достовірними джерелами будуть перші два. Якщо ж діянню притаманна безпосередня протиправність, тобто діяння полягає в порушенні певних нормативних приписів, то перше і третє.

У випадку з об'єктивною протиправністю третє джерело є суб'єктом, що здійснює контроль за поведінкою адресата норми, а у випадку із суб'єктивною протиправністю — свідок або свідки.

Із наведеного випливає, що ініціювання реакції на відповідне діяння можливе за ініціативою самого адресата норми (наприклад, явка з повинною); за ініціативою потерпілого або особи, чиї права порушені цим діянням; за ініціативою суб'єкта, якому стала відома інформація про вчинене діяння. Отже, принцип достовірності джерел зумовлює наявність принципу компетентності суб'єкта ініціювання реакції, який можна сформулювати так: нормативна модель реакції на відхилення (відповідальності) має містити в собі можливість ініціювання реакції тим суб'єктом, який виступає достовірним джерелом відповідної інформації. У літературі зазначені вище суб'єкти іноді згадуються як "лідируючі" [133, c. 305].

Що ж стосується самої інформації, то очевидно, що вона має бути необхідною і достатньою для забезпечення реалізації принципів об'єктивності істини та об'єктивності оцінки. Це положення дає змогу сформулювати ще два важливих принципи: принцип необхідності підстав ініціювання реакції і принцип достатності підстав об'єктивної оцінки.

Принцип необхідності підстав ініціювання реакції полягає в тому, що інформація, яка стала підставою ініціювання реакції, має бути необхідною для встановлення об'єктивності істини. Своєю чергою, принцип достатності підстав об'єктивної оцінки полягає в тому, що для забезпечення об'єктивної оцінки має бути забезпечена мінімально достатня кількість достовірної інформації про відповідне діяння.

Реалізація принципу об'єктивності оцінки також вимагає розв'язання ще цілої низки питань. Перше з них — хто має здійснювати об'єктивну оцінку діяння? Відповідь на рівні принципу в цьому випадку очевидна: це має бути особа, яка є фахівцем у відповідній галузі і може об'єктивно та адекватно оцінювати надану їй інформацію про відповідне діяння. Інакше кажучи, можна вести мову про принцип фаховості суб'єкта оцінки.

Але нічого ідеального у світі не існує, а відтак необхідно знайти відповідь на питання: що робити, якщо виникають сумніви в об'єктивності істини або об'єктивності оцінки? Тут, на нашу думку, варто звернути увагу на те, що сумніви можна поділити на такі, що можуть бути усуненими, і такі, що не можуть бути усуненими. Сумніви, які не можуть бути усуненими, мають стати підставою відмови від реагування на відповідне діяння. Своєю чергою, сумніви, що можуть бути усуненими, мають бути подолані за рахунок пошуку додаткових джерел інформації.

Але й ці принципи нездатні повною мірою забезпечити об'єктивність істини та об'єктивність оцінки — знову ж таки з огляду на відсутність ідеального в нашому житті. Ми не можемо досягти ідеального, але ми повинні прагнути наблизитись до нього якомога ближче. У зв'язку з цим стає доцільним сформулювати принцип страхування об'єктивності: за будь-яких умов особі, що вчинила діяння, яке передбачає відповідну реакцію, має бути забезпечене право на оскарження ступеню об'єктивності істини та об'єктивності оцінки. У цьому випадку можливість оскарження виступає як запорука, страховка від помилок, які можуть бути допущені при з'ясуванні об'єктивності істини та об'єктивності оцінки.

Отже, ми окреслили чотири основні принципи, що визначають процесуальну конструкцію відповідальності: принцип реалізовуваності реакції, принцип адекватності реакції, принцип об'єктивності оцінки та принцип об'єктивності істини, а також похідні від них принцип формалізації процедури (процесу) реакції, принцип достовірності джерел, принцип належного суб'єкта ініціювання реакції, принцип необхідності підстав ініціювання реакції, принцип достатності підстав об'єктивної оцінки, принцип фаховості суб'єкта оцінки, принцип страхування об'єктивності.

Зазначені вище принципи фактично утворюють концептуальну модель не лише адміністративної відповідальності, але й юридичної відповідальності взагалі, безвідносно до конкретних її видів. І в цьому можна переконатись, проаналізувавши існуючі види юридичної відповідальності з точки зору реалізації у відповідних нормативних моделях зазначених принципів. Найбільш яскраво згадані принципи проявляються у так званих "штрафних" видах юридичної відповідальності (кримінальній, адміністративній, дисциплінарній), але з урахуванням певних особливостей їх можна побачити й у нормативних конструкціях компенсаційних видів юридичної відповідальності.

Так, наприклад, один із різновидів цивільно-правової відповідальності полягає у встановленні і стягненні неустойки (штрафу або пені) за невиконання або неналежне виконання сторонами своїх зобов'язань за договорами. Очевидно, що нормою тут виступають зобов'язання, а відхиленням — їх порушення. Реакцією на відхилення є виникнення у сторони, яка порушила зобов'язання, обов'язку сплатити неустойку іншій стороні. Особливістю реалізації вищезазначених принципів у цьому випадку є те, що принцип адекватності реакції реалізується заздалегідь, на стадії укладання договору, де сторони передбачають розмір неустойки, правила його обчислення та умови, за яких ця неустойка має сплачуватись. У цьому ж проявляється і принцип конкретизації реакції.

Принципи об'єктивності істини та об'єктивності оцінки також реалізуються досить просто, оскільки для обох сторін порушення є очевидними, а їхні параметри заздалегідь установлені. Більш того, чим ретельніше складено текст договору, чим ретельніше в ньому прописані всі суттєві умови, тим легше реалізуються зазначені принципи.

Водночас, якщо подивитись на існуючу конструкцію конституційної відповідальності, стає очевидним, що в її нормативній моделі реалізована тільки частка згаданих принципів, особливо стосовно імпічменту Президента України. Фактично формалізовані лише відхилення від норми і визначено вид та характер реакції на відхилення. Дійсно, Конституція України містить тільки загальний опис підстав відповідальності Президента України та конкретизацію реакції (власне імпічмент), проте абсолютно не відображені принципи реалізовуваності реакції, адекватності реакції, об'єктивності оцінки та об'єктивності істини. Все це робить практично неможливим реальне притягнення Президента до відповідальності.

Але, незважаючи на досить невелику кількість норм, досить повно згадані принципи реалізовані відносно відповідальності Верховної Ради України. Чітко формалізовані підстави відповідальності (неможливість розпочати пленарні засідання протягом певного часу, не сформування уряду протягом певного часу, не сформування коаліції депутатських груп і фракцій), конкретизовано реакцію (дострокове припинення повноважень Верховної Ради) тощо. Конкретне формулювання об'єктивної сторони діянь забезпечує очевидність цих діянь, можливість їх виявлення і фіксації, а відтак забезпечує об'єктивність істини та об'єктивність оцінки з боку Президента. Адекватність реакції закладена в тому, що відсутні альтернативні заходи впливу, а реалізовуваність реакції забезпечується тим, що правові наслідки для Верховної Ради настають, так би мовити, автоматично після видання Президентом відповідного указу і не потребують додаткових зусиль для їх реалізації.

Але, якщо всі згадані вище принципи утворюють концептуальну основу юридичної відповідальності взагалі, безвідносно до конкретних її видів, необхідно звернути увагу на ті принципи, які визначають якісну своєрідність адміністративної відповідальності. Враховуючи той факт, що причиною, яка викликає до життя відносини юридичної відповідальності, є різноманітні правопорушення (делікти), буде логічним припустити, що особливості саме цих причин мають відбиватися на змісті відносин, які вони викликають.

Коли ми говоримо про відхилення від норми як підставу відповідної реакції, ми маємо справу з двома явищами: по-перше, з ідеальною моделлю поведінки, яка закріплена в нормі, і, по-друге, з реальною поведінкою. Очевидно, що мало констатувати наявність відхилення поведінки від ідеальної моделі. Цьому відхиленню повинні бути надані певні характеристики, наявність яких дасть можливість реалізувати всі інші принципи. І фактично ми підійшли до принципів нормативного описання відхилень, які викликають відповідну реакцію.

Зі змісту описаних вище принципів видно, що чим ретельніше будуть виписані характеристики відхилення, тим легше забезпечити реалізацію принципів об'єктивності істини, об'єктивності оцінки і адекватності реакції. Тобто можна казати про необхідність забезпечення принципу формалізації відхилення. Принцип формалізації відхилення полягає в тому, що відхилення від норми має бути описане з таким рівнем деталізації характеристик, який є необхідним і достатнім для реалізації принципів, що складають концептуальну основу нормативної моделі реагування на відхилення від норми.

Але, з огляду на величезну кількість норм, а відтак і величезну кількість можливих відхилень від їх приписів, практично неможливо описати їх усі з необхідним рівнем деталізації. Це викликає необхідність певного узагальнення характеристик відхилення, надання їм, так би мовити, грубих рис. Своєю чергою, в силу того, що всі згадані принципи є взаємопов'язаними, узагальнення характеристик відхилення неодмінно має викликати розширення меж можливої реакції на таке відхилення. Інакше кажучи, можна сформулювати ще один принцип, який є зв'язуючою ланкою між принципом адекватності реакції і принципом формалізації відхилення, а саме принцип пропорційності рівня нормативної деталізації відхилення і точності визначення меж можливої реакції. Зміст цього принципу полягає в тому, що при визначенні виду і розміру заходу впливу, який має бути застосований як реакція на відхилення від норми, має бути дотримана пропорційність з рівнем нормативної деталізації відхилення. При цьому цей зв'язок є зворотно пропорційним: чим менше рівень деталізації відхилення, тим більшими мають бути межі, в яких можлива зміна виду і розміру заходу впливу, і навпаки.

Далі, якщо ми кажемо про реакцію на відхилення, що виражається у застосуванні відповідних заходів впливу, ми не можемо обійти увагою того, хто виступає об'єктом такого впливу. Цілком очевидно, що об'єктом впливу має виступати адресат норми, який допустив відхилення від її вимог. Це дає можливість сформулювати ще один принцип — принцип відповідності об'єкта реакції адресату норми. Зміст цього принципу полягає в тому, що в нормативній моделі відхилення має бути відображено той момент, що реагування на відхилення від норми має бути спрямованим тільки на особу, яка є адресатом цієї норми і яка допустила таке відхилення.

Крім того, необхідно конкретизувати той параметр об'єкта реакції, на який має здійснюватись реальний вплив. Реакція на відхилення в будь-якому разі тільки тоді буде адекватною, якщо вона спрямована на той параметр об'єкта, який обумовив це відхилення. Для людини такими параметрами є воля і свідомість. Безумовно, відхилення можуть відбуватись і поза волею та свідомістю суб'єкта, але тоді реакція на ці відхилення повинна мати принципово інший характер, не зв'язаний із впливом на них. Таким чином, ми можемо сформулювати ще один принцип — принцип належної спрямованості реакції, який полягає в тому, що зміст заходу впливу має забезпечувати вплив на той параметр особи, що допустила відхилення від норми, який обумовив це відхилення. Оскільки ми беремо за еталон суспільство осудних суб'єктів, тобто таких, які усвідомлюють характер вчинюваних ними діянь і здатні керувати ними, то у нашому випадку реакція має бути спрямована на волю і свідомість людини.

Водночас така спрямованість навряд чи може бути безпосередньою, вона має опосередковуватись через вплив на ті цінності, які однозначно усвідомлюються суб'єктом як такі і воля цього суб'єкта зазвичай спрямовується на захист таких цінностей. Це положення відбивається у принципі дієвості реакції, який можна сформулювати так: захід впливу, що застосовується як реакція на відхилення від норми, повинен бути таким, що викликає в особи, до якої він застосований, почуття втрати певних благ, які для неї виступають як усвідомлювана цінність.

Цілком очевидним є той факт, що в процесі визначення принципів побудови нормативної моделі відхилення від норми ми впритул наблизились до фундаментальних основ вчення про склад правопорушення, відповідно до якого склад правопорушення представляє собою низку закріплених у законі ознак діяння, наявність яких дає можливість кваліфікувати дане конкретне діяння як правопорушення. Своєю чергою, елементами складу правопорушення є об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт і суб'єктивна сторона.

Слід зауважити, що об'єкт правопорушення як сукупність суспільних відносин, на які здійснюється посягання, безумовно має значення, але його ознаки неодмінно відбиваються в об'єктивній стороні правопорушення, і тому окремо розглядати принципи нормативного закріплення об'єкта правопорушень немає необхідності. Проте основну увагу слід віддати решті елементів складу правопорушення.

Визначення об'єктивної сторони може бути здійснено багатьма способами. Але незалежно від способу викладення слід мати на увазі два принципи. По-перше, ознаки об'єктивної сторони мають бути сформульовані таким чином, щоб вони не допускали можливості подвійного та розширеного тлумачення і містили якомога менше оціночних понять. Цей принцип можна назвати принципом конкретності ознак об'єктивної сторони. По-друге, ознаки об'єктивної сторони мають бути такими, що можуть бути певним чином виявлені в реальності, описані та зафіксовані. Це є важливим для подальшої реалізації принципів об'єктивності істини та об'єктивності оцінки.

Норма, що містить описання відповідного протиправного діяння, має також містити і обов'язкову вказівку про те, на якого суб'єкта буде спрямовано відповідну реакцію. Цього вимагає принцип відповідності об'єкта реакції адресату норми.

І, нарешті, при створенні нормативної моделі відхилення від норми має бути врахованим принцип об'єктивної обумовленості діяння волею відповідного суб'єкта і адекватного відображення цього діяння у його свідомості. Цей принцип покликаний закріпити зв'язок між суб'єктом та об'єктивною стороною відповідного діяння, і в практиці цей принцип знаходить своє відображення у таких категоріях, як вина, мотив і мета протиправного діяння, які в сукупності утворюють його суб'єктивну сторону.

Крім того, якщо вести мову про змістовну завершеність нормативної моделі, необхідно реалізувати ще один принцип, а саме принцип конкретизації реакції, який полягає в тому, що у відповідній частині норми має міститись вказівка на якісні і кількісні характеристики заходу впливу, які є реакцією на діяння, описане у цій нормі. При цьому слід пам'ятати про описаний вище принцип пропорційності між рівнем нормативної деталізації відхилення і точністю визначення меж можливої реакції.

І, нарешті, слід звернути увагу на момент, який має значення для конкретних видів юридичної відповідальності. Річ у тім, що дуже розповсюдженою є ситуація, коли про наявність певного діяння можна судити тільки по його наслідках, матеріальних слідах. При цьому є відсутнім таке джерело інформації, яке б однозначно свідчило, що це конкретне діяння вчинене конкретною особою, і фактично виникає ситуація спору: інформація, надана суб'єктом ініціювання реакції, суперечить інформації, що надається особою, яка підозрюється у вчиненні відповідного діяння. Інакше кажучи, виникає ситуація неочевидності зв'язку між суб'єктом і об'єктивною стороною діяння. У цьому випадку напрошується висновок про те, що у разі наявності спору про достовірність інформації такий спір має вирішуватись на підставі принципів правосуддя, оскільки одним із визначальних принципів правосуддя, закріплених у Конституції України, є принцип змагальності.

Інакше кажучи, можна сформулювати наступний принцип — принцип подолання неочевидності: якщо конструкція об'єктивної сторони діяння допускає неочевидність у зв'язку між суб'єктом і об'єктивною стороною діяння, з'ясування об'єктивної істини має здійснюватись з дотриманням принципів правосуддя.

По суті, саме цей принцип є відправною точкою, з якої розпочинається розмежування різновидів юридичної відповідальності. З принципу подолання неочевидності випливає також і те, що коли структура об'єктивної сторони діяння не передбачає неочевидності у зв'язку між суб'єктом та об'єктивною стороною діяння, то встановлення об'єктивної істини може відбуватися в адміністративному порядку.

Принцип подолання неочевидності перебуває у тісному зв'язку з принципом фаховості суб'єкта оцінки: якщо з'ясування об'єктивної істини відбувається на засадах правосуддя, то на передній план виступають фахові здатності відповідного суб'єкта щодо вирішення спору про право під час юридичної кваліфікації діяння та пов'язаних із цим дій, і носієм таких здатностей слід вважати суд. Натомість коли об'єктивна істина з'ясовується в адміністративному порядку, найважливішими стають фахові здатності відповідної особи щодо розуміння особливостей предмета правового регулювання відповідних відносин (приміром, функціонування того чи іншого виду транспорту або обладнання, деталей здійснення певного виду діяльності, змісту технологічних процесів тощо).

Те, що саме необхідність подолання неочевидності зв'язку між суб'єктом і об'єктивною стороною певного діяння впливає на процесуальну конструкцію відповідальності, підтверджується таким: за умов абсолютної очевидності такого зв'язку процедура правозастосування, яка опосередковує реакцію на відповідне правопорушення, взагалі стає зайвою. Така особливість, зокрема, притаманна цивільно-правовій відповідальності. Оскільки зобов'язання виникають, як правило, із договору, то їх порушення є очевидним для обох сторін договору, а вид і розмір неустойки визначений заздалегідь. За таких умов обов'язок сплати неустойки виникає автоматично на підставі факту порушення зобов'язання, без опосередкування через процедуру правозастосування.

Наявність неочевидності між суб'єктом і об'єктивною стороною протиправного діяння зумовлює потребу у встановленні відповідних процедур, спрямованих на забезпечення об'єктивної істини при притягненні до відповідальності. При цьому чим яскравіше виражена згадана неочевидність, тим складнішою буде ця процедура. Не випадково у процесуальній конструкції кримінальної відповідальності одне з центральних місць посідає складна й досить тривала процедура досудового слідства.

Своєю чергою, фактором, який обмежує складність процедур, спрямованих на забезпечення об'єктивної істини при притягненні до відповідальності, виступає рівень їх витратності. Можна стверджувати, що витрати часу й матеріальних ресурсів на встановлення об'єктивної істини мають бути співрозмірними зі шкодою, якої завдає протиправне діяння інтересам суспільства. Хоча зрозуміло, що коли йдеться про посягання, наприклад, на життя і здоров'я людини, тобто абсолютні цінності, то будь-які витрати, спрямовані на досягнення об'єктивної істини у справах, пов'язаних із такими посяганнями, є виправданими.

Отже, можна стверджувати, що залежно від ступеня можливої неочевидності зв'язку між суб'єктом і об'єктивною стороною певного діяння можуть існувати три основні процесуальні конструкції юридичної відповідальності:

а) автоматична – у тих випадках, коли зазначений зв'язок є абсолютно очевидним, а конкретна міра відповідальності визначена заздалегідь, що виключає необхідність опосередкування її визначення процедурою правозастосування;

б) адміністративна – у тих випадках, коли зазначений зв'язок є достатньо очевидним, може бути виявленим безпосередньо під час вчинення протиправного діяння, але визначення конкретної міри відповідальності потребує опосередкування процедурою правозастосування;

в) правосуддя – у тих випадках, коли зазначений зв'язок є переважно неочевидним, може бути виявленим переважно через здійснення специфічної діяльності щодо відновлення характеристик діяння за його наслідками, і визначення конкретної міри відповідальності потребує опосередкування процедурою правозастосування.

Оскільки реалізація процесуальної конструкції адміністративного типу є доцільною у випадках із незначною можливістю неочевидності зв'язку між суб'єктом і об'єктивною стороною певного діяння, то в конструкціях відповідних правопорушень ця обставина має бути врахована, тобто ключовим елементом об'єктивної сторони правопорушення мають бути характеристики власне діяння, а не його наслідків. Водночас навіть за наявності суспільно шкідливих наслідків вони мають бути несуттєвими.

Безумовно, всі зазначені принципи повинні бути реалізовані у відповідних нормах, придатних для практичного використання або застосування. Деталізація принципів може і повинна продовжуватись, але подальше уточнення принципів зумовлюється низкою зовнішніх факторів, що визначають функціонування тієї чи іншої нормативної моделі в реальних умовах. Тобто необхідно перейти від дослідження принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності до принципів її реалізації, що зумовлює використання дещо іншого методологічного підходу.

Крім того, виходячи з того, що органи адміністративної юрисдикції є переважно державними органами, і з огляду на конституційний принцип верховенства права, вся нормативна модель адміністративної відповідальності має бути, так би мовити, відшліфована саме з використанням цього принципу.

2.2. Вплив принципу верховенства права на нормативну модель адміністративної відповідальності

В останні роки принцип верховенства права та питання його практичного втілення дедалі частіше потрапляють у поле зору дослідників із найрізноманітніших галузей правознавства. Попри те, що ця проблематика доволі жваво висвітлюється у фаховій літературі [134, c.147–236], відчувається помітний дефіцит праць, присвячених можливостям реалізації зазначеного принципу в роботі органів виконавчої влади — причому не лише на рівні теорії, а й на рівні практики.

Як слушно зауважує М.І. Козюбра, у самому понятті верховенства права переплітаються наукова істина та цінності добра і справедливості, правові ідеали й практичний юридичний досвід, правові ідеї та правові почуття, здобутки науки і здоровий глузд [135, с. 15]. Звісно, у діяльності кожної з гілок влади цей принцип може виявлятися по-своєму, однак незаперечним залишається те, що всі вони повинні будувати свою роботу з огляду на нього в усіх без винятку сферах. Не становить винятку й царина адміністративної відповідальності.

Особлива складність реалізації принципу верховенства права у відносинах, пов'язаних із державним примусом, зумовлена тим, що сам примус за своєю суттю полягає в обмеженні окремих прав людини. Інакше кажучи, постає своєрідна суперечність: яким чином має втілюватися принцип, що вимагає забезпечення фундаментальних прав людини, тоді коли змістом діяльності владного суб'єкта є якраз обмеження цих прав?

Цікаве міркування щодо обґрунтованості державного примусу — у контексті характеристики каральної теорії кримінального права — висловлює британський дослідник Лон Л. Фуллер. Зокрема він зазначає: «Тож і про весь спектр кримінального права можна сказати, що необхідно підтримувати належну рівновагу вигід між злочинцем і чесною людиною – чи то винагороджуючи за додержання закону, чи то караючи за його порушення. У більшості ситуацій було б нереально (вже не кажучи про безглуздість) видавати щось на зразок призу за підкорення законові. Тому ми змушені робити це опосередковано – ставлячи в невигідне становище людину, визнану винною в порушенні закону, інакше терези правосуддя неповною мірою відважуватимуть людині, схильній слухатися законів» [136, c.40].

По суті, можна констатувати: навіть якщо визнати допустимість обмеження прав людини через застосування державного примусу, таке обмеження повинно бути обґрунтованим, доцільним і мінімально достатнім для досягнення мети примусу.

Перше, на чому варто зупинитися, — це проблематичність реалізації принципу верховенства права в практичній діяльності органів виконавчої влади. З одного боку, стаття 3 Конституції України проголошує, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. З іншого боку, ч.2 статті 19 встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Іншими словами, принцип верховенства права певною мірою обмежується принципом верховенства закону.

Більше того, доволі виразною й обґрунтованою є тенденція до посилення та поглиблення регламентації процедур діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб. Як зазначає В.Б. Авер'янов, адміністративні процедури здатні істотно сприяти підвищенню ефективності публічної влади, чіткому виконанню функцій і повноважень органів і посадових осіб. Але головне — адміністративні процедури покликані забезпечити необхідну послідовність у реалізації громадянами їхніх прав та охоронюваних законом інтересів і стати дійовим засобом протидії суб'єктивізму і свавіллю з боку службовців органів виконавчої влади. Невипадково, що в більшості європейських країн існують відповідні кодифіковані акти, присвячені дуже детальній регламентації подібних процедур. Причому такі закони складають серцевину адміністративного законодавства і визначають рівень демократичності публічної влади в цих країнах [137, c.194–195].

З огляду на це можна сказати, що, так би мовити, «відповідальними» за реалізацію принципу верховенства права є, у першу чергу, органи законодавчої і судової влади. Для того, щоб принцип верховенства права був практично реалізовуваним, необхідно щоб він був закладений в основу всіх українських законів, створив ідеологічну основу всього вітчизняного законодавства. Тільки за таких умов реалізація принципу законності в діяльності органів виконавчої влади фактично перетвориться і на реалізацію принципу верховенства права. А судова влада має сприяти реалізації цього принципу в процесі вирішення відповідних спорів.

Усе сказане повною мірою стосується й сфери адміністративної відповідальності. Взагалі, цю сферу можна окреслити відносинами трьох типів. По-перше, це законотворча діяльність в процесі якої створюються норми інституту адміністративної відповідальності. По-друге, це відносини, що виникають в процесі реалізації адміністративної відповідальності, тобто в процесі накладення і виконання адміністративних стягнень. І, по-третє, це відносини, що складаються в процесі оскарження рішень про накладення адміністративних стягнень.

Першим і головним моментом тут буде те, якою мірою принцип верховенства права врахований при створенні нормативної моделі адміністративної відповідальності. Але принцип верховенства права є надто узагальненим, надто глобальним для прямої реалізації. В процесі законотворчої діяльності принцип верховенства права має відображатися в принципах, на яких будується адміністративна відповідальність та в принципах провадження у справах про адміністративні правопорушення. Тобто він має виступати як свого роду «принцип принципів».

Частина принципів адміністративної відповідальності, що є похідними від принципу верховенства права, лежить, так би мовити, на поверхні і не вимагає суттєвих зусиль для їх виявлення. Такими, зокрема є принцип відповідальності за вину і принцип презумпції невинуватості. Водночас, хоча ці принципи відображені в Кодексі про адміністративні правопорушення, з їх практичною реалізацією існують певні проблеми.

Одна з таких проблем полягає у наявності колізії між визначенням у статті 10 КпАП вини у формі умислу та положеннями статті 68 Конституції України, якою встановлено, що незнання закону не звільняє від відповідальності. Інтелектуальний момент вини у формі умислу в даному випадку полягає в усвідомленні порушником протиправного характеру вчинюваного ним діяння, а усвідомлення цього можливо тільки за умов знання закону порушником. Наслідком цієї колізії є реалізація адміністративної відповідальності за правопорушення з формальним складом на основі об'єктивного ставлення в вину, а переважна більшість складів адміністративних правопорушень як раз і є формальними [138, c.9–10]. Невипадково деякі автори підкреслюють, що правозастосовчим органом вина з'ясовується через певні об'єктивні обставини, які встановлюються під час адміністративного розслідування [139, c.80].

Друга проблема полягає в тому, що в багатьох випадках взагалі неможливо визначити форму вини в окремих складах адміністративних правопорушень. Наприклад, водій автомобіля відволікається розмовою з пасажиром, не помічає встановленого на узбіччі дороги знаку, що вимагає зупинитись перед проїздом перехрестя, та проїжджає його без зупинки. В діях водія є ознаки складу адміністративного правопорушення передбаченого частиною 2 статті 122 КпАП. Але виникає питання чи є таке діяння винним? Очевидно, що в момент вчинення порушення правил дорожнього руху водій не усвідомлював протиправного характеру свого діяння, оскільки був зайнятий розмовою з пасажиром, тобто мови про умисел йти не може. З іншого боку визначення необережної форми вини вимагає оцінки відношення порушника до наслідків вчиненого ним діяння, проте частиною 2 статтею 122 наслідків в якості ознаки об'єктивної сторони не передбачено, а відтак необережна форма вини не може бути кваліфікована. Формально, в наведеній ситуації вина водія відсутня як у формі умислу, так і у формі необережності.

Аналогічна проблема із визначенням форм вини у злочинах з формальним складом існує і в кримінальному праві [140, c.78–79].

Як відомо, суспільно шкідливими вважаються і такі діяння, які самі шкоди не заподіюють, але створюють реальну його спричинення. Чи може правопорушення в даному випадку бути суспільно шкідливим? Для того, щоб відповісти на це питання, необхідно виявити істотні риси подій, що відбуваються насправді, і дати їм правильну юридичну оцінку. З цією метою доцільно звернутися до проблеми умисного і необережного вчинення правопорушення. Це дасть можливість скласти досить повне уявлення про те, як наука адміністративного права розкриває зміст об'єктивної і суб'єктивної сторін адміністративного правопорушення.

У матеріальних складах адміністративних правопорушень умисна вина, крім усвідомлення протиправності вчинюваної дії або бездіяльності, включає також відношення порушника до шкідливих наслідків, що настали, - особа передбачає ці наслідки і бажає або свідомо допускає їх настання. Необережна вина визначається стосовно матеріальних складів адміністративних правопорушень і зв'язується виключно з відношенням порушника «до наслідків своєї дії».

Як відомо, об'єктивна сторона правопорушення з матеріальним складом включає таку ознаку, як причинний зв'язок діяння з його наслідками. Ця ознака називається, але суть її залишається нерозкритою і залишається відкритим питання, яким чином порушення прав та інших норм призводить до спричинення шкоди, і, отже, виявляється неможливим відтворити картину правопорушення в тому вигляді, в якому воно було вчинене в реальній дійсності, тобто в єдності дії та її результату. Недосконалість опису об'єктивної сторони правопорушення з матеріальним складом, у свою чергу, служить перешкодою для вирішення двох найважливіших проблем його кваліфікації. Одна з них - отримання відповіді на питання про те, чи може ні адміністративне правопорушення вчинювати замах, наприклад, на суспільну безпеку, у зв'язку із створенням загрози спричинення шкоди, і якщо може, то в чому полягає суть загрози, в який момент розвитку об'єктивної сторони вона виникає? Інша - встановлення дійсної форми вини в здійсненні провини.

У законі вину у вчиненні правопорушення рекомендується визначати за характером відношення особи до спричинення шкоди при усвідомленні протиправності вчинюваної дії. Проте без урахування відношення до самої дії сказане, на наш погляд, втрачає значення. Адже відношення до результату виявляється через відношення до дії в процесі її здійснення. Неможливо, щоб особа якимсь чином проявляла намір до результату, не вчиняючи самих умисних дій. Аналогічний підхід характеризує форму вини при необережному вчиненні правопорушення. В наявності, так би мовити, «роздвоєння» об'єктивної і суб'єктивної сторін адміністративних правопорушень. Уявляється, що в основі цього лежать положення концепцій «подвійної», «змішаної», «складної» форм вини, різні варіанти якої, що відносяться до оцінки злочинів, висуваються вже протягом декількох десятиліть [141, c. 54–57]. Наявність двох форм вини притаманна як правило кваліфікованим складам злочинів, де умисел є конструктивним елементом основного складу умисного злочину, а необережність визначається стосовно кваліфікуючих наслідків. [142, c. 160–162; 143, c. 172] При наявності змішаної форми вини слід вирішити питання про те, яким в цілому є злочин, вчинений винним, - умисним або необережним. Це має важливе практичне значення. Наприклад відповідно до статей 14 і 15 Кримінального Кодексу України тільки в умисних злочинах можливі готування та замах; відповідно до ст.26 обов'язковою ознакою співучасті є умисна участь в умисних злочинах. Під рецидивом, як найбільш небезпечним видом множинності розуміється вчинення нового умисного злочину особою, яка має судимість за умисний злочин [142, c.161–162].

Подібна ситуація не властива адміністративній відповідальності з огляду на майже повну відсутність кваліфікованих складів адміністративних правопорушень, де кваліфікуючою ознакою є наявність наслідків з більшим ступенем суспільної шкідливості ніж в основному складі. До того ж в межах інституту адміністративної відповідальності не виділяються інститути співучасті та множинності (за виключенням простої повторності).

Різниця полягає лише у тому, що в кримінальному праві вина «роздвоюється» на намір до діяння і необережність до наслідків, а в адміністративному - визначається за характером відношення до наслідків правопорушення без розкриття відношення порушника до характеру самих дій, за виключенням усвідомлення їх протиправності.

Наведене вище є підтвердженням того, що загальноприйняті визначення умислу і необережності в кримінальному та адміністративному праві не охоплюють всієї різноманітності варіантів психічного відношення особи до вчинюваного нею протиправного діяння. Водночас, з огляду на величезну кількість вчинюваних адміністративних правопорушень в подібних умовах, правове регулювання питань урахування вини при притягненні до адміністративної відповідальності має бути удосконалене.

Для вирішення зазначених проблем слід на концептуальному рівні визначити значення вини для вирішення питання про притягнення до адміністративної відповідальності. У статті 23 КпАП зазначено, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. В контексті змісту цієї статті стає зрозумілим, що мета адміністративного стягнення досягається через вплив на свідомість і волю правопорушника, але дійовість такого впливу буде напряму залежати від того, наскільки адекватно правопорушник здатний усвідомлювати характер здійснюваних ним дій та керувати ними. З огляду на це, цілком логічним буде висновок про те, що лінію розмежування між винним та безвинним діянням слід проводити виходячи із розмежування станів осудності та неосудності особи. Очевидно, що усвідомлення своїх дій пов'язано перш за все з адекватним розумінням змісту або характеру цих дій, а можливість керувати своїми діями пов'язана з визначенням волі суб'єкта відносно таких дій, що проявляється у виявленні бажання вчинити саме такі дії та практичній реалізації цього бажання.

Враховуючи положення статті 68 Конституції України про те, що незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності, а також те, що набуття статусу спеціального суб'єкта адміністративного правопорушення пов'язано переважно саме зі знанням певних правових норм, можна для визначення вини користуватись принципом презумпції усвідомлення протиправності діяння.

Дійсно саме зі знанням певної кількості правових норм пов'язане набуття статусу, наприклад, водія. Відповідно до чинного законодавства, право керувати транспортним засобом може бути надано особі тільки після успішної здачі іспиту на знання правил дорожнього руху, всі посадові особи мають визначене посадовими інструкціями коло службових обов'язків, які вони зобов'язані знати, здійснення багатьох видів господарської діяльності, наприклад таких, що підлягають ліцензуванню, пов'язане зі знанням ліцензійних умов та інших правил здійснення цієї діяльності тощо.

З огляду на наявність згаданої презумпції та формальність більшості складів адміністративних правопорушень, перевагу у визначенні вини суб'єкта слід віддавати не інтелектуальному, а вольовому моменту. Проте інтелектуальний момент не повинен відкидатися взагалі, оскільки саме його наявність дає можливість відмежувати правопорушення від протиправних діянь вчинених у стані неосудності. З огляду на це до вже відомих форм вини у вигляді умислу та необережності слід додати таки форми вини як, наприклад, намір та необачність. Намір має місце тоді, коли особа усвідомлювала характер (або зміст) вчинюваного протиправного діяння і бажала його вчинення. У свою чергу необачність має місце коли особа не бажала вчинення протиправного діяння але вчинила його за умов, коли могла і повинна була уникнути його вчинення.

Крім того необхідно скоригувати й традиційне визначення умислу, наведене у статті 10 КпАП, наприклад, таким чином: адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила усвідомлювала характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків.

Аналогічні погляди існували і до прийняття нині діючого КпАП, але при прийнятті у 1984 році цього Кодексу, в його тексті були закріплені норми фактично запозичені з Кримінального Кодексу, з єдиною відмінністю у визначенні умислу - замість усвідомлення суспільної небезпечності діяння, інтелектуальний момент умислу за КпАП включав усвідомлення протиправного характеру діяння. Водночас автори коментаря до Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення свого часу відзначали: «На практиці вчиненим умисно вважається адміністративне правопорушення, на яке порушник йде свідомо, тобто має намір поступити протиправно (наприклад, дрібне хуліганство), або знає, що діє протиправно, але свідомо це допускає. Адміністративне правопорушення вважається вчиненим з необережності, якщо особа не мала наміру поступити протиправно або навіть не знала, що діє протиправно (наприклад, проїзд водія, що зазівався, на червоне світло світлофору)» [144, c.34].

У викладеному положенні навіть не згадується про відношення винної особи до наслідків свого протиправного діяння, що цілком відповідає сучасній концепції КпАП, відповідно до якої абсолютна більшість адміністративних правопорушень мають формальні склади.

Запропоноване розширення форм вини дає можливість охопити всі можливі прояви психічного відношення особи до вчинюваного нею протиправного діяння. При цьому в залежності від форми вини можна визначити і ступінь вини, яка має враховуватись при накладенні адміністративного стягнення.

Зрозуміло, що адміністративні правопорушення з формальним і матеріальним складом мають різний ступінь суспільної шкідливості, а саме останні є більш суспільно шкідливими і саме такими їх робить наявність відповідних суспільно шкідливих наслідків. Взагалі наявність наслідків протиправного діяння має величезне значення. Невипадково, для багатьох видів адміністративних правопорушень існують суміжні склади злочинів, які мають вираз в однакових діях, але відрізняються за наслідками. При цьому значення має або взагалі наявність наслідків або розмір шкоди в якій вони проявляються. Так, наприклад, статтею 175 КпАП встановлено відповідальність за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, а статтею 270 КК України – за таке ж діяння, але якщо воно спричинило виникнення пожежі, якою заподіяно шкоду здоров'ю людей або майнову шкоду у великому чи особливо великому розмірі, або якщо воно спричинило загибель людей, або інші тяжкі наслідки. Частиною 1 статті 51 КпАП передбачено відповідальність за дрібне розкрадання державного або колективного майна шляхом крадіжки, шахрайства, привласнення, розтрати чи зловживання службовим станом, при цьому таке розкрадання вважається дрібним, якщо вартість викраденого не перевищує трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Якщо ж вартість викраденого перевищує зазначений розмір, аналогічні діяння кваліфікуються відповідно за статтями 185, 190 або 191 КК України в залежності від способу вчинення.

Виходячи з цього градація ступенів вини буде виглядати наступним чином: прямий умисел; непрямий умисел; необережність у формі самовпевненості; необережність у формі недбалості; намір; необачність.

Перші чотири форми вини стосуються адміністративних правопорушень із матеріальними складами, тоді як дві інші — правопорушень із складами формальними.

Інший аспект проблеми визначення вини має суто практичний характер і полягає в тому, як подолати наявну практику об'єктивного ставлення у вину під час провадження у справах про адміністративні правопорушення. Для розв'язання цього питання ключовим є з'ясування такого:

— чи вчинено протиправне діяння свідомо;

— чи мала особа за тих умов, які існували на момент вчинення адміністративного правопорушення, можливість діяти так, аби уникнути протиправного діяння;

— чим було зумовлене бажання вчинити протиправне діяння, тобто яким був мотив такого діяння.

На перше питання відповісти доволі легко: якщо особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, перебувала у стані осудності, то будь-які її діяння вважаються свідомими.

Значно складніше знайти відповідь на друге питання, адже потрібно ретельно дослідити всі обставини вчинення адміністративного правопорушення і дійти висновку, що за цих умов особа мала можливість уникнути протиправного діяння.

І, нарешті, найскладнішим елементом є встановлення мотиву вчинення адміністративного правопорушення, оскільки достовірно про це може знати лише сам правопорушник.

Проблемам мотивації протиправної поведінки присвячено чимало досліджень, проте вони переважно стосуються проблем вини у кримінальному праві. У царині адміністративної відповідальності такі дослідження не були активними, за винятком окремих праць науковців, які розробляють проблеми адміністративної деліктології [145; 146]. Втім, з огляду на подібність суб'єктивної сторони злочинів і адміністративних правопорушень, загальні положення, розроблені щодо мотивації злочинної поведінки, цілком справедливі й для останніх. Так, В.В. Лунеєв звертав увагу на те, що в широкому плані мотивацію злочинної поведінки можна визначити як внутрішній суб'єктивний стержень (процес) злочину, який включає актуалізацію потреби, формування конкретного мотиву, опредмечування мотиву у меті, вибір шляхів досягнення мети, передбачення і прогнозування можливих наслідків, прийняття рішення діяти, контроль і корекцію вчинюваних дій на підставі діючого мотиву та інші моменти. У цьому складному і цілісному стані мотивація виконує низку унікальних функцій:

– формуючись у взаємодії особистості із соціальним середовищем, у формі суб'єктивного бажання відображає всю сукупність обставин, що обумовлюють вчинення злочину (відображувальна функція);

– "штовхає" суб'єкта до активності (спонукальна функція);

– надає цій активності особистісної значимості (змістоутворююча функція);

– спрямовує дії суб'єкта відповідно до актуального бажання (регулятивна функція);

– виступає як еталонна складова в процесі співвіднесення суб'єктом бажаних і досягнутих результатів своїх дій (контролююча функція).

Якщо мотивація справді становить внутрішню сутність людської (зокрема й злочинної) поведінки, то ні усвідомлення суспільної небезпечності та протиправності своєї дії (бездіяльності), ні передбачення їх суспільно небезпечних наслідків, ні бажання чи небажання (свідоме допущення, самовпевнений розрахунок на відвернення тощо) настання цих наслідків не можуть бути зрозумілими поза цією психологічною суттю. Лише досліджуючи дійсне бажання суб'єкта, можна зрозуміти його фактичне ставлення до своїх дій та їх можливих наслідків, тобто встановити його реальну вину, не порушуючи принципу суб'єктивного ставлення у вину [147, c.62–63].

Якщо звернути увагу на перелік джерел доказів у справі про адміністративне правопорушення, визначений у статті 251 КпАП, неважко помітити, що переважна більшість із них стосується встановлення ознак об'єктивної сторони правопорушення, за винятком пояснень самого правопорушника. Власне, достовірно про зміст суб'єктивної сторони правопорушення може судити лише сам правопорушник. Водночас орган адміністративної юрисдикції робить висновок про наявність вини в тій чи іншій формі переважно через оцінку змісту об'єктивної сторони правопорушення і співвідношення його зі стандартним (на думку цього ж органу) способом мислення. Проте всі люди різняться за інтелектуальним рівнем, за рівнем освіти, а отже, і рівень правосвідомості кожної людини буде різним. Із наведеного випливає важливість встановлення саме мотиву вчиненого правопорушення, а саме з'ясування факторів, які викликали бажання особи вчинити конкретне протиправне діяння, і насамперед через пояснення особи, що притягується до адміністративної відповідальності.

Частиною 1 статті 63 Конституції України встановлено, що особа не несе відповідальності за відмову давати показання або пояснення щодо себе, членів сім'ї чи близьких родичів, коло яких визначається законом. Але коли особу, яка вчинила адміністративне правопорушення, опитують щодо мотивів вчинення нею протиправного діяння, відмова давати пояснення може свідчити про небажання особи сприяти встановленню об'єктивної істини у справі. Відтак таку відмову слід розцінювати як надання органу адміністративної юрисдикції права самому зробити висновок про наявність і ступінь вини особи, що вчинила адміністративне правопорушення, виходячи зі стандартних уявлень про психічні процеси у свідомості особи, яка притягується до адміністративної відповідальності. Хоча, варто зазначити, що використання критерію зазвичай "розумної людини" містить у собі певну небезпеку втрати об'єктивності при оцінці суб'єктивної сторони правопорушення [148, с. 73].

Ситуація з відмовою давати пояснення досить поширена, але не виняткова, і правопорушники іноді намагаються пояснити свою поведінку, причому найбільш популярними узагальненими поясненнями своєї протиправної поведінки є такі:

— я взагалі не знав, що вчиняю протиправне діяння;

— я не хотів, але так сталося внаслідок збігу обставин;

— у мене була мета, досягнення якої за цих умов було для мене важливішим, ніж дотримання норм права.

Твердження особи про неусвідомлення протиправності вчинюваного діяння не повинно братись до уваги з огляду на конституційний принцип презумпції знання закону. Проте залежно від характеристик суб'єкта адміністративного правопорушення для оцінки ступеня вини необхідно оцінювати причини незнання закону. Якщо це сталося внаслідок низького рівня інтелектуального розвитку особи, то до неї слід застосовувати адміністративне стягнення у вигляді попередження з обов'язковим роз'ясненням змісту порушеної норми. Водночас для особи, набуття якою спеціального правового статусу пов'язано з обов'язковим знанням положень тих чи інших норм (наприклад, водії транспортних засобів, посадові особи, суб'єкти господарювання тощо), така мотивація має бути такою, що обтяжує відповідальність.

Якщо особа стверджує, що вона не хотіла, але так сталося внаслідок збігу обставин, то головним у визначенні форми вини буде оцінка саме цих фактичних обставин, моменту їх виникнення, характеру поведінки особи в цих обставинах, а також можливостей вибору інших варіантів поведінки, які б відповідали вимогам норм права. Підтвердження подібної мотивації має свідчити про наявність вини у формі необережності або необачності.

І, нарешті, мотивація типу досягнення мети, яка є більш цінною для правопорушника, ніж дотримання норм права, має лягати в основу кваліфікації вини у формі умислу або наміру, а відтак і вибору адекватних адміністративних стягнень.

Якщо закріпити в законодавстві про адміністративну відповідальність зазначені вище положення, то суттєво зростає роль осіб, які професійно здійснюють правову допомогу громадянам. Допомогти людині грамотно розібратися у мотивах власної протиправної поведінки — значить сприяти вибору адекватного правопорушенню заходу адміністративного впливу, а відтак підвищити його ефективність і забезпечити дотримання прав людини у провадженні у справах про адміністративні правопорушення.

Отже, можна дійти висновку, що удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність має охоплювати й проблеми визначення вини осіб у вчиненні адміністративних правопорушень. Для подолання наявних колізій необхідно доповнити перелік видів вини такими, що відображають особливості правопорушень із формальними складами, а саме наміром і необачністю, визначивши їх таким чином:

— намір має місце тоді, коли особа усвідомлювала характер (або зміст) вчинюваного протиправного діяння і бажала його вчинення;

— необачність має місце тоді, коли особа не бажала вчинення протиправного діяння, але вчинила його за умов, коли могла і повинна була уникнути його вчинення.

Крім того, з метою подолання об'єктивного ставлення у вину, що базується на невідповідності визначення умислу у статті 10 КпАП і принципу презумпції знання закону, закріпленого у статті 68 Конституції України, необхідно скоригувати й традиційне визначення умислу, виключивши із формули умислу ознаку усвідомлення протиправності вчинюваного діяння, наприклад, таким чином: адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила, усвідомлювала характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків.

З урахуванням цього необхідно сформулювати й основні принципи визначення вини в процесі провадження у справах про адміністративні правопорушення.

У контексті реалізації принципу верховенства права варто звернути увагу на встановлені чинним КпАП принципи накладення адміністративних стягнень.

Відповідно до статті 33 КпАП, стягнення за адміністративне правопорушення накладається у межах, установлених цим Кодексом та іншими законами України. При накладенні адміністративного стягнення враховуються характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність. Уявляється, що частина обставин, які мають враховуватись при накладенні адміністративного стягнення, взагалі повинні бути виведені за коло обставин, що підлягають оцінці органом адміністративної юрисдикції або його посадовими особами.

Так, навряд чи потребує окремого врахування особа порушника, адже, з одного боку, відповідно до статті 24 Конституції України всі громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, а з іншого, як було показано вище, законом передбачається дуже велика кількість спеціальних суб'єктів адміністративних правопорушень, що саме по собі ставить на перший план не особистісні характеристики, а характеристики спеціального суб'єкта.

Ступінь вини — це оціночна, кількісна категорія. Вона багато в чому визначає тяжкість вчиненого діяння і небезпечність особи винного. Ступінь вини має практичне значення переважно у сфері кримінальної відповідальності, оскільки реалізація кримінальної відповідальності і призначення конкретного покарання багато в чому залежать від того, з прямим чи непрямим умислом вчинено злочин, який умисел мав місце — заздалегідь обдуманий або такий, що виник раптово, який вид необережності допустила особа і в чому це проявилося [149, c. 130–131].

Натомість у сфері адміністративної відповідальності вина має значно простішу конструкцію з огляду на зміст об'єктивної сторони її підстав, тим більше, що вина у кримінальному праві передбачає усвідомлення особою, яка вчинила злочин, суспільної небезпечності свого діяння, чого не вимагається від особи, що вчинила адміністративне правопорушення.

Що стосується майнового стану, то він повинен мати значення не при призначенні адміністративного стягнення, а при встановленні способу визначення розміру штрафів та системи взаємозаміни адміністративних стягнень, як це показано у п. 4.1.

Окремо слід зупинитись на обставинах, що пом'якшують або обтяжують відповідальність за адміністративні правопорушення. При детальному їх розгляді неважко помітити, що визначені у статті 35 КпАП обставини, які обтяжують відповідальність, фактично можуть мати значення для невеликої кількості правопорушень і переважно для таких, що посягають на громадський порядок і громадську безпеку або на встановлений порядок управління.

Так, наприклад, така обставина, як продовження протиправної поведінки, незважаючи на вимогу уповноважених на те осіб припинити її, може існувати тільки у триваючих правопорушеннях. До того ж така обставина сама по собі утворює склад цілої низки окремих правопорушень, наприклад, передбачених статтями 188-1 – 188-19 КпАП, якими встановлюється адміністративна відповідальність за невиконання законних вимог різноманітних органів та посадових осіб.

Наявність серед обставин, що обтяжують відповідальність, такої, як вчинення правопорушення особою, яка раніше вчинила злочин, взагалі суперечить принципу верховенства права. Річ у тім, що визнати особу винною у вчиненні злочину може тільки суд в обвинувальному вироку, яким цій особі призначається відповідна міра покарання, а вчинення нею адміністративного правопорушення може бути жодним чином не пов'язано зі злочином. Навряд чи можна раціонально пояснити, чому, скажімо, при притягненні до адміністративної відповідальності за перевищення швидкості руху на особу, що раніше вчинила злочин у вигляді ухилення від сплати податків, має накладатись штраф у більшому розмірі, ніж на особу, яка такого злочину не вчиняла?

Більш того, при притягненні особи до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення жодним чином не вимагається відомостей про те, чи притягувалась вона раніше до кримінальної відповідальності чи ні.

Викладені у статті 34 КпАП обставини, що пом'якшують відповідальність, знову ж таки не можуть бути застосовані для переважної більшості адміністративних правопорушень. Наприклад, яке значення може мати вагітність жінки у випадку вчинення нею обмірювання, обважування чи обрахування покупця (стаття 155-2 КпАП)? Або яке значення має щире розкаяння керівника банку при порушенні ним банківського законодавства (стаття 166-5 КпАП)? Водночас урахування обставин, що пом'якшують відповідальність, є обов'язковим.

Отже, зазначені обставини мають братись до уваги тільки в тих випадках, коли буде встановлено зв'язок між їх наявністю та фактом і характером вчиненого діяння. При цьому цей зв'язок може мати як причинний, так і обумовлюючий характер.

Ще одним принципом, похідним від принципу верховенства права, можна вважати принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності. Цей принцип проявляється в тому, що законодавець визначає обставини, за яких навіть за наявності формальних ознак складу адміністративного правопорушення особа, що його вчинила, звільняється від відповідальності.

У чинному КпАП такими є крайня необхідність, необхідна оборона та стан неосудності. Що стосується крайньої необхідності та неосудності, то щодо цих обставин принципових заперечень немає. Однак у наведеному переліку виглядає зайвою необхідна оборона. Річ у тім, що конструкція необхідної оборони була автоматично перенесена до КпАП із Кримінального Кодексу. Але серед адміністративних правопорушень відсутні такі, які б могли бути вчинені у стані необхідної оборони, тобто пов'язаних із заподіянням шкоди саме особі, що посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян тощо.

Однак перелік обставин, що виключають адміністративну відповідальність, є неповним, і уявляється необхідним доповнити зазначений перелік ще, як мінімум, двома обставинами.

По-перше, слід визнати, що особа не може бути притягнута до адміністративної відповідальності за вчинене правопорушення, якщо його вчинення було обумовлене необхідністю реалізації її прав, законних інтересів або трудових чи службових обов'язків та водночас неможливістю діяти іншим чином або утриматись від дії внаслідок незабезпечення державою або державними органами чи органами місцевого самоврядування, або їх посадовими чи службовими особами умов для її правомірної поведінки.

Сутність проблеми полягає в тому, що в процесі здійснення державного управління уповноважені державні органи встановлюють велику кількість правил і порядків, дотримання яких часто вимагає від них створення належних умов. Так, наприклад, для того, щоб подати декларацію про доходи, крім власне нормативного акту, яким це вимагається, податкові органи повинні забезпечити доступність бланків декларацій у належній кількості, організувати роботу щодо прийому громадян, які приносять ці декларації, забезпечити консультування з питань правильного заповнення декларацій тощо. Тільки за таких умов можна вимагати від громадян своєчасного подання відповідних декларацій.

У багатьох випадках дотримання норм пов'язано із значними матеріальними витратами з боку адресатів цих норм. Цю залежність можна проілюструвати на такому прикладі. У п.7.9 Правил пожежної безпеки, затверджених Наказом Міністерства з надзвичайних ситуацій від 19.10.2004 р. №126, яким визначено правила пожежної безпеки на об'єктах сільськогосподарського виробництва і зберігання сільськогосподарської продукції, зокрема у п.п.7.9.1.6. зазначено, що перед дозріванням колосових (у період воскової стиглості) хлібні поля в місцях прилягання їх до лісових та торф'яних масивів, степової смуги, автомобільних шляхів та залізниць мають бути обкошені (із прибиранням скошеного) і оборані смугою не менше 4 м завширшки, а п.п.7.9.1.7. встановлено, що у період воскової стиглості збіжжя перед косовицею хлібні масиви необхідно розбити на ділянки площею не більше 50 га. Між ділянками слід робити прокоси не менше 8 м завширшки. Скошений хліб з прокосів треба негайно прибирати. Посередині прокосів робиться проорана смуга не менше 4 м завширшки.

З урахуванням сучасного стану забезпеченості сільгосппідприємств технікою та паливно-мастильними матеріалами дотримання зазначених норм є доволі проблематичним, оскільки вимагає підвищених матеріальних витрат. Водночас сільгосппідприємство не може відмовитись з цієї причини від вирощування та збирання врожаю взагалі, оскільки ця продукція становить економічну основу його діяльності взагалі.

По-друге, слід визнати, що особа не може бути притягнута до відповідальності за діяння, яке хоча формально і містить ознаки складу адміністративного правопорушення, але невчинення або припинення якого призведе до порушення прав та свобод інших осіб.

Так, наприклад, статтею 102 КпАП передбачено, що експлуатація паливо- і енерговикористовуючого устаткування без засобів автоматичного регулювання, або приладів енергетичного контролю, або теплоутилізаційного обладнання, передбачених проектом, або у разі їх несправності, - тягне за собою попередження або накладення штрафу на керівників, заступників керівників, головних енергетиків (головних механіків), начальників цехів та служб підприємств, установ і організацій від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Уявимо собі, що під час експлуатації газової котельні в середині опалювального сезону виникла несправність приладу енергетичного контролю, усунути яку можливо лише зупинивши котельню і замінивши його на новий, і при цьому на придбання нового приладу коштів немає. Формально продовження експлуатації устаткування котельні містить у собі ознаки складу адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 102 КпАП. Але уявимо собі, що ця котельня опалює дитячий садок та лікарню і її зупинення обов'язково призведе до порушення прав відповідних осіб.

На перший погляд, описана ситуація нагадує крайню необхідність, однак різниця полягає в тому, що крайня необхідність визначається стосовно дій (тобто активної поведінки) і до того ж передбачає співвіднесення обсягу заподіяної та відверненої шкоди. Якщо ж права людини визнаються абсолютною цінністю, то будь-яка шкода, завдана іншим цінностям, а не правам людини, апріорі вважатиметься меншою.

Привертає увагу те, що зазначені вище принципи цілком узгоджуються з принципом реординації, викладеним у п.4.1, а це засвідчує правильність обраного методологічного підходу.

Окрім названих принципів, похідних від принципу верховенства права, варто згадати й принцип гуманності, суть якого полягає в обмеженні застосування окремих адміністративних стягнень до певних категорій осіб. Приміром, адміністративний арешт не може застосовуватися до вагітних жінок, жінок із дітьми віком до дванадцяти років, осіб, які не досягли вісімнадцяти років, інвалідів першої та другої груп; позбавлення права керування транспортними засобами не застосовується до осіб, які користуються цими засобами у зв’язку з інвалідністю, тощо.

Серед принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення, безпосередньо пов’язаних із принципом верховенства права, безперечно, є принцип об’єктивності істини. Він полягає у вимозі своєчасного, всебічного, повного та об’єктивного з’ясування обставин кожної справи.

Якщо принцип об’єктивності істини хоч якоюсь мірою й відображений у чинному КпАП, то принцип оскаржуваності рішень у справах про адміністративні правопорушення виглядає явно недостатнім. На сьогодні повноцінно оскаржити можна фактично лише рішення у таких справах, ухвалені посадовими особами органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та іншими уповноваженими суб’єктами. Водночас згідно з частиною 2 статті 287 постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду про накладення адміністративного стягнення є остаточною і оскарженню в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення не підлягає, крім випадків, передбачених законами України.

Постанови судді у справах про адміністративні правопорушення можуть бути скасовані або змінені за протестом прокурора самим суддею, а також незалежно від наявності протесту прокурора — головою вищестоящого суду. Постановою Пленуму Верховного Суду України від 05.12.2003 р. №10 „Про деякі питання перегляду постанов судів у справах про адміністративні правопорушення” судам було роз’яснено, що суди не вправі відмовити у прийнятті протесту (подання) прокурора на постанову суду (судді) у справі про адміністративне правопорушення навіть тоді, коли прокурор не брав участі в розгляді останньої. При цьому протест (подання) прокурора має бути розглянутий судом (суддею), який виніс постанову, або головою апеляційного суду за правилами, передбаченими статтями 292, 293 КпАП.

Водночас можливість оскарження такої постанови особою, щодо якої її було винесено, – відсутня, що безумовно є порушенням передбаченого у статті 55 Конституції України права кожного на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади. Для рішень, ухвалених загальними судами і в кримінальних, і в цивільних, і в адміністративних справах, існують власні порядки апеляційного і касаційного оскарження, але такого порядку немає для рішень, ухвалених загальними судами в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення. І проблема полягає в тому, що рішення суду однієї юрисдикції не може оскаржуватись у суді іншої юрисдикції.

Проте в системі загальних судів існують процедури оскарження рішень у кримінальних справах і рішень у цивільних справах. Очевидно, вирішення проблеми полягає у використанні аналогії апеляційного і касаційного провадження у відповідних справах. При цьому з огляду на певну подібність діянь, що є підставами адміністративної і кримінальної відповідальності, доцільно використати аналогію апеляційного і касаційного провадження у кримінальному процесі.

Фактично розглянутий принцип має йменуватися “принцип абсолютної оскаржуваності рішень у справах про адміністративні правопорушення”, згідно з яким особі має бути забезпечено право судового оскарження рішення у справі про адміністративне правопорушення незалежно від того, яким органом чи посадовою особою воно прийнято.

Розглядаючи проблему реалізації принципу верховенства права у сфері адміністративної відповідальності, слід звернути увагу на можливість розповсюдження дії цього принципу на юридичних осіб.

Нажаль, у сучасній вітчизняній правовій думці панує точка зору, що положення Конституції стосовно прав людини і громадянина не поширюються на юридичних осіб. Прикладом цього може слугувати Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) від 9 лютого 1999 року N 1-рп/99.

Під час розгляду цієї справи Конституційний Суд дійшов висновку, що положення частини першої статті 58 Конституції України про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, стосується фізичних осіб і не поширюється на юридичних осіб.

Хоча це й точка зору Конституційного Суду України, проте, на нашу думку, всі принципи адміністративної відповідальності і провадження у справах про адміністративні правопорушення, що випливають із принципу верховенства права, мають розповсюджуватись і на юридичних осіб.

Як справедливо відмічає Ю.Б. Фогельсон, організація – соціальний суб’єкт, в основі якого лежить соціально-цільова зв’язаність. Точніше: діяльність організації – це така діяльність людей, яка направлена на досягнення єдиної мети і тому утворює соціально-цільову єдність. Коли ми говоримо, що фірма надає послуги, магазин торгує, банк надає кредит, ми відволікаємось від того, що надання послуг, торгівля, кредитування – це комплекс процедур, кожну із яких виконує конкретна людина. Оскільки весь цей комплекс направлено на реалізацію певної мети, він складає соціальну єдність. Для нас важливою є тільки ця мета, і ми, не занурюючись у технологію діяльності, що веде до реалізації цієї мети, говоримо не про діяльність людей, які втягнуті в єдиний процес, а про діяльність самої єдності – “магазин торгує”, замість того щоб описати всі дії продавця, касира і т. ін. Для нас тут суттєвим є те, що діяльність організації – це одна з форм діяльності громадян [153, c. 38–39].

Саме визнання діяльності юридичної особи однією із форм діяльності громадян дає можливість сформулювати окремі принципи адміністративної відповідальності юридичних осіб. Так, наприклад, принцип відповідальності за вину може бути сформульований таким чином: дії юридичної особи визнаються винними, якщо вони обумовлені діями фізичних осіб, що входять до складу юридичної особи або виконують в її інтересах певні дії за договором.

Що ж стосується інших, сформульованих вище принципів, то вони повною мірою мають розповсюджуватись і на юридичних осіб.

Таким чином, для забезпечення реалізації принципу верховенства права у сфері адміністративної відповідальності необхідно на основі цього принципу удосконалити законодавство про адміністративну відповідальність шляхом закріплення в ньому принципів адміністративної відповідальності та принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення, які є похідними від принципу верховенства права. Такими принципами, зокрема, є принцип відповідальності за вину, принцип презумпції невинуватості, принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності, принцип об’єктивності істини та принцип абсолютної оскаржуваності рішень у справах про адміністративні правопорушення. За таких умов реалізація органами адміністративної юрисдикції принципу верховенства закону буде запорукою і дотримання ними принципу верховенства права. А адміністративні суди, у свою чергу, мають забезпечити судовий контроль за дотриманням цих принципів.

Як справедливо відмічає Г.В. Атаманчук [154], правове регулювання являє собою єдність соціологічного, нормативного і практичного аспектів. Воно починається тоді, коли у цілях, змісті, вимогах закону або іншого нормативно-правового акта "схоплюється" назріла суспільна потреба в упорядкуванні взаємозв'язків і взаємодій людей, причому певним чином (моделлю, логічною структурою) і у визначеному напрямку. Даний аспект ставить також питання про самий зміст законів (юридичних актів), про те, щоб матеріальні і процесуальні складові законодавства рівною мірою відповідали правам і свободам особи (причому на рівні світових стандартів), імперативам вільної життєдіяльності суспільства, гуманізмові суспільних відносин, соціальній справедливості.

Зрозуміло, що практична реалізація принципу верховенства права у сфері адміністративної відповідальності залежить від якості правового регулювання відповідних відносин. Вище були сформульовані принципи побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності, в тому числі і з урахуванням впливу принципу верховенства права, і далі необхідно розглянути окремі елементи інституту адміністративної відповідальності на відповідність зазначеним принципам.

2.3. Особливості підстав адміністративної відповідальності

У науці адміністративного права дослідження підстав адміністративної відповідальності представлені доволі широко. Зокрема, проблематика підстав адміністративної відповідальності фізичних осіб висвітлювалася у працях А.Б. Агапова [9], Д.М. Бахраха [155 –158], І.П. Голосніченка [159], Є.В. Додіна [160], Л.В. Коваля [161], В.К. Колпакова [162, 163, 117], Б.М. Лазарєва [164], А.Е. Лунева [165], Н.С. Малеіна [166], І.В. Март’янова [167], О.І. Остапенка [169] та багатьох інших дослідників [168, 170–173].

Підставам адміністративної відповідальності юридичних осіб була присвячена монографія автора цієї праці [66].

Окремо варто звернути увагу на фундаментальну працю В.К. Колпакова [8], у якій він, розглядаючи стан теоретичних досліджень проблем проступку в українському адміністративному праві, виділив шість основних проблем, які розроблялись фахівцями і які він піддає подальшому дослідженню, а саме: 1) з’ясування сутності матеріальної ознаки проступку; 2) наявності такої властивості як караність; 3) співвідношення змісту термінів “правопорушення” і “проступок”; 4) особливостей суб’єктивної сторони щодо необхідності встановлення вини як підстави застосування заходів відповідальності; 5) змісту терміна “адміністративний” у понятті “адміністративний проступок” або “адміністративне правопорушення”; 6) відмежування адміністративного проступку від злочину [8, c. 165].

Коли йдеться про з’ясування сутності матеріальної ознаки проступку, тобто оцінки його з точки зору суспільної шкідливості або суспільної небезпечності, то критерій поділу між цими двома якісними характеристиками діяння напряму залежить від існуючої в суспільстві системи цінностей. На сьогодні мірилом суспільної шкідливості або небезпечності виступає саме суспільна оцінка конкретного діяння, яка виражається у встановленні за його вчинення певного виду відповідальності, причому не обов’язково юридичної. Якщо ми вважаємо, що певне діяння є суспільно небезпечним, ми вносимо його в Кримінальний Кодекс, який і виступає в якості збірника діянь підвищеної суспільної небезпечності в концентрованому юридичному вираженні. Решта ж діянь може характеризуватись будь-якими іншими категоріями.

Другий аспект цього питання полягає в тому, що оцінка ступеня суспільної шкідливості діяння є дуже суб’єктивною і суттєво залежить від рівня розвитку особистості, а іноді навіть від ідеологічних поглядів. Так, наприклад спекуляція за радянських часів вважалася спочатку злочином (суспільно небезпечне діяння), потім адміністративним правопорушенням (суспільно шкідливе діяння), а зараз взагалі вважається нормальною підприємницькою діяльністю. Зміст діяння не змінився, змінилася лише ідеологія, а точніше ідеологічні засади його оцінки.

Таким чином, питання визначення ступеню шкідливості має скоріше морально-ідеологічну природу ніж суто правову.

Але це питання представляє інтерес у зв’язку з проблемою розмежування адміністративних правопорушень і злочинів. Вже звичною стала думка про те, що основною підставою адміністративної відповідальності є адміністративне правопорушення (проступок). При цьому проблематичним є те, чому за частину діянь законодавець встановлює адміністративну відповідальність, а за інші – кримінальну і якими критеріями слід користуватись встановлюючи той чи інший вид відповідальності за відповідні правопорушення.

Питання про відмежування адміністративних правопорушень від злочинів є досить розробленим в науковій літературі і практично всі дослідники, яки так чи інакше торкалися у своїх дослідженнях проблеми визначення підстав адміністративної відповідальності, звертали увагу на зазначене питання. При цьому слід погодитись і з твердженням про те, що поділ соціальних відхилень на злочини та адміністративні правопорушення доволі умовний, про що свідчить і сучасна правозастосовча практика, і світовий досвід [174, c. 59].

В узагальненому вигляді існуючи підходи до розмежування адміністративних правопорушень і злочинів можна згрупувати за такими основними напрямками:

1. розмежування здійснюється за формальними ознаками наведеними у відповідних статтях Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального Кодексу України ;
2. розмежування здійснюється за характером їх протиправності, тобто адміністративне правопорушення полягає у порушенні норм, що регулюють відносини державного управління, а злочин – будь-яких;
3. розмежування здійснюється за комплексом ознак, зокрема таких, як наявність і характер суспільно-шкідливих наслідків, форма вини тощо.
4. розмежування здійснюється за ступенем суспільної шкідливості діянь, що утворюють їх об’єктивну сторону;

Перший підхід є справедливим тільки для порівняння нормативних конструкцій адміністративного правопорушення і злочину як формалізованих підстав адміністративної та кримінальної відповідальності і він не дає відповіді на головне для нас питання.

Другий підхід також не може задовольнити наш інтерес з огляду на те, що серед передбачених КпАП складів адміністративних правопорушень досить багато таких, що не мають жодного відношення до державного управління і з цього приводу зазначений підхід справедливо піддається критиці [159, c.39].

Третій підхід є цілком справедливим, але він має використовуватись в тих випадках, коли перед суб’єктом правозастосування постає проблема кваліфікації конкретного протиправного діяння як адміністративного правопорушення або як злочину в умовах подібності об’єктивної сторони діяння (наприклад як дрібного розкрадання за статтею 51 КпАП або як крадіжки за статтею 185 КК).

Безумовно найбільш продуктивним є четвертий підхід, адже навіть історично виникнення адміністративної відповідальності було обумовлено прагненням відмежувати менш значні проступки від злочинів і полегшити процедуру розгляду справ про них. Так, зокрема було при розробці проекту судово-поліцейського статуту, який потім набув чинності у 1864 році під назвою „Статут про покарання, що накладаються мировими суддями”[9, c.85-86], так було й у 1927 році, коли Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет і Раднарком УСРР видали Постанову “Про надання адміністративним органам права вживати заходів адміністративного впливу за маловажні праволомства” [175].

Зрозуміло, що діяння, які визнаються адміністративним правопорушеннями мають меншу суспільну шкідливість ніж ті, які визнаються злочинами, а відтак і відповідальність за їх вчинення має бути меншою. Але якими критеріями слід користуватись при оцінці суспільної шкідливості ?

Якщо конкретизувати це питання, то воно має два аспекти: по-перше, якими критеріями користується законодавець, коли вносить до КпАП або КК нові склади і, по-друге, якими критеріями можуть скористатись адресати правових норм для вирішення аналогічного питання.

Для адресатів норм КпАП та КК зазначене питання вирішується досить просто, необхідно тільки оцінити вид і розмір санкції, яка застосовується за те чи інше адміністративне правопорушення або злочин. Цей критерій, зокрема, використаний у статті 12 КК при класифікації злочинів. В цій статті зазначено, що залежно від ступеня тяжкості злочини поділяються на злочини невеликої тяжкості, середньої тяжкості, тяжкі та особливо тяжкі. Наприклад, злочином невеликої тяжкості є злочин, за який передбачене покарання у виді позбавлення волі на строк не більше двох років, або інше, більш м’яке покарання.

Більш м’якими покараннями відповідно до КК можна вважати штраф, громадські роботи, арешт, виправні роботи тощо. В межах цього Кодексу начебто все логічно. Але КпАП в якості адміністративних стягнень також передбачає штрафи, арешт та виправні роботи. Що стосується арешту і виправних робіт то їх строки є значно меншими ніж для аналогічних кримінальних покарань, а ось для адміністративних правопорушень, за які передбачено застосування адміністративних стягнень у вигляді штрафу, ситуація дещо інша.

Відповідно до частини 2 статті 53 КК, розмір штрафу визначається в межах від тридцяти до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (НМДГ), якщо статтями Особливої частини цього Кодексу не передбачено вищого розміру штрафу. Водночас, багато адміністративних стягнень у вигляді штрафу за КпАП мають розмір, що перевищує тридцять неоподатковуваних мінімумів. Так, наприклад санкція статті 164-4 КпАП складає від 43 до 170 НМДГ, статті 164-12 – від 70 до 100 НМДГ, статті 166-8 – від 100 до 200 НМДГ, а статті 166-7 – від 300 до 500 НМДГ. І таких прикладів у КпАП досить багато.

Таким чином, якщо суспільну шкідливість протиправного діяння оцінювати виходячи із характеру і розміру санкції, яка передбачена за його вчинення, то частина адміністративних правопорушень за своєю суспільною шкідливістю адекватна злочинам невеликої тяжкості. Але в такому випадку постає логічне питання: а чому за діяння однакового рівня суспільної шкідливості передбачені заходи різних видів юридичної відповідальності ?

Такий стан речей змушує шукати інші критерії визначення доцільності віднесення тих чи інших суспільно-шкідливих діянь до категорії злочинів або адміністративних правопорушень.

Одним із таких критеріїв можна вважати не рівень суспільної шкідливості діяння як такий, а характер шкоди, яка завдається цим діянням відповідним суспільним відносинам. Тим більш, що у частині 2 статті 11 КК зазначено, що не є злочином дія або бездіяльність, яка хоча формально і містить ознаки будь-якого діяння, передбаченого цим Кодексом, але через малозначність не становить суспільної небезпеки, тобто не заподіяла і не могла заподіяти істотної шкоди фізичній чи юридичній особі, суспільству або державі. Тобто в даному випадку звертається увага саме на характер шкоди.

Якщо взяти за основу характер шкоди, що завдається протиправним діянням, то очевидно, що вона повинна мати форму реальних істотних матеріальних або особистих втрат, або виражатись у формі потенційної можливості, загрози таких втрат. Водночас „істотність” є оціночною категорією і в залежності від різних умов вона може мати різні характеристики. Крім того певну проблему представляє оцінка того, з якою формою вини вчинене протиправне діяння, а саме чи охоплювалось умислом винної особи заподіяння зазначеної шкоди.

З урахуванням розмитості критеріїв оцінки суспільної шкідливості діяння, проведення розмежування між адміністративними правопорушеннями і злочинами доцільно було б проводити взагалі за критерієм наявності реальних матеріальних або особистих втрат чи потенційної можливості, загрози таких втрат. З урахуванням цього, на нашу думку слід повернутись до дискусії про доцільність введення у кримінальне право категорії кримінального проступку.

Питання про караність, як ознаку підстави адміністративної відповідальності теж вирішується досить просто. Визначальним фактором для цього є мета застосування адміністративного стягнення. Про караність мова може йти тільки в тому випадку, коли метою застосування стягнення є відплата за вчинене діяння, що характерно для кримінальних покарань. Але ж метою застосування адміністративних стягнень є попереджувальний і виховний вплив і це чітко зазначено у статті 23 КпАП, хоча повністю відкидати елемент покарання при застосуванні адміністративних стягнень за певні види правопорушень теж було б неправильним.

Визначення співвідношення термінів “адміністративне правопорушення” і “адміністративний проступок” не має суттєвого практичного значення з огляду на те, що у статті 9 КпАП вони визначені як синоніми. Але наявність двох термінів може стати в нагоді при створенні єдиного кодифікованого акту про адміністративну відповідальність. При цьому термін “адміністративний проступок” зручно використовувати для позначення відповідних діянь фізичних осіб, а “адміністративне правопорушення” – для узагальненого позначення підстав адміністративної відповідальності як фізичних, так і юридичних осіб. Тобто адміністративний проступок стане різновидом адміністративного правопорушення.

Стосовно змісту терміна “адміністративний” у понятті “адміністративний проступок” або “адміністративне правопорушення”, то на нашу думку, слово “адміністративний”у зазначених поняттях означає, той, за який передбачена адміністративна відповідальність. Така ознака є й у нормативному визначенні адміністративного правопорушення (проступку) у статті 9 КпАП. За цією логікою злочином є діяння, за яке передбачена кримінальна відповідальність, а дисциплінарним правопорушенням – дисциплінарна.

Важливою проблемою в контексті дослідження підстав адміністративної відповідальності є проблема суб’єктивної сторони адміністративних правопорушень і, зокрема, визначення вини особи у їх вчиненні. Але ця проблема вже була детально розглянута при дослідженні принципу відповідальності за вину в контексті дії принципу верховенства права у сфері адміністративної відповідальності.

Ще одним, досить важливим моментом, що стосується підстав адміністративної відповідальності, є різноманітність суб’єктів, які можуть притягуватись до адміністративної відповідальності. Оскільки такими можуть бути і фізичні, і юридичні особи, а кількість їх різновидів є дуже багатою, це не може не відбиватись і на інших елементах складів правопорушень, що виступають підставами адміністративної відповідальності.

Отже зосередимо увагу на особливостях осіб, що можуть бути притягнутими до адміністративної відповідальності.

Багатоманітність відносин, що є об’єктами адміністративних правопорушень обумовлює і велику кількість різновидів суб’єктів, які є учасниками відносин адміністративної відповідальності. Серед ознак суб’єкта адміністративного правопорушення виділяють ознаки загального суб’єкта, тобто притаманні всім особам, що вчиняють адміністративні правопорушення, та ознаки спеціального суб’єкта. При цьому однією із особливостей суб’єктного складу відносин адміністративної відповідальності слід вважати велику кількість спеціальних суб’єктів.

Якщо загальний суб’єкт адміністративного правопорушення досить добре описаний в літературі, то питанням спеціальних суб’єктів уваги приділялося явно недостатньо.

Традиційно, спеціальним суб’єктом вважається особа, яка може бути визнана суб’єктом конкретного адміністративного правопорушення, а відтак і притягнута до адміністративної відповідальності за умов наявності у неї, крім віку адміністративної відповідальності та стану осудності, певних додаткових ознак.

Такими ознаками, зокрема, можуть бути: громадянство; вік; наявність статусу посадової особи або конкретна займана посада; стан здоров’я або фізіологічний стан особи; родинні зв’язки; професія; род або сфера професійної діяльності; факт наділення певними правами або окремими обов’язками або факт позбавлення суб’єктивного права чи його відсутності; факт попереднього притягнення особи до адміністративної відповідальності; спеціальний правовий статус тощо.

За ознакою громадянства особливості адміністративної відповідальності мають місце для іноземних громадян та осіб без громадянства. Відповідно до статті 16 КпАП, іноземці і особи без громадянства, які перебувають на території України, підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах з громадянами України, а питання про відповідальність за адміністративні правопорушення, вчинені на території України іноземцями, які згідно з чинними законами та міжнародними договорами України користуються імунітетом від адміністративної юрисдикції України, вирішуються дипломатичним шляхом.

Певні особливості адміністративної відповідальності мають місце для неповнолітніх, тобто осіб у віці від шістнадцяти до вісімнадцяти років. До осіб, які вчинили адміністративні правопорушення у зазначеному віці, застосовуються не визначені КпАП адміністративні стягнення, а заходи впливу, передбачені статтею 24-1 цього Кодексу.

У разі вчинення особами віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років адміністративних правопорушень, передбачених статтями 44, 51, 121-127, частинами першою і другою статті 130, статтями 173, 174, 185, 190-195 КпАП, вони підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах.

Крім того, вік є ознакою спеціального суб’єкта адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 211-1 КпАП. Цією статтею передбачена відповідальність за неявку громадян до військового комісаріату без поважних причин для приписки до призовного пункту, але обов’язок з’явитись за викликом у військкомат для приписки виникає у громадян, яким у рік приписки виповнилося 17 років.

Що стосується посадових осіб, то відповідно до статті 14 КпАП, вони підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, зв'язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров'я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків. Крім того, ще одна особливість адміністративної відповідальності посадових осіб полягає в тому, що у випадках, коли суб’єктами певних адміністративних правопорушень виступають і громадян і посадови особи, розмір стягнення для посадових осіб передбачається вищий ніж для громадян. Так, наприклад, відповідно до статті 53-1 КпАП самовільне захоплення земельної ділянки тягне накладення штрафу на громадян в розмірі від одного до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб - від восьми до п’ятнадцяти.

В окремих випадках передбачається адміністративна відповідальність не просто посадових осіб, а осіб, що займають конкретні посади. Так, наприклад, статтею 62 КпАП передбачено відповідальність капітанів або інших осіб командного складу судна чи іншого плавучого засобу за невиконання обов'язків по реєстрації в суднових документах операцій з шкідливими речовинами і сумішами. У свою чергу, статтею 102 КпАП передбачено відповідальність керівників, заступників керівників, головних енергетиків (головних механіків), начальників цехів та служб підприємств, установ і організацій за експлуатацію паливо- і енерговикористовуючого устаткування без засобів автоматичного регулювання, або приладів енергетичного контролю, або теплоутилізаційного обладнання, передбачених проектом, або у разі їх несправності.

Серед ознак спеціального суб’єкта зустрічаються й таки, що відображають стан здоров’я особи. Так, наприклад, статтею 44-1 КпАП передбачено відповідальність особи, хворої на наркоманію, за ухилення від медичного огляду на наявність наркотичного сп'яніння, а статтею 46 встановлюється відповідальність хворих на венеричну хворобу за умисне приховування джерела зараження та осіб, які були у контакті з цими хворими.

Особливістю адміністративної відповідальності, пов’язану із такою характеристикою спеціального суб’єкта як стан здоров’я, є також закріплена у ч.2 статті 30 КпАП заборона застосування адміністративного стягнення у вигляді позбавлення права керування транспортними засобами (з деякими винятками) до осіб, які користуються цими засобами у зв’язку з інвалідністю.

Фізіологічний стан особи використовується в якості ознаки спеціального суб’єкта у випадках притягнення до адміністративної відповідальності осіб, що знаходились під час вчинення правопорушення у стані сп’яніння (ч.3 ст.127, ст.130 КпАП).

Ознакою спеціального суб’єкта адміністративного правопорушення можуть виступати і його родинні зв’язки з іншими суб’єктами. Так, наприклад статтею 184 КпАП передбачено відповідальність батьків за невиконання ними обов’язків щодо виховання дітей.

У деяких випадках ознакою спеціального суб’єкта виступає покладений на особу обов’язок або надане їй право. Приміром, це може бути обов’язок, визначений вироком чи рішенням суду, відшкодувати майнову шкоду, завдану злочином підприємствам, установам, організаціям або громадянам. За ухилення від виконання цього обов’язку стаття 51-1 КпАП встановлює адміністративну відповідальність. Як приклад суб’єктивного права як ознаки спеціального суб’єкта адміністративної відповідальності можна навести ч. 2 статті 106-1 КпАП, яка передбачає відповідальність землекористувачів або землевласників за невжиття ними на закріплених за ними земельних ділянках заходів щодо знищення дикоростущих конопель чи снотворного маку. У цьому разі ознакою спеціального суб’єкта є право землекористування або землеволодіння, надане певній особі.

Окрім того, законодавство нерідко встановлює адміністративну відповідальність осіб, наділених правом управління транспортними засобами (наприклад, ст.ст. 121–124 КпАП) або річковими чи маломірними суднами (наприклад, ст. 116 КпАП). У деяких випадках ознакою спеціального суб’єкта може бути попереднє позбавлення суб’єктивного права або його відсутність узагалі. Так, наприклад, громадяни, яким органами внутрішніх справ анульовано дозвіл на зберігання і носіння вогнепальної гладкоствольної мисливської зброї, можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності за ухилення від реалізації такої зброї згідно зі статтею 193 КпАП. А особи, які не мають права керування транспортними засобами, є суб’єктами адміністративного правопорушення, відповідальність за вчинення якого передбачена статтею 126 КпАП.

Певні особливості адміністративної відповідальності існують і для представників окремих професій. Зокрема, відповідно до вимог статті 29 КпАП, такий вид адміністративного стягнення, як конфіскація, якщо вона передбачає вилучення вогнепальної зброї, інших знарядь полювання та бойових припасів, не може бути застосований до людей, для яких полювання є основним джерелом існування. До таких осіб також не може застосовуватись адміністративне стягнення у вигляді позбавлення права полювання. Своєю чергою, суб’єктами адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 108 КпАП, яке полягає у грубому порушенні правил експлуатації тракторів, комбайнів, інших самохідних сільськогосподарських машин і правил техніки безпеки при їх експлуатації, можуть бути тільки механізатори. Як суб’єкти правопорушення, передбаченого статтею 165-1 КпАП, виступають, крім інших суб’єктів, представники такої професії, як адвокати.

Окрім професії, як ознака спеціального суб’єкта може використовуватись і рід діяльності, яким займається особа, або навіть сфера діяльності. Так, суб’єктами правопорушення, яке полягає у недотриманні квоти демонстрування національних фільмів при використанні національного екранного часу, є суб’єкти кінематографії і телебачення (ст. 164-8 КпАП), суб’єктами правопорушень, передбачених статтями 155, 155-1, 155-2 КпАП, є працівники торгівлі, громадського харчування і сфери послуг.

Досить велику групу спеціальних суб’єктів адміністративної відповідальності утворюють суб’єкти, що мають спеціальний правовий статус. До таких можна віднести, зокрема, військовослужбовців, членів дільничних виборчих комісій (ст. 186-2 КпАП), громадян — суб’єктів підприємницької діяльності (ст.ст. 133-1, 133-2, 165-1, 166-1, 166-2 КпАП тощо), суб’єктів цивільного або кримінального процесів, а саме свідків, потерпілих, позивачів, відповідачів, експертів, перекладачів (ст.ст. 185-3, 185-4 КпАП), тощо.

Суттєві особливості притаманні адміністративній відповідальності військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів (стаття 15 КпАП).

Загалом тільки у КпАП передбачено адміністративну відповідальність більш ніж п’ятдесяти видів спеціальних суб’єктів, і при вирішенні питання про притягнення до адміністративної відповідальності тієї чи іншої особи необхідним є ретельне вивчення правового статусу цієї особи і встановлення ознак спеціального суб’єкта.

Ознаки спеціального суб’єкта притаманні і суб’єктам корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, види яких визначені у Законі України “Про боротьбу з корупцією”. Зокрема, у статті 2 цього закону зазначається, що за корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією, на підставі цього Закону несуть відповідальність такі особи, уповноважені на виконання функцій держави: а) державні службовці; б) народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати сільських, селищних, міських, районних, обласних рад; в) посадові особи місцевого самоврядування.

У статті 3 також зазначено, що у разі вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією, військовослужбовці та інші особи, які згідно з чинним законодавством притягаються до відповідальності за адміністративні правопорушення відповідно до дисциплінарних статутів, несуть відповідальність, передбачену цим Законом.

Крім того, у Постанові Пленуму Верховного Суду від 25.05.1998 №13 “Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією”, зазначено, що крім названих осіб до суб'єктів корупційних правопорушень належать судді, прокурори, слідчі, особи рядового й начальницького складу органів внутрішніх справ, співробітники служби безпеки, посадові особи податкової адміністрації та податкової міліції, митної служби й інших правоохоронних органів, перелічених у ч. 1 ст. 2 Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів", а також працівники апарату суду, прокуратури й інших зазначених органів, уповноважені на виконання функцій держави.

На сьогодні суттєвою залишається проблема несуперечливого формулювання складів правопорушень, що вчинюються посадовими особами. У статті 14 КпАП зазначено, що посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, зв’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків. Водночас склади правопорушень, в яких суб’єктами виступають і просто громадяни, і посадові особи, сконструйовані без урахування особливостей, викладених у статті 14 КпАП.

Так, наприклад, у статті 59 КпАП встановлено, що забруднення і засмічення вод, порушення водоохоронного режиму на водозаборах, яке спричиняє їх забруднення, водну ерозію грунтів та інші шкідливі явища, — тягне за собою накладення штрафів на громадян і на посадових осіб.

Виходячи із формулювання статті 14, можна стверджувати, що посадову особу можна притягнути до відповідальності за статтею 59 тільки в тому випадку, якщо до кола її службових обов’язків входить запобігання забрудненню, засміченню тощо. У такому випадку диспозиція статті 59 відносно посадової особи має виглядати таким чином: Невиконання або неналежне виконання посадовою особою своїх службових обов’язків, що призвело до забруднення і засмічення вод, порушення водоохоронного режиму на водозаборах, яке спричиняє їх забруднення, водну ерозію грунтів та інші шкідливі явища.

На перший погляд це стало схожим на правопорушення з матеріальним складом, але тут є суттєва відмінність. Відомо, що основними елементами об’єктивної сторони правопорушення є діяння (дія чи бездіяльність), суспільно-шкідливі наслідки та причинний зв’язок між діянням і наслідками. Але в наведеному нами прикладі між невиконанням або неналежним виконанням своїх обов’язків посадовою особою і забрудненням чи засміченням вод зв’язок має не причинний, а обумовлюючий характер [178, c. 49]. Аналогічна ситуація має місце у статтях 42-2, 46-1, 55, 57, 59-1, 60, 61, 72, 73, 75 КпАП та багатьох інших.

Фахівці з кримінології та адміністративної деліктології звертають увагу на те, що серед факторів того чи іншого явища слід розрізняти безпосередню (спеціальну) причину і умови. Причина в такому вузькому розумінні — це вирішальний активний фактор, який ізначально містить в собі реальну можливість даного наслідку. Умова — відносно пасивний фактор, який впливає на розвиток причинного зв’язку, але такий, що не породжує наслідки. Умова грає роль каталізатора процесу: без необхідних умов не настане наслідок [179, c. 45].

Умова — філософська категорія, яка виражає відношення предмету до оточуючих його явищ, без якого він існувати не може. Сам предмет виступає як щось обумовлене, а умова — як відносно зовнішню предмету багатоманітність об’єктивного світу. На відміну від причини, що безпосередньо породжує те чи інше явище чи процес, умова утворює те середовище, обстановку, в який останні виникають і розвиваються [145, c. 49].

У наведеному прикладі діяння посадової особи не може бути причиною вчинення дій, що призвели до забруднення, засмічення тощо. Діяння посадової особи, що характеризується як невиконання або неналежне виконання своїх обов’язків, виступає умовою, за наявності якої стає можливим вчинення відповідних дій. При цьому ці дії взагалі можуть вчинюватися іншою особою.

Ця обставина і є особливістю, яку необхідно враховувати при нормативному регулюванні притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб. З огляду на це, в багатьох випадках неможливо об’єднувати в одній частині статті конструкцію об’єктивної сторони для громадян і для посадових осіб. Але можливим є встановлення у законодавстві принципів відповідальності посадових осіб.

Ці принципи можуть виглядати таким чином: посадова особа притягується до адміністративної відповідальності за адміністративні правопорушення, пов’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків, в тому числі, у випадках:

• коли її дії або бездіяльність обумовили вчинення правопорушень, передбачених у відповідній частині (статті, главі тощо) закону, іншими особами;
• коли її дії або бездіяльність безпосередньо спричинили наслідки, передбачені у відповідній частині (статті, главі тощо) закону.

Іншими словами, ми встановлюємо два фундаментальні принципи адміністративної відповідальності посадових осіб: принцип обумовленості і принцип безпосередності.

Крім особливостей зв’язків між елементами об’єктивної сторони правопорушень, які залежать від виду спеціального суб’єкта, слід також звернути увагу на певну залежність між ознаками спеціального суб’єкта і характеристиками суб’єктивної сторони правопорушень.

Справа в тому, що для окремих видів спеціальних суб’єктів встановлення наявності у них відповідних ознак фактично означає визнання вчиненого ним діяння об’єктивно винним, тобто таким, коли правопорушення не може бути вчинене поза волею і свідомістю особи.

Так, наприклад, наявність у особи правового статусу водія свідчить про те, що вона знає правила дорожнього руху і має достатні навички керування транспортним засобом, оскільки набуття такого правового статусу обумовлене наявністю цих знань та навичок, що підтверджується складанням іспитів, необхідних для отримання права керування транспортним засобом. Крім того, водієм може стати тільки осудна особа, що також підтверджується відповідними медичними документами. Із цього слідує, що особа, яка є водієм і порушує правила дорожнього руху, завжди здійснює це свідомо. Наприклад, перевищення швидкості неможливо без усвідомлення водієм цього факту і, більш того, воно є неможливим поза волею водія. Таким чином, в даному випадку має місце об’єктивно винне діяння, а індикатором цього є наявність у особи, що вчинює правопорушення, спеціального статусу.

Аналогічна ситуація має місце і для посадових осіб, оскільки якщо особа займає певну посаду, вона має знати свої посадові обов’язки. Крім цього, об’єктивно винні діяння властиві працівникам торгівлі, громадського харчування чи сфери послуг, членам виборчих комісій, особам, щодо яких встановлено адміністративний нагляд, тощо.

На перший погляд може скластися враження, що у наведених випадках має місце, так звана, «презумпція вини». Але правова презумпція — це, насамперед, припущення про існування певного факту, що має юридичне значення. Проте в розглянутих ситуаціях здійснюється не припущення, а констатація факту. Це має значення для процедури доказування, оскільки в таких випадках головне встановити наявність події правопорушення і наявність у особи, що його вчинила, статусу спеціального суб’єкту. Окремо встановлювати наявність вини потреби вже немає, оскільки про її наявність свідчать два зазначені факти.

Конкретизація спеціальних суб’єктів, яка на перший погляд може здаватись зайвою, має позитивний аспект, який полягає у виключенні можливості спору про наявність вини. А це виключає необхідність застосування процедури правосуддя для вирішення подібних справ, тобто це є аргументом на користь адміністративного порядку їх розгляду.

У законодавстві про адміністративну відповідальність фізичних осіб зустрічаються взагалі безсуб’єктні правопорушення. Так, частиною 2 статті 104 КпАП встановлено, що повторне пошкодження насаджень худобою чи птицею протягом року після накладення штрафу за таке саме правопорушення — тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. В даному випадку діяння вчинюється худобою чи птицею, тобто істотою, яка не може бути суб’єктом правопорушення, а до відповідальності притягується громадянин або посадова особа, при цьому не визначено, в якому зв’язку знаходяться ці особи з худобою чи птицею.

Фактично в усіх розглянутих вище випадках ми маємо справу з недотриманням розглянутого вище принципу об’єктивної обумовленості діяння волею відповідного суб’єкта і адекватного відображення цього діяння у його свідомості.

Отже, можна стверджувати, що різноманітність спеціальних суб’єктів обумовлює необхідність урахування цього як при створенні нормативних моделей складів адміністративних правопорушень, так і при доказуванні факту вчинення такого правопорушення конкретною особою. Тобто предметом доказування, поряд з іншим, мають бути і ознаки спеціального суб’єкта, а наявність окремих видів спеціальних суб’єктів, зокрема посадових осіб, часто вимагає доказування наявності обумовлюючого зв’язку між їх діями або бездіяльністю та діянням, що утворює об’єктивну сторону правопорушення.

Ознаки адміністративної відповідальності притаманні не тільки відносинам, де суб’єктом, до якого в адміністративному порядку застосовуються стягнення за правопорушення, виступає фізична особа, але й відносинам за участю юридичних осіб. Подібні відносини регулюються Законами України “Про відповідальність підприємств, установ і організацій за правопорушення у сфері містобудування”, “Про виключну морську (економічну) зону України”, “Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення”, “Про банки і банківську діяльність” та багатьма іншими.

Дискусії про можливість визнання юридичних осіб суб’єктами відносин адміністративної відповідальності ведуться досить давно. Ще за радянських часів послідовними прихильниками цієї точки зору виступали Є.В. Додін[180], В.Л. Наумов[181;182], В.Новоселов[183] та інші дослідники. У пострадянський період у науці адміністративного права юридичні особи були фактично визнані повноцінними суб’єктами відносин адміністративної відповідальності. Зокрема, в Україні проблемам адміністративної відповідальності юридичних осіб були присвячені роботи Є.В. Додіна [160; 184], Д.М. Лук’янця [66], О.Т. Зими [185], І.В. Март’янова, Г.Й. Ткач [186] та інших. Досить активно проблеми адміністративної відповідальності досліджуються в Російський Федерації [187 – 194]. Починаючи з середини 90-х років минулого сторіччя відповідна інформація стала з’являтись у підручниках та навчальних посібниках з адміністративного права [195 – 199].

Більш того, логічним розвитком уявлень про юридичну особу як суб’єкта відносин адміністративної відповідальності стало законодавче закріплення відповідних положень у нових Кодексах про адміністративні правопорушення Російської Федерації, Білорусі, Азербайджану, Казахстану, Киргизстану. Водночас окремі науковці зберігають негативне відношення до ідеї юридичної відповідальності юридичних осіб, вважаючи визнання юридичних осіб суб’єктами адміністративної відповідальності однією із тенденцій, що руйнують цілісність інституту адміністративної відповідальності [200, c. 51].

Е.Б. Хохлов та В.В. Бородин звертають увагу на те, що першочергова мета, яка стояла перед дослідниками феномену юридичної особи, — обгрунтування розмежування майна корпорації і учасників цієї корпорації, а також третіх осіб. Саме спільність вказаної мети об’єднує теорії юридичної особи і дозволяє всім ним чудово обслуговувати потреби сучасного капіталістичного обігу. Юридична особа постає в якості суб’єкта як публічного, так і приватного права, що вступає в цивільні, адміністративні, кримінальні та трудові відносини від свого власного імені і відповідаючого в рамках цих відносин власним майном. [201, c. 153–156]

Відповідно до статті 80 Цивільного Кодексу України, юридичними особами є організації, створені і зареєстровані у встановленому законом порядку. Юридична особа наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем і відповідачем у суді. Крім того, статтею 81 встановлено, що юридична особа може бути створена шляхом об’єднання осіб та (або) майна.

Як відомо, для правопорушника відповідальність полягає у виконанні додаткових обов’язків обтяжуючого характеру або обмеженні його прав, а відтак із наведених у ЦК України ознак юридичної особи слідує, що відносно них існує можливість застосування санкцій різноманітного характеру:

• володіння відокремленим майном зумовлює можливість застосування санкцій майнового (за змістом) характеру (стягнення недоїмки, штрафу, пені тощо);
• можливість набувати від свого імені майнових та особистих немайнових прав (цивільна правоздатність та дієздатність) зумовлює застосування санкцій у вигляді обмежень цієї можливості (наприклад, ст. 37 Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність” передбачено застосування до конкретних суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб’єктів господарської діяльності індивідуального режиму ліцензування, а також тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності у випадках порушення такими суб’єктами положень цього Закону);
• організаційна єдність зумовлює можливість застосування санкцій, які направлені на ліквідацію цієї єдності (наприклад, статтею 53 Закону України “Про захист економічної конкуренції” передбачено, що якщо суб’єкт господарювання зловживає монопольним (домінуючим) становищем на ринку, органи Антимонопольного комітету України мають право прийняти рішення про примусовий поділ суб’єкта господарювання, що займає монопольне (домінуюче) становище).

Таким чином, юридична особа є потенційно деліктоздатною, тобто здатна нести відповідальність, причому не тільки цивільно-правову, але й адміністративну. Цивільно-правова відповідальність використовує тільки один напрямок впливу на юридичних осіб, виключно через майно. Водночас адміністративна відповідальність охоплює всі можливі напрямки впливу [66, c. 74–75].

Чимало держав Європи, які стикнулися зі стрімким збільшенням кількості правопорушень та злочинів, скоєних корпораціями й іншими юридичними особами, вже давно запровадили інститут відповідальності юридичних осіб — причому не лише за адміністративні, а й за кримінальні правопорушення. Зокрема, кримінальну відповідальність таких осіб закріплено у Франції, Фінляндії, Бельгії, Данії, Японії, Канаді, США, Кореї, Голландії, Норвегії, Австрії та деяких інших країнах. Адміністративну відповідальність юридичних осіб, до того ж у кодифікованих актах, запроваджено в Німеччині, Італії та Португалії. Варто зауважити, що цей інститут найширше використовується у праві Європейської Спільноти [202, c. 90]. Подеколи в літературі згадують і про так звану “квазікримінальну”, а по суті адміністративно-кримінальну відповідальність юридичних осіб. Така відповідальність, зокрема, передбачена законодавством Швеції, Італії та Бельгії. В Італії, наприклад, її встановлено за порушення законодавства про свободу конкуренції, а в Бельгії — у податковій, митній та сільськогосподарській сферах [203, c. 69–70].

У літературі переважає погляд, згідно з яким для правопорушень юридичних осіб характерно те, що призначення лише індивідуального покарання щодо члена спільноти, який порушив норму, справляє на саму юридичну особу недостатній превентивний вплив. Значна шкода, заподіяна правопорушеннями юридичних осіб, і одержана господарська вигода є непорівнюваними з розміром індивідуального покарання, яке зазвичай незначне і при визначенні якого необхідно враховувати майнове становище особи. При цьому поза увагою залишається те, що юридична особа, яка отримує з цього вигоду, залишається поза впливом закону [203, c. 90–91].

Цікаву позицію з цього приводу висловлює В.Б. Россинський. Зокрема, він зазначає, що запровадження до КпАП РФ інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб, кваліфікація як правопорушення значної кількості вчинюваних ними діянь, встановлення таких самих жорстких адміністративних санкцій як для самих юридичних осіб, так і для їх посадових осіб зумовлюються такими обставинами. Необхідні заходи щодо виконання положень норм і правил, спрямованих на: забезпечення життя і здоров'я громадян; охорону власності; забезпечення безпеки в промисловості, будівництві, енергетиці, на транспорті; охорону навколишнього природного середовища; забезпечення політики держави у сфері підприємницької діяльності, фінансів, податків і зборів, ринку цінних паперів; дотримання порядку в митній справі та деяких інших, часто не лише виходять за межі основної діяльності юридичних осіб, але й вимагають від них істотних матеріальних, трудових та інших витрат, суперечать економічним інтересам цих організацій. Природно, що такі порушення з боку юридичних осіб нерідкі у процесі їх економічної та організаційно-господарської діяльності. Застосування при вчиненні подібних правопорушень серйозних адміністративних санкцій покликане забезпечити дотримання юридичними особами встановлених норм і правил всупереч їх економічним інтересам.
Інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб у сучасних умовах стає потужним важелем державного регулювання економіки. Основною особливістю цього інституту на відміну від адміністративної відповідальності фізичних осіб є не лише його правоохоронна, але й фіскальна спрямованість [204].

Хоча існування адміністративної відповідальності юридичних осіб в Україні є фактом правової реальності, ступінь упорядкованості відповідних відносин, порівняно з адміністративною відповідальністю фізичних осіб, значно менший. Зокрема, немає єдиного кодифікованого нормативного акту, який би визначав основні засади адміністративної відповідальності юридичних осіб, порядок провадження у справах про відповідні правопорушення та інші важливі моменти. Водночас правовому регулюванню відносин адміністративної відповідальності юридичних осіб притаманні багато спільних рис з відносинами адміністративної відповідальності фізичних осіб.

Розглядаючи ознаки суб’єкта правопорушення юридичної особи, слід звернути увагу на те, що не кожний колективний суб’єкт, наділений правовим статусом юридичної особи, може бути суб’єктом правопорушення. Такими, зокрема, не можуть бути державні органи або органи місцевого самоврядування, за винятком хіба що бюджетних правопорушень. Враховуючи закріплений в Цивільному Кодексі України поділ юридичних осіб на юридичних осіб публічного права та юридичних осіб приватного права, можна сказати, що суб’єктами правопорушення можуть бути переважно юридичні особи приватного права, і це є найбільш суттєвою узагальненою характеристикою суб’єкта правопорушення.

Що ж до інших характеристик, то вони визначаються в кожному конкретному законі, яким встановлюється адміністративна відповідальність юридичних осіб. Так, наприклад, у статті 1 Закону України “Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування” зазначається, що відповідальність несуть підприємства, їх об'єднання, установи та організації незалежно від форм власності, які здійснюють проектування, роботи по будівництву, реконструкції, реставрації та капітальному ремонту, виготовляють будівельні матеріали, вироби і конструкції, а так само які є замовниками у будівництві або поєднують функції замовника і підрядчика. Ознакою суб’єкта в даному випадку є види діяльності, які він здійснює.

Відповідно до статті 27 Закону України “Про рекламу” відповідальність за порушення законодавства про рекламу несуть рекламодавці, виробники реклами та розповсюджувачі реклами. Причому такими можуть бути як юридичні, так і фізичні особи. У свою чергу, відповідно до статті 23 Закону України “Про захист прав споживачів” відповідальність несуть суб'єкти господарської діяльності сфери торгівлі, громадського харчування і послуг.

В окремих випадках суб’єктами правопорушень можуть виступати групи юридичних осіб. Так, відповідно до статті 52 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, органи Антимонопольного комітету України накладають штрафи, поряд з юридичними і фізичними особами, також на об’єднання та суб’єктів господарювання у вигляді групи суб’єктів господарювання.

Відмінності, які відрізняють фізичних і юридичних осіб як суб’єктів правовідносин, зумовлюють і особливості нормативної моделі адміністративної відповідальності цих осіб. До таких особливостей, зокрема, можна віднести такі:

• відсутність у юридичних осіб власних психічних характеристик;
• участь юридичних осіб у правовідносинах через уповноважених представників;
• наявність у юридичних осіб внутрішньої організаційної структури;
• специфічні параметри оцінки діяльності юридичних осіб.

Наявність таких особливостей зумовлює проблеми з існуванням і реалізацією щодо юридичних осіб таких принципів, як принцип відповідності об’єкта реакції адресату норми, принцип належної спрямованості реакції, принцип дієвості реакції та деяких інших.

Відсутність у юридичних осіб власних психічних характеристик впливає, в першу чергу, на зміст суб’єктивної сторони правопорушення юридичної особи. Хоча в цілому немає сенсу заперечувати її повну відсутність. Більш того, ціла низка наукових праць присвячена, поряд з іншим, у тому числі й характеристиці елементів суб’єктивної сторони правопорушень юридичних осіб [185; 207; 208; 209].

Крім того, ця особливість не дає можливості використовувати щодо юридичних осіб переважну більшість традиційних обставин, що виключають, обтяжують або пом’якшують адміністративну відповідальність.

Участь юридичних осіб у правовідносинах через уповноважених представників зумовлює той факт, що часто до відповідальності за вчинення певного правопорушення одночасно притягуються і юридична особа, і фізична особа, що входить до складу юридичної особи. Підставою адміністративної відповідальності в даному випадку виступає складне правопорушення [66, c. 94–96], а з точки зору окремих авторів у даному випадку реалізується принцип двосуб’єктної відповідальності [194, c. 53–54].

Ця обставина змушує передбачити у нормативній моделі адміністративної відповідальності положення про те, що притягнення до відповідальності юридичної особи не виключає відповідальності її посадової особи і, крім того, необхідним є узгодження строків накладення стягнень на юридичних осіб та на посадових осіб. Проблема полягає в тому, що відповідно до статті 38 КпАП адміністративне стягнення може бути накладене не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а строки застосування різноманітних санкцій до юридичних осіб вимірюються, як правило, роками. Усунути такий дисбаланс строків можливо за рахунок розповсюдження для таких випадків правила, що використовується для юридичних осіб, і на їх посадових осіб.

І, нарешті, параметри оцінки діяльності юридичних осіб, наприклад, обсяг реалізації товарів за рік чи розмір доходу або вартість виробленої (реалізованої) продукції, дають можливість співвіднести розмір санкції, що до них застосовується, з масштабами їх фінансово-економічної діяльності.

Таким чином, можна констатувати, що порівняно з іншими видами юридичної відповідальності адміністративній відповідальності властива багатосуб’єктність, що має бути враховано при удосконаленні її нормативної моделі.

2.4. Адміністративні стягнення та інші адміністративні санкції

Адміністративне стягнення постає правовим результатом скоєного особою адміністративного правопорушення, виступає заходом державного примусу та своєрідним втручанням у сферу правових благ і майнових інтересів винної особи. Такий захід державного примусу відповідає абстрактній оцінці цього діяння, наданій законодавцем, а також конкретній оцінці, здійсненій за правилами провадження у справах про адміністративні правопорушення органами чи посадовими особами, уповноваженими розглядати такі справи. Оцінка протиправного діяння законодавцем знаходить вияв у встановленні виду та меж розміру адміністративного стягнення у статті Особливої частини КпАП або, приміром, у відповідних статтях Митного Кодексу України (далі – МК). Своєю чергою конкретна оцінка протиправного діяння полягає у визначенні реального адміністративного стягнення (його виду і розміру), що накладається за вчинення конкретного адміністративного правопорушення на конкретну особу з урахуванням усіх обставин справи, особистості правопорушника тощо. Елемент примусовості в адміністративному стягненні виявляється в тому, що вони застосовуються незалежно від волі або всупереч волі тих осіб, правових інтересів яких вони так чи інакше торкаються.

Стаття 23 КпАП визначає, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується задля виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, у дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також для запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. Як випливає з цього визначення, адміністративне стягнення, на відміну від кримінального покарання, не є карою за вчинене правопорушення, а цілями його застосування виступають виключно виховання правопорушника та попередження вчинення правопорушень.

Однак сучасний перелік адміністративних стягнень певною мірою не узгоджується з цілями адміністративної відповідальності та сучасними умовами, у яких функціонує цей інститут.

Зокрема, одним із адміністративних стягнень згідно зі статтею 26 КпАП є попередження. Хоча в законі жодним чином не роз'яснено, у чому полягає цей вид стягнення, традиційно вважається, що зміст попередження як адміністративного стягнення полягає в офіційному, від імені держави, осуді протиправного діяння органом адміністративної юрисдикції та в попередженні особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, про неприпустимість подібних діянь у майбутньому. Попередження розраховане на виховний ефект і не охоплює майнових або інших прав особи.

Власне кажучи, попередження в сучасних умовах має переважно інформативний характер, оскільки жодним чином не спричиняє для правопорушника будь-яких обмежень майнового чи особистого характеру. З огляду на це, попередження навряд чи можна вважати саме стягненням, а відтак і застосовувати його як стягнення. Водночас попередження про неприпустимість подібних діянь у майбутньому може застосовуватись як альтернатива адміністративним стягненням у випадках вчинення незначних правопорушень з мотивів, наприклад, незнання відповідних правових норм. Але якщо особі винесено попередження і вона вчинює правопорушення повторно, то цей факт має вважатись обставиною, яка обтяжує відповідальність.

На нашу думку, письмовим попередженням було б доцільно замінити усне зауваження, яке орган, уповноважений вирішувати справу, може винести при звільненні порушника від адміністративної відповідальності за умов малозначності вчиненого адміністративного правопорушення відповідно до статті 22 КпАП.

Найбільш розповсюдженим видом адміністративних стягнень є штраф. Штраф є грошовим стягненням, що накладається за адміністративні правопорушення у випадках і розмірі, встановлених КпАП та іншими законами України. Адміністративне стягнення у формі штрафу є найбільш розповсюдженим, оскільки він передбачений як єдине або альтернативне стягнення за переважну більшість адміністративних правопорушень, склади яких містяться в Особливій частині КпАП. З огляду на це, з усього спектру адміністративних стягнень тільки штраф став окремим предметом у деяких наукових дослідженнях [210–213].

Загалом штраф як адміністративне стягнення є досить добре дослідженим явищем, а проблемі ефективності застосування штрафів буде приділено окрему увагу в наступних розділах.

Оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, полягає в його примусовому вилученні за рішенням суду і наступній реалізації з передачею вирученої суми колишньому власникові з відрахуванням витрат по реалізації вилученого предмета.

Оплатне вилучення, наприклад, транспортного засобу може застосовуватись за повторне протягом року вчинення будь-якого з порушень: керування водіями транспортними засобами, не зареєстрованими (неперереєстрованими у встановленому порядку, з підробленим номерним знаком, без номерного знаку або з номерним знаком, що не належить цьому засобу, а так само з умисно прихованим номерним знаком (ч.5 статті 121). Оплатне вилучення небезпечних речовин або предметів може застосовуватись за порушення правил їх перевезення на повітряному транспорті (ч.3 статті 133), а у випадках ухилення від реалізації вогнепальної гладкоствольної мисливської чи холодної зброї, а також пневматичної зброї калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду і боєприпасів громадянами, у яких органами внутрішніх справ анульовано дозвіл на їх зберігання і носіння, зазначені предмети підлягають обов'язковому оплатному вилученню.

Слід зазначити, що за своєю природою оплатне вилучення предмета більшою мірою має характер заходу адміністративного припинення і попередження, ніж стягнення. З одного боку, вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, позбавляє порушника можливості використати його ще раз в аналогічній якості. З іншого – порушник одержує компенсацію вартості цього предмета. Тобто матеріальні інтереси якщо і страждають, то несуттєво.

З огляду на це слід підтримати точку зору про те, що оплатне вилучення доцільно використовувати виключно як додатковий вид адміністративного стягнення [214, с.83]. Водночас у літературі висловлюється думка щодо відмови від такого виду стягнення з огляду на те, що воно вкрай рідко застосовується, як це зроблено у новому Кодексі про адміністративні правопорушення Республіки Білорусь [215, c.149–150].

Серед передбачених законодавством адміністративних стягнень та кримінальних покарань чільне місце належить такому заходу, як конфіскація.

Конфіскація (від лат. Confiscatio – відібрання майна до казни) означає примусове і безоплатне вилучення у власність держави всього або частини майна, що належить особі [18, с. 624].

Якщо в кримінальному праві конфіскація є досить усталеним явищем, застосування якого не викликає суттєвих суперечок, то при застосуванні конфіскації як адміністративного стягнення виникає низка проблем, які залишились поза увагою дослідників і майже не знайшли свого відображення у відповідній літературі. При цьому конфіскація розглядається переважно в контексті аналізу всієї системи адміністративних стягнень [214, c. 76–82].

В адміністративному законодавстві України конфіскація як один із заходів адміністративної відповідальності існує досить давно. В Адміністративному Кодексі УРСР 1927 року конфіскації разом із реквізицією було присвячено навіть цілий розділ [216, c. 28–31]. У статті 173 цього кодексу зазначалося, що конфіскацією називається безплатне примусове вилучення державною майна, застосовуване за вироком суду як захід соціальної оборони, а також з наказу адміністративної влади у випадках, передбачених у цьому кодексі і в спеціальних законах [216, c. 30]. Цікаво, але фактично до 2001 року конфіскація могла застосовуватись як в судовому, так і в адміністративному порядку [121, c. 95]. Більш того, на момент прийняття у 1984 році Кодексу Української РСР про адміністративні правопорушення, ще фактично діяв Закон про реквізіцію і конфіскацію майна, затверджений постановою ЦВК та РНК РРФСР від 28 березня 1927 року, який визначав випадки застосування конфіскації як у судовому, так і в адміністративному порядку [217, c. 170; 218, c. 59].

Проте на сьогодні проблема полягає в тому, що в преважній більшості передбачених КпАП випадків конфіскація як адміністративне стягнення не може бути застосована. І основною причиною цього є неузгодженість між нормами загальної частини КпАП, нормами Особливої частини розділу ІІ КпАП, а також ЦК України. Спробуємо розглянути, в чому ж проявляється така неузгодженість і яким чином вона впливає на можливості застосування конфіскації.

Відповідно до статті 29 КпАП, конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, полягає в примусовій безоплатній передачі цього предмета у власність держави за рішенням суду. Конфісковано може бути лише предмет, який є у приватній власності порушника, якщо інше не передбачено законами України.

У свою чергу, відповідно до статті 354 ЦК України, до особи може бути застосовано позбавлення права власності на майно за рішенням суду як санкція за вчинення правопорушення (конфіскація) у випадках, встановлених законом.

Виходячи з цих двох базових норм можна стверджувати, що конфіскації як адміністративному стягненню притаманні такі ознаки:

а) зміст конфіскації полягає у примусовому позбавленні права приватної власності на певне майно;

б) таким майном може бути тільки предмет, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення;

в) при конфіскації право власності на предмет переходить до держави;

г) перехід права власності не пов'язаний з будь-яким відшкодуванням вартості конфіскованого предмета його попередньому власникові;

д) конфіскація може бути застосована тільки за рішенням суду.

Зазначені твердження є очевидними і не потребують додаткових пояснень. Але якщо проаналізувати конкретні склади правопорушень, що містяться в Особливій частині розділу ІІ КпАП, то можна дійти дуже цікавих висновків.

По-перше, слід звернути увагу, що декілька статей передбачають застосування конфіскації відносно предметів, які не можуть знаходитись у приватній власності правопорушника. Так, наприклад, статтею 51-2 КпАП встановлено, що незаконне використання об'єкта права інтелектуальної власності (літературного чи художнього твору, їх виконання, фонограми, передачі організації мовлення, комп'ютерної програми, бази даних, наукового відкриття, винаходу, корисної моделі, промислового зразка, знака для товарів і послуг, топографії інтегральної мікросхеми, раціоналізаторської пропозиції, сорту рослин тощо), привласнення авторства на такий об'єкт або інше умисне порушення прав на об'єкт права інтелектуальної власності, що охороняється законом, - тягне за собою накладення штрафу від десяти до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією незаконно виготовленої продукції та обладнання і матеріалів, які призначені для її виготовлення.

Але якщо продукція виготовлена незаконно, вона не може знаходитись у приватній власності порушника. Це випливає із положень статті 328 ЦК, в якій зазначено, що право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів. Крім того, у 51-2 КпАП йдеться про конфіскацію обладнання та матеріалів, які призначені для виготовлення відповідної продукції, тоді як знаряддям вчинення правопорушення можна вважати обладнання і матеріали які були використані для виготовлення такої продукції, що не одне і те ж саме. З аналогічних підстав не можуть бути конфісковані фальсифіковані алкогольні напої чи тютюнові вироби, що передбачено статтею 177-2 КпАП тощо.

Аналогічним чином не можуть бути конфісковані відповідно до статті 42-2 КпАП продукти харчування чи інша продукція, радіоактивно забруднені понад рівні, що допускаються. Це обумовлено тим, що статтею 7 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" встановлено, що виробництво та реалізація продукції, радіоактивна забрудненість якої перевищує допустимі рівні вмісту радіонуклідів, за винятком продукції науково-виробничого та дослідного характеру, забороняються. Тобто право власності на таку продукцію в силу статті 328 ЦК набуватись не може, а відтак і конфіскації вона не підлягає.

В окремих випадках передбачається застосування конфіскації за правопорушення вчинені посадовими особами. Так, статтею 164-5 КпАП встановлено, що зберігання або транспортування алкогольних напоїв чи тютюнових виробів, на яких немає належним чином розміщених марок акцизного збору, або з підробленими чи фальсифікованими марками акцизного збору посадовими особами підприємств-виробників, імпортерів і продавців цих товарів, - тягне за собою накладення штрафу від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією таких алкогольних напоїв або тютюнових виробів. В даному випадку суб'єктом правопорушення є посадова особа, а предмети, що підлягають конфіскації є власністю відповідних юридичних осіб.

По-друге, частина статей передбачає конфіскацію предметів, які не відносяться ні до знарядь вчинення правопорушення, ні до його безпосереднього об'єкту. Так, наприклад, статтею 160-2 КпАП встановлено, що незаконна торговельна діяльність, тобто здійснення угод купівлі-продажу товарів чи інших предметів з ухиленням від реєстрації в установленому порядку з метою одержання неконтрольованого державою прибутку, якщо розмір цього прибутку не перевищує семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, - тягне за собою накладення штрафу від п'яти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих товарів і виручених грошей. В даному випадку виручені гроші як раз не є знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення, а відтак їх конфіскація буде суперечити вимогам статті 29 КпАП.

Деякі відмінності притаманні конфіскації як адміністративному стягненню, що застосовується за порушення митних правил відповідно до МК. Так, відповідно до статті 322 МК предметом конфіскації є товари - безпосередні предмети порушення митних правил, товари із спеціально виготовленими сховищами (тайниками), що використовувалися для приховування безпосередніх предметів порушення митних правил від митного контролю, транспортні засоби, що використовувалися для переміщення безпосередніх предметів порушення митних правил через митний кордон України. Але головною відмінністю є те, що відповідно до Митного Кодексу України конфіскація зазначених товарів і транспортних засобів застосовується незалежно від того, чи є ці товари, транспортні засоби власністю особи, яка вчинила правопорушення.

В даному випадку зазначене положення статті 322 МК суперечить положенню статті 354 ЦК, згідно з якою позбавлення права власності на майно може бути застосовано до особи за вчинення правопорушення. Якщо ж, наприклад, транспортні засоби належали на праві власності не особі, яка вчинила правопорушення, застосування конфіскації буде суперечити вимогам ЦК.

Слід зазначити, що крім КпАП та МК, аналогічні проблеми з конфіскацією мають місце і в інших законах. Так, статтею 6 Закону України "Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними" передбачено, що наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори, що знаходяться в незаконному обігу, а також обладнання, яке використовується для їх незаконного виготовлення, підлягають конфіскації у встановленому законом порядку.

Оскільки зазначені засоби і речовини знаходяться в незаконному обігу, то у осіб, які здійснюють цей обіг не може виникнути право власності на них, а відтак вони не можуть бути предметом конфіскації.

Відповідно до статті 29 Закону України "Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг", у разі встановлення при застосуванні реєстратора розрахункових операцій виробничих дефектів в його конструкції чи програмному забезпеченні, які дозволяють спотворювати інформацію про обсяг розрахункових операцій чи обсяг операцій з купівлі-продажу іноземної валюти, яка заноситься до фіскальної пам'яті, до виробника чи постачальника цього реєстратора за рішенням органів державної податкової служби України застосовується фінансова санкція у розмірі п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. При цьому такі реєстратори підлягають конфіскації, виробник або постачальник зобов'язаний повернути їх вартість суб'єкту підприємницької діяльності, а зазначена модель реєстратора розрахункових операцій у встановленому порядку виключається з Державного реєстру реєстраторів розрахункових операцій.

В даному випадку правопорушення вчиняє виробник або постачальник реєстратора, а конфіскується він у суб'єкта підприємницької діяльності, який його використовує.

Таким чином, аналіз чинного законодавства, яке передбачає конфіскацію як санкцію за певне правопорушення, показує, що його реалізація є досить проблематичною з огляду на необхідність додержання принципу законності при притягненні будь-якої особи до юридичної відповідальності уповноваженими державними органами. Водночас важко заперечувати необхідність примусового вилучення тих об'єктів, про які йшлося вище.

Цілком очевидно, що в арсеналі адміністративних стягнень, що накладаються на фізичних осіб, а також санкцій, що застосовуються до юридичних осіб не вистачає такого інструменту, який би на законних підставах давав би можливість примусово вилучати певне майно без встановлення обов'язкових вимог щодо визначення права власності на це майно.

Уявляється, що подібним інструментом могло би стати безоплатне вилучення, тим більш що відповідні конструкції передбачені окремими законами. Так, наприклад, статтею 63 Закону України "Про тваринний світ" встановлено, що незаконно добуті (зібрані) об'єкти тваринного світу, виготовлена з них продукція, знаряддя правопорушень підлягають безоплатному вилученню в установленому законом порядку.

Водночас термін "безоплатне вилучення" не зовсім коректно використовувати відносно грошей або доходів, оскільки одразу виникає питання про те, а чи може бути вилучення грошей оплатним, що само по собі є безглуздям. З огляду на це, було б доцільним йменувати відповідний захід, наприклад, "безкомпенсаційним вилученням", тобто таким, яке не передбачає будь-якої компенсації за вилучене майно.

В законі відповідну норму можна було б сформулювати таким чином: "Безкомпенсаційне вилучення речі, в тому числі грошей або валютних цінностей, полягає в її примусовому вилученні з подальшим знищенням, утилізацією або зверненням у власність держави відповідно до чинного законодавства без надання особі, у якій ці речі було вилучено, компенсації у будь-якій формі."

Згадування про знищення або утилізацію вилучених речей є необхідним з огляду на те, що їх перебування у державній власності може бути абсолютно недоцільним, наприклад, з огляду на небезпечні їх властивості (радіоактивну забрудненість, непридатність для споживання або використання тощо) і загрозу завдання шкоди іншим особам.

Відсутність згадування про те, що річ, яка підлягає вилученню є знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення, на відміну від оплатного вилучення чи конфіскації, обумовлена тим, що, як було показано вище, вилученню не завжди підлягають речі, що є такими.

Таким чином, весь спектр адміністративних стягнень або санкцій майнового характеру має включати: оплатне вилучення предмету, що є знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення; безкомпенсаційне вилучення речі; конфіскацію предмету, що є знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення.

За грубе або систематичне порушення порядку користування спеціальним правом, наданим громадянинові (право керування транспортними засобами, право полювання), застосовується позбавлення цього права на строк до трьох років. Строк такого позбавлення обчислюється роками, місяцями або днями. Завдяки такій системі обчислення можна підібрати міру відповідальності, адекватну вчиненому правопорушенню, зважаючи на всі його обставини.

На практиці найчастіше як адміністративне стягнення застосовується позбавлення права керувати транспортними засобами. Згідно з даними судової статистики, у 2006 році позбавлення права керувати транспортними засобами було застосовано до 52,4 тис. осіб, з них до 50,6 тис. осіб — за керування транспортними засобами у стані сп’яніння (стаття 130 КпАП).

Детальний аналіз змісту адміністративного стягнення у вигляді позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові, привертає увагу до того, що зміст цього стягнення не відповідає його назві. Згідно з частиною 2 статті 321 КпАП, після закінчення призначеного строку позбавлення спеціального права, а також у разі його скорочення відповідно до статті 320 цього Кодексу особі, щодо якої застосовано даний захід адміністративного стягнення, повертаються в установленому порядку вилучені у неї документи. Вилучене посвідчення водія транспортного засобу повертається особі, яку було позбавлено права керування транспортними засобами, після проходження нею перевірки знань правил дорожнього руху у Державній автомобільній інспекції.

Відповідно до наведеної норми фактично відбувається не позбавлення права керування транспортним засобом, а тимчасове обмеження можливості використання наданого суб’єктивного права через вилучення документа, що підтверджує його наявність. Тобто право залишається, але неможливим стає вчинити акт реалізації цього права.

Очевидно, що позбавлення будь-якого суб’єктивного права, отримання якого підтверджується відповідним документом, має відбуватися через скасування цього документа. Якщо ж цей документ, наприклад посвідчення водія, не скасовується, то не можна казати і про відсутність у особи, якій це посвідчення видано, права керувати транспортними засобами.

Крім того, якщо відбувається позбавлення спеціального права, то його відновлення має здійснюватись у повній відповідності до передбаченої законом процедури первинного набуття цього права. Інша річ, що законом може бути обмежено строк, після спливу якого зазначене право може бути відновлене.

Таким чином, для приведення у відповідність змісту і назви адміністративного стягнення у вигляді позбавлення спеціального права, необхідно змінити процедуру його виконання.

Ще одним адміністративним стягненням, зміст якого не відповідає його назві, є виправні роботи. Відповідно до статті 31 КпАП, виправні роботи застосовуються на строк до двох місяців з відбуванням їх за місцем постійної роботи особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, і з відрахуванням до двадцяти процентів її заробітку в доход держави. За даними судової статистики, у 2006 році адміністративне стягнення у вигляді виправних робіт було застосовано до 1,3 тис. осіб.

Слід звернути увагу на те, що виправні роботи за своїм змістом не відокремлюються від виконання особою, до якої застосовано такий вид адміністративного стягнення, своєї основної трудової функції, тобто особа продовжує працювати там де і працювала і виконувати ті самі трудові (службові) обов’язки, які й виконувала раніше. Відтак, як виправні, такі роботи ніяк виступати не можуть. Характер стягнення ж має тільки обов’язок відрахування до двадцяти відсотків заробітку в доход держави. Таким чином виправні роботи є фактично грошовим стягненням з розстроченим виконанням.

Виправні роботи є єдиним видом стягнень, відносно якого КпАП встановлено можливість його заміни іншими видами стягнень. Зокрема, статтею 325 встановлено, що у разі ухилення особи від відбування виправних робіт, застосованих за вчинення дрібного хуліганства, постановою судді невідбутий строк виправних робіт може бути замінено штрафом від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або адміністративним арештом з розрахунку один день арешту за три дні виправних робіт, але не більш як на п'ятнадцять діб. Цією обставиною фактично і вичерпується унікальність цього адміністративного стягнення.

Адміністративний арешт полягає в утриманні особи, що вчинила адміністративне правопорушення в умовах ізоляції від суспільства. фактично адміністративний арешт є короткочасним позбавленням волі. Адміністративний арешт установлюється і застосовується лише у виняткових випадках за окремі види адміністративних правопорушень на строк до п'ятнадцяти діб. Адміністративний арешт призначається районним, районним у місті, міським чи міськрайонним судом (суддею).

На відміну від інших видів адміністративних стягнень, адміністративний арешт є яскраво вираженим каральним заходом. Навіть відомий російський вчений Н.С. Таганцев свого часу зауважував: “Очевидно, що подібні заходи адміністративних стягнень, що накладаються не по суду, так близько межують з покараннями у вузькому сенсі, що теоретичне і практичне відділення їх одне від одного уявляється майже неможливим...” [223, c.18]

Оскільки адміністративний арешт застосовується у виняткових випадках, необхідно звернути увагу на те, які випадки можна вважати винятковими. Проте у КпАП критерії винятковості для застосування адміністративного арешту відсутні.

Проблематичним є також те, що адміністративне стягнення у вигляді адміністративного арешту накладається виключно судом, а рішення судів у справах про адміністративні правопорушення є остаточними і не підлягають перегляду в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення. Тобто особа, щодо якої застосовано адміністративний арешт, фактично позбавлена права на захист своїх прав.

І ще однією суттєвою проблемою є те, що виконання адміністративного стягнення у вигляді адміністративного арешту покладається на органи внутрішніх справ. З огляду на це існує небезпека використання адміністративного арешту відносно осіб, підозрюваних у вчиненні злочину для проведення дізнання або навіть слідчих дій.

Такий стан справ вимагає встановлення такого механізму застосування адміністративного арешту, який унеможливлює зловживання ним. Елементами такого механізму можуть бути, наприклад, обмеження можливості застосування адміністративного арешту за правопорушення, яке вчинено особою вперше; закріплення можливості оскарження рішення суду щодо застосування адміністративного арешту; забезпечення обов’язкової участі у провадженні у справі про адміністративне правопорушення, за яке може застосовано адміністративний арешт, захисника тощо.

Якщо в сучасній науковій літературі проблемні питання адміністративних стягнень досить ретельно досліджені, то проблемам систематизації заходів адміністративної відповідальності юридичних осіб увага майже не приділялась. Основною причиною цього є те, що заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб розпорошені по численних законах та підзаконних актах, норми яких часто відносять до різних галузей права. Водночас робляться спроби вирішити згадану вище проблему в процесі законотворчої діяльності.

У вітчизняному законодавстві спроба систематизувати заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб була зроблена у Господарському Кодексі України (далі –ГК), зокрема у главі 27 „Адміністративно-господарські санкції”.

Прийняття ГК дало багато приводів для роздумів, викликало величезну кількість спорів і породило бажання оцінити норми цього кодексу з точки зору сучасних наукових уявлень про зміст і функції фундаментальних правових інституцій і зокрема юридичної відповідальності. Наукові публікації з цього приводу майже відсутні, за винятком декількох науково-практичних коментарів ГК [224; 225]. Нажаль існуючі коментарі не дають відповідей на більшість актуальних питань, але проблема надто складна, вона стосується фундаментальних основ юриспруденції і тому потребує більш уважного і грунтовного дослідження.

Відповідно до статті 238 ГК, за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб'єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. У свою чергу, у статті 239 визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб'єктів господарювання такі адміністративно-господарські санкції:

–вилучення прибутку (доходу);

–адміністративно-господарський штраф;

–стягнення зборів (обов'язкових платежів);

–зупинення операцій за рахунками суб'єктів господарювання;

–застосування антидемпінгових заходів;

–припинення експортно-імпортних операцій;

–застосування індивідуального режиму ліцензування;

–зупинення дії ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання певних видів господарської діяльності;

–анулювання ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання окремих видів господарської діяльності;

–обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання;

– скасування державної реєстрації та ліквідація суб'єкта господарювання;

–інші адміністративно-господарські санкції, встановлені цим Кодексом та іншими законами.

При цьому слід зазначити, що значна частина санкцій, наведених в цьому переліку за своїм змістом або не відповідає визначенню адміністративно-господарських санкцій у статті 238 ГК, або не є заходом юридичної відповідальності, або взагалі поєднує в собі ці недоліки [226].

В цілому, із усього переліку адміністративно-господарських санкцій наведених у статті 239 ГК, такими, що дійсно є заходами юридичної відповідальності і в основному відповідають ознакам адміністративно-господарських санкцій є вилучення прибутку (доходу), стягнення зборів (обов’язкових платежів), припинення експортно-імпортних операцій і застосування індивідуального режиму ліцензування, а також зупинення або анулювання ліцензії (патенту) на здійснення суб’єктом господарювання окремих видів господарської діяльності. Зазначені санкції є заходами адміністративної відповідальності, оскільки всім ним притаманна така ознака, як застосування в адміністративному порядку переважно органами виконавчої влади [227].

Проблема класифікації адміністративно-господарських санкцій полягає в тому, що адміністративно-господарські санкції віднесено в ГК до розділу „Відповідальність за правопорушення у сфері господарювання”. Але всі адміністративно-господарські санкції за своїм змістом повністю охоплюються більш широким поняттям - „заходи адміністративного примусу”. Особливістю цих заходів є те, що всі вони тим чи іншим чином пов’язані з правопорушеннями, кожен з них має конкретну мету, і власне в залежності від цієї мети вони поділяються на заходи адміністративного попередження (адміністративно-запобіжні заходи), заходи адміністративного припинення і заходи адміністративного стягнення (адміністративної відповідальності) [6; 228; 229]. Заходи адміністративного попередження мають на меті попередити вчинення правопорушення, заходи адміністративного припинення – припинити його, а заходи адміністративної відповідальності – покарати винну особу за вже вчинене правопорушення з метою попередження вчинення таких правопорушень як цією особою, так й іншими. Слід також відзначити, що теорія адміністративного примусу досить добре розроблена в адміністративному праві, а її здобутки можуть бути корисними у різних сферах правового регулювання [230; 231].

Якщо відволіктися від визначення поняття „адміністративно-господарські санкції”, наведеного у статті 238 ГК, то переважна більшість адміністративно-господарських санкцій, за винятком антидемпінгових заходів, за своїми ознаками як раз і є або заходами адміністративного припинення, або заходами адміністративної відповідальності.

З огляду на поширеність у законодавстві України санкцій, які за своїм змістом є адміністративно-господарськими (в розумінні ГК), доцільно було б у ГК виділити норми глави 27 в окремий розділ з аналогічною назвою, а вже всередині цього розділу провести поділ на заходи адміністративного припинення та заходи адміністративної відповідальності. При цьому, перелік таких заходів слід сформувати на більш високому рівні узагальнення, який би відповідав потребам правозастосування у самих різних сферах господарської діяльності. Крім того, такий підхід значно полегшив би кодифікацію законодавства про адміністративну відповідальність через можливість узгодження переліку заходів адміністративної відповідальності, що можуть бути застосовані до фізичних і юридичних осіб.

В проекті Кодексу України про адміністративні проступки (далі – Проект), розробленому під керівництвом В.С. Стефанюка, незважаючи на те, що суб’єктами адміністративних проступків крім фізичних визнано також юридичних осіб, окремо заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб не виділяються. Зі змісту адміністративних стягнень, перелік яких наведено у главі 5 Проекту, можна зробити висновок, що до юридичних осіб можуть бути застосовані адміністративні стягнення у вигляді штрафу; конфіскації товарів, сировини, засобів виробництва та інших предметів, які стали знаряддям вчинення або безпосереднім предметом адміністративного проступку, грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного проступку; анулювання ліцензії на певний вид господарської діяльності; скасування державної реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності. Окремо у статтях 37–39 Проекту передбачені стягнення, що застосовуються до об’єднань громадян [232, c. 23–29]. Водночас, зазначені положення Проекту не охоплюють всіх можливих видів заходів адміністративної відповідальності юридичних осіб та їх форм, які мають місце у сучасному українському законодавстві.

З урахуванням викладеного, проведемо огляд, аналіз та узагальнення існуючих заходів адміністративної відповідальності юридичних осіб, визначення їх узагальнюючих характеристик спробуємо побудувати нормативну конструкцію заходів адміністративної відповідальності юридичних осіб для потреб кодифікованого нормативного акту з питань адміністративної відповідальності.

На відміну від адміністративних стягнень, що застосовуються до фізичних осіб, заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб є набагато більш різноманітними і в залежності від змісту цих заходів їх можна поділити на заходи майнового характеру, заходи пов’язані з обмеженням дієздатності юридичних осіб та заходи організаційного характеру.

Найбільш уживаними у практиці є заходи майнового характеру серед яких можна виділити фінансові санкції;конфіскацію майна;вилучення прибутку (доходу) або інших незаконно отриманих сум.

Фінансові санкціїпредставляють собою заходи впливу на юридичних осіб, що полягають у стягненні з них певних грошових сум. Найбільш поширеними серед фінансових санкцій є штраф і пеня. Різниця між цими формами фінансових санкцій полягає в тому, що розмір штрафу, як правило, виражається у фіксованій сумі, яка розраховується за певними правилами, а розмір пені є пропорційним строку, протягом якого застосовується цей вид фінансових санкцій.

Для визначення розміру штрафу, що накладається на юридичних осіб, крім традиційного для фізичних осіб визначення розміру штрафу на основі неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, використовуються різні методи, зміст яких залежить від параметрів господарської діяльності юридичної особи. Так наприклад, розмір штрафів, що накладаються Антимонопольним комітетом України на суб’єктів господарювання відповідно до Закону України “Про захист економічної конкуренції”, розраховується у відсотках від доходу (виручки) суб’єкта господарювання від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) за останній звітний рік, що передував року, в якому накладається штраф. Згідно з Законом України “Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування”, штрафи визначаються увідсоткахдо вартості виконаних з порушеннями робіт, у відсотках до вартості розробленої документації, відсотках до вартості реалізованої продукції, відсотках до вартостіоб'єктів, у розмірі плати завидачу ліцензій на відповідний вид господарської діяльності убудівництві.Відповідно до Закону України “Про ціни і ціноутворення” штрафи стягуються у розмірі кратному сумі необгрунтовано одержаної виручки, згідно з Законом України “ Про державне регулювання ринку цінних паперівв Україні” - у відсотках прибутку (надходжень), одержаних в результаті неправомірних дій тощо. В окремих випадках, як наприклад у Законі України„Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоївта тютюнових виробів”, розмір штрафу встановлюється просто у гривнях.

Нестандартний спосіб визначення розміру штрафів передбачено Положенням про порядок встановлення розмірів та накладення штрафів на підприємства, установи і організації, які здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії, у разі порушення ними норм, правил і стандартів безпеки або умов дозволів на ведення робіт, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 29 червня 1996 року №708.Відповідно до цього положення, за базову величину штрафу береться величина, що дорівнює п'яти тисячам неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Для обчислення розміру штрафу застосовується величина неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, встановлена на час винесення постанови про накладення штрафу, а конкретний розмір штрафу залежить від виду діяльності ліцензіата, рівня порушення, тривалості роботи з порушенням до і після його виявлення та факторів поправки величини штрафу, що впливають на порушення.

Пеня як різновид фінансових санкцій зустрічається в законодавстві набагато рідше за штраф. Аналогічний вид санкцій використовується в цивільному праві як неустойка. Зміст пені в обох випадках однаковий, але в залежності від порядку реалізації він може виступати і як міра адміністративної відповідальності юридичних осіб і як неустойка в цивільно-правовій відповідальності.

Так, наприклад, статтею 14 Закону України „Про державний матеріальний резерв”передбачена відповідальність за операції з матеріальними цінностями державного резерву.

Відповідно до п.7 цієї статті, у разі виявлення фактів оформлення безтоварних операцій із закладення матеріальних цінностей до державного резерву підприємства, установи і організації - відповідальні зберігачі сплачують штраф у розмірі 100 відсотків вартості не закладених до державного резерву матеріальних цінностей, а також пеню за кожний день прострочення з моменту оформлення зазначених операцій до фактичного закладення матеріальних цінностей до державного резерву. П.8 передбачено, що за несвоєчасне повернення до державного резерву позичених матеріальних цінностей одержувач сплачує штраф у розмірі 100 відсотків вартості неповернених матеріальних цінностей і пеню за кожний день прострочення до повного виконання зобов'язання. Аналогічним чином у п.п. 9,10, 14 та 15 цієї статті за різноманітні порушення передбачено застосування фінансових санкцій у вигляді пені.

Особливістю пені у зазначеному випадку є те, що вона застосовується органом виконавчої влади, що здійснює управління державним матеріальним резервом.

Пеня як фінансова санкція адміністративного характеру нерідко застосовується відповідно до податкового законодавства. Зокрема, у п. 16.1.1 Закону України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» закріплено: коли встановлені строки погашення узгодженого податкового зобов'язання минули, на суму податкового боргу нараховується пеня.

Подекуди фінансові санкції, які застосовують до юридичних осіб в адміністративному порядку, дістають назву «неустойка». Зокрема, такий різновид фінансових санкцій згадується у статті 14 Закону України «Про державний матеріальний резерв». Щоправда, хоча ця санкція й має назву, властиву цивільно-правовій відповідальності, застосовує її орган виконавчої влади, що управляє державним резервом. Втім, такі випадки поодинокі, тож їх радше можна вважати винятком із загального правила.

Конфіскація, що застосовується за правопорушення юридичних осіб, як і інші заходи адміністративної відповідальності, має свої особливості. Згідно зі статтею 354 Цивільного кодексу України, особу може бути позбавлено права власності на майно за рішенням суду як санкцію за вчинене правопорушення (конфіскація) у випадках, передбачених законом. Норми частини законів, які передбачають конфіскацію як захід адміністративної відповідальності юридичних осіб, узгоджуються з положеннями Цивільного кодексу. Приміром, статтями 22 і 24 Закону України «Про виключну (морську) економічну зону України» передбачено конфіскацію засобів і знарядь, за допомогою яких було вчинено порушення, а статтею 26 — конфіскацію морського, повітряного судна або споруди, з якої сталося забруднення. Водночас стаття 27 встановлює, що право застосовувати конфіскацію, передбачену статтями 22, 24 та 26 цього Закону, надається районному (міському) суду за місцем затримання порушника. Однак чинне законодавство передбачає конфіскацію і в адміністративному порядку. Так, згідно зі статтею 9 Закону України «Про акцизний збір на алкогольні напої та тютюнові вироби», начальники державних податкових інспекцій України та їхні заступники мають право приймати постанови про конфіскацію алкогольних напоїв і тютюнових виробів, які реалізуються торговельними підприємствами без наявності на пляшці (упаковці), пачці (упаковці) марок акцизного збору.

Ще один різновид заходів адміністративної відповідальності майнового характеру, що застосовуються до юридичних осіб, — це вилучення прибутку (доходу) або інших незаконно отриманих сум. Так, відповідно до статті 14 Закону України «Про ціни і ціноутворення», вся необґрунтовано одержана підприємством, організацією сума виручки внаслідок порушення державної дисципліни цін та чинного порядку визначення вартості будівництва, що здійснюється із залученням коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів, а також коштів державних підприємств, установ та організацій, підлягає вилученню в доход відповідного бюджету залежно від підпорядкування підприємства, організації. Згідно з прийнятою на виконання цього закону Інструкцією про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами, затвердженою наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерства фінансів України від 03.12.01 № 298/519, необґрунтовано одержані суб'єктами господарювання внаслідок порушень порядку встановлення і застосування цін суми виручки та штрафи підлягають вилученню згідно із законодавством на підставі рішень, прийнятих органами державного контролю за цінами. Зазначені в рішеннях суми суб'єкти підприємницької діяльності — порушники перераховують за належністю самостійно, а якщо платіжні документи установам банків не подано, ці суми стягуються відповідно до вимог законодавства.

До заходів адміністративної відповідальності, що застосовуються за вчинення правопорушень юридичними особами і пов'язані з обмеженням їхньої дієздатності, належать зупинення дії або анулювання ліцензії на здійснення певного виду діяльності, наданої юридичній особі, а також обмеження у здійсненні окремих видів діяльності.

Законом України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» встановлено, що анулювання ліцензії — це позбавлення ліцензіата органом ліцензування права на провадження певного виду господарської діяльності. Орган ліцензування ухвалює рішення про анулювання ліцензії протягом десяти робочих днів з дати встановлення підстав для анулювання; це рішення вручається (надсилається) ліцензіату із зазначенням підстав анулювання не пізніше трьох робочих днів з дати його прийняття.

Положення цього закону конкретизовано в інших законах, які регламентують правила здійснення цих видів господарської діяльності, проте в одних законах анулювання ліцензії належить до заходів відповідальності, а в інших розглядається окремо від них. Наприклад, згідно зі статтею 26 Закону України «Про радіочастотний ресурс України», яка має назву «Відповідальність за порушення законодавства у сфері радіочастотного ресурсу України», у разі несплати щомісячного збору протягом шести місяців відповідна ліцензія на використання радіочастотного ресурсу України, а також дозволи на використання відповідних радіоелектронних засобів і радіовипромінювальних пристроїв анулюються без компенсації збитків користувачу із стягненням суми заборгованості в судовому порядку. Натомість у Законі України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» анулювання ліцензії лежить за межами статті 17 «Відповідальність за порушення норм цього Закону».

У деяких нормативно-правових актах замість терміна «анулювання ліцензії» вживаються терміни «позбавлення ліцензії» або «відкликання ліцензії». Так, відповідно до статті 16 Декрету Кабінету Міністрів України «Про систему валютного регулювання і валютного контролю», за невиконання уповноваженими банками обов'язків, передбачених пунктом 4 статті 4 та пунктом 2 статті 13 цього Декрету, застосовуються такі міри відповідальності, як позбавлення генеральної ліцензії Національного банку України на право здійснення валютних операцій або штраф у розмірі, що встановлюється Національним банком України. Своєю чергою статтею 73 Закону України «Про банки і банківську діяльність» передбачено такий захід впливу, як відкликання банківської ліцензії та ініціювання процедури ліквідації банку.

Окремим різновидом заходів адміністративної відповідальності, пов'язаних з обмеженням дієздатності юридичної особи, є тимчасове зупинення дії ліцензії на певний вид діяльності. Наприклад, згідно зі статтею 24 Закону України «Про електроенергетику», однією із санкцій, які може застосовувати Національна комісія регулювання електроенергетики України (НКРЕ), є зупинення дії ліцензії на здійснення підприємницької діяльності з постачання електричної енергії на відповідній території. Відповідно до п. 26 Порядку застосування санкцій за порушення законодавства про електроенергетику, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 липня 2000 р. № 1139, НКРЕ має право приймати рішення про зупинення дії ліцензії на провадження підприємницької діяльності з постачання електричної енергії на відповідній території на термін до одного року.

Окрім зупинення дії ліцензії, обмеження права здійснення певних видів діяльності може виявлятися і в інших формах. Так, відповідно до статті 37 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність», за порушення цього або пов'язаних з ним законів України до суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності або іноземних суб'єктів господарської діяльності можуть бути застосовані спеціальні санкції, зокрема у вигляді застосування до конкретних суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб'єктів господарської діяльності індивідуального режиму ліцензування або тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності.

Ще один приклад подібних заходів адміністративної відповідальності — санкції, що їх застосовують Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку і її територіальні відділення. Відповідно до статті 39 Закону України «Про цінні папери і фондову біржу», Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку і її територіальні відділення в разі відхилення від умов, визначених у дозволах на здійснення діяльності по випуску і обігу цінних паперів, а також у статуті та правилах фондової біржі, поряд з іншими можуть застосовувати такі санкції, як зупиняти на строк до одного року передплату і продаж цінних паперів, зупиняти на певний строк укладення угод з окремих видів діяльності по випуску і обігу цінних паперів.

Заходи адміністративної відповідальності, що застосовуються до юридичних осіб і мають організаційний характер, представлені примусовою реорганізацією юридичної особи або її ліквідацією.

Примусову реорганізацію як захід відповідальності передбачають Закони України «Про захист економічної конкуренції» та «Про банки і банківську діяльність». Так, відповідно до статті 53 Закону України «Про захист економічної конкуренції», якщо суб'єкт господарювання зловживає монопольним (домінуючим) становищем на ринку, органи Антимонопольного комітету України мають право прийняти рішення про примусовий поділ суб'єкта господарювання, що займає монопольне (домінуюче) становище. У цьому випадку примусова реорганізація відбувається у формі поділу.

Відповідно до Положення про застосування Національним банком України заходів впливу за порушення банківського законодавства, затвердженого постановою Правління Національного банку України від 28.08.2001 № 369, Національний банк має право прийняти рішення про примусову реорганізацію банку в разі істотної загрози платоспроможності банку, тобто якщо банк за рівнем достатності капіталу віднесений до значно недокапіталізованих або критично недокапіталізованих банків та має загальну рейтингову оцінку «4» або «5» за системою CAMEL. Примусова реорганізація відбувається шляхом приєднання або виділення.

Що ж до ліквідації юридичної особи, то єдиний випадок ліквідації юридичної особи в адміністративному порядку — це ліквідація банку за рішенням Національного банку України.

Відповідно до статті 73 Закону України «Про банки і банківську діяльність», у разі порушення цього Закону чи нормативно-правових актів Національного банку України, що спричинило значну втрату активів або доходів, і настанні ознак неплатоспроможності банку Національний банк України має право відкликати ліцензію та ініціювати процедуру ліквідації банку згідно з положеннями цього Закону. Зауважимо, що в цьому випадку захід впливу є комбінованим і складається із відкликання ліцензії та ініціювання процедури ліквідації, тобто окремо його складники не застосовуються.

Отже, можна дійти висновку, що заходами адміністративної відповідальності юридичних осіб, з урахуванням відповідного рівня узагальнення їхнього змісту, згідно з чинним законодавством можуть виступати:

– фінансові санкції — це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному порядку стягнення, розмір яких встановлюється у грошовому еквіваленті. Конкретна форма та розмір фінансових санкцій встановлюються законом, що визначає склади відповідних правопорушень;

– майнові санкції — це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному або, за клопотанням органу адміністративної юрисдикції, в судовому порядку стягнення, що передбачають перехід права власності на майно, цінні папери, доходи або інші об'єкти цивільних прав без визначення їх вартісного еквіваленту;

– обмежувальні санкції — це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному порядку стягнення, що передбачають обмеження дієздатності юридичних осіб стосовно певних видів діяльності. Обмежувальні санкції можуть встановлюватись у вигляді обмеження, повного чи тимчасового зупинення, відкликання чи позбавлення ліцензій або інших видів спеціальних дозволів, а також у вигляді встановлення обмежувальних режимів діяльності юридичних осіб. Конкретні форми обмежувальних санкцій встановлюються законом, що визначає склади відповідних правопорушень;

– організаційні санкції — це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному або, за клопотанням органу адміністративної юрисдикції, в судовому порядку стягнення, що передбачають примусову реорганізацію або припинення юридичної особи.

Висновки до розділу 2

1. Усі різновиди юридичної відповідальності спираються на спільну концептуальну основу — систему принципів, на якій ґрунтується їхнє правове регулювання. Вихідним для формування такої системи принципів виступає сам принцип відповідальності у нормативному регулюванні. Його суть полягає в тому, що коли поведінка адресата норми відхиляється від її припису, з боку суб’єкта, який цю норму встановив або уповноважений нею, має відбутися певна реакція.

2. У змісті принципу відповідальності виокремлюються дві складові, які визначають нормативну модель відповідальності: нормативна модель відхилення від норми та нормативна модель реакції на відхилення. Водночас для цих нормативних моделей також повинні існувати принципи, покладені в основу правового регулювання.

3. Для нормативної моделі реакції на відхилення від норми базовими є:

– принцип реалізовуваності реакції — нормативна модель реакції на відхилення від норми обов’язково повинна включати механізм практичної реалізації заходу впливу, застосування якого і становить зміст самої реакції;

– принцип адекватності реакції — оскільки реакція покликана певним чином компенсувати відхилення або досягти іншої мети реагування, вона має бути адекватною самому відхиленню. Інакше кажучи, реакція повинна бути необхідною і достатньою для досягнення мети реагування;

– принцип об’єктивності оцінки — нормативна модель реакції на відхилення від норми має містити такий елемент, який забезпечував би об’єктивність оцінки характеристик відхилення від норми задля подальшого досягнення адекватності реакції;

– принцип об’єктивності істини — інформація, на підставі якої здійснюється оцінка характеристик відхилення від норми, повинна бути істинною, тобто відображати всі характеристики такими, якими вони є в об’єктивній реальності;

– принцип достовірності джерел — джерелами інформації, придатної для об’єктивної оцінки, можуть виступати лише ті, щодо достовірності яких немає сумнівів;

– принцип компетентності суб’єкта ініціювання реакції — нормативна модель реакції на відхилення (відповідальності) має передбачати можливість ініціювання реакції тим суб’єктом, який є достовірним джерелом відповідної інформації;

– принцип необхідності підстав ініціювання реакції — інформація, що стала підставою ініціювання реакції, повинна бути необхідною для встановлення об’єктивності істини;

– принцип достатності підстав об’єктивної оцінки — для забезпечення об’єктивної оцінки має бути забезпечена мінімально достатня кількість достовірної інформації про відповідне діяння;

– принцип подолання неочевидності — якщо конструкція об’єктивної сторони діяння допускає неочевидність у зв’язку між суб’єктом і об’єктивною стороною діяння, з’ясування об’єктивної істини має здійснюватись із дотриманням принципів правосуддя. Із принципу подолання неочевидності випливає й те, що коли конструкція об’єктивної сторони діяння не допускає неочевидності у зв’язку між суб’єктом і об’єктивною стороною діяння, з’ясування об’єктивної істини може здійснюватись в адміністративному порядку;

– принцип страхування об’єктивності — за будь-яких умов особі, яка вчинила діяння, що передбачає відповідну реакцію, має бути забезпечене право на оскарження ступеня об’єктивності істини та об’єктивності оцінки. У цьому випадку можливість оскарження виступає як запорука, страховка від помилок, які можуть бути допущені при з’ясуванні об’єктивності істини та об’єктивності оцінки.

4. Для нормативної моделі відхилення від норми (правопорушення) базовими є:

– принцип формалізації відхилення — відхилення від норми має бути описане з таким рівнем деталізації характеристик, який є необхідним і достатнім для реалізації принципів, що становлять концептуальну основу нормативної моделі реагування на відхилення від норми;

– принцип пропорційності рівня нормативної деталізації відхилення і точності визначення меж можливої реакції — при визначенні виду і розміру заходу впливу, який має бути застосований як реакція на відхилення від норми, необхідно дотримати його пропорційність рівню нормативної деталізації відхилення. При цьому цей зв’язок є зворотно пропорційним: чим менший рівень деталізації відхилення, тим ширшими мають бути межі, в яких можлива зміна виду і розміру заходу впливу, і навпаки;

– принцип відповідності об’єкта реакції адресату норми — в нормативній моделі відхилення має бути відображено той момент, що реагування на відхилення від норми повинно спрямовуватися тільки на особу, яка є адресатом цієї норми і яка допустила таке відхилення;

– принцип належної спрямованості реакції — зміст заходу впливу має забезпечувати вплив на той параметр особи, що допустила відхилення від норми, який зумовив це відхилення;

– принцип дієвості реакції — захід впливу, що застосовується як реакція на відхилення від норми, повинен бути таким, що викликає в особи, до якої він застосований, почуття втрати певних благ, які для неї виступають як усвідомлювана цінність;

– принцип конкретності ознак об’єктивної сторони — по-перше, ознаки об’єктивної сторони мають бути сформульовані так, щоб унеможливлювати подвійне та розширене тлумачення і містити якомога менше оціночних понять; по-друге, ознаки об’єктивної сторони повинні бути такими, що можуть бути певним чином виявлені в реальності, зафіксовані та описані;

– принцип об’єктивної обумовленості діяння волею відповідного суб’єкта і адекватного відображення цього діяння у його свідомості. Цей принцип покликаний закріпити зв’язок між суб’єктом та об’єктивною стороною відповідного діяння;

– принцип конкретизації реакції — у відповідній частині норми має міститись вказівка на якісні і кількісні характеристики заходу впливу, які є реакцією на діяння, описане у цій нормі.

5. Щоб забезпечити можливості реалізації принципу верховенства права у сфері адміністративної відповідальності, необхідно на основі цього принципу удосконалити законодавство про адміністративну відповідальність шляхом удосконалення та закріплення в ньому принципів адміністративної відповідальності та принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення, які є похідними від принципу верховенства права. Такими, зокрема, є принципи відповідальності за вину, презумпції невинуватості, обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності, об’єктивності істини, абсолютної оскаржуваності рішень у справах про адміністративні правопорушення.

6. З огляду на те, що переважна більшість складів адміністративних правопорушень є формальними, до вже відомих форм вини у вигляді умислу та необережності слід додати такі форми вини, як намір та необачність. Намір має місце тоді, коли особа усвідомлювала характер (або зміст) вчинюваного протиправного діяння і бажала його вчинення, а необачність — коли особа не бажала вчинення протиправного діяння, але вчинила його за умов, коли могла і повинна була уникнути його вчинення.

7. Обставини, що пом’якшують або обтяжують відповідальність, мають братись до уваги тільки в тих випадках, коли буде встановлено зв’язок між їх наявністю та фактом і характером вчиненого діяння. При цьому цей зв’язок може мати як причинний, так і обумовлюючий характер.

8. Принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності проявляється в тому, що законодавець має визначити обставини, за яких навіть за наявності формальних ознак складу адміністративного правопорушення особа, що його вчинила, звільняється від відповідальності. У чинному КпАП такими є крайня необхідність, необхідна оборона та стан неосудності. Поряд з цим зазначений перелік обставин, що виключають адміністративну відповідальність, є неповним, і видається необхідним доповнити його додатковими обставинами.

Зокрема, слід визнати, що особа не може бути притягнута до адміністративної відповідальності за вчинене правопорушення, якщо його вчинення було обумовлене необхідністю реалізації її прав, законних інтересів або трудових чи службових обов’язків та водночас неможливістю діяти іншим чином або утриматись від дії внаслідок незабезпечення державою або державними органами чи органами місцевого самоврядування, або їх посадовими чи службовими особами умов для її правомірної поведінки.

9. Різноманітність спеціальних суб’єктів адміністративних правопорушень зумовлює необхідність урахування цього як при створенні нормативних моделей складів адміністративних правопорушень, так і при доказуванні факту вчинення такого правопорушення конкретною особою. Інакше кажучи, предметом доказування, поряд з іншим, мають бути і ознаки спеціального суб’єкта. Водночас наявність окремих видів спеціальних суб’єктів, зокрема посадових осіб, вимагає доказування наявності обумовлюючого зв’язку між їх діями або бездіяльністю та діянням, що утворює об’єктивну сторону правопорушення, що становить певну складність з огляду на його гіпотетичний, імовірнісний характер.

10. Основними принципами адміністративної відповідальності посадових осіб виступають принцип обумовленості і принцип безпосередності. Ці принципи можуть бути сформульовані таким чином: посадова особа притягується до адміністративної відповідальності за адміністративні правопорушення, зв’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків, в тому числі, у випадках:

– коли її дії або бездіяльність обумовили вчинення правопорушень, передбачених у відповідній частині (статті, главі тощо) закону, іншими особами;

– коли її дії або бездіяльність безпосередньо спричинили наслідки, передбачені у відповідній частині (статті, главі тощо) закону.

11. Для окремих видів спеціальних суб’єктів встановлення наявності у них відповідних ознак фактично означає визнання вчиненого ними діяння об’єктивно винним, тобто таким, коли правопорушення не може бути вчинене поза волею і свідомістю особи. Такі ситуації мають місце, коли набуття правового статусу з ознаками спеціального суб’єкта обумовлено знанням відповідних норм та усвідомленням необхідності їх дотримання. Зокрема, такими суб’єктами слід вважати водіїв, посадових осіб, працівників торгівлі, громадського харчування, сфери послуг тощо.

12. Відмінності, які відрізняють фізичних і юридичних осіб як суб’єктів правовідносин, зумовлюють і особливості нормативної моделі адміністративної відповідальності цих осіб. До таких особливостей, зокрема, можна віднести:

– відсутність у юридичних осіб власних психічних характеристик;

– участь юридичних осіб у правовідносинах через уповноважених представників;

– наявність у юридичних осіб внутрішньої організаційної структури;

– специфічні параметри оцінки діяльності юридичних осіб.

13. У переважній більшості передбачених КпАП випадків конфіскація як адміністративне стягнення не може бути застосована через неузгодженість між нормами загальної частини КпАП, нормами Особливої частини розділу ІІ КпАП, а також Цивільним Кодексом України. По-перше, декілька статей КпАП передбачають застосування конфіскації відносно предметів, які не можуть знаходитись у приватній власності правопорушника. По-друге, частина статей передбачає конфіскацію предметів, які не відносяться ні до знарядь вчинення правопорушення, ні до його безпосереднього об’єкту. В окремих випадках передбачається застосування конфіскації за правопорушення, вчинені посадовими особами.

14. В арсеналі адміністративних стягнень, що накладаються на фізичних осіб, а також санкцій, що застосовуються до юридичних осіб, не вистачає такого, яке б на законних підставах давало можливість примусово вилучати певне майно без встановлення обов’язкових вимог щодо визначення права власності на це майно. Такий захід було б доцільним йменувати, наприклад, “безкомпенсаційним вилученням”, тобто таким, яке не передбачає будь-якої компенсації за вилучене майно. В законі відповідну норму можна сформулювати таким чином: “Безкомпенсаційне вилучення речі, в тому числі грошей або валютних цінностей, полягає в її примусовому вилученні з подальшим знищенням, утилізацією або зверненням у власність держави відповідно до чинного законодавства без надання особі, у якої ці речі було вилучено, компенсації у будь-якій формі.”

15. Зміст і порядок виконання адміністративного стягнення у вигляді позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові, не відповідає його назві. Позбавлення будь-якого суб’єктивного права, отримання якого підтверджується відповідним документом, має відбуватися через скасування цього документа. Крім того, якщо відбувається позбавлення спеціального права, то його відновлення має здійснюватись у повній відповідності до передбаченої законом процедури первинного набуття цього права.

16. Нагальною потребою є встановлення такого механізму застосування адміністративного стягнення у вигляді адміністративного арешту, який унеможливлює зловживання ним. Елементами такого механізму можуть бути, наприклад, обмеження можливості застосування адміністративного арешту за правопорушення, яке вчинено особою вперше; закріплення можливості оскарження рішення суду щодо застосування адміністративного арешту; забезпечення обов’язкової участі у провадженні у справі про адміністративне правопорушення, за яке може бути застосовано адміністративний арешт, захисника тощо.

17. На відміну від адміністративних стягнень, що застосовуються до фізичних осіб, заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб є набагато більш різноманітними і такими, що з урахуванням відповідного рівня узагальнення їх змісту, відповідно до чинного законодавства, можуть виступати:

– фінансові санкції – це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному порядку стягнення, розмір яких встановлюється у грошовому еквіваленті. Конкретна форма та розмір фінансових санкцій встановлюються законом, що визначає склади відповідних правопорушень;

– майнові санкції – це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному або, за клопотанням органу адміністративної юрисдикції, в судовому порядку стягнення, що передбачають перехід права власності на майно, цінні папери, доходи або інші об’єкти цивільних прав без визначення їх вартісного еквіваленту;

– обмежувальні санкції — це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному порядку стягнення, що передбачають обмеження дієздатності юридичних осіб стосовно певних видів діяльності. Обмежувальні санкції можуть встановлюватись у вигляді обмеження, повного чи тимчасового зупинення, відкликання чи позбавлення ліцензій або інших видів спеціальних дозволів, а також у вигляді встановлення обмежувальних режимів діяльності юридичних осіб. Конкретні форми обмежувальних санкцій встановлюються законом, що визначає склади відповідних правопорушень;

– організаційні санкції — це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному або, за клопотанням органу адміністративної юрисдикції, в судовому порядку стягнення, що передбачають примусову реорганізацію або припинення юридичної особи.

3.1. Зарубіжний досвід систематизації законодавства про адміністративну відповідальність

Як уже зазначалося раніше, від часу, коли інститут адміністративної відповідальності постав як окреме правове утворення, відповідні норми були розпорошені по Адміністративному Кодексу УСРР, постановах ЦВК та РНК СРСР і УРСР, актах Ради Міністрів УРСР, постановах Президії Верховної Ради УРСР та інших документах. 21 червня 1961 року Президія Верховної Ради СРСР ухвалила Указ “Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку”, а 15 грудня 1961 року аналогічний за назвою Указ прийняла й Президія Верховної Ради УРСР. Саме цей документ став першою сходинкою до систематизації законодавства про адміністративну відповідальність і своєрідним прообразом майбутнього Кодексу про адміністративні правопорушення. У ньому було закріплено загальний перелік порушень, за які допускалося застосування адміністративних стягнень у вигляді штрафу, встановлено граничні розміри штрафів, визначено порядок їх накладення тощо.

У 1967 році, прагнучи впорядкувати законодавство про адміністративну відповідальність і зміцнити законність у його застосуванні, комісії законодавчих предположеній Ради Союзу і Ради національностей ВР СРСР висловилися за розробку Основ законодавства Союза РСР і союзних республік про адміністративну відповідальність, що й було передбачено у Постанові Президії Верховної Ради СРСР від 13.10.1967 р. Робота над цим актом розтягнулася на довгі роки, і лише 23.10.1980 р. Верховна Рада СРСР ухвалила Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення. На той момент законодавство про адміністративну відповідальність налічувало близько 500 нормативних актів, тож потреба в їх кодифікації була надзвичайно нагальною.

І ось, 7 грудня 1984 р. було прийнято Кодекс Української РСР про адміністративні правопорушення, який із певними змінами чинний і донині. Ухвалення цього Кодексу поставило крапку в процесі кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність. Подібні кодекси з'явилися й в інших союзних республіках тодішнього СРСР.

Після розпаду СРСР у більшості держав, що постали на базі його союзних республік, були розроблені й ухвалені нові відповідні кодекси. І хоча революційних змін у них не сталося, досвід кодифікації в окремих країнах становить певний інтерес, а виявлення недоліків у цих документах може стати в нагоді для систематизації законодавства про адміністративну відповідальність в Україні.

З 1 липня 2002 року набрав чинності новий Кодекс РФ про адміністративні правопорушення [247]. Однією з його ключових особливостей порівняно з чинним доти КпАП РРФСР є те, що новий Кодекс передбачає значну кількість адміністративних правопорушень, відповідальність за вчинення яких покладається на юридичних осіб.

Із 402 статей, що утворюють особливу частину КпАП РФ, у 214 (тобто у 53 % статей) передбачається відповідальність юридичних осіб — або поряд із відповідальністю громадян і посадовців, або як самостійна.

До адміністративних правопорушень юридичних осіб належать переважно правопорушення, пов'язані з їхньою підприємницькою та іншою організаційно–господарською діяльністю. Це адміністративні правопорушення в таких областях: в області охорони власності (з 28 статей, що входять в даний розділ Кодексу, 23 передбачають відповідальність юридичних осіб); в області охорони навколишнього природного середовища і природокористування (з 40 статей, що входять в даний розділ Кодексу, 35 передбачають відповідальність юридичних осіб); у промисловості, будівництві та енергетиці (з 14 статей, що входять в даний розділ Кодексу, 13 передбачають відповідальність юридичних осіб); у сільському господарстві, ветеринарії і меліорації земель (з 14 статей, що входять в даний розділ Кодексу, 13 передбачають відповідальність юридичних осіб); в області зв'язку і інформації (з 24 статі, що входять в даний розділ Кодексу, 20 передбачають відповідальність юридичних осіб); в області підприємницької діяльності (з 25 статей, що входять в даний розділ Кодексу, 18 передбачають відповідальність юридичних осіб); в області фінансів, податків і зборів, ринку цінних паперів (з 26 статей, що входить в даний розділ Кодексу, 15 передбачають відповідальність юридичних осіб); порушення митних правил (всі 22 статті даного розділу Кодексу передбачають відповідальність юридичних осіб). З 193 статей, що містяться у вказаних розділах КпАП РФ, 159 статей (82 %) передбачають відповідальність юридичних осіб.

Окрім того, згідно КпАП РФ правопорушення, зокрема юридичних осіб, встановлення відповідальності за які не входить до предмету ведення Російської Федерації, можуть передбачатися і законами суб'єктів РФ про адміністративні правопорушення.

КпАП РФ встановлює значні розміри адміністративних покарань, що застосовуються до юридичних осіб. Наприклад, адміністративний штраф за порушення: законодавства про виняткову економічну зону Російської Федерації; антимонопольного, митного, валютного законодавства; законодавства про природні монополії, про рекламу, про охорону навколишнього природного середовища, про державне регулювання виробництва і обороту етилового спирту, алкогольної і спіртомісткої продукції, що накладається на юридичну особу, може досягати величини, що в п'ять тисяч разів перевищує мінімальний розмір оплати праці, встановлений федеральним законом на момент закінчення або припинення правопорушення. Адміністративний штраф за низку правопорушень обчислюється, виходячи з вартості предмету адміністративного правопорушення або суми несплачених податків, зборів, незаконної валютної операції, сягаючи трикратного розміру відповідної величини.
Крім штрафних санкцій за цілу низку правопорушень юридичних осіб як додаткове адміністративне покарання передбачена конфіскація знаряддя здійснення або предмету адміністративного правопорушення.

Поряд з адміністративною відповідальністю юридичних осіб Кодексом широко передбачена відповідальність їх посадових осіб, причому призначення покарання юридичній особі не звільняє від адміністративної відповідальності за дане правопорушення винну посадову особу.

Серед покарань, що застосовуються до посадових осіб, крім адміністративного штрафу в сумі до двохсот мінімальних розмірів оплати праці, особливо слід виділити таке адміністративне покарання, як дискваліфікація, яка полягає в позбавленні особи на строк до трьох років права посідати керівні посади у виконавчому органі управління юридичної особи, входити до ради директорів (наглядової ради) і здійснювати підприємницьку діяльність по управлінню юридичною особою. Дискваліфікація може бути застосована до осіб, що здійснюють організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські функції в органі юридичної особи, до членів ради директорів, а також до осіб, що здійснюють підприємницьку діяльність без утворення юридичної особи, до арбітражних керуючих [204].

У Кодексі про адміністративні правопорушення РФ 2001 р. значно розширені положення, що стосуються основних принципів адміністративного процесу і, зокрема, провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Значно оновлена норма, що визначає принцип відкритого провадження по справі. У КпАП РФ зазначено, що справи про адміністративні правопорушення підлягають відкритому розгляду, за винятком випадків, коли це може привести до розголошування державної, військової, комерційної або іншої таємниці, що охороняється законом, а рівно у випадках, якщо цього вимагають інтереси забезпечення безпеки осіб, що беруть участь у провадженні по справі, членів їх сімей, їх близьких, а також захисту честі і гідності вказаних осіб. Причому, що важливе з позицій охорони прав громадянина, орган адміністративної юрисдикції (посадовець) зобов'язаний винести спеціальну ухвалу про закритий розгляд справи як самостійний процесуальний документ.

Вперше до КпАП РФ включена стаття, що проголошує принцип презумпції невинуватості. У ній вказано, що особа, відносно якої здійснюється провадження по справі про адміністративне правопорушення, вважається невинуватою, поки її вина не буде доведена в порядку, передбаченому Кодексом, і встановлена ухвалою судді, органу, посадовця, що розглянули справу і яка вступила в законну силу. Крім того підкреслено, що особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, не зобов'язана доводити свою невинуватість і що неусувні сумніви у винності такої особи тлумачаться на її користь.

У КпАП РФ реалізовані конституційні вимоги про забезпечення законності при застосуванні заходів адміністративного примусу у зв'язку з адміністративним правопорушенням. Йдеться про дотримання вимог компетентності суб'єкта адміністративної юрисдикції, про заборону застосовувати заходи адміністративного примусу, що принижують людську гідність, про зворотну силу закону тощо.

Проголошено, що адміністративне стягнення не може мати на своїй меті приниження людської гідності фізичної особи, що вчинила адміністративне правопорушення, або спричинення йому фізичних страждань, а також нанесення шкоди діловій репутації юридичної особи.

Значно розширені гарантії прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності, і потерпілого, а також інших осіб, що беруть участь в справі. Зокрема, встановлений порядок розгляду клопотань осіб, що беруть участь в справі: вони підлягають обов'язковому і негайному розгляду відповідним суб'єктом адміністративної юрисдикції, у провадженні якого знаходиться дана справа. Про розгляд клопотання виноситься ухвала як самостійний процесуальний документ.

Особа, що притягається до адміністративної відповідальності, має право користуватися допомогою захисника, яким може бути як адвокат, так і інша особа, що має вищу юридичну освіту. Потерпілий має право користуватися юридичною допомогою представника, до якого пред'являються аналогічні вимоги. Особливо слід відзначити, що захисник і представник допускаються до участі у провадженні по справі з моменту складання протоколу про адміністративне правопорушення. У разі адміністративного затримання фізичної особи захисник допускається до участі у провадженні з моменту адміністративного затримання.

Захисник і представник, допущені до участі у провадженні по справі про адміністративне правопорушення, мають право знайомитися зі всіма матеріалами справи, надавати докази, заявляти клопотання і відводи, брати участь в розгляді справи, оскаржувати застосування заходів забезпечення провадження, постанову по справі і користуватися іншими процесуальними правами.

Докладно визначені в КпАП РФ права і обов'язки свідка, фахівця, експерта, перекладача. Вперше введено адміністративну відповідальність вказаних осіб за відмову з'явитися по виклику судді, органу, посадовця, у провадженні яких знаходиться справа про адміністративне правопорушення, і за неналежне виконання обов'язків, покладених на вказаних осіб цим Кодексом.

Вперше в законодавстві про адміністративну відповідальність врегульований інститут відводу суб'єкта адміністративної юрисдикції, визначені обставини, що виключають можливість розгляду справи суддею, членом колегіального органу, посадовцем. До таких обставин віднесені родинні відносини перелічених вище осіб з особою, що притягається до адміністративної відповідальності, потерпілим, законним представником фізичної або юридичної особи, захисником і представником, а також особиста пряма або непряма зацікавленість відповідного суб'єкта адміністративної юрисдикції у вирішенні справи. За наявності згаданих обставин виникає обов'язок такої особи заявити самовідвід.

Слід зазначити і ряд новел в процесі порушення і розгляду справи про адміністративне правопорушення. У КпАП РФ введено розділ «Порушення справи про адміністративне правопорушення», в якій визначені приводи для порушення справи, обставини, що вважаються моментом, з якого справа вважається порушеною. Новими є норми, що визначають повноваження посадовців по складанню протоколів про адміністративні правопорушення.

Слід також звернути увагу на передбачену КпАП РФ процедуру адміністративного розслідування, яка реалізується у випадках, коли після виявлення адміністративного правопорушення у області антимонопольного законодавства, податків і зборів, митної справи, охорони навколишнього середовища, виробництва та обігу етилового спирту, алкогольної і спіртомісткої продукції, дорожнього руху, пожежної безпеки здійснюються експертиза або інші процесуальні дії, що вимагають значного часу. У таких випадках в ухвалі про порушення справи вказуються привід для порушення справи, дані, що вказують на наявність події правопорушення, та інші необхідні дані. Адміністративне розслідування проводиться за місцем вчинення або виявлення правопорушення. Термін розслідування — один місяць, за винятком випадків, коли складність справи обумовлює продовження цього терміну на один місяць, а по митних справах — до шести місяців. Після закінчення розслідування складається протокол про адміністративне правопорушення або виноситься ухвала про припинення провадження по справі про адміністративне правопорушення.

В КпАП РФ вперше встановлені конкретні строки направлення протоколу про адміністративне правопорушення органу адміністративної юрисдикції і строки виправлення недоліків в протоколі. Так, протокол повинен бути направлений судді, органу, посадовцю, уповноваженому розглядати справу, протягом доби з моменту його складання; протокол про правопорушення, вчинення якого тягне за собою адміністративний арешт, повинен бути направлений судді негайно після його складання.

У зв'язку з істотними недоліками протоколу, виявленими при підготовці справи до розгляду, він повинен бути повернений особі, що склала протокол, а відповідні недоліки повинні бути усунені в строк не більш ніж три доби з дня повернення протоколу. Після цього дається ще доба для направлення протоколу суб'єкту адміністративної юрисдикції.

Більш докладно і ґрунтовно, порівняно з попереднім Кодексом, в КпАП РФ регламентований порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення. Нові вимоги пред'являються й до змісту постанови по справі про адміністративне правопорушення. Зокрема, в КпАП РФ вказано, що в постанові по справі повинні бути вирішені питання про вилучені речі і документи, про речі, на які накладений арешт, якщо відносно них не застосовано або не може бути застосовано стягнення у вигляді конфіскації або оплатного вилучення.

Суттєвим моментом є те, що в КпАП РФ передбачено окремий розділ «Перегляд постанов і рішень у справах про адміністративні правопорушення», в яку включені норми про оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення. При цьому характерним є те, що основною інстанцією для оскарження таких постанов, у тому числі і постанов, винесених мировими суддями, є районний суд. Якщо ж постанова винесена районним суддею, вона може бути оскаржена в суд суб'єкта РФ (вищестоящий суд).

Постанова про накладення стягнення на юридичну особу або особу, що здійснює підприємницьку діяльність без утворення юридичної особи, може бути оскаржена в арбітражний суд і розглядається відповідно до арбітражного процесуального законодавства.

У зв'язку з оскарженням постанов по справах про адміністративні правопорушення слід звернути увагу ще одну новелу КпАП РФ. Зокрема до нього включена стаття, що визначає умови (підстави) і строк вступу постанови в законну силу. Цей строк пов'язується, перш за все, зі строком оскарження постанови (протягом десяти днів з дня вручення або отримання копії постанови). Після закінчення вказаного строку, якщо постанову не було оскаржено, вона вступає в законну силу і підлягає виконанню. Крім того, аналогічне правило вступу постанови в законну силу передбачене і для випадків, коли закінчився строк, встановлений для оскарження рішення.

Встановлено і «наглядовий» порядок перегляду постанов і рішень, що вступили в законну силу. Йдеться про право прокурорів суб'єктів РФ, Генерального прокурора РФ і його заступників, голів і заступників голів судів суб'єктів РФ, Голову Верховного Суду РФ і його заступників вносити протести на ухвали першої інстанції, що вступили в законну силу, і рішення другої інстанції у справах про адміністративні правопорушення. Аналогічне право закріплене і відносно перегляду відповідних справ Вищим Арбітражним Судом РФ.

Ще однім моментом вартим уваги є наявність серед органів адміністративної юрисдикції мирових суддів. В основному до підвідомчості мирових суддів віднесені справи, що відповідно до статті 23.1 КпАП РФ підлягають розгляду суддями, але не потребують проведення адміністративного розслідування и не пов’язаних з адміністративним видворенням за межі РФ.

Відродження інституту мирових суддів, на думку російських дослідників, обумовлено відповідністю статусу мирового судді тенденціям поглиблення спеціалізації, професіоналізації суддів і розділення компетенції між судами різних ланок і, крім того, необхідністю увільнення федеральних суддів від розгляду незначних справ у зв’язку зі збільшенням кількості звернень до судів, а також низкою інших причин [248, c. 80].

Особливістю регулювання відносин адміністративної відповідальності у Російський Федерації є те, що до законодавства про адміністративну відповідальність відносяться і відповідні закони суб’єктів федерації. Вони можуть мати назву “кодекс” або просто “закон”.

Прикладами таких актів можуть служити Кодекс Республіки Татарстан про адміністративні правопорушення від 29 листопада 2002 року [249] та Закон Кемеровської області №52-ОЗ від 15.07.2002 р. “Про адміністративні правопорушення в Кемеровський області”[250].

Відповідно до статті 2.1 Кодексу Республіки Татарстан про адміністративні правопорушення, цей кодекс відповідно до загальних положень і принципів встановлення адміністративної відповідальності, що визначаються Кодексом РФ про адміністративні правопорушення:

1) встановлює адміністративну відповідальність з питань, що мають республіканське та місцеве значення, в тому числі за порушення правил і норм, передбачених законами та іншими нормативними актами Республіки Татарстан;

2) визначає органи і посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені цим Кодексом;

3) визначає посадових осіб, уповноважених складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені цим Кодексом.

Аналогічні питання врегульовані і Законом Кемеровської області “Про адміністративні правопорушення в Кемеровський області”.

В Кодексі Киргизської Республіки про адміністративну відповідальність [251] в цілому збережено модель адміністративної відповідальності радянських часів, але є й певні новели. Зокрема, цим Кодексом встановлена адміністративна відповідальність юридичних осіб.

Незвичним є те, що згаданий Кодекс містить аж три визначення поняття адміністративної відповідальності.

Так, у статті 4 зазначено, що відповідальністю за адміністративне правопорушення є правовий наслідок вчинення правопорушення, що виражається в осуді і застосуванні адміністративного стягнення судом (суддею), органом (посадовою особою) до особи, винної у вчиненні правопорушення. У статті 14 зазначено, що під адміністративною відповідальністю розуміється вид юридичної відповідальності застосовуваного судом (суддею), органом (посадовою особою) адміністративного стягнення до фізичної або юридичної особи, що вчинила адміністративне правопорушення (проступок). І, нарешті в розділі VI“Поняття, що використовуються у Кодексі Киргизської Республіки про адміністративну відповідальність”, зазначено “Адміністративна відповідальність – різновид юридичної відповідальності. Адміністративна відповідальність настає тільки при наявності адміністративного правопорушення. Різні види адміністративного правопорушення тягнуть за собою застосування різної адміністративної відповідальності”.

Серед новаторських положень згаданого Кодексу варто виокремити й окремі різновиди адміністративних стягнень. Зокрема, стаття 34 запроваджує таке стягнення, як перевірка знань Правил дорожнього руху. Згідно з цією нормою, водії, які вчинили адміністративні правопорушення, передбачені цим Кодексом, через брак належних знань Правил дорожнього руху, можуть разом із накладенням адміністративного стягнення скеровуватися на повторне складання іспитів.

Ще однією неординарною рисою Кодексу Киргизької Республіки про адміністративну відповідальність є стаття 18. Вона передбачає, що з огляду на характер вчиненого адміністративного правопорушення та особу порушника, матеріали у справах про адміністративні правопорушення можуть за узгодженням сторін передаватися на розгляд судів аксакалів. Ці суди розглядають майнові, сімейні спори та інші визначені законом справи, аби досягти примирення сторін і ухвалити справедливе, таке, що не суперечить закону, рішення.

Систематизація законодавства про адміністративну відповідальність у Республіці Білорусь відбувалася на основі Концепції вдосконалення законодавства Республіки Білорусь, яку було схвалено Указом Президента Республіки Білорусь від 10 квітня 2002 р. №205.

У п.47 цієї концепції, зокрема, зазначалося, що слід ухвалити Кодекс Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення, у якому доцільно:

– надати йому статус єдиного закону про адміністративну відповідальність, що діє на території Республіки Білорусь. Усі новоприйняті норми про адміністративну відповідальність мають включатися до цього Кодексу;

– визначити нові поняття і принципи адміністративної відповідальності, концептуально узгоджені з Кримінальним кодексом Республіки Білорусь;

– встановити адміністративну відповідальність юридичних осіб та індивідуальних підприємців як самостійних суб'єктів, що дасть змогу надати стабільність законодавству, яке регулює економічну (фінансову) відповідальність юридичних осіб та індивідуальних підприємців за порушення у сфері фінансово-господарської діяльності, що випливають із адміністративних правовідносин;

– вирішити питання про відповідальність за замах на адміністративне правопорушення і за співучасть у його вчиненні;

– узгодити максимальні розміри штрафних санкцій за вчинення адміністративних правопорушень фізичними особами з мінімальними розмірами штрафних санкцій, передбаченими Загальною частиною Кримінального кодексу Республіки Білорусь;

– узгодити побудову і зміст особливих частин Кодексу Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення і Кримінального кодексу Республіки Білорусь.

Окрім того, п.48 згаданої концепції передбачалося ухвалити процесуально-виконавчий кодекс Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення, в якому істотно розширити виняткову компетенцію судів щодо накладення адміністративних стягнень.

Практично всі ідеї концепції були втілені в життя з ухваленням у 2003 році Кодексу Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення (далі – КпАП РБ). Цей Кодекс справді максимально наближений до відповідного Кримінального Кодексу і за структурою, і за багатьма положеннями, яких не було у попередньому Кодексі про адміністративні правопорушення.

Так, ідентичні з кримінальним законом положення про дію КпАП РБ в часі, просторі і за колом осіб; у КпАП РБ передбачені такі традиційно кримінально-правові інститути, як співучасть у вчиненні правопорушення, та виділена стадія замаху на правопорушення, передбачено сукупність адміністративних правопорушень, знижений вік адміністративної відповідальності (14 років), обставини, що виключають адміністративну відповідальність, ідентичні тим, що передбачені в Кримінальному Кодексі (необхідна оборона, крайня необхідність, спричинення шкоди при затриманні фізичної особи, що вчинила злочин або адміністративне правопорушення, виправданий ризик) тощо.

Максимальне наближення конструкції адміністративної відповідальності до конструкції кримінальної відповідальності свідчить про ідентичність їх функцій, у тому числі й каральної, хоча у ч.2 статті 1.2 КпАП РБ зазначено, що Кодекс Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення спрямований на попередження адміністративних правопорушень.

У КпАП РБ зроблено спробу дати визначення поняття адміністративної відповідальності, але воно є досить тавтологічним і не містить характерних ознак адміністративної відповідальності. Так, відповідно до статті 4.1, адміністративна відповідальність виражається в застосуванні адміністративного стягнення до фізичної особи, що вчинила адміністративне правопорушення, а також до юридичної особи, визнаної винною і такої, що підлягає адміністративній відповідальності відповідно до цього Кодексу.

Своєю чергою, згідно зі статтею 6.1, адміністративне стягнення є мірою адміністративної відповідальності, а відповідно до статті 2.1, адміністративним правопорушенням визнається протиправне винне, а також таке, що характеризується іншими передбаченими цим Кодексом ознаками, діяння (дія або бездіяльність), за яке встановлена адміністративна відповідальність.

Якщо розглянути наведене вище поняття адміністративної відповідальності з урахуванням визначень понять “адміністративне стягнення” та “адміністративне правопорушення”, то практично жодного конкретного уявлення про його ознаки отримати неможливо.

Суттєвою новелою КпАП РБ можна вважати норми, якими описується адміністративна відповідальність юридичних осіб. Водночас норм, якими визначаються особливості адміністративної відповідальності цих осіб, досить мало. Так, відповідно до статті 3.5, юридична особа визнається винною у вчиненні адміністративного правопорушення, якщо буде встановлено, що цією юридичною особою не дотримані норми (правила), за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, і цією особою не були вжиті всі заходи щодо їх дотримання.

Така конструкція вини юридичної особи є дещо спрощеним варіантом визначення винності юридичної особи у ч.2 статті 2.1 КпАП РФ, і головним її недоліком є те, що винність фактично зводиться до наявності об'єктивної сторони правопорушення і жодним чином не враховує суб'єктивних характеристик.

Крім того, у статті 4.8 КпАП РБ визначаються особливості адміністративної відповідальності юридичних осіб у процесі їх реорганізації або припинення. Так, при злитті декількох юридичних осіб до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення притягується новостворена юридична особа. При приєднанні юридичної особи до іншої юридичної особи до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення притягується юридична особа, що приєднала. При розділенні юридичної особи або при виділенні зі складу юридичної особи однієї або декількох юридичних осіб до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення притягується та юридична особа, до якої відповідно до розподільчого балансу перейшли права і обов'язки за здійсненими операціями або майном, у зв'язку з якими було вчинено адміністративне правопорушення. При перетворенні юридичної особи одного виду в юридичну особу іншого виду до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення притягується новостворена юридична особа.

Згідно з ч.7 цієї ж статті, накладення адміністративного стягнення на юридичну особу не звільняє від адміністративної відповідальності за це правопорушення винну посадову особу юридичної особи, так само як і притягнення до адміністративної відповідальності посадової особи юридичної особи не звільняє від адміністративної відповідальності за це правопорушення юридичну особу.

Суттєвою особливістю КпАП РБ є відсутність у ньому процесуальної частини, оскільки Концепцією вдосконалення законодавства Республіки Білорусь передбачається ухвалити процесуально-виконавчий кодекс Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення.

Заслуговує на увагу й досвід кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність Республіки Казахстан. Без перебільшення можна стверджувати, що Кодекс Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення (далі – КпАП РК) [253], ухвалений 30 січня 2001 року, є одним із найбільш фундаментальних і деталізованих актів такого характеру серед усіх країн колишнього Радянського Союзу.

Відповідно до статті 1 КпАП РК, законодавство Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення складається із цього Кодексу. Інші закони, що передбачають адміністративну відповідальність, підлягають застосуванню тільки після їх включення до цього Кодексу. Крім того, складовою частиною законодавства Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення є міжнародні договірні зобов'язання Республіки Казахстан, а також нормативні постанови Конституційної Ради Верховного Суду Республіки Казахстан, що регулюють адміністративно-деліктні правовідносини.

Навіть поверхневе ознайомлення зі змістом цього закону дає можливість стверджувати, що його основою був Кодекс про адміністративні правопорушення радянських часів, і це зумовило перенесення в новий кодекс старих конструкцій. Це стосується підстав адміністративної відповідальності, форм вини, обставин, що виключають адміністративну відповідальність, переліку і принципів призначення адміністративних стягнень тощо. Водночас багато положень КпАП РК викладені більш детально, ніж у попередньому кодексі, у тому числі до нього внесені деякі положення, які виходять за межі предмету регулювання кодексу.

Так, наприклад, у ч.1 статті 10 зазначено, що компетенція суду, межі його юрисдикції, порядок здійснення ним провадження у справах про адміністративні правопорушення визначаються законом і не можуть бути довільно змінені. Утворення надзвичайних чи спеціальних судів під будь-якою назвою не допускається. Рішення надзвичайних судів, а також інших незаконно утворених судів юридичної сили не мають і виконанню не підлягають. Привласнення владних повноважень суду будь-ким тягне відповідальність, передбачену законом.

Значну увагу приділено в КпАП РК принципам законодавства про адміністративну відповідальність. Їм присвячено цілу главу 2, яка містить 20 статей. Зокрема закріплено такі принципи, як принцип законності, принцип вини, принцип презумпції невинуватості, принцип гуманізму, недоторканності приватного життя, рівності громадян перед законом, недоторканності особистості, неприпустимості повторного притягнення до адміністративної відповідальності, поваги честі і гідності особистості та багато інших.

Окремо статтею 8 визначено значення принципів законодавства про адміністративні правопорушення, яке полягає в тому, що їх порушення залежно від його характеру і суттєвості тягне визнання здійсненого провадження у справі нечинним, скасування винесених у ході такого провадження рішень або визнання зібраних при цьому матеріалів такими, що не мають сили доказів.

Відповідно до статті 31 КпАП РК, юридична особа визнана суб'єктом, що підлягає адміністративній відповідальності. Водночас норм, що визначають особливості відповідальності саме юридичних осіб, досить мало, і основні норми містяться у статті 36 “Адміністративна відповідальність юридичних осіб”. Відповідно до цієї статті юридична особа підлягає адміністративній відповідальності за адміністративне правопорушення у випадках, передбачених особливою частиною цього розділу.

Хоча окремо про вину юридичної особи у вчиненні адміністративного правопорушення у кодексі не йдеться, ч.2 статті 36 встановлює, що юридична особа підлягає адміністративній відповідальності, якщо передбачене особливою частиною цього розділу діяння було вчинене, санкціоновано, схвалене органом чи особою, що здійснює функції управління юридичною особою.

Крім того, в цій статті зазначено, що якщо в нормах цього Кодексу не вказано, чи застосовуються вони до фізичної або юридичної особи, ці норми рівною мірою діють щодо тієї та іншої особи, за винятком випадків, коли за змістом даних норм вони стосуються і можуть бути застосовані тільки до фізичної особи. Структурні підрозділи юридичної особи, що є самостійними платниками податків і вчинили адміністративні правопорушення в галузі оподаткування, несуть адміністративну відповідальність як юридичні особи.

Суттєвими новелами КпАП РК, які становлять інтерес для вітчизняних дослідників, є норми, що встановлюють порядок перегляду таких, що не набрали та таких, що набрали законної сили постанов у справах про адміністративні правопорушення, винесених судами.

Постанова у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена особою, щодо якої здійснюється провадження у справі про адміністративне правопорушення, потерпілим, їх законними представниками, законними представниками юридичної особи та захисником.

Відповідно до статті 655 КпАП РК, постанова судді районного і прирівняного до нього суду може бути оскаржена до вищестоящого суду. Процесуальний порядок перегляду постанов у справах про адміністративні правопорушення встановлений цим кодексом. При цьому слід звернути увагу на мінімізацію оціночних норм. Так, наприклад, у статті 665 “Підстави для скасування чи зміни постанови у справі про адміністративне правопорушення” встановлено, що такими є:

1) невідповідність висновків судді, органу (посадової особи) про фактичні обставини справи, викладені у постанові у справі про адміністративне правопорушення, дослідженим при розгляді скарги, протесту доказам;

2) неправильне застосування закону про адміністративну відповідальність;

3) суттєве порушення процесуальних норм цього Кодексу;

4) невідповідність накладеного постановою адміністративного стягнення характеру вчиненого правопорушення, особистості винної особи або майновому стану юридичної особи.

Своєю чергою, у статті 668 роз'яснено, наприклад, що можна вважати суттєвим порушенням процесуальних норм. Зокрема суттєвими порушеннями процесуальних норм цього Кодексу визнаються порушення принципів та інших загальних положень цього Кодексу при провадженні у справі і його розгляді, які шляхом позбавлення або утиснення гарантованих законом прав осіб, що беруть участь у справі, недотримання процедури провадження у справі про адміністративне правопорушення завадили всебічно, повно і об'єктивно дослідити обставини справи, вплинули чи могли вплинути на винесення законного і обґрунтованого рішення.

Постанова підлягає скасуванню, коли однобічність або неповнота провадження у справі стали результатом помилкового виключення із дослідження допустимих доказів або необґрунтованої відмови у дослідженні доказів, які можуть мати значення для справи; недослідження доказів, що підлягають обов'язковому дослідженню.

Відповідно до статті 672, за протестом прокурорів областей і прирівняних до них прокурорів та їх заступників є можливим перегляд у судовому порядку постанов у справах про адміністративні правопорушення, що набрали законної сили, винесених суддею районного і прирівняного до нього суду, ухвал голів районних і прирівняних до них судів, суддів вищестоящих судів за скаргою, протестом на постанови суддів районних і прирівняних до них судів.

Окремо слід відзначити й те, що КпАП РК є єдиним серед аналогічних актів, яким передбачено особливості провадження у справах осіб, що мають привілеї та імунітет від адміністративної відповідальності, і цьому питанню присвячена окрема глава 42 у цьому Кодексі. При цьому ці особливості стосуються засобів процесуального примусу та заходів адміністративного стягнення, що застосовуються у судовому порядку.

Окремо врегульовано особливості провадження у відповідних справах щодо депутатів Парламенту Республіки Казахстан, кандидатів у Президенти і депутати Парламенту, голови і членів Конституційної Ради Республіки Казахстан, Генерального Прокурора Республіки Казахстан.

Загалом, попри всі недоліки юридичної техніки, яких у КпАП РК досить багато, можна стверджувати, що цей Кодекс відрізняється від аналогічних актів інших країн, перш за все, своєю детальністю і увагою до найдрібніших моментів. З одного боку це додає зручності у користуванні, а з іншого робить його досить громіздким.

Кодекс Азербайджанської Республіки про адміністративні проступки [254] (далі – КпАП АР) з-поміж розглянутих нами найбільшою мірою є дещо поліпшеним варіантом Кодексу про адміністративні правопорушення радянських часів.

Відповідно до статті 1 КпАП АР, законодавство Азербайджанської Республіки складається із цього Кодексу. Закони, що визначають адміністративну відповідальність і передбачають накладення стягнення на особу, яка вчинила адміністративний проступок, застосовуються тільки після включення їх у цей Кодекс.

Суттєвими новелами КпАП АР можна вважати лише визнання юридичних осіб суб'єктами адміністративних проступків, включення до особливої частини складів правопорушень юридичних осіб та закріплення можливості оскарження і перегляду рішень судів у справах про адміністративні проступки.

Що стосується юридичних осіб, то відповідно до статті 17 КпАП АР, юридичні особи (у тому числі іноземні юридичні особи), що вчинили адміністративні проступки, передбачені цим Кодексом, притягуються до адміністративної відповідальності на загальних підставах.

Розглянуті вище приклади систематизації законодавства про адміністративну відповідальність дають можливість зробити висновки про тенденції розвитку цього законодавства та звернути увагу на певні його проблеми.

Загальним для всіх розглянутих Кодексів є визнання адміністративної відповідальності юридичних осіб і тенденція щодо включення до кодексу всіх складів адміністративних правопорушень (крім РФ, де існує двоступенева система законодавства про адміністративні правопорушення).

Фактично можна стверджувати, що в розглянутих Кодексах продовжено реалізацію концепції, яка була розроблена ще за часів СРСР. Головну увагу зосереджено на концентрації в одному документі складів адміністративних правопорушень і практично не приділено уваги удосконаленню процесуальної форми і принципів реалізації адміністративної відповідальності, за винятком, мабуть, норм, що регламентують заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб.

Всі проблеми, на які ми звертали увагу у попередніх розділах, практично залишились у незмінному вигляді, за винятком того, що вирішена проблема оскарження рішень у справах про адміністративні правопорушення, які були винесені судами. Незмінними залишились форми вини, обставини, що виключають адміністративну відповідальність, механізми обчислення штрафів тощо.

Звертає на себе увагу і той момент, що в жодному кодексі не йдеться про особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб.

Побудова розглянутих кодексів свідчить про те, що домінуючою концепцією адміністративної відповідальності у країнах колишнього СРСР залишилась каральна концепція адміністративної відповідальності, яка навіть посилилась у КпАП Республіки Білорусь через наближення цього Кодексу до Кримінального Кодексу.

У країнах Балтії модернізація адміністративно-деліктного законодавства відбувається інакше — аж до повної відмови від системи заходів адміністративної відповідальності як окремого інституту. Зокрема, в Естонії систему заходів адміністративної відповідальності було юридично переосмислено та трансформовано в систему так званих пенітенціарних покарань, до якої, окрім традиційно адміністративних, увійшли й заходи кримінально-правового характеру. Таким чином естонський законодавець об'єднав каральні санкції в межах єдиного юридичного документа та уніфікував їхню систему відповідно до правових традицій низки держав — членів Ради Європи, фактично відмовившись від адміністративних санкцій як самостійних заходів юридичної відповідальності. Що ж до Литви та Латвії, то законодавство про адміністративні правопорушення, ухвалене ще за часів існування Радянського Союзу, там поки що зберігається [255, c. 25].

З погляду юридичної техніки найбільш опрацьованим є КпАП РФ, проте, як засвідчують матеріали чергових Лазаревських читань, присвячених проблемам адміністративної відповідальності, навіть після ухвалення цього Кодексу чимало проблем залишилося невирішеними. Так, відкритим залишається питання визначення вини юридичної особи [256], проблема превенції адміністративних правопорушень юридичних осіб [257], виявилися недоліки порядку перегляду постанов і рішень у справах про адміністративні правопорушення [258], колізії між Податковим Кодексом РФ та КпАП РФ [259] тощо.

3.2. Концептуальні засади систематизації сучасного законодавства про адміністративну відповідальність

З-поміж усіх наявних різновидів систематизації законодавства саме кодифікація найкраще відповідає потребам адміністративної відповідальності.

У традиційному розумінні кодифікація постає як форма ґрунтовного переопрацювання чинних нормативних актів у відповідній царині відносин, як засіб якісного впорядкування законодавства, досягнення його узгодженості та компактності, а також очищення нормативного масиву від застарілих норм, що не виправдали себе. Працюючи над кодифікацією, укладач намагається об'єднати й систематизувати чинні норми, водночас переосмисливши їхній зміст, викласти приписи чітко та внутрішньо несуперечливо, забезпечити якнайповніше регулювання відповідної сфери відносин. Кодифікація покликана критично переосмислити чинні норми та усунути наявні між ними суперечності й неузгодженості.

Кодифікація є формою правотворчості. Узагальнюючи чинне регулювання, вона водночас спрямована на запровадження нових норм, які відображають назрілі потреби суспільної практики та заповнюють прогалини правового регулювання, на заміну невдалих, застарілих приписів новими. Кодифікація — це форма вдосконалення законодавства за змістом, результатом якої стає новий зведений законодавчий акт стабільного змісту, що замінює раніше чинні нормативні акти з цього питання. Поєднання в кодифікації впорядкування та оновлення законодавства дає підстави розглядати її як найдосконалішу, вищу форму правотворчості [260, c. 359–360].

Усе сказане вище цілком стосується і сфери адміністративної відповідальності. Нині можна констатувати наявність значною мірою дезінтегрованого масиву законодавства про адміністративну відповідальність, який складається з двох основних різновидів нормативно-правових актів, що відповідають двом основним типам адміністративної відповідальності:

– перший — це чинний КпАП та деякі інші акти законодавства, що встановлюють адміністративну відповідальність на його засадах (Закони України „Про боротьбу з корупцією”, „Про державне регулювання ринку цінних паперів” тощо);

– другий — це акти окремих галузей законодавства, зокрема податкового, митного, валютного та інших, що встановлюють адміністративну відповідальність на інших, ніж передбачено в КпАП, засадах.

Звідси випливає, що подолання принципових прогалин і нормативних колізій, які фактично склалися в правовому регулюванні адміністративної відповідальності, об'єктивно неможливе без проведення суцільної систематизації різнорідних актів адміністративно-юрисдикційного законодавства. При цьому, з огляду на велику кількість колізій, неузгодженостей та прогалин у правовому регулюванні, систематизацію законодавства про адміністративну відповідальність слід проводити у формі кодифікації. Але, перш за все має бути створена концепція відповідного кодифікованого акту, на підставі якої можна проводити відповідну систематизаційну роботу.

Для створення відповідної концепції необхідно вирішити низку завдань, серед яких основними можна вважати такі:

– визначення сфери правового регулювання, яка має бути охоплена відповідним кодифікаційним актом;

– визначення меж кодифікації;

– визначення структури кодифікованого акту;

Найбільш складними в цьому переліку є перші два завдання. В попередніх розділах було виділено фактично два взаємопов'язаних правових явища які можуть бути покладені в основу кодифікації. Це нормативна конструкція адміністративної відповідальності та інститут адміністративної відповідальності.

Вибір як основи кодифікації нормативної конструкції або інституту адміністративної відповідальності має свої переваги і недоліки. Створення кодифікованого акту на основі норм, які утворюють нормативну конструкцію, є набагато простішим, робить кодифікований акт досить стабільним, оскільки саме нормативна конструкція зазнає найменше змін, але при цьому його застосування неможливо без додаткових нормативних актів, які визначають конкретні підстави адміністративної відповідальності – склади конкретних правопорушень. Для правозастосування в такому випадку необхідно звертатись як мінімум до двох нормативно-правових актів: в якому визначено нормативну конструкцію адміністративної відповідальності і в якому визначено склади конкретних адміністративних правопорушень.

З іншого боку, кодифікація, в основу якої покладено весь інститут адміністративної відповідальності в цілому, дасть можливість створити єдиний нормативно-правовий акт, що містить в собі і нормативну конструкцію адміністративної відповідальності і всі можливі склади адміністративних правопорушень. В той же час, як показує досвід такий кодифікований акт не буде стабільним, оскільки з опануванням нових сфер правового регулювання потреба у використанні в них нормативної конструкції адміністративної відповідальності буде розширюватись, а відтак потрібно буде вносити зміни до переліку адміністративних правопорушень. Крім того, об'єктивні труднощі представляє собою повне зібрання всіх адміністративних правопорушень в одному акті.

Якщо уважно подивитись на описаний вище досвід кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність, то неважко помітити, що у радянські часи законодавець пішов еволюційним шляхом від Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, до відповідних кодексів. При цьому в Основи представляли собою не що інше, ніж нормативну конструкцію адміністративної відповідальності зі всіма її атрибутами. А Кодекси про адміністративні правопорушення містили в собі норми, що утворювали повноцінний інститут адміністративної відповідальності.

Теоретично є можливим повторити шлях систематизації, пройдений за радянських часів, але практично це зробити неможливо, оскільки довелося б проводити, так би мовити, “декодифікацію” чинного КпАП, що в принципі є неможливим. Проте наявність такого нормативно-правового акту, яким є КпАП, певним чином обмежує законодавця у виборі варіантів систематизації.

Але і в цьому випадку є два можливих шляхи або способи систематизації. Перший з них можна умовно назвати „суцільна кодифікація”, яка полягає в тому, що за основу майбутнього кодифіковано акту береться чинний КпАП. При цьому в нього додаються норми, які передбачають адміністративну відповідальність і фізичних і юридичних осіб, але знаходяться за межами чинного КпАП. При цьому доопрацьовується загальна частина КпАП з урахуванням особливостей відповідальності юридичних осіб.

В той же час обрання такого варіанту викликає цілу низку проблем. По-перше, чи необхідно збирати до кодексу всі склади відповідних правопорушень і чи можливо це зробити? По-друге, чи мають увійти до кодексу норми, які регламентують процедури притягнення до відповідальності юридичних осіб і чи можливо це зробити? Ці питання мають більше практичне ніж теоретичне значення, до того ж вони мають вирішуватись в комплексі.

Якщо до одного акту включаються всі склади правопорушень, а процесуальні конструкції залишаються за його межами, то фактично здійснюється систематизація складів правопорушень, що важко пояснити з точки зору доцільності. Яка користь від того, що в одному документі будуть зібрані всі можливі склади адміністративних правопорушень ? Тим більш, що і суб'єктів правопорушень, і органів адміністративної юрисдикції досить велика кількість і для притягнення до адміністративної відповідальності навряд чи вдасться обійтися лише одним нормативно-правовим актом.

Якщо ж ми поставимо за мету узагальнити і процесуальні конструкції і підстави адміністративної відповідальності, ми неминуче зіштовхнемося з цілою низкою проблем.

Першу з цих проблем можна сформулювати як проблему виділення із окремих законів норм, що описують ознаки складу правопорушення і, в першу чергу, юридичних осіб.

Як і для адміністративного правопорушення, об'єктивні ознаки, що характеризують зовнішній бік правопорушення юридичної особи, у сукупності складають його об'єктивну сторону. До ознак об'єктивної сторони традиційно відносять само діяння і наслідки його вчинення, причинний зв'язок між ними, час, місце, спосіб і засоби вчинення адміністративного правопорушення. Проте для правопорушень юридичних осіб нехарактерні вказівки на час, місце, спосіб і засоби їх вчинення. Найчастіше описується тільки саме протиправне діяння і досить нечасто його суспільно шкідливі наслідки.

Діяння, як основна ознака об'єктивної сторони правопорушення юридичної особи також як і для фізичних осіб, може проявлятись у діях або бездіяльності. Дія - це активна протиправна поведінка, що спричинила або загрожує спричинити шкоду суспільним відносинам, які охороняються за допомогою норм інституту адміністративної відповідальності. Бездіяльність, у свою чергу, це протиправне, усвідомлюване утримання від вчинення дій, які особа була зобов'язана чи могла вчинити, внаслідок чого було завдано або виникла загроза завдання шкоди суспільним відносинам, які охороняються за допомогою норм інституту адміністративної відповідальності. При цьому, оскільки дії юридичних осіб, як правило, виражаються через дії фізичних осіб, що входять до їх складу, описання діянь юридичних осіб здійснюється таким же чином, як і для фізичних осіб. В багатьох випадках, коли суб'єктами правопорушення визнаються суб'єкти господарювання або суб'єкти підприємницької діяльності, які можуть бути як фізичними, так і юридичними особами, взагалі об'єктивна сторона правопорушень описується стосовно них однаково.

Складність і багатоаспектність видів діяльності яка здійснюється багатьма суб'єктами господарювання і є предметом державного регулювання, обумовлює певні особливості формулювання окремих елементів складів правопорушень таких суб'єктів і, в першу чергу, юридичних осіб. Але, слід зазначити, що розгляд справ про правопорушення в адміністративному порядку висуває певні вимоги юридико-технічного характеру для формулювання саме об'єктивної сторони. Однією із таких вимог слід вважати відсутність суб'єктивних оціночних характеристик діяння або таких, що мають гіпотетичний характер. Це необхідно для того, щоб виключити привнесення у розгляд справи елементів спору про наявність або відсутність об'єктивної сторони, інакше було б необхідним застосовувати судову процедуру розгляду (правосуддя). Проілюструємо це на прикладі вітчизняного конкурентного законодавства.

Так, статтею 13 Закону України “Про захист економічної конкуренції” встановлено, що зловживанням монопольним (домінуючим) становищем на ринку, зокрема, визнається:

1) встановлення таких цін чи інших умов придбання або реалізації товару, які неможливо було б встановити за умов існування значної конкуренції на ринку;

2) застосування різних цін чи різних інших умов до рівнозначних угод з суб'єктами господарювання, продавцями чи покупцями без об'єктивно виправданих на те причин;

3) обумовлення укладання угод прийняттям суб'єктом господарювання додаткових зобов'язань, які за своєю природою або згідно з торговими та іншими чесними звичаями у підприємницькій діяльності не стосуються предмета договору;

4) обмеження виробництва, ринків або технічного розвитку, що завдало чи може завдати шкоди іншим суб'єктам господарювання, покупцям, продавцям;

5) часткова або повна відмова від придбання або реалізації товару за відсутності альтернативних джерел реалізації чи придбання;

6) суттєве обмеження конкурентоспроможності інших суб'єктів господарювання на ринку без об'єктивно виправданих на те причин;

7) створення перешкод доступу на ринок (виходу з ринку) чи усунення з ринку продавців, покупців, інших суб'єктів господарювання.

У п.1 наведеного переліку має місце вказівка на характеристики гіпотетичного характеру, які фактично не можуть бути перевіреними, а відтак не можуть вважатись достовірно доведеними. Такою характеристикою ціни є неможливість її встановлення за умов існування значної конкуренції на ринку. Наявність такої обставини можна або припускати або встановлювати її експериментальним шляхом. Очевидно, що експериментальний шлях в даному випадку є неможливим, а обвинувачення у вчиненні будь-якого правопорушення лише на підставі припущення про можливість його наявності є неприпустимим.

Прикладом оціночної категорії, що є елементом об'єктивної сторони є вказівка у п.2 на відсутність “об'єктивно виправданих на те причин”. Проблема полягає в тому, що оцінка об'єктивної виправданості причин представляє собою складне завдання, в тому числі, філософського плану. Аналогічна обставина має місце і у п.6.

У п.3 робиться посилання на торгові та інші чесні звичаї, тобто певні неформалізовані джерела, що знову ж таки ускладнює кваліфікацію протиправного діяння.

Крім того, досить часто в законодавстві дається загальне визначення правопорушення через характеристики його об'єктивної сторони з наведенням відкритого переліку таких правопорушень. Така ситуація має місце як раз у вищезгаданій статті 13 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, оскільки у частині 1 цієї статті зазначено, що зловживанням монопольним (домінуючим) становищем на ринку є дії чи бездіяльність суб'єкта господарювання, який займає монопольне (домінуюче) становище на ринку, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення чи обмеження конкуренції, зокрема обмеження конкурентоспроможності інших суб'єктів господарювання, або ущемлення інтересів інших суб'єктів господарювання чи споживачів, які були б неможливими за умов існування значної конкуренції на ринку.

Такий спосіб формулювання складів правопорушень дає можливість Антимонопольному Комітету України досить вільно трактувати зміст об'єктивної сторони зловживання монопольним (домінуючим) становищем на ринку, оскільки загальні ознаки об'єктивної сторони пов'язані тільки з гіпотетичними наслідками.

Інший юридико-технічний аспект формулювання об'єктивної сторони правопорушень юридичних осіб стосується використання спеціальної термінології для позначення суттєвих елементів об'єктивної сторони правопорушення. Так, наприклад, відповідно до статті 8 Закону України “Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів господарювання, пов'язаної з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування”, за порушення вимог цього Закону до суб'єктів господарської діяльності застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафів у разі:

– здійснення господарської діяльності по виробництву дисків для лазерних систем зчитування без ліцензії - 200 відсотків вартості виробленої продукції, але не менше 5000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

– виробництва дисків для лазерних систем зчитування без нанесення спеціальних ідентифікаційних кодів – 200 відсотків вартості виробленої продукції, але не менше 3000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

– виробництва дисків для лазерних систем зчитування без дозволу осіб, яким належить авторське право та/або суміжні права, – 200 відсотків вартості виробленої продукції, але не менше 3000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

– експорту, імпорту дисків для лазерних систем зчитування, обладнання та сировини, передбачених цим Законом, без наявності ліцензії – 200 відсотків вартості імпортованої чи експортованої продукції, але не менше 3000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

– невиконання вимог цього Закону щодо технологічного забезпечення виробником наявності на дисках для лазерних систем зчитування спеціальних ідентифікаційних кодів ліцензованим обладнанням – 5000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Якщо розглядати наведені склади правопорушень поза контекстом відповідного закону, то для їх практичного використання необхідно з'ясувати декілька питань. По-перше, слід з'ясувати що мається на увазі під “дисками для лазерних систем зчитування”. Що представляють собою таки диски більшість технічно грамотного населення уявляє достатньо чітко. Але це тільки на рівні уявлення про диск як фізичний об'єкт. Проте у статті 1 згаданого закону зазначено, що диск для лазерних систем зчитування - будь-який оптичний диск для лазерних систем зчитування із записом або з можливістю запису на ньому інформації, що відображає об'єкти авторського права чи суміжних прав, або без запису такої інформації.

У свою чергу, виробництво дисків – діяльність, пов'язана із застосуванням технологічного процесу по переробці сировини в оптичні носії інформації у формі диску для лазерних систем зчитування, матриць, під час якого одночасно з виготовленням диску здійснюється запис на нього інформації, яка є об'єктом авторського права та/або суміжних прав, або без запису, а також реалізацією дисків або матриць власного виробництва;

Такий спосіб викладення об'єктивної сторони правопорушення вимагає для здійснення правильної його кваліфікації звертатись не тільки до статті де власне і викладено його ознаки, але й до інших статей закону, де закріплені визначення термінів. В межах застосування одного закону це досить просто, але якщо здійснювати кодифікацію всіх адміністративних правопорушень, то ситуація ускладнюється: для правильного застосування відповідних адміністративних стягнень або інших санкцій слід додатково звертатись і до закону, де міститься визначення термінів.

Іноді законодавець не вказує на зміст конкретних ознак правопорушення використовуючи для його описання бланкетні норми. Так, відповідно до статті 82 Закону України „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, на підприємства, установи і організації, які здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії, у разі порушення норм, правил і стандартів з безпеки або умов дозволів на ведення робіт, якщо ці порушення завдали або могли завдати шкоди здоров'ю людей чи навколишньому природному середовищу, органами державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки може бути накладено штрафи. В даному випадку об'єктивна сторона правопорушення описана за допомогою бланкетної норми і для кваліфікації правопорушення необхідно використовувати правила і стандарти з безпеки або умови дозволів на ведення робіт у відповідній сфері.

Аналогічним чином об'єктивна сторона правопорушень за які можуть бути застосовані заходи впливу Національним банком України визначені в Законі України “Про банки і банківську діяльність”. Так, у статті 73 цього закону зазначено, що у разі порушення банками або іншими особами, які можуть бути об'єктом перевірки Національного банку України відповідно до цього Закону, банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, Національний банк України адекватно вчиненому порушенню має право застосувати заходи впливу. В даному випадку для кваліфікації вчиненого правопорушення слід звертатись до відповідних актів банківського законодавства та нормативно-правових актів Національного банку України.

Іноді при формулюванні об'єктивної сторони правопорушення відсилка робиться не на інший нормативно-правовий акт, а на інші статті цього ж акту. Так, статтею 23 Закону України “Про захист прав споживачів” встановлено, що у разі порушення законодавства про захист прав споживачів суб'єкти господарської діяльності сфери торгівлі, громадського

За відмову споживачеві в реалізації прав, передбачених пунктом 1 статті 14 та пунктом 3 статті 15 цього Закону, суб'єкти господарювання у сфері торгівлі, харчування та послуг несуть відповідальність, зокрема, у розмірі десятикратної вартості товару, виконаної роботи (наданої послуги), обрахованої за цінами, що діяли на момент придбання товару, замовлення роботи (надання послуги), але не нижче двох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Згідно з п. е) частини 2 статті 46 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", за недотримання вимог щодо тиші та обмежень окремих видів діяльності, що супроводжуються шумом, встановлених частинами другою, третьою та четвертою статті 24 цього Закону, підприємство, установа, організація, громадянин – суб'єкт господарської діяльності сплачує штраф у розмірі від п'ятдесяти до чотирьохсот п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Означена ситуація також ускладнює кодифікацію законодавства про адміністративну відповідальність.

Вказівка на наслідки як обов'язковий елемент об'єктивної сторони правопорушення юридичної особи трапляється в законодавстві нечасто. Приміром, згадуваною вже статтею 82 Закону України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" передбачено, що на підприємства, установи і організації, які провадять діяльність у сфері використання ядерної енергії, у разі порушення норм, правил і стандартів з безпеки або умов дозволів на ведення робіт, якщо такі порушення завдали або могли завдати шкоди здоров'ю людей чи навколишньому природному середовищу, органами державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки може бути накладено штрафи.

І в цьому випадку наслідки мають гіпотетичний характер, як і в наведеному вище прикладі зі статтею 13 Закону України "Про захист економічної конкуренції", проте саме діяння полягає тут у порушенні норм, правил і стандартів, тобто воно вже саме по собі є протиправним, а отже, вже може бути підставою відповідальності.

Подекуди в законі, що встановлює відповідальність за певні правопорушення, зазначено лише ознаки діяння, а в підзаконних нормативно-правових актах, присвячених регулюванню процедур застосування різноманітних санкцій в адміністративному порядку, визначаються суспільно шкідливі наслідки такого діяння. Так, статтею 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" встановлено, що спеціальні санкції можуть бути застосовані до суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності або іноземних суб'єктів господарської діяльності за порушення цього або пов'язаних з ним законів України. Своєю чергою, Положенням про порядок застосування до суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб'єктів господарської діяльності спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", затвердженим наказом Міністерства економіки України від 17 квітня 2000 року №52, встановлено, що санкції у вигляді тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності можуть застосовуватись Міністерством економіки України до суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності в разі проведення ними таких дій у сфері зовнішньоекономічних відносин:

– які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки;

– які призводять до порушень міжнародних зобов'язань України;

– якщо суб'єкт зовнішньоекономічної діяльності, до якого раніше була застосована санкція – індивідуальний режим ліцензування, протягом року після її застосування не вжив заходів щодо приведення у відповідність своєї діяльності до вимог чинного законодавства у сфері зовнішньоекономічної діяльності.

Що ж до таких факультативних ознак об'єктивної сторони адміністративних правопорушень фізичних осіб, як місце, час, спосіб вчинення правопорушення, то вони іноді трапляються і у правопорушеннях юридичних осіб. Наприклад, правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена Законом України "Про виключну (морську) економічну зону України", можуть бути вчинені виключно в межах цієї зони; частина правопорушень, відповідальність за вчинення яких передбачена Законом України "Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування", можуть бути вчинені тільки в населених пунктах тощо.

Про наявність такої ознаки, як спосіб вчинення правопорушення, можна говорити, наприклад, коли об'єктивна сторона виражається через узагальнене поняття відповідного правопорушення і відкритий перелік подібних правопорушень. Так, можна вважати, що наведений у статті 13 Закону України "Про захист економічної конкуренції" перелік діянь, які є зловживаннями монопольним (домінуючим) становищем, становить собою способи такого зловживання.

У деяких випадках об'єктивна сторона правопорушення юридичних осіб може виражатись не в діях або в бездіяльності, а існувати у вигляді протиправного стану [264] або цивільно-правового делікту[66].

Отже, можна констатувати, що специфіка викладення норм, які передбачають адміністративну відповідальність юридичних осіб, зумовлює значні труднощі при виділенні їх із окремих законів для включення у відповідний кодекс.

Друга проблема, яка неминуче постане в процесі суцільної кодифікації, – це проблема кодифікації норм, що визначають порядок провадження у справах про правопорушення юридичних осіб, з огляду на відсутність єдиної процесуальної конструкції та їх суттєву різноманітність.

Ще одне суттєве зауваження до суцільної кодифікації полягає в тому, що й досі немає обґрунтованого пояснення необхідності концентрувати всі склади адміністративних правопорушень в одному кодексі. Такий крок був зрозумілим, коли здійснювалась кодифікація законодавства про адміністративні правопорушення у 80-х роках минулого сторіччя, адже відбулася якісна зміна у відповідному нормативному масиві – регулювання відносин адміністративної відповідальності піднялося із підзаконного на законодавчий рівень. Проте нині такої потреби немає, тим більше, що у Конституції України закріплене положення про те, що діяння, які є адміністративними правопорушеннями, встановлюються виключно законами.

Обрання як орієнтира для кодифікації Кримінального Кодексу теж є недоречним, оскільки Кримінальний Кодекс, як було показано вище, є актом деліктного регулювання, тобто іншим способом визначити і закріпити злочинність діяння неможливо. Норми Кримінального Кодексу переважно є самостійними нормами, а норми чинного КпАП – переважно становлять собою лише санкції норм, що містяться в інших нормативно-правових актах.

Досить незвичною точкою зору є позиція, прямо протилежна суцільній кодифікації, яку озвучив Д. Білак. Так, він вважає, що санкції за адміністративні правопорушення мають встановлюватись в окремих нормативно-правових актах (наприклад штрафи за вирубку лісів або екологічні санкції), а правила та процедури мають встановлюватись виключно в Кодексі адміністративних процедур та Кодексі адміністративного судочинства [265, c. 64]. При цьому пропозиції щодо виведення за межі кодифікованого нормативного акту процесуальних норм, що регламентують порядок притягнення до адміністративної відповідальності, знаходять як своїх прихильників [266, c. 8–9], так і супротивників [267, с. 12; 268, с. 75].

Оскільки систематизація означає приведення певної множини елементів в систему, то ключовим її моментом буде встановлення системних зв'язків між цими елементами. У випадку суцільної кодифікації такі зв'язки створюються через надання сукупності норм єдиної форми у вигляді кодексу, до якого ввійдуть всі відповідні норми. Але системні зв'язки можна організувати й іншим способом – через створення єдиних засад реалізації таких норм, тобто створення відповідних принципів, які й відіграватимуть роль зв'язків між всіма нормами, що регламентують адміністративну відповідальність, хоча й містяться вони в різних нормативних актах. Побудований на такому способі створення системних зв'язків спосіб систематизації можна умовно назвати „концептуальною кодифікацією”. Така кодифікація має на меті не об'єднання в одному нормативно-правовому акті абсолютно всіх норм, що стосуються адміністративної відповідальності, а створення єдиної, логічної і стабільної нормативної конструкції адміністративної відповідальності на основі системи відповідних принципів.

У цьому випадку за основу також може бути взятий чинний КпАП, але при цьому мають бути суттєво доопрацьовані понятійний апарат адміністративної відповідальності; описані підстави адміністративної відповідальності з урахуванням того, що суб'єктами адміністративних правопорушень визнаються і фізичні, і юридичні особи; визначено перелік і принципи застосування адміністративних стягнень та інших санкцій; обставини, що виключають адміністративну відповідальність; принципи взаємозв'язку з іншими нормативно-правовими актами тощо. У такому варіанті кодифікації обов'язково необхідно передбачити норми, які б поширювали дію норм-принципів відповідного кодифікованого акту на всі випадки притягнення до адміністративної відповідальності, в тому числі за правопорушення, склади яких передбачені в інших законах. Обов'язковими для застосування, зокрема, мають бути принципи адміністративної відповідальності та основні принципи провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Завдяки тому, що у концептуальному кодексі міститимуться визначальні принципи адміністративної відповідальності, він зможе значною мірою усунути прогалини, які існують на даний момент в чинних законах, що встановлюють адміністративну відповідальність. З іншого боку, це дасть можливість спростити розробку майбутніх законів з відповідних питань.

Що ж стосується тієї частини КпАП, де розташовані конкретні склади адміністративних правопорушень, то вона має залишитись в тому ж обсязі, але з урахуванням змін у системі адміністративних стягнень і формулюваннях об'єктивної сторони деяких складів. При цьому обов'язково мають бути сформульовані принципи поповнення цієї частини новими складами правопорушень.

Перевагами такого варіанту можна вважати те, що в результаті його реалізації отримується стабільний нормативно-правовий акт, зручний у використанні всіма суб'єктами адміністративно-деліктних відносин. При цьому назвою, яка абсолютно точно відповідає його змісту, буде „Кодекс України про адміністративну відповідальність”. Акцент має робитись не на адміністративному правопорушенні, а саме на адміністративній відповідальності, оскільки саме вона, з погляду логіки правотворчості, є явищем первинним відносно адміністративного правопорушення.

На нашу думку, необхідно переходити від спроб створення кодексів „правопорушень” до створення концептуальних кодексів. Причому кодекс тут виступатиме результатом систематизації законодавства лише частково, а більшою мірою він буде кодексом у розумінні органічного закону, що створює концептуальну основу одного із видів владної державної діяльності, однієї із поширених форм реалізації виконавчої влади – адміністративної відповідальності.

Перевагою концептуальної кодифікації можна вважати те, що в результаті її здійснення, з одного боку, не порушується системність норм, що містяться в актах законодавства, які регламентують різні сфери суспільних відносин і водночас містять норми про адміністративну відповідальність у цих сферах, а з іншого – створюється нова система норм, норм інституту адміністративної відповідальності. При цьому існування однієї системи жодним чином не заважає існуванню іншої.

Як зазначає В.П. Нагребельний: "Закріплена Конституцією України переорієнтація ролі держави стосовно пріоритетності людини і громадянина вимагає створення правової бази, звільненої від застарілих і колізійних норм, дублювань, не переобтяженої нормативно-правовими актами локальної дії, а головне такої, що містить достатню кількість призначених регулювати сучасні суспільні відносини актів, перш за все законів, які перебувають у певному системному взаємозв'язку, є ефективними і зрозумілими, зручними у користуванні не лише для фахівця, а й для пересічного громадянина" [269, c. 5].

На сьогодні існує декілька концепцій кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність, але всі вони переважно базуються на ідеї суцільної кодифікації, причому головною метою такої кодифікації є об'єднання в одному нормативно-правовому акті всіх складів адміністративних правопорушень [270 –273]. Посилює тенденції до обрання саме такого способу кодифікації й досвід інших пострадянських країн, жодна з яких не відступила від цієї моделі в процесі прийняття нових відповідних кодексів.

У квітні 2004 року до Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України був поданий і зареєстрований за №5558 Проект Кодексу України про адміністративні проступки, покликаний замінити нині діючий КпАП.

Проект Кодексу України про адміністративні проступки (далі – Проект) на відміну від проектів багатьох інших законів був доступним для обговорення широким колом як науковців, так і громадськості, було проведено декілька круглих столів, на яких свої думки з приводу проекту висловлювали відповідні фахівці, причому як теоретики, так і практики, проект був навіть виданий окремим виданням [232]. І хоча під час обговорень, гострих дискусій висловлювалось дуже багато зауважень та пропозицій, на жаль, більша частина з них залишилась поза увагою розробників Проекту.

На жаль, у тому вигляді, в якому зараз існує Проект, він не вирішує головного завдання, яке ставилося перед ним, а саме подолати принципові прогалини і нормативні колізії, що фактично склалися в правовому регулюванні адміністративної відповідальності. Зазначений Проект, який становить собою дещо поліпшений варіант чинного КпАП, сприяє цьому дуже незначною мірою. Справа в тому, що він принципово зорієнтований на врегулювання лише одного з існуючих типів адміністративної відповідальності, і це можна вважати його вирішальною концептуальною вадою [274, c.3; 275, с.19–20].

Другою, на наш погляд, суттєвою концептуальною вадою Проекту є підхід до вибору предмету кодифікації. У назві Проекту – „Кодекс України про адміністративні проступки”, акцент зроблено на адміністративних проступках, і складається враження, що ключовою метою кодифікації є об'єднання в одному акті всіх складів адміністративних проступків. Але ж це не так. Власне адміністративні проступки є тільки підставою виникнення такого явища, як адміністративна відповідальність, тому і Проект має бути спрямований на всебічне врегулювання комплексу відносин адміністративно-деліктного характеру.

Використана у Проекті традиційна побудова КпАП, що передбачає включення до нього всього переліку адміністративних правопорушень, „підриває” головні достоїнства будь-якого кодифікованого акта – повноту регламентації у ньому регульованих відносин, що забезпечує, з одного боку, пряму дію його норм, а з іншого – високу стабільність його змісту. Саме такі достоїнства властиві, наприклад, Кримінальному Кодексу України, принципи побудови якого використані при підготовці як чинного КпАП, так і Проекту.

Але ж пряма дія норм КК забезпечується тим, що в його Особливій частині дуже мало статей, де використані бланкетні норми, до того ж найбільш важливим для кваліфікації злочинів є описання не стільки самого злочинного діяння, скільки його суспільно небезпечних наслідків, оскільки переважна більшість складів злочинів є матеріальними.

Принципово інша картина має місце у випадку кодифікації за моделлю Проекту. Тут, на відміну від КК, переважна більшість складів адміністративних проступків є формальними, а сама об'єктивна сторона більшості проступків полягає у порушенні різноманітних правил, порядків, інструкцій, взагалі законодавства. Тобто норми, в яких описуються склади таких правопорушень, є бланкетними, і для їх правильного застосування необхідно скористатися додатковими нормативними джерелами, іноді – відразу кількома.

Окрім того, звертає на себе увагу те, що переважна більшість норм Особливої частини Проекту є за суттю нічим іншим, як санкціями інших норм, і до того ж норм різної галузевої належності. За такого підходу до кодифікації фактично відбувається „розчленування” відповідної норми, коли її гіпотеза і диспозиція містяться в одному нормативно-правовому акті, а санкція в іншому. Тобто така кодифікація призводить не до посилення єдності та поліпшення якості нормативного масиву, що має бути її провідним завданням, а навпаки – до „розпорошення” змісту окремих норм по різних актах законодавства, а у ряді випадків – і по різних галузях права [274, c. 4].

Неможливо обминути увагою і той факт, що перелік адміністративних проступків дуже часто змінюється (в основному в напрямі розширення), а це є результатом великої рухомості суспільних відносин, які потрапляють у сферу публічного управління. Тому правильним було б відмовитись від традиції включати в єдиний кодифікований акт весь масив складів адміністративних проступків, оскільки в цьому немає об'єктивної потреби, і це не виправдовується з точки зору дотримання вимог систематизації і нормопроектування.

Така практика прийнята, зокрема, у ФРН. Правовою основою матеріальної частини адміністративно-деліктного законодавства ФРН є рамочний Федеральний закон "Про адміністративні правопорушення" (Ordnungswidrigkeitengesetz). Переважна ж більшість норм, що регламентують відповідальність за адміністративні правопорушення, міститься в галузевих законах та нормативних постановах, що відносяться до джерел адміністративного законодавства ФРН [276, c. 46].

Так, загальна частина адміністративно-деліктного законодавства ФРН базується на нормах (розділ І "Загальні приписи" (§§ 1–34) рамочного закону), що регламентують правила та умови накладення адміністративних покарань, зокрема поняття адміністративного правопорушення та ознаки його складу, формально-правові критерії покарання тощо. Особливістю процесуальної частини адміністративно-деліктного законодавства є регулювання процесуальних аспектів досудового і судового провадження не тільки нормами рамочного федерального закону "Про адміністративні правопорушення" (розділ 3 "Процесуальні приписи" (§§ 35–110)). Зокрема § 46 цього закону передбачається використання також Кримінально-процесуального Кодексу ФРН (Strafprozessordnung), закону "Про суд у справах неповнолітніх" (Jugengerichtsgesetz) та федерального конституційного закону "Про судочинство" (Gerichtverfassungsgesetz). Особлива частина адміністративно-деліктного законодавства ФРН також формується не тільки із норм рамочного закону (розділ 2 "Окремі адміністративні правопорушення" (§§ 111–131), але й із норм інших законів, що встановлюють покарання [276, c. 60–61].

Фактично логіка розвитку адміністративного законодавства України, побудована на закономірностях розвитку адміністративного права і розуміння його місця в системі права, підштовхує до думки про правильність напрямку концептуальної кодифікації. Значна кількість законів, що складають основу адміністративного законодавства, є саме концептуальними законами. Таким можна вважати Закони України "Про державну службу", "Про ліцензування окремих видів господарської діяльності", "Про місцеві державні адміністрації" тощо. В цілому ж можна зробити висновок про те, що суцільна кодифікація в адміністративному праві недоцільна та й неможлива, з огляду на величезну різноманітність суспільних відносин, що утворюють його предмет.

3.3. Актуальні проблеми сучасного етапу систематизації законодавства про адміністративну відповідальність

Яку б концепцію систематизації законодавства про адміністративну відповідальність не обрали — суцільної кодифікації чи концептуальної кодифікації — під час розроблення відповідних кодексів неминуче постануть проблеми загального характеру, які потрібно буде розв'язати.

Перша з них стосуватиметься визначення структурно-логічної схеми майбутнього кодифікованого акту, а друга матиме суто юридико-технічний характер і буде пов'язана з формуванням зручного для користування нормативно-правового акту — Кодексу України про адміністративну відповідальність (далі — КАВ).

Безсумнівним є те, що найбільшими структурними одиницями повинні стати ті, які забезпечують реалізацію двох принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності: принципу формалізації процедури реакції та принципу формалізації відхилення.

Це зумовлює наявність у складі Кодексу трьох обов'язкових частин: загальної, матеріальної і процесуальної. Терміни "загальна", "матеріальна" та "процесуальна" відображають насамперед зміст відповідних структурних одиниць КАВ і не обов'язково мають бути відображені у їх назвах.

Загальна частина має включати норми, якими визначаються завдання КАВ, поняття адміністративної відповідальності, поняття законодавства про адміністративну відповідальність, правила формування КАВ та межі його дії у часі, у просторі та за колом осіб.

Призначення загальної частини полягає у нормативному встановленні кола відносин, які є предметом регулювання КАВ. Виходячи із концептуального призначення КАВ, його завданнями має бути визначене, перш за все, те, що цей Кодекс має своїм завданням створення системи принципів, які мають реалізовуватись у всіх випадках притягнення різноманітних суб'єктів до адміністративної відповідальності незалежно від того, яким нормативним актом передбачено встановлення і реалізація такої відповідальності.

З огляду на це принципове значення має нормативне визначення поняття адміністративної відповідальності. Наявність такого визначення дасть можливість визначати, в яких випадках слід користуватись концептуальними положеннями КАВ при реалізації норм інших законів, що встановлюють адміністративну відповідальність. При цьому ознаки адміністративної відповідальності мають бути сформульовані таким чином, щоб виключити можливість виникнення спорів про вид відповідальності, а відтак і про необхідність застосування норм КАВ в конкретних випадках.

Наступним логічним елементом загальної частини КАВ слід вважати норму, яка пов'язує визначення поняття адміністративної відповідальності із законодавством про адміністративну відповідальність. На нашу думку поняттям "законодавство про адміністративну відповідальність" має охоплюватись весь масив нормативно-правових актів, які містять склади правопорушень, за які передбачено застосування стягнень або інших санкцій в адміністративному порядку, а також нормативно-правових актів, що визначають відповідні правила застосування зазначених стягнень або санкцій.

Оскільки модель концептуальної кодифікації не передбачає включення до КАВ всіх підстав адміністративної відповідальності, обов'язковим слід вважати наявність норми або норм, які визначають умови включення до КАВ нових складів правопорушень.

І, нарешті, загальна частина КАВ має містити норми, якими визначається дія цього кодексу у часі, в просторі та за колом осіб. В даному випадку доцільно використати традиційні положення про зворотну силу закону, а також встановити особливості відповідальності іноземців та осіб без громадянства.

Матеріальна частина КАВ має містити основну частину нормативної моделі адміністративної відповідальності. При цьому слід зауважити на тому, що в цій частині мають бути сконцентровані норми, які утворюють її концептуальну складову. Іншими словами, в цій частині належне місце має належати принципам адміністративної відповідальності. Ці принципи повинні бути сформульовані таким чином, щоб їх можна було використати без додаткового тлумачення в тому числі й при створенні нових складів адміністративних правопорушень.

Оскільки згадані принципи мають бути придатними як для правозастосовчої, так і для правотворчої діяльності, перш за все слід сформулювати нормативне визначення поняття адміністративного правопорушення, яке має включати необхідну і достатню кількість ознак підстав адміністративної відповідальності. При цьому слід звернути увагу на те, що достатніми елементами адміністративного правопорушення, які потребують узагальненого описання є суб'єкт, об'єктивна сторона і суб'єктивна сторона. Окремого описання об'єкту правопорушень, як це зроблено в чинному КпАП (стаття 9) не потрібно, оскільки ознаки об'єкта прямо випливають із змісту об'єктивної сторони. Наявність в нормативній моделі адміністративного правопорушення вказівки на суб'єктивну сторону є реалізацію принципу відповідальності за вину, який, як було показано вище прямо випливає із принципу верховенства права.

Що стосується суб'єкту адміністративного правопорушення, то вказівка на його види є необхідною з огляду на те, що суб'єктами відносин адміністративної відповідальності можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Крім того, для зручності бажано визначити окремими термінами адміністративні правопорушення фізичних осіб (наприклад "адміністративний проступок") та адміністративні правопорушення юридичних осіб.

Оскільки об'єктивна сторона адміністративних правопорушень конкретизується у відповідних складах, то за межами загального визначення поняття адміністративного правопорушення немає необхідності описувати характеристики об'єктивної сторони.

В той же час, необхідним є описання найбільш загальних характеристик суб'єктів адміністративних правопорушень і, в першу чергу фізичних осіб. Справа в тому, що юридична особа набуває адміністративну деліктоздатність з моменту її створення і втрачає її з моментом свого припинення. В той же час, деліктоздатність фізичної особи пов'язана з певними характеристиками, зокрема віком і осудністю. Ця обставина вимагає урахування при описанні нормативної моделі адміністративного правопорушення фізичної особи.

Окремо слід зазначити, що одночасно із встановленням мінімального віку з настанням якого фізична особа може бути притягнутою до адміністративної відповідальності слід вирішити питання про наслідки вчинення адміністративних правопорушень особами у віці меншому ніж вік адміністративної відповідальності.

З поміж спеціальних суб'єктів у матеріальній частині логічно розмістити норму, яка визначає обумовлюючий характер зв'язку між елементами об'єктивної сторони адміністративного правопорушення вчиненого посадовою особою.

Що стосується відповідальності іноземців та осіб без громадянства, то, по-перше, відповідні норми є в Законі України "Про статус іноземців та осіб без громадянства", а по-друге така норма логічно вписується у загальну частину при описанні дії КАВ за колом осіб.

Аналогічним чином в загальній частині слід відзначити особливості дії КАВ відносно військовослужбовців, а особливості застосування до них окремих видів стягнень слід передбачити в нормах, що описують відповідні стягнення.

Логічно наступними мають бути норми, що визначають форми вини фізичних осіб, причому у відповідній статті мають бути відтворені всі можливі її форми. Що стосується вини юридичних осіб, то цю проблему можна вирішити однією нормою в якій встановити, за яких умов дії юридичної особи вважаються винними. Такий підхід позбавить необхідності побудови складних і незручних для застосування юридичних конструкцій стосовно форм вини юридичних осіб.

Наступна група норм стосується визначення переліку адміністративних стягнень та інших адміністративних санкцій та особливостей визначення їх кількісних і якісних характеристик. Для зручності сприйняття і користування, всі норми, що стосуються конкретного виду адміністративного стягнення мають міститися в одній нормі. Так, кожна така норма повинна містити:

• описання змісту адміністративного стягнення;
• кількісні характеристики та способи їх обчислення (якщо стягнення, виходячи із його змісту має такі характеристики);
• якісні характеристики (якщо стягнення, виходячи із його змісту має такі характеристики);
• особливості застосування стягнення.

Окремо слід визначити перелік видів адміністративних санкцій, що застосовуються до юридичних осіб, а також неповнолітніх.

І, нарешті, найважливішою складовою матеріальної частини КАВ мають стати принципи адміністративної відповідальності. До таких принципів слід віднести принцип законності при накладенні адміністративних стягнень, принцип адекватності адміністративного стягнення характеру і ступеню суспільної шкідливості адміністративного правопорушення, принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності, принцип гуманізму, принцип оперативності тощо. При цьому, якщо принцип законності та принцип адекватності можуть бути викладені в одній нормі кожен, то для вираження принципу обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності необхідно сформулювати декілька норм, які б охоплювали всі можливі обставини, що виключають адміністративну відповідальність.

Принцип гуманізму має виражатися у нормах, які описують обставини, що пом'якшують та обтяжують адміністративну відповідальність.

Принцип оперативності передбачає встановлення строку, протягом якого можливе накладення адміністративного стягнення чи застосування інших адміністративних санкцій. При цьому мають бути враховані три ситуації: строк накладення адміністративного стягнення на фізичних осіб, строк застосування адміністративних санкцій до юридичних осіб і особливості визначення строку накладення адміністративних стягнень та інших адміністративних санкцій у випадку, коли до адміністративної відповідальності притягуються одночасно юридична особа та її посадова (службова особа).

Набагато більшою за обсягом ніж загальна і матеріальна частини КАВ має стати його процесуальна частина, причому, на відміну від них, процесуальна частина повинна розпочинатись із завдань та принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення. Це принципово важливо з огляду на те, що детальна регламентація процедур розгляду справ про адміністративні правопорушення юридичних осіб в КАВ неможлива з наведених у п.4.2 причин. В той же час в кожному випадку мають дотримуватись принципи провадження, які мають бути однаковими для провадження у справах про адміністративні правопорушення як фізичних, так і юридичних осіб.

До таких принципів слід віднести принцип законності, принцип презумпції невинуватості, принцип рівності, принцип об'єктивності істини, принцип поєднання диспозиційності та офіційності у провадженні у справах про адміністративні правопорушення, принцип обов'язковості рішень у справах про адміністративні правопорушення, принцип гласності і відкритості провадження тощо.

Наступним, обов'язковим елементом процесуальної частини КАВ мають стати норми, які визначають принципи визначення підвідомчості справ про адміністративні правопорушення. Принципового вирішення в даному випадку потребують два питання: по-перше, за якими критеріями розгляд справ про адміністративні правопорушення має відноситись до компетенції судів; по-друге, за якими критеріями розгляд справ про адміністративні правопорушення має відноситись до компетенції органів виконавчої влади та інших органів адміністративної юрисдикції; по-третє, які посадові особи уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення і приймати рішення по них.

Що стосується підвідомчості справ про адміністративні правопорушення судам, то про це йшлося у п.3.3.

Органи виконавчої влади, на нашу думку, мають наділятися адміністративно-юрисдикційними повноваженнями в тих сферах, де вони здійснюють державний контроль або нагляд. При цьому правом розглядати відповідні справи і накладати адміністративні стягнення або застосовувати інші адміністративні санкції мають бути наділені посадові особи того органу або структурного підрозділу відповідного органу, що здійснює контрольно-наглядові функції. У свою чергу, визначення конкретних посадових осіб і закріплення за ними адміністративно-юрисдикційних повноважень має здійснюватись або тим суб'єктом, який визначає правовий статус відповідного державного органу, або безпосереднім керівництвом цього органу.

Певну юридико-технічну проблему представляє спосіб закріплення юрисдикційних повноважень конкретних органів виконавчої влади або інших суб'єктів стосовно відповідних складів адміністративних правопорушень. Той спосіб, що обрано в чинному КпАП, є досить незручним. Справа в тому, що норми, якими визначається підвідомчість справ конкретним органам адміністративної юрисдикції зведені в окремий розділ і в окремих статтях глави 17 цього розділу за кожним органом закріплено певні статті Особливої частини розділу ІІ КпАП за їх номерами. Тобто, для того, щоб відшукати, якому органу підвідомчі справи про адміністративні правопорушення передбачені тією чи іншою статтею Особливої частини необхідно проглядати всі статті глави 17. Крім того, справи по окремих видах адміністративних правопорушень можуть бути підвідомчими двом або більше органам (наприклад правопорушення у галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, в галузі фінансів і підприємницької діяльності), що вносить додаткові ускладнення.

З точки зору зручності користування, орган, якому підвідомчі відповідні справи може вказуватись у тій статті, в який визначається склад конкретного правопорушення, хоча це й викличе певне збільшення обсягу Особливої частини.

Подальше формування процесуальної частини КАВ має відбуватись відповідно до класичної структури провадження у справах про адміністративні правопорушення тобто за його стадіями. Власне кажучи, на сьогодні дискусія стосовно стадій провадження у справах про адміністративні правопорушення ведеться переважно навколо питання: чи потрібно окремо виділяти стадію порушення справи про адміністративне правопорушення.

На нашу думку, виходячи із того, що адміністративні правопорушення в переважній більшості є очевидними і можуть фіксуватися в момент їх вчинення, виділяти окремо стадію порушення справи про адміністративне правопорушення недоцільно, за винятком ситуації, коли така справа порушується судом за зверненням зацікавленої особи. В даному випадку не складається протокол про адміністративне правопорушення, а його роль виконує звернення зацікавленої особи за якою суд виносить ухвалу про порушення провадження у справі про адміністративне правопорушення. Подальший же хід провадження є стандартним.

З урахуванням загальноприйнятого поділу провадження у справах про адміністративні правопорушення на стадії, у процесуальній частині КАВ мають бути виділені такі глави, як "Адміністративне розслідування", "Розгляд справи про адміністративне правопорушення", "Засоби забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення", "Виконання рішень про накладення адміністративних стягнень", "Особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб".

Виходячи з того, що стадії будь-якого юридичного процесу характеризуються наявністю відповідної мети, результати досягнення якої оформлюються у відповідному процесуальному документі, у зазначених главах КАВ мають бути визначені мета діяльності уповноваженого суб'єкта на даній стадії, послідовність і зміст вчинюваних дій, а також спосіб оформлення результатів діяльності у відповідному процесуальному документі.

Оскільки саме на стадії адміністративного розслідування реалізується принцип об'єктивності істини, то у відповідній главі мають бути описані способи забезпечення об'єктивності істини, зокрема, закріплені положення про докази та їх джерела. Крім того, враховуючи те, що принцип об'єктивності істини притаманний не тільки провадженню у справах про адміністративні правопорушення, але й кримінальному, цивільному, господарському процесам та адміністративному судочинству, перелік джерел доказів має бути узгоджений з відповідними джерелами у згаданих видах процесів. При цьому, враховуючи велику кількість видів органів адміністративної юрисдикції, а також специфіку контрольно-наглядової діяльності та специфіку самих правопорушень, уявляється доцільним наділити зазначені органи дискреційними повноваженнями щодо самостійного встановлення порядку збирання і фіксації окремих видів доказів у справах про адміністративні правопорушення.

Принцип об'єктивності оцінки реалізується на стадії розгляду справи про адміністративне правопорушення. При цьому предметом оцінки в даному випадку мають виступати послідовно, спочатку те, наскільки в наданих для розгляду матеріалах справи (тобто на стадії адміністративного розслідування) дотримано принцип об'єктивності істини. Потім, за умови позитивної відповіді на попереднє питання, здійснюється оцінка вчиненого адміністративного правопорушення з метою визначення адміністративного стягнення, яке за кількісними та (або) якісними характеристиками відповідає характеру вчиненого правопорушення. Іншими словами тут реалізується принцип адекватності адміністративного стягнення вчиненому адміністративному правопорушенню.

З урахуванням зазначених вимог до змісту стадії розгляду справи про адміністративне правопорушення, у відповідній главі КАВ мають бути передбачені норми, які визначають завдання розгляду справи про адміністративні правопорушення, способи оцінки об'єктивності істини по матеріалах справи та правові наслідки такої оцінки як у випадку позитивного, так і негативного висновку про це. Крім того, виходячи з вимог ч.2 статті 19 Конституції України, мають бути описані зміст і послідовність дій уповноважених суб'єктів, що здійснюють розгляд справи про адміністративне правопорушення, а також зміст і форму документу, в якому закріплюються результати цієї стадії.

Забезпечення реалізації принципів об'єктивності оцінки та об'єктивності істини вимагає також наявності норм, які, по-перше, визначають правовий статус учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення, а, по-друге, регламентують перелік і правила застосування засобів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Правовий статус учасників провадження є важливим, в першу чергу, з точки зору забезпечення легітимності доказів, за допомогою яких досягається об'єктивність істини та об'єктивність оцінки. У свою чергу засоби забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення дають можливість уповноваженим органам в межах закону вчинювати певні дії, спрямовані на забезпечення отримання необхідних доказів, а також для забезпечення нормального ходу провадження.

Це обумовлює необхідність наявності відповідних глав у складі процесуальної частини КАВ.

Ще одним важливим моментом, який випливає із необхідності забезпечення реалізації принципу оперативності провадження у справах про адміністративні правопорушення, є необхідність встановлення часових меж розгляду справи про адміністративне правопорушення.

Оскільки одним із важливих принципів, на яких будується нормативна модель адміністративної відповідальності є принцип реалізовуваності реакції, то в структурі провадження у справах про адміністративні правопорушення обов'язковим елементом має бути стадія виконання рішення у справі про адміністративне правопорушення, а відтак цьому має бути присвячено відповідну главу в КАВ. У статтях цієї глави мають бути описані механізми практичної реалізації накладених адміністративних стягнень.

Як уже зазначалося, принцип страхування об’єктивності належить до обов’язкових елементів нормативної моделі адміністративної відповідальності. Його практична реалізація виявляється у запровадженні порядку оскарження рішень у справах про адміністративні правопорушення. Водночас варто взяти до уваги, що в Україні вже створено й започатковано функціонування системи адміністративних судів.

Згідно з положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративні позови щодо рішень у справах про адміністративні правопорушення розглядаються місцевими загальними судами, які діють як адміністративні суди. Беручи до уваги, що судове оскарження є істотно ефективнішим за адміністративне, адже на ухвалення рішення за скаргою не впливають корпоративні інтереси, цілком припустимо залишити виключно судовий порядок оскарження рішень у справах про адміністративні правопорушення.

Окрім того, якщо за прокуратурою зберігається функція загального нагляду, необхідно також зберегти за прокурорами можливість опротестовувати рішення у справі про адміністративне правопорушення.

В окремій главі слід зосередити норми, які визначають особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення (про притягнення до адміністративної відповідальності) юридичних осіб. Насамперед зауважимо: у всіх випадках притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності повинні бути дотримані як принципи адміністративної відповідальності, так і принципи провадження у відповідних справах, встановлені цим Кодексом. Якщо ж законами порядок провадження у таких справах не визначено, застосуванню підлягають норми КАВ.

І, нарешті, завершальним розділом КАВ має стати розділ “Окремі підстави адміністративної відповідальності”, до якого увійдуть склади правопорушень та санкції за їх вчинення, що наразі містяться в Особливій частині розділу ІІ КпАП. Однак під час формування цього розділу слід переглянути наявний перелік правопорушень і вилучити з нього ті, що є застарілими або суперечать самій ідеї адміністративної відповідальності. До таких, наприклад, можна віднести розпивання спиртних напоїв на виробництві (стаття 179 КпАП) або марнотратне витрачання паливно-енергетичних ресурсів (стаття 98 КпАП). У першому випадку протидіяти подібним явищам можна засобами дисциплінарної відповідальності силами керівництва підприємств, установ чи організацій, а в другому – засобами економічного впливу.

З огляду на викладене, структура Кодексу України про адміністративну відповідальність може мати такий вигляд, як це запропоновано в Додатку 1.

Висновки до розділу 3

1. Упорядкування законодавства, що регулювало адміністративну відповідальність у період існування СРСР, проходило у два етапи. Спочатку було укладено “Основи законодавства Союзу РСР та Союзних республік про адміністративні правопорушення”, а вже потім, спираючись на ці Основи, союзні республіки ухвалили власні Кодекси про адміністративні правопорушення.

2. Спільними рисами нових Кодексів про адміністративні правопорушення (проступки) Російської Федерації, Республіки Білорусь, Азербайджанської республіки та Киргизької республіки є визнання адміністративної відповідальності юридичних осіб, а також прагнення зібрати в кодексі всі склади адміністративних правопорушень (виняток становить РФ, де діє дворівнева система законодавства про адміністративні правопорушення). У цих Кодексах продовжено втілення концепції, започаткованої ще в радянські часи. Основна увага приділена зосередженню в одному документі складів адміністративних правопорушень, тоді як удосконаленню процесуальної форми та принципів реалізації адміністративної відповідальності уваги майже не приділено — винятком можна вважати хіба що норми, які регламентують заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб. Жоден із кодексів не містить положень про особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб.

Водночас кожен із проаналізованих нормативно-правових актів має свої новели, частину яких можна було б використати і у вітчизняній нормотворчості. Ідеться, зокрема, про гарантії прав особи, яку притягають до адміністративної відповідальності, потерпілого, а також інших учасників справи; про відповідальність свідка, фахівця, експерта, перекладача за неявку на виклик судді, органу, посадовця, у провадженні яких перебуває справа про адміністративне правопорушення, і за неналежне виконання покладених на цих осіб обов'язків; про відвід суб'єкта адміністративної юрисдикції; про перегляд постанов і рішень у справах про адміністративні правопорушення; про особливості провадження у справах осіб, які мають привілеї та імунітет від адміністративної відповідальності тощо.

3. Систематизація законодавства про адміністративну відповідальність в Україні може відбуватися двома основними шляхами, які умовно називають “суцільна кодифікація” та “концептуальна кодифікація”.

Суцільна кодифікація полягає в тому, що за основу майбутнього кодифікованого акту береться чинний КпАП, до якого включаються норми, що передбачають адміністративну відповідальність і фізичних, і юридичних осіб, але наразі перебувають поза межами чинного КпАП. При цьому загальна частина КпАП доопрацьовується з урахуванням особливостей відповідальності юридичних осіб.

Концептуальна кодифікація передбачає не об’єднання в одному нормативно-правовому акті абсолютно всіх норм, що стосуються адміністративної відповідальності, а створення єдиної, логічної і стабільної нормативної конструкції адміністративної відповідальності на основі системи відповідних принципів.

У цьому випадку за основу також може бути взятий чинний КпАП, але при цьому мають бути суттєво доопрацьовані понятійний апарат адміністративної відповідальності; описані підстави адміністративної відповідальності з урахуванням того, що суб’єктами адміністративних правопорушень визнаються і фізичні, і юридичні особи; визначено перелік і принципи застосування адміністративних стягнень та інших санкцій; обставини, що виключають адміністративну відповідальність; принципи взаємозв’язку з іншими нормативно-правовими актами тощо. У такому варіанті кодифікації обов’язково необхідно передбачити норми, які б поширювали дію норм-принципів відповідного кодифікованого акту на всі випадки притягнення до адміністративної відповідальності, в тому числі за правопорушення, склади яких передбачені в інших законах. Обов’язковими для застосування, зокрема, мають бути принципи адміністративної відповідальності та основні принципи провадження у справах про адміністративні правопорушення.

4. Реалізація “суцільної кодифікації” в повному обсязі є недоцільною з огляду на об’єктивні труднощі із виділенням складів адміністративних правопорушень юридичних осіб із відповідних нормативно-правових актів, а також з огляду на велику кількість різновидів процедур притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб, що суттєво ускладнює процес нормативного оформлення провадження у відповідних справах.

5. Більш прийнятною виглядає “концептуальна кодифікація”. Перевагами реалізації цього способу є стабільність кодифікованого акту, можливість чіткого описання нормативної конструкції адміністративної відповідальності та принципів її реалізації. Крім того, створення концептуального кодексу відповідає загальним тенденціям розвитку адміністративного законодавства України.

4.1. Принципи реалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності

Питання визначення принципів реалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності є не менш значущим, аніж окреслення системи принципів її побудови. Адже правове регулювання існує не задля самого процесу регулювання — воно виконує конкретні функції, і в розділі 1 уже було проаналізовано кілька концепцій адміністративної відповідальності саме через призму реалізовуваних нею функцій. Серед базових слід виокремити управлінську концепцію, адже, як було продемонстровано, і публічно-сервісна, і правозахисна концепції у багатьох випадках певною мірою походять саме від управлінської.

Переважно управлінська природа адміністративної відповідальності наштовхує на висновок, що зміст відносин адміністративної відповідальності, як і адміністративно-деліктних відносин загалом, зумовлюється насамперед фундаментальними засадами теорії управління — але з урахуванням синергетичного підходу до розуміння його сутності.

Відомо, що одним із поглядів на сутність адміністративної відповідальності є її трактування як специфічного засобу реалізації примусового методу державного управління [277, c. 120]. Традиційно основними теоретичними підходами до визначення управління слугували базові положення кібернетики та теорії систем. Якщо для останніх ключовими є поняття інформації та взаємодії суб'єкта й об'єкта каналами прямого і зворотного зв'язку, то для синергетики такими виступають уявлення про процеси організації та самоорганізації у складних нелінійних середовищах. При цьому кібернетика вивчає й описує системи, що перебувають у стані рівноваги між постійною змінюваністю і стабільністю. Синергетика ж, зі свого боку, не скасовує дію цих закономірностей — вона розвиває, розгортає їх у часі та в нелінійному просторі складноорганізованих систем, але рівноважні системи для неї є лише одним із станів, у яких можуть перебувати нелінійні системи. Синергетика досліджує нерівноважні системи, що знаходяться у процесі еволюційних змін, коли внутрішні або зовнішні впливи приводять систему в якісно інший стан [278].

Одним із основоположних принципів синергетики є принцип мінімуму розсіяння енергії, який можна сформулювати так: якщо для певної системи (процесу) припустимими є декілька станів, які узгоджуються із законами збереження та зв'язками, накладеними на систему (процес), то реалізується той її стан, якому властиве мінімальне розсіяння енергії [279].

Дію зазначеного принципу в межах системи, яка являє собою суспільство, організоване у формі держави, можна проілюструвати таким прикладом. Оптимальним варіантом існування державно-організованого суспільства є такий, за якого максимально реалізовані можливості його самоорганізації з мінімальними затратами енергії. Самоорганізація передбачає можливість формування органів влади з урахуванням думки більшості членів суспільства, а також створення нормативної системи, за правилами якої функціонує суспільство, і ці правила мають бути прийнятними, знову ж таки, для переважної більшості суспільства. За таких умов система є стабільною, а затрати енергії — мінімальними, оскільки конфлікти між елементами системи відсутні і ресурси на врегулювання таких конфліктів не витрачаються. Така система, безумовно, є ідеалом, але історичний досвід показує, що рано чи пізно держави стають на шлях демократії, яка власне і є втіленням стабільної системи, заснованої на принципі мінімального розсіяння енергії.

Як зазначена вище нормативна система можуть виступати і звичаї, і релігійні норми, і моральні норми, але визначальне місце в цій нормативній системі належить, безумовно, праву. Як відзначає Ю.В. Ветютнев: "...правова сфера менш за інші придатна для використання положень синергетики. Насправді, право за своєю суттю спрямовано як раз на усунення елементів самоорганізації із певної системи шляхом встановлення певних "правил гри", що органічно не випливають із її сутності" [280, c. 64]. Це може бути й так, якщо розглядати право відокремлено від суспільства, відносини в якому воно покликане регулювати. Але право саме по собі є результатом самоорганізації суспільства, оскільки закони створюються представницьким органом, який здійснює законодавчу владу від імені всього народу, а підзаконні нормативно-правові акти видаються виключно на підставі відповідних законів. Водночас переважно інформаційний вплив права на суспільство сам по собі не здатен забезпечити бажані результати регулювання суспільного життя, і джерелом енергії, яка приводить право в дію, виступає влада виконавча, причому основною формою реалізації виконавчої влади стає саме державне управління. Іншими словами, державне управління виступає однією з основних рушійних сил перетворення суспільного хаосу на впорядковане життя. Як справедливо зазначає В.А. Мальцев: "Кожне суспільне відношення має бути нормативно впорядкованим, в тому чи іншому вигляді втілювати в собі формальну визначеність правових норм. Тільки будучи вираженим в юридичних формах, вони стають реальною силою, організуючим початком створення людського буття, правотворчої та правовиконавчої діяльності уповноважених органів виконавчої влади" [281, c. 17].

Розглянемо функціонування норм права у суспільстві, прийнявши за відправну точку положення про те, що суспільство, навіть організоване у формі держави, є відкритою системою, тобто такою, де поведінка її елементів (у нашому випадку людей) не є чимось раз і назавжди визначеним, а може змінюватись під впливом зовнішніх і внутрішніх факторів.

Відомо, що для регулювання суспільних відносин основну роль відіграють норми зобов'язуючі та забороняючі, оскільки саме в цих нормах відображається воля держави. Кожна така норма має, так би мовити, внутрішню енергію, яка перетворюється у корисну роботу в процесі реалізації цієї норми. В акті реалізації правової норми, яким норма права перетворюється на відповідні правовідносини, як раз і проявляється зазначена робота.

Як було показано в розділі 1, в ідеальному варіанті механізм правового регулювання працює за відомою схемою: норма права – акт реалізації норми права – правовідносини. Якщо бути більш точним, то в даному випадку треба вести мову про акт реалізації диспозиції правової норми, оскільки правовідносини виникають саме із цього. З іншого боку, у структурі зобов'язуючих та забороняючих норм майже завжди існує санкція, тобто елемент, в якому вказується на наслідки невиконання (недотримання) диспозиції норми. Саме завдяки санкції у систему можлива, так би мовити, підкачка енергії державного примусу, яка спрямована на забезпечення виконання (дотримання) диспозиції норми.

У випадку невиконання (недотримання) диспозиції норми механізм правового регулювання працює дещо іншим чином, відбувається це за схемою: норма права – акт порушення норми права – акт реалізації санкції норми права – правовідносини примусу – акт реалізації диспозиції норми права – правовідносини. Тобто починає реалізовуватись не диспозиція, а санкція норми, і її енергія має бути достатньою для приведення системи у врівноважений, впорядкований стан. Це, можна сказати, динаміка правового регулювання, яка описує взаємодію частин його механізму.

З точки зору динаміки, побудова об'єктів будь-якого роду пояснюється на основі законів поведінки його складових: атом як система елементарних часток, молекула як система атомів, робота механізму як взаємодія його деталей, суспільство як система індивідуумів тощо. Але в тому випадку, коли закони динаміки не є достатніми для визначення траєкторії поведінки, застосовуються закони і принципи, які мають загальний характер і відносяться до розділу "Термодинаміка". (Вперше аналогія фізико-хімічних законів була використана для дослідження етносоціальних процесів Л.М. Гумільовим [282].) Для термодинаміки характерним є надзвичайно загальний погляд на об'єкти оточуючого світу – конкретна природа систем не має значення, важливо тільки те, що вони утворюють сукупності взаємозв'язаних елементів і мають певні загальносистемні параметри стану, наприклад, енергію, ентропію, температуру тощо. При цьому в основі термодинаміки полягають три основні закони: закон збереження енергії, неможливість самопроізвольного зменшення ентропії для замкнутих систем і принцип мінімуму розсіяння енергії – для відкритих.

де - сила авторитету держави, а - сила державного примусу. В тому випадку, коли приписи правових норм виконуються всіма їх адресатами добровільно, можна вважати, що діє тільки сила авторитету держави. Коли ж частиною адресатів правових норм їх приписи не виконуються, необхідним є застосування сили державного примусу.

Очевидно, що в ідеальному варіанті, при максимальному рівні правосвідомості адресатів правової норми, перехід із стану у стан відбувається з найменшими енергетичними витратами, тобто реалізується тільки енергія самої правової норми без додаткових зусиль держави щодо її реалізації. При цьому виконана робота щодо переводу суспільних відносин із одного стану в інший є мінімальною.

Уявимо собі просту ситуацію. Є 100 осіб, поведінка яких регламентується за допомогою відповідної правової норми. В ідеальному випадку, якщо поведінка кожної з цих 100 осіб відповідає вимогам диспозиції зазначеної норми, можна сказати, що коефіцієнт корисної дії (ККД) механізму реалізації цієї норми дорівнює 100%. Іншими словами вся внутрішня енергія норми перетворюється у корисну роботу – правовідносини. Але всі люди різні, і, як ми домовились раніше, досліджувана система є відкритою. Тобто завжди існує небезпека того, що припис норми не буде виконаний або дотриманий. Факторів, які обумовлюють цю небезпеку існує досить багато, але нас цікавить те, яким чином можна нейтралізувати ці фактори незалежно від їх характеру.

Для оцінки деліктонебезпечності правової норми важливим є не стільки абсолютне значення інтенсивності реалізації норми та інтенсивності державного контролю за дотриманням цієї норми, скільки їх співвідношення. Так, наприклад, якщо прийняти інтенсивність реалізації норми за 1, то інтенсивність державного контролю може приймати значення від 0 до 1, в залежності від того, чи кожний випадок реалізації норми контролюється з боку держави.

Нескладні перетворення дають можливість отримати формулу, за допомогою якої можна сформулювати основні принципи, на яких має будуватись інститут адміністративної відповідальності.

Отже для мінімізації деліктонебезпечності правової норми необхідно підвищувати інтенсивність та результативність державного контролю, а також забезпечити максимальний інтерес особи в уникненні санкції норми.

Зрозуміло, що організувати тотальний державний контроль за дотриманням всіх без винятку правових норм неможливо, та це й недоцільно з точки зору енергетичних (матеріальних та організаційних) затрат. Але як випливає із наведеної формули, наблизити значення до нуля, можна за рахунок досягнення максимального значення параметрів та , тобто за рахунок наближення до 1 інтересу в уникненні санкції та результативності державного контролю. Слід відзначити, що саме цей шлях відповідає принципу мінімуму розсіяння енергії.

Цікавим моментом є те, що інтерес уникнення санкції може виникати двома способами. По-перше в результаті поінформованості особи про можливі наслідки невиконання (недотримання) диспозиції норми, а, по-друге – внаслідок застосування санкції, тобто внаслідок притягнення до адміністративної відповідальності.

Очевидно, що ККД механізму адміністративної відповідальності має визначатись дещо іншим способом, ніж ККД механізму реалізації норми. Можна вважати, що енергія адміністративного примусу у випадку притягнення до адміністративної відповідальності перетворена на корисну роботу на 100%, якщо у правопорушника, як результат реалізації санкції, сформувався інтерес уникнення санкції в майбутньому, який перевищує або, принаймні, дорівнює інтересу в порушенні диспозиції норми. Слід також зауважити на тому, що ситуація, коли обидва інтереси урівноважені, утримує особу від вчинення правопорушення тільки в тому випадку, коли максимальною є результативність державного контролю, тобто особа знає, що в будь-якому випадку її правопорушення буде виявлено і санкція буде застосована. Коли ж результативність державного контролю не є абсолютною, необхідно, щоб інтерес уникнення санкції перевищував інтерес у порушенні норми пропорційно зменшенню результативності державного контролю.

Таким чином, ККД адміністративної відповідальності можна виразити так:

Однак цей параметр вже зустрічався у формулі визначення деліктонебезпечності норми (4.6) і він мав назву "утримуюча здатність санкції" - . Отже утримуюча здатність санкції правової норми в механізмі її реалізації повністю тотожна ККД адміністративної відповідальності, що підтверджує правильність обраного підходу.

Основні положення синергетики підтверджують тезу про те, що складно організованим системам неможливо нав'язати шляхи їх розвитку, більш того, сама ідея насильницького, тобто всупереч закладеним в них об'єктивним закономірностям, управління такими системами може бути гальмом на шляху їх розвитку. Одним із способів такого управління може бути і державний, в тому числі і адміністративний примус [278].

З позицій синергетики, державне управління слід характеризувати не як владний вплив суб'єкта на об'єкт, а як взаємодію суб'єкта з оточуючим середовищем (об'єктом управління) з метою пізнання притаманних йому закономірностей і гармонічного "вбудовування" в нього шляхом пристосування своєї поведінки до даних об'єктивних закономірностей. Одним із головних у синергетиці є закон ієрархічності, системності світу. Все у світі взаємопов'язано за допомогою ієрархічних зв'язків кожна система входить як елемент (підсистема) у багато інших. Звідси стає можливим само управління, оскільки система більш високого рівня визначає, задає закономірності системам, що входять до неї. Між ними постійно відбувається обмін інформацією (енергією). Таким чином, для соціальних систем це підтверджує відому теорію "соціальних відносин обмінного типу". Коротко кажучи, обмінні відносини (відносини взаємодії) мають антіентропійний ефект (такий, що протистоїть руйнуванню), в той час як відносини нерівноцінні, тобто відносини владного впливу посилюють руйнівні тенденції.

Примус, як яскравий приклад владних відносин, у звичайному правовому уявленні зв'язаний з поведінкою, яка відхиляється від бажаної і приписаної державою. Але яка ж причина появи такої поведінки ? Справа в тому, що якщо це відносини обміну, то держава може очікувати від громадян дотримання своїх приписів тільки в тому випадку, якщо вона надає їм якійсь соціальний еквівалент, наприклад забезпечує стабільне існування, гарантовану роботу тощо. Іншими словами держава виконує своє призначення як суб'єкт управління, який забезпечує життєздатність системи. Якщо ж держава як суб'єкт управління не надає громадянам умов для нормального рівня життя, то в обмін отримує еквівалентне відношення до самої себе у вигляді різного роду відхилення будь-яких державних пропозицій, в тому числі і позитивних для суспільства [278].

Аналогічним чином обмін функціонує і на рівні підсистем, зокрема у відносинах взаємодії окремих органів виконавчої влади та підвладних їм суб'єктів – для того щоб вимагати від об'єкта управління поведінки, що відповідає встановленим державними органами вимогам, необхідно, у першу чергу забезпечити умови, необхідні для такої поведінки. Інакше ця поведінка буде відповідати тим умовам, що об'єктивно склалися і далеко не завжди вона буде правомірною.

В сучасних умовах адміністративна відповідальність виступає інструментом, за допомогою якого здійснюється коригування поведінки окремих членів суспільства з метою досягнення максимального рівня організації і впорядкованості відносин у суспільстві. В той же час, відповідно до принципу мінімуму розсіяння енергії, в управлінні соціальними процесами має бути мінімізований державний примус, а той що є повинен бути максимально ефективним.

Використання в якості концептуальних джерел інституту адміністративної відповідальності виведених нами законів, дає можливість сформулювати деякі принципи, які мають бути враховані при удосконаленні нормативної конструкції адміністративної відповідальності, а саме:

1. Принцип реординації - для досягнення максимального ККД правової норми необхідно забезпечити умови для її реалізації. Відсутність таких умов має бути підставою для звільнення особи від адміністративної відповідальності за порушення правової норми. Іншими словами, при формуванні правових норм необхідно враховувати залежність можливості дотримання норм законів або правових актів управління від наявності реальних умов для їх дотримання.

2. Принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення - адміністративні стягнення або інші санкції, які передбачені за вчинення адміністративного правопорушення мають забезпечувати максимальну утримуючу здатність та бути абсолютно реалізовуваними..

3. Принцип забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності (правопорушень):

– у сферах, де здійснюється державне регулювання за допомогою нормативно-правових актів, що встановлюють обов'язки або заборони для адресатів відповідних норм, має забезпечуватись достатній контроль для виявлення і фіксації правопорушень.

–серед складів адміністративних правопорушень мають бути мінімізовані такі, об'єктивна сторона яких полягає в діях або бездіяльності, які або не піддаються державному контролю, або результативність якого є незначною.

- перелік джерел доказів у справах про адміністративні правопорушення має забезпечувати максимальну результативність державного контролю.

–термін, протягом якого можливе притягнення до адміністративної відповідальності не повинен бути меншим ніж періодичність державного контролю.

Из сформульованих вище принципів слід звернути увагу на той факт, що принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення виявляється при використанні різних методологічних підходів, що свідчить про достовірність результатів наукового пошуку.

Як було зазначено вище, принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення полягає в тому, що адміністративні стягнення або інші санкції, які передбачені за вчинення адміністративного правопорушення мають забезпечувати максимальну утримуючу здатність та бути абсолютно реалізовуваними.

З огляду на те, що найбільш поширеним адміністративним стягненням є штраф, це можна забезпечити, наприклад, шляхом зміни принципу визначення розміру штрафів, що накладаються за вчинення адміністративних правопорушень. Очевидно, що необхідність сплати штрафу в розмірі трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян заможною людиною, доходи якою вимірюються десятками тисяч гривень на місяць, ніяким чином не зупинить її при вирішенні питання вчинювати правопорушення чи ні на користь вчинення. З іншого боку, такий штраф є суттєвою втратою для особи яка отримує доходи на рівні мінімальної заробітної плати або пенсії.

На ці обставини увага звертається досить давно. Ще за радянських часів відмічалося, що механізм штрафної санкції може результативно спрацювати у випадку суттєвого обмеження майнових інтересів порушника, невідчутні ж санкції можуть і не справити помітного впливу на поведінку особи [283, c. 113]. Аналогічна точка зору має місце і серед зарубіжних фахівців. Так, британський дослідник П. Лейленд відмічає, що штраф – найпоширеніше покарання, а водночас і найнесправедливіше, якщо до не взято до уваги матеріального становища обвинуваченого, оскільки той самий штраф уразить багатія менше, ніж злидаря [284, c. 152].

Щоб штрафи працювали максимально результативно, законодавство має містити такий механізм визначення їхнього розміру, який автоматично брав би до уваги рівень доходів порушника. До того ж подібні механізми вже давно й доволі успішно діють у низці зарубіжних держав.

Приміром, Кримінальний кодекс Франції передбачає такий різновид виправних покарань, як штраф у формі штрафо-днів. Згідно зі статтею 131-5 цього кодексу, величина штрафо-дня встановлюється з огляду на доходи підсудного, а кількість штрафо-днів визначається залежно від обставин справи і не може перевищувати 360 [285, c. 71].

За Кримінальним кодексом Іспанії штрафи розраховуються на підставі помісячного доходу пропорційно до завданої шкоди, з урахуванням матеріального становища обвинуваченого, причому максимальний розмір штрафу дорівнює заробітку за два роки [285, c. 91].

Кримінальний кодекс Фінляндії встановлює, що, призначаючи грошовий штраф, суд на власний розсуд має прийняти його суму як поденну пеню для покарання, виходячи із середнього денного заробітку, який покараний мав або міг мати у відповідний час, а також беручи до уваги його матеріальну забезпеченість, обов’язки з утримання родини та всі інші обставини, що впливають на його платоспроможність. Загальна сума грошового штрафу обчислюється множенням грошової суми, що становить поденну пеню, на кількість призначених поденних пеней. Мінімальний грошовий штраф при цьому дорівнює одній поденній пені, а максимальний – 300 поденним пеням [285, c. 97].

Згідно з параграфом 40 глави першої розділу третього Кримінального кодексу ФРН, грошовий штраф призначається у денних ставках. Він становить мінімум п’ять і, якщо закон не встановлює іншого, максимум триста шістдесят повних денних ставок. Розмір денної ставки визначає суд, враховуючи особисте і матеріальне становище особи. При цьому суд виходить, як правило, із чистого доходу, який особа має або може мати в середньому за день [286, c. 261–262].

Подібна система існувала на початку 90-х років минулого століття і в Англії. Закон про кримінальне судочинство 1991 року запровадив систему так званих “одиничних штрафів”. За цією системою перший етап полягав у визначенні кількості одиниць, яка мала відповідати тяжкості правопорушення, і її вираховували за шкалою від 1 до 50 одиниць. Далі розглядалися обставини, що обтяжують або пом’якшують відповідальність.

Наступний етап – оцінка тижневого прибутку обвинуваченого. Потрібно було заповнити бланк, зазначивши, які він має статки (за неправдиві дані з обвинуваченого стягували штраф). Ця інформація визначала суму грошей, яку треба було платити за одиницю. Мінімальна сума становила 4 фунти стерлінгів, а максимальна – 400 фунтів стерлінгів [284, c. 153–154]. Проте у 1993 році систему одиничних штрафів було скасовано.

Оскільки правопорушення, за які в законодавстві згаданих вище країн передбачаються покарання у вигляді штрафу, в Україні переважно є адміністративними правопорушеннями, тобто за них передбачена не кримінальна, а адміністративна відповідальність, подібний механізм визначення розміру штрафів може бути реалізований і в нас. Річ у тім, що переважна більшість осіб у нашій країні перебуває на податковому обліку і має персональні ідентифікаційні коди, що дає змогу визначати рівень доходів, використовуючи дані Державної податкової служби. Для тих осіб, які не мають ідентифікаційних кодів, розрахунок розміру штрафів можна здійснювати, узявши за базу розмір або мінімальної, або середньої заробітної плати в Україні. При цьому за базову одиницю виміру розміру штрафу доцільно було б узяти розмір одноденного доходу особи. Тобто замість наявного зараз неоподатковуваного мінімуму доходів громадян базовою одиницею для розрахунку розміру штрафу буде одноденний доход особи.

У контексті досліджуваної проблеми варто звернути увагу на питання визначення розміру адміністративного стягнення у разі повторного вчинення адміністративного правопорушення. У чинному КпАП повторне вчинення адміністративного правопорушення виступає переважно як кваліфікуюча ознака, і за її наявності, як правило, дещо збільшується розмір штрафу. Однак це трапляється у досить невеликій кількості статей Особливої частини розділу ІІ КпАП, а в більшості випадків повторне вчинення адміністративного правопорушення визнається просто обставиною, що обтяжує відповідальність відповідно до вимог статті 35 КпАП.

Такий механізм, на нашу думку, не є ефективним, адже навіть при вчиненні аналогічного правопорушення три, чотири або більше разів на рік розмір стягнення або взагалі не збільшується, або збільшується незначно. З огляду на це найбільш доцільним є встановлення механізму кратного збільшення розміру стягнення залежно від кількості вчинених протягом року правопорушень. Так, наприклад, за друге протягом року порушення розмір штрафу збільшується вдвічі від застосованого першого разу, за третє – втричі тощо.

Водночас у випадках, коли правопорушення вчинюються особою систематично, необхідно передбачити додаткові заходи відповідальності для таких осіб. Для посадових осіб, наприклад, таким додатковим заходом може вважатись накладення адміністративного стягнення у вигляді дискваліфікації або заборони займати певні посади на певний строк.

Запропонована вище система визначення розміру штрафів здатна реально забезпечити реалізацію такої функції адміністративної відповідальності, як виховна.

У статті 23 КпАП зазначено, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.

Якщо попереджувальна функція адміністративної відповідальності є досить детально дослідженою, то виховна функція останнім часом залишається поза межами уваги науковців, що й обумовлює майже повну відсутність наукових праць, а відповідно і спеціальної літератури на цю тему. Частково це пов’язано зі зміною поглядів взагалі на роль адміністративної відповідальності у правовому регулюванні суспільних відносин, з іншого – стрімким відходом від домінуючих у радянські часи поглядів на можливості виховання людини засобами юридичної відповідальності.

Проте уявляється можливим знов повернутись до дослідження виховних властивостей адміністративної відповідальності, але вже на новій концептуальній основі.

Добре відомо, що виховання є процесом систематичного и цілеспрямованого впливу на духовний і фізичний розвиток особистості з метою підготовки її до виробничої, суспільної та культурної діяльності [18, c. 248]. Вихованість людини проявляється в її поведінці, і очевидно, що метою виховання в нашому випадку є створення таких якостей особистості, які обумовлюють правомірну поведінку особи. Однак правомірна поведінка може бути обумовлена різною мотивацією, залежно від якої, як правило, виділяють соціально-активну правомірну поведінку, звичну правомірну поведінку, конформістську правомірну поведінку та маргінальну правомірну поведінку.

Соціально-правова активність особистості представляє собою найбільш високий рівень правомірної поведінки, що проявляється у суспільно корисній, схвалюваній державою і суспільством діяльності у правовій сфері. Соціально-правова активність визначається високим рівнем правосвідомості, глибокою правовою переконаністю, сформованою самостійністю, свідомо прийнятою на себе готовністю використовувати надані правом можливості, творчо керуватися ними у своїй повсякденній поведінці [98, c. 577].

Для звичної правомірної поведінки характерним є те, що слідування засвоєним правовим ідеям і принципам стає для людини в багатьох випадках звичними, зрозумілими само по собі, повторюваними актами поведінки, при якому особа не піддає кожен раз аналізу правильності тих вимог, які ставляться перед нею суспільством, а слідує їм без особливих роздумів. Без тривалої боротьби мотивів [98, с. 575].

Соціально-активна правомірна поведінка та звична правомірна поведінка обумовлюються, в першу чергу, рівнем моральності людини, її інтелектуальним розвитком, розумінням необхідності поводити себе у відповідності з вимогами правових норм, умінням поважати права інших людей та багатьма іншими факторами. Але ці якості людина набуває в результаті тривалого правильного виховання у сім’ї, школі тощо. Іншими словами, таки форми правомірної поведінки формуються переважно у віці до 16 років, тобто ще до настання віку адміністративної відповідальності.

Нажаль, статистика свідчить про те, що у сучасному українському суспільстві панує правовий нігілізм. Офіційна статистика свідчить, що щороку в Україні притягуються до адміністративної відповідальності мільйони осіб. Так, наприклад, у 2003 році до адміністративної відповідальності було притягнуто 7097,3 тис. осіб [287]. При цьому кількість населення у віці від 15 до 65 років, тобто найбільш соціально-активної вікової групи, складала 32826,5 тис. осіб [288]. Іншими словами, до адміністративної відповідальності було притягнуто майже 22% дорослого населення країни. А враховуючи високу латентність адміністративних правопорушень, реальний стан справ є набагато гіршим.

За таких умов навіть конформістська правова поведінка не може бути домінуючою. Така поведінка являє собою пасивне дотримання особою норм права, пристосування, підкорення своєї поведінки думкам та діям оточуючих. Іншими словами, у сфері соціально-правових відносин людина поступає правомірно, оскільки “так поступають інші” [98, c. 573]. Але якщо інші діють протиправно, то в основному відсутні приклади правомірної поведінки для наслідування ним. Більш того, для конформістів середовище сприяє протилежним тенденціям.

Залишається тільки один варіант – виховання, принаймні, маргінальної правомірної поведінки людей. В основі такої формально правомірної поведінки як маргінальна полягає слідування праву людей, індивідуальна правосвідомість яких розходиться з вимогами правових норм. Така поведінка відображає стан індивіда, який знаходиться на грані антисуспільного прояву, що веде до правопорушення, однак такою не стає в силу певних причин та обставин. В даний проміжок часу мотивами поведінки спрацьовують інші рушійні сили – загроза можливого покарання, власні вигоди від правомірності поведінки, боязнь осуду з боку колективу, групи, найближчого соціального оточення та інші стримуючі фактори [98, c. 570].

Очевидно, що для адміністративної відповідальності не властива боязнь покарання в буквальному сенсі. Скоріше треба вести мову про баланс між інтересом у вчиненні адміністративного правопорушення та інтересом в уникненні негативних наслідків від можливого застосування адміністративного стягнення.

І цю проблему цілком можливо розв’язати, якщо змінити принцип визначення розмірів штрафів, що застосовуються за вчинення адміністративних правопорушень, відповідно до запропонованого вище. За умов реалізації зазначеного підходу адміністративна відповідальність може значно покращити свої виховні властивості і поступово, від формування у людей спочатку маргінальної правомірної поведінки перейти до конформістської, а можливо і звичної правомірної поведінки.

Водночас слід відзначити, що запропонована система визначення штрафів може ефективно функціонувати в тих випадках, коли діяння, що утворює об’єктивну сторону адміністративного правопорушення, може вчинюватись особами з суттєво різним рівнем доходів. Такими, наприклад, можна вважати порушення правил дорожнього руху.

В інших випадках доцільно обрати традиційний спосіб визначення розміру штрафу, тобто встановивши його конкретний розмір або поставивши у відповідність з певними параметрами діяльності суб’єкта правопорушення, як це зроблено для юридичних осіб.

Незважаючи на очевидні переваги, запропонована вище система визначення розміру штрафів здатна ефективно працювати лише там, де адміністративна відповідальність виступає як прояв примусового методу державного управління. В таких ситуаціях переважна більшість суб’єктів навіть після притягнення до адміністративної відповідальності залишається у системі відповідних відносин і знаходиться в полі зору органів державного контролю. Натомість у випадках, коли адміністративна відповідальність є проявом публічно-сервісної діяльності чи виступає як засіб забезпечення виконання певних зобов’язань, механізм виховного впливу має працювати дещо іншим чином.

Часто адміністративно-примусовий вплив може бути тільки одноразовим, і це одноразове застосування адміністративного стягнення, попри всі задекларовані цілі адміністративної відповідальності, буде мати характер покарання, тобто відплати за вчинене діяння. В даному випадку досить важко визначити ступінь адекватності виду і розміру адміністративного стягнення характеру вчиненого правопорушення. Тим більш важко виразити цю адекватність в грошовому еквіваленті.

Для деяких випадків уявляється більш ефективними не грошові стягнення, а такі, що впливають на морально-психологічну сферу правопорушника. Так, основним адміністративним стягненням за правопорушення, пов’язані з посяганням на громадський порядок, можуть стати громадські роботи, а для посадових осіб таким може бути дискваліфікація. Дискваліфікація як адміністративне стягнення передбачена, наприклад, в Кодексі Російської Федерації про адміністративні правопорушення. Відповідно до статті 3.11 цього кодексу, дискваліфікація полягає в позбавленні фізичної особи права посідати керівні посади у виконавчому органі управління юридичної особи, входити до ради директорів (наглядової ради), здійснювати підприємницьку діяльність щодо управління юридичною особою, а також здійснювати управління юридичною особою в інших випадках, передбачених законодавством. Дискваліфікація може бути застосована до осіб, що здійснюють організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські функції в органі юридичної особи, до членів ради директорів, а також до осіб, що здійснюють підприємницьку діяльність без утворення юридичної особи [247, c. 13].

Ще одним досить дійовим фактором, здатним покращити виховні властивості адміністративної відповідальності, є розробка заходів, спрямованих на забезпечення практичного виконання накладених адміністративних стягнень. Мова йде, у першу чергу, про систему заміни адміністративних стягнень у разі неможливості їх практичного виконання.

Час від часу відповідні норми з’являлись у законодавстві про адміністративну відповідальність. Так, законодавство 30-х років передбачало таку заміну: 100 рублів штрафу за необхідності замінювались місяцем виправних робіт, але законодавство 1961–1962 рр. від заміни санкцій відмовилося [283, c. 33].

Чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення передбачає лише один випадок можливої заміни адміністративних стягнень. Відповідно до статті 325 цього Кодексу, у разі ухилення особи від відбування виправних робіт, застосованих за вчинення дрібного хуліганства, постановою судді невідбутий строк виправних робіт може бути замінено штрафом від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або адміністративним арештом з розрахунку один день арешту за три дні виправних робіт, але не більш як на п’ятнадцять діб.

Проте основна проблема у реалізації адміністративних стягнень стосується виконання постанов про накладення адміністративних штрафів. Дуже часто у практиці трапляються випадки, коли особа не сплачує накладене адміністративне стягнення у вигляді штрафу і у неї відсутнє майно, на яке можна звернути стягнення, і в таких ситуаціях правопорушник фактично залишається поза впливом держави, а притягнення до адміністративної відповідальності не досягає своєї мети.

Для усунення можливості уникнення практичного виконання адміністративних стягнень доцільним було б передбачити для заміни інших стягнень такий вид адміністративного стягнення, як громадські роботи. Якщо особа ухиляється від сплати штрафу або вона не має джерел доходів для його сплати чи майна, на яке можна звернути стягнення, за клопотанням органу Державної виконавчої служби суд повинен мати право замінити адміністративне стягнення у вигляді штрафу на еквівалентні за вартістю громадські роботи, а в разі ухилення від виконання громадських робіт передбачити, наприклад, кримінальну відповідальність. Крім того, громадські роботи необхідно передбачити і в якості окремого, самостійного виду адміністративних стягнень.

Фактично за таких умов жоден правопорушник не залишиться поза увагою держави, а обсяги громадських робіт у нашій державі просто безмежні.

Таким чином, можна стверджувати, що для надання адміністративній відповідальності реальних виховних властивостей необхідно, по-перше, забезпечити відповідність адміністративних стягнень у вигляді штрафу рівню фактичних доходів правопорушника та встановити такі розміри штрафів, щоб інтерес в уникненні адміністративної відповідальності переважав інтерес у вчиненні адміністративного правопорушення і, таким чином, утримував би особу від його вчинення. По-друге, необхідно забезпечити абсолютне виконання адміністративних стягнень незалежно від особистих характеристик та майнового стану правопорушника. При цьому важливу роль може відігравати система заміни стягнень з використанням такого їх виду, як громадські роботи.

За умов реалізації зазначених підходів адміністративна відповідальність може значно покращити свої виховні властивості і поступово, від формування у людей спочатку маргінальної правомірної поведінки перейти до конформістської, а можливо і звичної правомірної поведінки.

Як було показано вище, принцип забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності можна розглядати в декількох аспектах. Перш за все, у сферах, де здійснюється державне регулювання за допомогою нормативно-правових актів, що встановлюють обов’язки або заборони для адресатів відповідних норм, має забезпечуватись достатній контроль для виявлення і фіксації правопорушень.

Така точка зору підтверджується й практиками. Так, наприклад, заступник Голови Антимонопольного комітету України О. Мельніченко стверджує: “якщо суб’єкт господарювання діє неправочинно в економічній сфері, конкуренційне законодавство дозволяє застосовувати санкції у розмірі до 10% виручки річного обігу. Інколи це – “шалені штрафи”. І підприємець добре подумає, перш ніж іти на це правопорушення. За умови, звісно, ефективної роботи системи захисту конкуренції, коли він знає, що покарання за його антиконкурентні дії невідворотне. Адже виявлення антиконкурентних змов як скрізь у світі, так і в Україні – наразі найбільша проблема” [289].

Водночас існують приклади вдалої організації контрольно-наглядової діяльності, яка дає можливість забезпечити виявлення правопорушень з найбільшою ефективністю. Як приклад такої організації можна навести окремі елементи системи банківського нагляду в Україні.

Відповідно до статей 2, 58–59 Закону України "Про Національний банк України" та статей 2, 4, 7–12, 30–36, 47–50, 52, 69, 73 Закону України "Про банки і банківську діяльність" та Інструкції про порядок регулювання діяльності банків в Україні, затвердженої Постановою Правління Національного банку України від 28.08.2001 р. №368 (далі – Інструкція №368), Національний банк України установлює порядок визначення регулятивного капіталу банку та такі економічні нормативи, що є обов'язковими до виконання всіма банками. Таких нормативів встановлено 13, і для цілей дослідження важливим є не те, що означає той чи інший норматив, а те, яким чином здійснюється контроль за їх дотриманням.

Згідно з п.1.1 глави 1 розділу X Інструкції №368, дотримання банками встановлених економічних нормативів перевіряють відповідні територіальні управління та підрозділи центрального апарату банківського нагляду Національного банку — щодня та щомісяця, на постійній основі.

Розрахунок економічних нормативів банки (юридичні особи) здійснюють на базі щоденних балансів. Звітними при цьому вважаються економічні нормативи, розраховані:

а) за щоденними розрахунками: норматив максимального розміру кредитного ризику на одного контрагента (Н7), норматив великих кредитних ризиків (Н8), норматив максимального розміру кредитів, гарантій та поручительств, наданих одному інсайдеру (Н9), норматив максимального сукупного розміру кредитів, гарантій та поручительств, наданих інсайдерам (Н10).

б) за формулою середньоарифметичної величини (за місяць): нормативи адекватності регулятивного капіталу (Н2), адекватності основного капіталу (Н3), ліквідності (Н4, Н5, Н6), інвестування в цінні папери окремо за кожною установою (Н11), загальної суми інвестування (Н12), норматив ризику загальної відкритої (довгої/короткої) валютної позиції банку (Н13).

Для безпосереднього контролю банки подають до НБУ відповідну звітність, а форми звітності банків поділяються на щоденні, щомісячні та квартальні.

Разом зі щоденним балансом надається відповідна інформація для розрахунку нормативу адекватності регулятивного капіталу (Н2), а також для розрахунку таких економічних нормативів, як: максимальний розмір кредитного ризику на одного контрагента (Н7); великі кредитні ризики (Н8); максимальний розмір кредитів, гарантій та поручительств, наданих одному інсайдеру (Н9); максимальний сукупний розмір кредитів, гарантій та поручительств, наданих інсайдерам (Н10); інвестування в цінні папери окремо за кожною установою (Н11).

Звітність подається переважно в електронній формі через комп’ютерну мережу, і завдяки цьому відповідні підрозділи НБУ можуть постійно контролювати дотримання комерційними банками економічних нормативів.

Окрім того, НБУ періодично проводить інспекційні перевірки, щоб визначити ризики, притаманні банку, рівень безпеки і стабільності його операцій, достовірність звітності банку та дотримання банком законодавства України про банки і банківську діяльність, а також нормативно-правових актів Національного банку. Порядок організації таких перевірок встановлено Положенням про планування та порядок проведення інспекційних перевірок, затвердженим Постановою Правління Національного банку України від 17.07.2001 N 276.

За таких умов практично жодне порушення економічних нормативів не залишається непоміченим, а за результатами контролю за порушення економічних нормативів НБУ застосовує, як правило, штрафи відповідно до Положення про застосування Національним банком України заходів впливу за порушення банківського законодавства, затвердженого Постановою Правління Національного банку України від 28.08.2001 N 369.

Досить високим рівнем ефективності характеризуються санітарно-епідемічний контроль, ветеринарний нагляд, архітектурно-будівельний нагляд, пожежний нагляд, митний контроль тощо. Але запорукою цього є належна організаційна структура органів державного контролю, досконалі технології контролю та їх активна контрольно-наглядова діяльність у межах наданих повноважень.

Інший аспект принципу забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності полягає в тому, що серед складів адміністративних правопорушень мають бути мінімізовані ті, об’єктивна сторона яких полягає в діях або бездіяльності, які або не піддаються державному контролю, або результативність якого є незначною.

Це положення можна проілюструвати на прикладі складів правопорушень, викладених у КпАП у статтях 177 „Придбання самогону та інших міцних спиртних напоїв домашнього вироблення”, 181-1 „Заняття проституцією”, 184-1 „Неправомірне використання державного майна”, 199 „Допущення проживання без паспорта”, 201 „Незаконне вилучення паспортів або прийняття їх у заставу” та деяких інших. Головна проблема в даному випадку полягає в тому, що зазначені правопорушення, як правило, виявляються не в результаті систематичного державного контролю, а переважно як супутні іншим правопорушенням або взагалі випадково.

Ще більшу проблему утворюють правопорушення, пов’язані з посяганням на права громадян з боку владних суб’єктів. Такі правопорушення виявляються самими громадянами, але через або недостатню обізнаність у правових питаннях, або небажання відстоювати свої права вони часто стають латентними.

Прикладами подібних правопорушень можна вважати самоуправство (стаття 186 КпАП), тобто самовільне, всупереч встановленому законом порядку, здійснення свого дійсного або гаданого права, що не завдало істотної шкоди громадянам або державним чи громадським організаціям; порушення права на інформацію (стаття 212-3), яке полягає у неправомірній відмові в наданні інформації, несвоєчасному або неповному наданні інформації, наданні інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи відповідно до законів України “Про інформацію” або “Про звернення громадян”; дискримінація підприємців органами влади і управління (стаття 166-3 КпАП), яка проявляється як заборона створення нових підприємств чи інших організаційних форм підприємництва в будь-якій сфері діяльності, а також встановлення обмежень на здійснення окремих видів діяльності, на виробництво певних видів товарів з метою обмеження конкуренції, примушування підприємців до вступу в асоціації, концерни, міжгалузеві, регіональні та інші об'єднання підприємств, а також до пріоритетного укладення договорів, першочергової поставки товарів певному колу споживачів, прийняття рішень про централізований розподіл товарів, що призводить до монопольного становища на ринку, встановлення заборони на реалізацію товарів з одного регіону республіки в інший, надання окремим підприємцям податкових та інших пільг, які ставлять їх у привілейоване становище щодо інших підприємців, що призводить до монополізації ринку певного товару, обмеження прав підприємців щодо придбання та реалізації товарів, встановлення заборон чи обмежень відносно окремих підприємців або груп підприємців тощо.

Цілком очевидно, що зробити адміністративну відповідальність за вчинення таких правопорушень ефективним засобом боротьби з ними можна за умов звернення за захистом осіб, чиї права порушені внаслідок вчинення зазначених діянь.

У випадках вчинення діянь, передбачених статтями 166-3, 186, 212-3, у особи, чиї права порушені такими діяннями, є можливість звернутись до органів Антимонопольного Комітету України, органів внутрішніх справ або до прокуратури відповідно. За результатами відповідної перевірки посадовими особами цих органів мають бути складені протоколи про адміністративні правопорушення і направлені за підвідомчістю. Справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 166-3 та 212-3, розглядаються судом, а 186 – адміністративними комісіями.

На нашу думку, більш ефективним було б передбачити дещо іншу процедуру. Суть її полягає в тому, що справи про подібні адміністративні правопорушення мають розглядатися в тому випадку, коли особа, чиї права порушені, звертається, наприклад, до адміністративного суду із адміністративним позовом на рішення, дії або бездіяльність відповідного державного органу і в процесі розгляду справи за цим позовом буде встановлено факт вчинення адміністративного правопорушення відповідними посадовими особами.

Зазначена схема має декілька позитивних моментів. По-перше, якщо за результатами розгляду адміністративного позову суд приймає рішення, яким фактично відновлюються порушені права позивача, то тим самим підтверджується факт вчинення адміністративного правопорушення відповідачем або посадовою особою відповідача. По-друге, наявність рішення адміністративного суду по такій справі буде абсолютним доказом у справі про відповідне адміністративне правопорушення.

Протокол про адміністративне правопорушення може бути складений на підставі відповідної ухвали суду (судді) секретарем судового засідання і направлений за підвідомчістю до загального суду.

Такий порядок може використовуватись у всіх випадках, коли розгляд справ про адміністративні правопорушення віднесено до компетенції судів, а суб’єктом адміністративного правопорушення є посадові особи органів влади, органів місцевого самоврядування та інших суб’єктів, діяльність яких не охоплюється систематичним державним контролем. Крім того, такий порядок за умов його доброго відпрацювання здатний значно підвищити активність громадян щодо захисту своїх прав.

Єдиним фактором, який слід взяти до уваги при запровадженні зазначеного порядку, має бути строк, протягом якого може бути накладене адміністративне стягнення, оскільки він може виявитись меншим, ніж потрібно для якісного судового розгляду справи. В даному випадку можна встановити, що дія статті, в якій встановлено зазначений строк, не розповсюджується на випадки, коли протокол про адміністративне правопорушення складається в суді за результатами розгляду адміністративного позову.

Крім того, досить ефективним може бути надання права громадянам прямого звернення до органів адміністративної юрисдикції із заявами про притягнення певних осіб до адміністративної відповідальності. Якщо до такої заяви подані достатні докази факту вчинення відповідного правопорушення, то орган адміністративної юрисдикції може розглянути відповідну справу без складання протоколу про адміністративне правопорушення, але на підставі відповідної заяви. Якщо ж доданих доказів недостатньо, цей орган може прийняти рішення про порушення провадження і проведення адміністративного розслідування зі складенням відповідних процесуальних документів. Це, до речі, абсолютно відповідає сформульованому вище принципу компетентності суб’єкта ініціювання реакції.

Ще одним важливим аспектом принципу забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності є те, що перелік джерел доказів у справах про адміністративні правопорушення має забезпечувати максимальну результативність державного контролю.

Як відомо, докази — це фактичні дані, інформація, на основі яких встановлюються обставини справи. У свою чергу джерелами доказів є засоби збереження і передачі інформації, за допомогою яких вона залучається до сфери провадження у справах про адміністративні правопорушення [293, c. 57].

Відомо, що всі процеси, пов'язані із застосуванням державного примусу, розглядом спорів, регламентовані правовими нормами. Порядок збору доказів також визначений законодавством, причому у ряді випадків досить детально. Через це докази можуть бути використані в даному провадженні тільки в тому випадку, якщо вони одержані в порядку і з джерел, передбачених законом, і мають значення для всебічного, об'єктивного розгляду справи. Згідно зі статтею 251 КпАП джерелами доказів є:

– пояснення різних осіб — правопорушника, потерпілого, свідків, тобто інформація, що надається людьми, які безпосередньо брали участь в досліджуваному діянні, були його очевидцями, мають якісь відомості про нього;

– висновки експерта. Висновки експертів широко використовуються, наприклад, для визначення стану сп'яніння, приналежності речовини до наркотичних засобів, вартості товарів та їх якості, характеру забруднень об’єктів навколишнього природного середовища;

– матеріальні носії інформації – речові докази і документи. Речові докази – це предмети матеріального світу, на яких є сліди правопорушення (вм'ятини на автомашині, зіпсований паспорт та інші документи) або які своєю формою, змістом свідчать про правопорушення (наркотичні речовини, самогон, зброя тощо). Речові докази містять інформацію в чистому, не перетвореному вигляді. До матеріальних носіїв інформації можна віднести і свідчення технічних засобів. Вони достатньо широко використовуються, наприклад, в діяльності ДАІ для визначення швидкості руху автомобілів, вмісту забруднюючих речовин у викидах, стану сп'яніння водія. Основні способи виявлення і залучення матеріальних джерел доказів — огляд, вилучення, надання зацікавленими особами. Документами, використовуваними в процесі доказування, є протокол про адміністративне правопорушення, протокол вилучення речей, довідка про їх вартість тощо;

– безпосередні спостереження осіб, уповноважених розслідувати адміністративні правопорушення. У кримінальному процесі такий вид доказів не допускається і якщо посадова особа була очевидцем злочину, вона набуває статусу свідка і не може брати участі в розслідуванні справи в іншій якості. Натомість в провадженні у справах про адміністративні правопорушення використання подібних доказів забезпечує його оперативність.

Спостереження уповноваженої особи у багатьох випадках фіксуються безпосередньо в протоколі про адміністративне правопорушення, який виступає як самостійне джерело доказів.

В окремих випадках порядок збирання та оформлення доказів встановлюється підзаконними нормативними актами органів, уповноважених проводити адміністративне розслідування. Прикладом такого акту може служити Інструкція з організації провадження та діловодства у справах про адміністративні порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, затверджена наказом МВС України від 22.10.2003 N 1217.

Уявляється, що кожний орган адміністративної юрисдикції, уповноважені посадові особи якого мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, має розробити подібні детальні інструкції стосовно використовуваних джерел доказів з метою досягнення об’єктивної істини у справі.

Певну проблему представляють собою випадки, коли крім протоколу про адміністративне правопорушення, в якому відображено факт вчинення правопорушення, інші докази відсутні. Власне кажучи, проблема виникає тоді, коли, наприклад, працівник органів внутрішніх справ склав протокол про адміністративне правопорушення, вчинене певною особою, а ця особа заперечує факт його вчинення. Відповідно до статті 251 КпАП джерелами доказів є й протокол про адміністративне правопорушення, й пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Але якщо докази, здобуті із зазначених джерел, суперечать одне одному, особа, що розглядає справу, має віддати одному із них пріоритет.

Зазначена проблема існує не тільки в нашій країні, і на законодавчому рівні встановлюються можливі шляхи її вирішення. Так, у Франції частина справ про правопорушення, аналогічні нашим адміністративним, розглядається у виправних або поліцейських трибуналах. При розгляді справ у виправних трибуналах, у випадках коли працівники судової поліції уповноважені на основі спеціальних вказівок закону констатувати вчинення деліктів за допомогою протоколів і рапортів, спростування фактів, установлених цими протоколами і рапортами, допускається лише шляхом подання письмових доказів або показань свідків. Факти, зафіксовані в протоколах, вважаються достовірними, доки не заявлено про фальшивість протоколів. У поліцейських трибуналах факти вчинення проступків доказуються протоколами або рапортами судової поліції, а за їх відсутності або ж для підтвердження — показаннями свідків [295, c. 168–170].

У США справи про правопорушення, аналогічні нашим адміністративним, розглядаються судами в порядку спрощеного провадження. Докази досліджуються лише тоді, коли обвинувачений заперечує свою вину. Як свідки та обвинувачі часто виступають поліцейські, які проводили затримання і допит підозрюваного в поліції [295, c. 188–189].

Із наведених прикладів видно, що при рівних умовах пріоритет у вагомості доказів віддається доказам, що походять від представників влади. Тим самим у зарубіжних країнах визнається принцип презумпції добропорядності таких осіб.

В Україні на практиці пріоритет також віддається доказам, що походять від представників влади. Але проблема достовірності таких доказів в нашій країні стоїть набагато гостріше, і вирішення її має базуватись на розробленні низки критеріїв, за наявності яких докази визнаються достовірними.

І ще один аспект принципу забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності полягає в тому, що термін, протягом якого можливе притягнення до адміністративної відповідальності, не повинен бути меншим ніж періодичність державного контролю.

Зазначене положення обумовлене необхідністю забезпечення результативності державного контролю і тим, що окремі правопорушення можуть бути виявлені тільки під час перевірки діяльності відповідної особи. В той же час мінімальна періодичність перевірок контролюючими органами обмежена, як правило, терміном в один рік. За таких умов притягнення до адміністративної відповідальності може стати неможливим.

При цьому необхідно передбачити три можливих ситуації, а саме: загальний строк для притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб; строк для притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб за результатами позапланових перевірок; правило для випадку, коли до адміністративної відповідальності мають бути притягнуті одночасно юридична особа та її посадова особа. Відповідні правила можна сформулювати, наприклад, таким чином:

– заходи адміністративної відповідальності до юридичних осіб можуть застосовуватися у строк, що не перевищує встановленої законодавством періодичності планових перевірок уповноваженими органами (посадовими особами);

– заходи адміністративної відповідальності до юридичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень, виявлених під час позапланових перевірок уповноваженими органами (посадовими особами), можуть застосовуватися протягом трьох місяців після виявлення відповідного адміністративного правопорушення;

– якщо за вчинення адміністративного правопорушення передбачена відповідальність одночасно юридичної та її посадової (службової) особи, правила щодо застосування заходів адміністративної відповідальності, передбачені для юридичних осіб, застосовуються і до фізичних осіб.

Розглянуті принципи реалізації нормативної моделі адміністративно-деліктних відносин не є чимось відірваним від реальності, а їх недотримання призводить до того, що адміністративна відповідальність стає неефективною. Це можна проілюструвати на основі аналізу нормативної конструкції відповідальності за корупційні діяння, визначеної в Законі України “Про боротьбу з корупцією”.

У статті 1 цього закону визначено ознаки корупційних діянь, а як було показано вище, деліктонебезпечність правової норми можна мінімізувати за рахунок досягнення максимального значення утримуючої здатності санкції, що передбачена за порушення цієї норми, а також результативності контролю за її реалізацією.

Відповідно до статті 7 Закону України “Про боротьбу з корупцією”, вчинення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, будь-якого із зазначених у статті 1 цього Закону корупційних діянь, якщо воно не містить складу злочину, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п'яти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Враховуючи той факт, що для цілей визначення розміру адміністративного стягнення у вигляді штрафу ще й досі використовується значення неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, що дорівнює 17 гривням, вважати згадану санкцію здатною утримати особу, уповноважену на виконання функцій держави, від вчинення корупційних діянь досить важко.

Якщо говорити про те, наскільки дієвим є контроль за дотриманням відповідної норми, то він виявляється надзвичайно низьким. Причина полягає в тому, що видатки осіб, уповноважених на виконання функцій держави, залишаються поза контролем. Цілком зрозуміло: аби встановити, чи має така особа матеріальні блага, які перевищують її заробітну плату та інші легальні доходи, потрібно зіставляти обсяг доходів з обсягом видатків.

Очевидно, що контролювати сам процес складніше, аніж його результат. Водночас вітчизняна система протидії корупції вибудувана винятково на контролі за процесом. Якщо ж запровадити обов’язкове декларування видатків осіб, уповноважених на виконання функцій держави, проблема контролю значною мірою буде знята.

Проте можливості для організації ефективного контролю цим не вичерпуються, і тут доречно провести аналогію з тим, як контроль влаштований у технічних системах, зокрема електронних. У складних електронних системах, коли неможливо контролювати функціонування системи за зовнішніми ознаками, застосовують метод функціонального контролю, або тестування. Його суть полягає в тому, що на вхід системи подають контрольний сигнал із заданими параметрами, а далі перевіряють параметри цього сигналу на виході. Якщо система працює з порушеннями, сигнал на виході буде викривленим, а за характером викривлень роблять висновок про можливі несправності.

Коли йдеться про корупцію, зокрема про її найнебезпечніший прояв – хабарництво, роль такого тестового сигналу могла б відігравати провокація хабара. Однак відповідно до статті 370 Кримінального Кодексу України провокація хабара визнається злочином.

Безперечно, провокація хабара могла б стати дієвим засобом контролю та профілактики корупційних діянь. Але цей інструмент доволі тонкий, і його застосування повинно бути вписане в жорсткі правові рамки та ґрунтуватися на відповідних принципах. По-перше, якщо внаслідок провокації хабара особа, уповноважена на виконання функцій держави, його бере, цей факт не може бути підставою для притягнення її до кримінальної або адміністративної відповідальності. Він може слугувати лише підставою для усунення такої особи від виконання функцій держави і не більше, адже ситуація створена штучно. По-друге, нормативного закріплення потребують процедури організації таких провокацій. Їх можуть організовувати виключно представники уповноважених органів влади за наявності відповідних підстав, із належним процесуальним оформленням і фіксацією.

Наявність такого інструменту разом із запровадженням декларування видатків особами, уповноваженими на виконання функцій держави, та одночасним посиленням санкцій за вчинення корупційних діянь і створить належні умови для ефективної боротьби з корупцією. До того ж сама можливість стати об’єктом провокації хабара буде потужним стримуючим фактором для відповідних осіб.

Так само, якщо проаналізувати нормативну конструкцію дисциплінарної відповідальності суддів, можна дійти висновку, що ця відповідальність є вкрай неефективною – знову ж таки через відсутність можливості забезпечити дієвий контроль за діяльністю суддів.

Як бачимо, потенціал удосконалення нормативної моделі адміністративно-деліктних відносин є доволі значним, і він неодмінно має бути реалізованим.

4.2. Процесуальні засади адміністративної відповідальності

Згідно з чинним законодавством, притягнення до адміністративної відповідальності належить до виключної компетенції державних органів, а в окремих випадках — і органів місцевого самоврядування. Саме тому всі процедури, пов'язані з цією діяльністю, потребують належної процесуальної форми. Це безпосередньо випливає з приписів ч. 2 статті 19 Конституції України, які зобов'язують органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб діяти винятково на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Для фізичних осіб притягнення до адміністративної відповідальності відбувається у формі провадження у справах про адміністративні правопорушення, врегульованого Кодексом України про адміністративні правопорушення. Що ж до юридичних осіб, то тут застосовуються процесуальні форми, встановлені різними нормативно-правовими актами.

Зміст і характеристики провадження у справах про адміністративні правопорушення досліджували у своїх працях чимало відомих науковців, зокрема Д.М. Бахрах [292; 296], Ю.П. Битяк [297], І.А. Галаган [298], І.П. Голосніченко [299], Л.В. Коваль [161], В.К. Колпаков [300], Б.В. Россинський [301], В.Д. Сорокін [302], В.К. Шкарупа [303] та багато інших. Водночас дотепер процесуальні аспекти притягнення до адміністративної відповідальності майже не ставали предметом концептуального аналізу, особливо у зіставленні з іншими різновидами деліктних юрисдикційних процесів. Тож спробуймо з'ясувати, чому процесуальним підґрунтям адміністративної відповідальності виступає саме адміністративний порядок притягнення до відповідальності та якими є його характерні ознаки.

Насамперед варто зазначити, що з огляду на ідеологічну спорідненість адміністративної та кримінальної відповідальності (обидва види мають яскраво виражений репресивний характер) доцільно звернутися до концептуальних засад кримінального процесу як одного з найґрунтовніше розроблених у науковому плані.

У теорії кримінального процесу утвердилося уявлення про два основні типи процесів: змагальний та розшуковий. Змагальному типу процесу притаманні такі головні ознаки:

1) наявність двох протилежних сторін — обвинувачення і захисту;

2) процесуальна рівність сторін;

3) наявність незалежного від сторін суду.

Із тези про незалежність суду випливає, по-перше, що у змагальному процесі суд не може перебирати на себе ані функції обвинувачення, ані функції захисту. Він береться до справи лише за обвинуваченням, поданим кримінальним переслідувачем, і не має права виходити за межі, окреслені у звинуваченні. Звідси випливає й другий важливий висновок: головною рушійною силою змагального процесу є не ініціатива суду, а спір сторін щодо звинувачення [304, c. 18–19].

На противагу змагальному, розшуковий процес — це такий порядок провадження, за якого функції кримінального переслідування, захисту та ухвалення рішення у справі (судова або юстиції) зосереджуються в діяльності одного державного органу. Цей орган сам ініціює кримінальне переслідування, розслідує обставини справи, збирає докази, дбає про заходи щодо забезпечення законних інтересів осіб, які беруть участь у провадженні, та ухвалює рішення у справі. Тому самостійні сторони обвинувачення і захисту тут не потрібні. Оскільки обвинувача немає, то не існує як такого й обвинувачення та обвинуваченого. Замість них маємо об'єкт дослідження — підслідного. Орган розслідування не є рівним підслідному, який для нього виступає лише об'єктом управління. Через відсутність сторін юридичного значення не має й спір про предмет справи — рушієм процесу є не він, а безособиста воля, веління закону. Фактично розшуковий процес є застосуванням до провадження у кримінальних справах адміністративного методу правового регулювання [304, c. 111].

Слід зауважити, що провадження у кримінальних справах, побудоване на принципах розшукового процесу (кримінальна розправа, вотчинний суд, інквізиційний процес, слідчий процес, військово-польові суди, сумнозвісні "судові трійки" та "особливі наради" часів політичних репресій в СРСР тощо) [304, c. 111–124], здебільшого відійшло в історію, проте саме ці принципи були покладені в основу провадження у справах про адміністративні правопорушення в тому вигляді, в якому воно існує нині.

Цікаво, що розшуковий тип процесу є значно старішим за змагальний. Російський кримінальний процес доби формування централізованої Московської держави у XIV–XVII сторіччях за своєю формою майже повністю повторював західноєвропейський розшуковий процес, який був розвитком німецько-скандинавської спадщини. Це стало ще очевиднішим із початком XVIII сторіччя, коли за Петра І та його наступників із Заходу реципіюється німецький інквізиційний, а згодом і слідчий порядок за Зводом законів 1832, 1842 та 1857 рр. [304, c. 198–200]. Однак у другій половині XIX сторіччя, в ході судової реформи 60-х років, розпочинається поступове перетворення судочинства у напрямку запровадження принципів змагального процесу.

23 березня 1861 року у доповідній записці імператору Олександру ІІ про судово-поліцейський статут головноуправляючий ІІ відділенням Державної Ради граф Д.Н. Блудов наголошував на необхідності відмежування злочинів, підвідомчих кримінальним судам, від "поліцейських проступків", які у країнах Західної Європи розглядалися спеціальними поліцейськими суддями або адміністративними органами. Пропонувалося розмежувати повноваження судової влади і поліції у слідчих діях та віднести досудовий розгляд справ про кримінальні злочини до відання судових слідчих, а провадження у справах про маловажні злочини і проступки — до відання мирових суддів. Проект судово-поліцейського статуту, що містив 206 статей, був переданий на розгляд до Державної Ради у лютому 1864 року, неодноразово доопрацьовувався, після чого його останній варіант під назвою "Статут про покарання, що накладаються мировими суддями" був затверджений імператором Олександром ІІ 20 листопада 1864 року. [9, c. 85–86]

Загалом, відповідно до Статуту кримінального судочинства (1864 р.) мировим суддям були підсудні:

1. справи про менш важливі злочини і проступки, за які в законі визначені тільки:

- догана, зауваження і внушенія;

- грошові стягнення, вища міра яких не перевищує 300 карбованців;

- арешт (до 3-х місяців) або покарання, що його замінюють.

2) справи про злочини і проступки, провадження у яких, починаючись не інакше як за скаргами осіб ображених або зазнавших шкоди, може бути припинено приміренням.

3) справи про крадіжки, шахрайства, лісові порубки, привласнення знайдених речей та інші злочини цього роду, вчинені особами, що підлягають за ці діяння ув'язненню у робочому домі [305, c. 260].

Поряд із запровадженням судового порядку розгляду справ про маловажні злочини та проступки, низка правових актів передбачала адміністративний порядок розгляду та вирішення справ про окремі правопорушення. Так, наприклад, Положенням про заходи щодо охорони державного порядку та громадського спокою від 14 серпня 1881 року встановлювалося, що у місцевостях, оголошених у стані посиленої охорони, права та обов'язки щодо збереження державного порядку та громадської безпеки покладаються на Генерал-губернаторів, … а в губерніях, які їм не підвідомчі — на Губернаторів і Градоначальників. У межах цих місцевостей згадані начальницькі особи можуть: а) видавати обов'язкові постанови з предметів, що стосуються попередження порушення громадського порядку та державної безпеки; б) встановлювати за порушення таких обов'язкових постанов стягнення, що не перевищують трьохмісячного арешту або грошового штрафу у 500 карбованців. Генерал-губернаторам, а в місцевостях їм не підлеглих — Губернаторам і Градоначальникам надається також право вирішувати в адміністративному порядку справи про порушення виданих ними обов'язкових постанов [305, c. 264].

Відомий український і російський вчений І.Т. Тарасов у своїх працях звертає увагу на так званий "поліцейський суд" і "позасудовий (поліцейський) порядок вирішення справ". Зокрема він зазначав, що у питанні про поліцейський суд передусім не слід упускати з виду суттєвої принципової відмінності між поліцейським судом як органом правосуддя, судова діяльність якого обставлена всіма необхідними судовими гарантіями, і поліцейським судом як одним із засобів поліцейського примусу, як знаряддям у руках поліції та адміністрації для досягнення своїх цілей, а не цілей правосуддя. У першому випадку суд, хоча б він і називався поліцейським і здійснення його доручено було органам поліції, може, одначе, не бути поліцейським за суттю — залежно від того, як судить цей суд, за що він судить і взагалі яке його становище щодо поліції та адміністрації. Так, наприклад, здійснення суду поліцією за незначні злочини і проступки, з дотриманням необхідних процесуальних форм, зовсім не утворює ще поліцейського суду, адже в даному випадку поліція може функціонувати як орган правосуддя; між тим здійснення суду будь-яким органом, хоча б і не поліцейським, за порушення його ж власних приписів перетворює такий суд на поліцейський, адже в даному випадку судова влада набуває характеру поліцейського заходу примусу, а рішення такого суду втрачають значення актів правосуддя [306, c. 500–502].

Адміністративний порядок накладання стягнень передбачався також Зводом статутів про акцизні збори, до якого входили Статут про питейний збір, Статут про тютюновий збір і Правила про акцизи з цукру, з освітлювальних нафтових масел і з підпалювальних сірників та про продаж фосфору. Розділ 5 зазначеного нормативного акту містив правила про стягнення за порушення постанов про акцизні збори, а розділ 6 — правила про порядок провадження у справах про порушення постанов про акцизні збори. Зокрема у статті 1140 зазначалося, що справи про порушення, за які обвинувачений може підлягати одному грошовому стягненню, без конфіскації або з конфіскацією пітей та інших предметів, вирішуються адміністративним порядком (Управляючим акцизними зборами і Міністерством фінансів) [307].

У російському дореволюційному Положенні про мито за право торгівлі і промислів була спеціальна глава 5 "Про порядок провадження у справах за порушення Положення". Відповідно до статей 125–127 було встановлено, що справи про порушення, вказані цим актом, за виключенням підробки свідоцтва, здійснюються в адміністративному порядку особами, спеціально на те уповноваженими, які у випадку порушень складали акт або протокол. [308]

Загалом фахівці визначають російський кримінальний процес зразка 1864 року як змішаний процес із переважанням на змішаному попередньому слідстві слідчо-розшукових ознак і змагальних на подальших судових стадіях [304, c. 203]. Але загалом можна констатувати, що після судової реформи подальший розвиток системи переслідування за різноманітні правопорушення відбувається за двома основними напрямками: у провадженні у кримінальних справах починають панувати принципи змагального процесу, а у провадженні у малозначних проступках зберігаються принципи розшукового процесу, що згодом проявилося у виникненні інституту адміністративної відповідальності, який остаточно оформився вже у радянські часи.

Процесуальна конструкція адміністративної відповідальності, закріплена у сучасному законодавстві, повністю зберігає всі ознаки традиційного розшукового процесу. Це проявляється в тому, що у переважній більшості випадків адміністративне розслідування, розгляд справ про адміністративні правопорушення та застосування за результатами такого розгляду адміністративних стягнень відбувається в межах одного уповноваженого органу. Крім того, у провадженні у справах про адміністративні правопорушення не передбачено принципу змагальності, властивого правосуддю. Причому розшуковий тип процесу зберігається при вирішенні таких справ і судами, і органами виконавчої влади.

Слід зазначити, що в окремих працях, присвячених проблемам адміністративно-юрисдикційного процесу, робиться спроба обґрунтувати наявність принципу змагальності у провадженні у справах про адміністративні правопорушення. При цьому під змагальністю пропонується розуміти право та обов'язок учасників процесу за сприянням юрисдикційного органу надавати докази та брати участь в їх дослідженні [309, c. 104]. На нашу думку, змагальність у її класичному розумінні передбачає юридичну рівність суб'єктів, що змагаються. У судових процесах (кримінальному, цивільному, господарському процесах або адміністративному судочинстві) такими суб'єктами є сторони. Натомість у провадженні у справах про адміністративні правопорушення особі, яка притягується до адміністративної відповідальності, просто немає з ким змагатись, адже участі інших сторін в цьому провадженні не передбачено, а орган адміністративної юрисдикції (його посадова особа) завжди є носієм владних повноважень щодо цієї особи.

Практичне значення виявлення процесуальних характеристик юридичної відповідальності полягає в тому, що залежно від їх наявності або відсутності можна зробити висновок про правову природу того чи іншого виду юридичної відповідальності, а відтак і про необхідність застосування до нього відповідних загальних норм і принципів.

Якщо звернути увагу на наявні в законодавстві моделі юридичної відповідальності, то можна виявити досить схожі з адміністративною саме за процесуальними характеристиками. Прикладом може слугувати відповідальність, передбачена Кримінально-виконавчим Кодексом України, зокрема його статтями 40, 46, 132. Водночас існують точки зору, відповідно до яких відповідальність за кримінально-виконавчим правом є самостійним видом юридичної відповідальності [311, c. 37].

Цікавим є той момент, що прояви адміністративного порядку (розшукового процесу) притягнення до відповідальності існували й поза традиційними межами інституту адміністративної відповідальності. Така конструкція свого часу існувала в Господарському процесуальному кодексі України (стаття 9) та в Цивільному процесуальному Кодексі України 1963 року (ЦПК). Відповідно до статті 82 ЦПК, за порушення правил цього Кодексу суд або суддя накладав штрафи у випадках і розмірах, передбачених статтями 44, 48, 62-7, 95, 153, 172, 173, 174 цього Кодексу.

Найбільш поширеною точкою зору щодо правової природи зазначених судових штрафів була така, що їх застосування є самостійним видом юридичної відповідальності. Так М.Й. Штефан зазначав, що: "Штраф, встановлений цивільним процесуальним правом, є самостійним галузевим видом відповідальності, яка відрізняється від штрафної відповідальності, встановленої іншими галузями права — цивільним, адміністративним, кримінальним відповідно за цивільні, адміністративні, кримінальні правопорушення" [315, c. 490].

Якщо уважно подивитись на сучасні провадження у справах про адміністративні правопорушення та колишні провадження щодо застосування судових штрафів, то в них можна було знайти багато спільних рис, причому найбільш схожими вони були в тих випадках, коли справи про адміністративні правопорушення розглядаються органами виконавчої влади, а не судами. І в тому, і в іншому випадках провадженням властиві всі ознаки розшукового типу процесу.

У статті 255 КпАП зазначено, що у справах про адміністративні правопорушення, розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222–244-11 цього Кодексу (а вони майже всі є органами виконавчої влади — Прим. авт.), протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи цих органів. Це означає, що порушення справи, адміністративне розслідування та накладення стягнення здійснюється одним органом. Аналогічним чином була побудована відповідальність у вигляді застосування судових штрафів відповідно до ЦПК (1963 р.) та ГПК, тобто і виявлення порушення, і розслідування, і прийняття рішення про застосування штрафу здійснювалося одним і тим самим органом, а саме судом.

З огляду на це процедура притягнення до відповідальності у вигляді судових штрафів була навіть ближче до провадження у справах про адміністративні правопорушення, яке здійснюється органами виконавчої влади, ніж до аналогічного провадження, що здійснюється судом, адже в останньому випадку процедура адміністративного розслідування здійснюється все ж таки іншими органами, які не мають відношення до суду.

Враховуючи процесуальну подібність усіх наведених прикладів юридичної відповідальності, вважаємо допустимим для визначення їх місця у системі юридичної відповідальності називати її "квазіадміністративна відповідальність" (від лат. quasi — начебто, подібний). При цьому слід зауважити, що всі ці прояви юридичної відповідальності виконують суто службову функцію в рамках або провадження по виконанню кримінальних покарань, або відповідного судового процесу.

Слід також відзначити, що хоча в новому Цивільному процесуальному Кодексі України, який набув чинності з 1.09.2005 р., відсутні судові штрафи, проте в ньому присутні заходи процесуального примусу, які за своєю природою подібні до загальновідомих заходів адміністративного примусу.

Таким чином, процесуальну основу адміністративної відповідальності становить адміністративний порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення, який базується на принципах деліктного процесу розшукового типу. При цьому, визначаючи правову природу проваджень, пов'язаних з притягненням до відповідальності за вчинення різноманітних правопорушень, слід звертати увагу, у першу чергу, не стільки на суб'єкта, наділеного відповідними юрисдикційними повноваженнями, скільки на процесуальні характеристики процедури притягнення до відповідальності.

На відміну від адміністративної відповідальності фізичних осіб, для юридичних осіб відсутній єдиний нормативно-правовий акт, подібний до Кодексу України про адміністративні правопорушення, що врегульовує процедури притягнення їх до адміністративної відповідальності. Як правило, ці процедури в загальних рисах описуються у законах, якими встановлюється адміністративна відповідальність юридичних осіб, і конкретизуються у підзаконних нормативних актах.

У переважній більшості випадків провадження у справах про правопорушення юридичних осіб за своєю конструкцією відповідає провадженню у справах про адміністративні правопорушення з наявністю аналогічних стадій і етапів. Водночас провадження у справах про правопорушення юридичних осіб відрізняються, як правило, більшою простотою та оперативністю за рахунок спрощеної процедури розгляду справ про правопорушення.

Найбільшою різноманітністю відрізняється стадія адміністративного розслідування. Це зумовлюється тим, що порушення справи, встановлення фактичних обставин вчинення правопорушення та процесуальне оформлення результатів здійснюється кожним органом по-різному, що, у свою чергу, обумовлено різними формами контролю, який здійснюється органами виконавчої влади і результатом якого є виявлення правопорушень. Правопорушення можуть виявлятись під час здійснення планового, систематичного контролю, а можуть — у процесі перевірок, пов'язаних з надходженням інформації про правопорушення від третіх осіб. У зв'язку з цим в одних випадках етап порушення справи про правопорушення юридичної особи можна виділити, а в інших він є складовою частиною відповідної перевірки і збігається з етапом встановлення фактичних обставин правопорушення.

Отже, відповідно до Правил розгляду справ про порушення вимог законодавства на ринку цінних паперів та застосування санкцій, затверджених наказом Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 09.01.97 N 2 (у редакції рішення Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 13.02.2001 N 27), порушити справу можна виключно за наявності достатніх даних, що свідчать про ознаки правопорушення. Як тільки уповноважена особа виявляє такі ознаки, вона одразу виносить постанову про порушення справи. Тут порушення справи фіксується процесуальним актом – постановою, і відповідний етап має чітко визначений зміст.

Водночас згідно з Положенням про порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 р. N 244, штрафи накладають інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на підприємства, їх об'єднання, установи та організації, що допустили правопорушення у сфері містобудування (далі – підприємства), за підсумками контрольних перевірок, а також перевірок, проведених за зверненнями заінтересованих юридичних або фізичних осіб. У такому разі етап порушення справи окремо не виокремлюється, а дії зі з'ясування фактичних обставин правопорушення здійснює уповноважений орган у процесі перевірки.

Підсумки адміністративного розслідування оформлюються, як правило, актом перевірки, в якому серед іншої інформації викладаються зміст і обставини виявленого правопорушення. Приміром, згідно з Інструкцією про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами, затвердженою наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерства фінансів України від 03.12.01 N 298/519, підставою для ухвалення рішень про вилучення сум економічних та фінансових (штрафних) санкцій є акти перевірок, які складають посадові особи органів державного контролю за цінами. Так само, відповідно до Положення про порядок накладення та стягнення штрафів за порушення законодавства про захист прав споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 серпня 2002 р. N 1177, рішення про накладення штрафів ухвалюється на підставі відповідних актів перевірки суб'єкта господарської діяльності та інших матеріалів, пов'язаних з цією перевіркою, за наявності порушень, зазначених у пункті 2 цього Положення, і оформляється постановою за формою, що встановлюється Держстандартом.

У деяких випадках стадія адміністративного розслідування у провадженні по справах про правопорушення юридичних осіб завершується складанням протоколу про відповідне правопорушення, який стає процесуальною підставою розгляду справи про правопорушення. Наприклад, згідно з Порядком застосування фінансових санкцій за порушення санітарного законодавства, затвердженим наказом Міністерства охорони здоров'я України від 20 липня 1995 року N 135, підставою для розгляду справи є Протокол про порушення санітарних норм (Додаток N 1 до Інструкції про порядок накладення і стягнення штрафів за порушення санітарного законодавства, затвердженої наказом Міністерства охорони здоров'я України від 14 квітня 1995 року N 64).

Процедури розгляду справ про правопорушення юридичних осіб вирізняються досить великою різноманітністю залежно від органу, який його здійснює, та складності правопорушень.

Подекуди процедура розгляду справи зводиться до простого вивчення матеріалів (актів) перевірок уповноваженою посадовою особою і прийняття відповідного рішення про застосування певних санкцій. Так, наприклад, частиною 5 статті 22 Закону України “Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними” встановлено, що Голова Державної пробірної служби та його заступники на підставі акта перевірки, оформленого в установленому порядку, за наявності порушень, передбачених частиною четвертою цієї статті, видають суб'єкту підприємницької діяльності постанову про накладення штрафу за формою, що встановлюється Міністерством фінансів України. Відповідно до Положення про порядок застосування державними органами у справах захисту прав споживачів фінансових санкцій за порушення Закону України "Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів", затвердженого наказом Держстандарту України від 10.01.2001 N 3, рішення про застосування фінансових санкцій приймається на підставі відповідних актів перевірок суб'єктів підприємницької діяльності службовими особами державних органів у справах захисту прав споживачів і оформляється постановою за формою, що встановлюється Держстандартом України. За потреби питання про накладення стягнення може розглядатися за участю представника суб'єкта підприємницької діяльності. Відповідно до ч.4 статті 8 Декрету Кабінету Міністрів України “Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення”, на підставі акта перевірки, оформленого у встановленому порядку, за наявності порушень, передбачених пунктом 1 цієї статті, підприємцю видається обов'язкове для виконання рішення (постанова) про сплату штрафів за формою, що встановлюється центральним органом виконавчої влади у сфері технічного регулювання та споживчої політики.

В інших випадках процедура розгляду справи регламентована більш детально, як це зроблено, наприклад, у Порядку застосування фінансових санкцій за порушення санітарного законодавства, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я України від 20 липня 1995 року N 135 або у Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 р. N 693.

В окремих випадках процедура розгляду справ є досить складною за змістом. Так, відповідно до статей 35 – 49 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, розгляд справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції починається з прийняття розпорядження про початок розгляду справи та закінчується прийняттям рішення у справі. У разі виявлення ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи Антимонопольного комітету України (далі – АМКУ) приймають розпорядження про початок розгляду справи. При розгляді справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи АМКУ збирають і аналізують документи, висновки експертів, пояснення осіб, іншу інформацію, що є доказом у справі, та приймають рішення у справі в межах своїх повноважень.

За результатами розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи АМКУ приймають рішення, в тому числі про примусовий поділ суб'єкта господарювання, що займає монопольне (домінуюче) становище на ринку; про накладення штрафу; скасування дозволу на узгоджені дії тощо.

Характерною особливістю провадження у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції в даному випадку є те, що фактично стадія адміністративного розслідування поглинається стадією розгляду справи.

Практично в усіх випадках законодавством про адміністративну відповідальність юридичних осіб передбачається можливість оскарження рішення про застосування відповідних санкцій. Як і для фізичних осіб, для юридичних осіб також існує два порядки оскарження, а саме адміністративний і судовий, причому останній є більш розповсюдженим.

Так, відповідно до статті 38 Закону України „Про ветеринарну медицину” рішення у справах про правопорушення у галузі ветеринарної медицини можуть бути оскаржені у судовому порядку. Відповідно до статті 27 Закону України ”Про рекламу”, рішення у справах про порушення законодавства про рекламу можуть бути оскаржені до суду. Відповідно до статті 22 Закону України „Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними”, оскарження дій Голови Державної пробірної служби та його заступників щодо накладення штрафів провадиться у судовому порядку. Аналогічним чином судовий порядок оскарження рішень державних органів про притягнення до відповідальності юридичних осіб передбачено Законами України „Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів”, „Про електроенергетику”, „Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання” та іншими.

З прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України, справи про визнання недійсними рішень державних органів щодо застосування в адміністративному порядку різноманітних санкцій до юридичних осіб стали підвідомчими адміністративним судам. Але, в окремих випадках законодавством встановлюється інша підвідомчість подібних справ. Так, відповідно до статті 29 Закону України „Про виключну (морську) економічну зону України”, постанови про накладення штрафів, прийняті посадовими особами, зазначеними у частинах першій та другій статті 27, може бути оскаржено протягом 10 днів з дня отримання постанови порушником до районного (міського) суду за місцезнаходженням відповідної посадової особи. Постанови про накладення штрафів і застосування конфіскацій, прийняті районним (міським) судом, може бути оскаржено протягом 10 днів після їх оголошення до відповідного обласного, Київського і Севастопольського міських судів.

Необхідно звернути увагу й на те, що частина законів, якими передбачається притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності взагалі не містить норм, що регулюють порядок оскарження відповідних рішень. В даному випадку право на оскарження в судовому порядку виникає в силу статті 124 Конституції України, згідно якої юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

Поряд з судовим порядком досить розповсюдженим є адміністративний порядок оскарження рішень державних органів щодо притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності. Так, статтею 43 Закону України „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” встановлено, що постанови, розпорядження, приписи, висновки посадових осіб державної санітарно-епідеміологічної служби у місячний термін можуть бути оскаржені:

а) головного державного санітарного лікаря України - до Кабінету Міністрів України або до суду;

б) головного державного санітарного лікаря центрального органу виконавчої влади з питань оборони, центрального органу виконавчої влади з питань внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади у справах охорони державного кордону, центрального органу виконавчої влади з питань виконання покарань, Державного лікувально-оздоровчого управління, Служби безпеки України - головному державному санітарному лікарю України або до суду;

в) інших головних державних санітарних лікарів та посадових осіб державної санітарно-епідеміологічної служби - вищестоящому головному державному санітарному лікарю або до суду.

Відповідно до статті 106 Закону України „Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування”, суми пені та штрафів, передбачених частинами дев'ятою і десятою цієї статті, підлягають сплаті страхувальником, банком чи організацією, яка здійснює виплату і доставку пенсій, протягом десяти робочих днів з дня одержання відповідного рішення. При цьому в цей же строк страхувальник, банк чи організація, яка здійснює виплату і доставку пенсій, має право оскаржити зазначене рішення до вищого органу Пенсійного фонду або в судовому порядку з одночасним обов'язковим письмовим повідомленням про це відповідного виконавчого органу Пенсійного фонду, яким прийнято це рішення.

Дуже ретельно регламентовано порядок оскарження і перегляду рішень органів Антимонопольного комітету України Законом України „Про захист економічної конкуренції”.

Що стосується стадії виконання рішень, то воно може здійснюватись декількома способами, а саме:

• добровільним виконанням;
• примусовим виконанням за рішенням суду;
• примусовим виконанням через безспірне списання коштів уповноваженими органами;
• примусовим виконанням за допомогою Державної виконавчої служби.

Можливість добровільного виконання рішення про застосування до юридичних осіб санкцій в адміністративному порядку існує майже в усіх випадках коли застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафу або пені. Але існують випадки, коли рішення про застосування фінансових санкцій одразу спрямовується до Державної виконавчої служби. Так, статтею 70 Закону України „Про автомобільний транспорт” встановлено, що про порушення законодавства про автомобільний транспорт, передбачені пунктами першим - шостим статті 69 цього Закону, посадовою особою територіального органу центрального органу виконавчої влади в галузі транспорту складається протокол не пізніше двох місяців з дня вчинення цього порушення, який розглядає протягом десяти днів керівник цього територіального органу та за наявності підстав ухвалює постанову про застосування до перевізника фінансових санкцій, яку передає для виконання органу державної виконавчої служби за місцезнаходженням цього перевізника.

Стягнення фінансових санкцій за рішенням суду відбувається найчастіше в тих випадках, коли юридична особа, до якої застосовані фінансові санкції не сплачує їх добровільно. Так, наприклад, статтею 37 Закону України „Про ветеринарну медицину” встановлено, що штраф підлягає сплаті суб'єктом господарювання у місячний строк з дня отримання постанови, а у разі порушення цього строку штраф стягується у судовому порядку. Відповідно до статті 47 Закону України „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”, у разі невиконання порушником постанови протягом 15 днів з дня її видання сума санкції стягується у судовому порядку. Відповідно до статті 30 Закону України „Про виключну (морську) економічну зону України”, сплата штрафу проводиться порушником добровільно протягом одного місяця з дня накладення штрафу, а у разі оскарження - протягом місяця з дня відмови суду в задоволенні скарги. У разі несплати штрафу в строк, встановлений частиною третьою цієї статті, він стягується через суд в порядку, встановленому чинним законодавством України для виконання судових рішень, що набрали чинності. Аналогічним чином, згідно статті 17 Закону України „Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів”, у разі невиконання суб'єктом підприємницької діяльності рішення органів, зазначених у частині третій цієї статті, сума штрафу стягується на підставі рішення суду.

Досить розповсюдженим способом виконання рішення про застосування фінансових санкцій є безспірне стягнення. Так, наприклад, відповідно до п.17 статті 14 Закону України „Про державний матеріальний резерв”, фінансові санкції, передбачені пунктами 3, 4, 8 і 10 цієї статті, застосовуються у безспірному порядку. Відповідно до статті 22 Закону України „Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними”, у разі невиконання порушником постанови протягом 15 днів з дня її видачі сума штрафу стягується у безспірному порядку державним податковим органом. Відповідно до статті 38 Закону України „Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття”, не сплачені в строк страхові внески, пеня і штраф стягуються в доход Фонду із страхувальника у безспірному порядку.

В окремих випадках, примусове стягнення реалізується за допомогою Державної виконавчої служби без звернення до суду. Так, наприклад, статтею 23 Закону України „Про захист прав споживачів”, встановлено, що у разі невиконання в добровільному порядку суб'єктами господарської діяльності сфери торгівлі, громадського харчування та послуг визначених у статті 5 цього Закону рішень (постанов) спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади України у сфері захисту прав споживачів, його територіальних органів та їх посадових осіб про накладення стягнення примусове виконання таких рішень (постанов) здійснюється державною виконавчою службою в порядку, встановленому Законом України "Про виконавче провадження". Відповідно до статті 26 Закону України „Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання”, штраф підлягає сплаті суб'єктом зовнішньоекономічної діяльності - юридичною особою в п'ятнадцятиденний термін з дня його накладення. У разі несплати штрафу в зазначений термін він стягується державним виконавцем у порядку, визначеному законодавством. Згідно з п.14 статті 106 Закону України „Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування”, рішення органу Пенсійного фонду про нарахування пені або накладення штрафу, передбачених частинами дев'ятою і десятою цієї статті, є виконавчим документом. У разі якщо страхувальник, банк чи організація, яка здійснює виплату і доставку пенсій, отримали рішення про нарахування пені та накладення штрафу, передбачених частинами дев'ятою і десятою цієї статті, і не сплатили зазначені в них суми фінансових санкцій протягом десяти робочих днів, а також не оскаржили це рішення чи не повідомили у цей строк відповідний виконавчий орган Пенсійного фонду про його оскарження, воно передається для виконання державній виконавчій службі та страхувальнику.

Розглянуті приклади процесуальних конструкцій адміністративної відповідальності юридичних осіб дають можливість виділити такі їх види:

1) за особливостями стадії адміністративного розслідування:

• автономне провадження;
• об’єднане провадження.

2) за характеристиками типу деліктного процесу:

• адміністративне провадження;
• квазісудове провадження.

Автономне провадження характеризується тим, що в ньому можна виділити всі стадії, традиційно притаманні провадженню у справах про адміністративні правопорушення. При цьому факт вчинення відповідного правопорушення юридичною особою фіксується в окремому протоколі чи іншому аналогічному документі.

Об’єднане провадження характерне тим, що в ньому, як правило, стадія адміністративного розслідування об’єднується з контрольним провадженням. При цьому окремо протокол чи інший документ в якому фіксується вчинення юридичною особою правопорушення не складається, а факт вчинення правопорушення відображається у документі, що складається в цілому за результатами контрольної діяльності (наприклад в акті). Рішення про застосування відповідних санкцій за правопорушення, виявлене під час здійснення перевірки, приймається уповноваженою посадовою особою, як правило, на підставі вивчення матеріалів перевірки шляхом винесення відповідної постанови.

Слід зауважити, що об’єднане провадження має місце тільки тоді, коли підставою здійснюваної перевірки не є інформація про вчинення правопорушення. Якщо ж проведення перевірки викликано повідомленням або заявою про вчинення правопорушення певною юридичною особою, то в даному випадку має місце автономне провадження, а сама перевірка є етапом адміністративного розслідування.

У зв’язку з цим автономне провадження у справах про правопорушення юридичних осіб може бути поділено на два види: провадження за повідомленням (зверненням) про вчинення правопорушення юридичною особою і провадження виокремлене із контрольного у зв’язку з виявленням правопорушення юридичної особи в процесі здійснення звичайної контрольної діяльності.

Якщо говорити про розмежування процесуальних конструкцій адміністративної відповідальності юридичних осіб на адміністративне провадження та квазісудове провадження, то наразі єдиним зразком квазісудового провадження виступає процедура, закріплена Законом України "Про захист економічної конкуренції". Йдеться про розгляд органами АМКУ справ щодо порушень законодавства про захист економічної конкуренції — за заявами суб'єктів господарювання, громадян, об'єднань, установ, організацій про порушення їхніх прав унаслідок дій чи бездіяльності, які цим Законом кваліфікуються як порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

Річ у тім, що такому провадженню притаманні окремі ознаки провадження зі здійснення правосуддя судами у цивільних та господарських спорах. Зокрема, це проявляється в тому, що учасники розгляду дістали назву "сторони" з їх поділом на "заявника", "відповідача" та "третіх осіб", а також у комплексі процесуальних прав, наданих сторонам під час розгляду справи.

Варто зауважити, що така процедура не є типовою для вітчизняного законодавства, однак у країнах з англо-саксонською системою права, приміром у США, саме квазісудовий порядок розгляду справ про правопорушення юридичних осіб є поширеним.

Загалом квазісудова процедура становить певний інтерес і для нас. Хоча в межах квазісудової процедури переважно розглядаються спори між суб'єктами відносин, що регулюються державою, цікавою є аргументація щодо причин, які зумовили передачу судових повноважень адміністративним органам у США.

Наділення адміністративних установ судовими повноваженнями було здійснено Конгресом усупереч Конституції США. Проте делегування судових повноважень не натрапило на суттєвий опір. З посиленням втручання держави у соціально-економічні відносини значною мірою зросла й кількість претензій до неї, але суди виявилися неспроможними впоратись із лавиною нових справ. Передачу адміністрації судових повноважень зумовили також інші обставини: спеціальні знання працівників установ; наявність в адміністрацій наглядових і слідчих функцій, зокрема права за власною ініціативою починати переслідування порушника, якого суди не мають; складна, громіздка і тривала процедура проходження справ у судах; висока вартість судових витрат; схильність судів до "освячених часом" прецедентів; концентрація уваги судів на захисті прав окремих приватних осіб часто на шкоду державі в цілому тощо [330, c. 383].

Аналогічну аргументацію можна застосувати і в наших умовах для обґрунтування звуження сфери адміністративної юрисдикції судів. Водночас не слід відкидати й можливостей квазісудового процесу при вирішенні справ про адміністративні правопорушення з елементом неочевидності, тобто за наявності елементу спору. Щоправда, ця проблема потребує додаткового, спеціального дослідження.

Зазначимо, що багатоманітність процесуальних конструкцій адміністративної відповідальності юридичних осіб значною мірою ускладнює систематизацію відповідного законодавства — через неможливість встановлення єдиної уніфікованої процедури порушення, розгляду і вирішення справ про притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб. І ця проблема має бути врахована в процесі систематизації законодавства про адміністративну відповідальність.

4.3.Органи місцевого самоврядування та суди як органи адміністративної юрисдикції

Проблематика реформування інституту адміністративної відповідальності дедалі частіше привертає увагу дослідників. Серед ключових питань цієї проблематики — визначення переліку суб'єктів, які мають повноваження притягати осіб до адміністративної відповідальності. Чинне законодавство, зокрема КпАП, відносить до таких суб'єктів адміністративні комісії при виконавчих комітетах сільських, селищних і міських рад, виконавчі комітети сільських, селищних і міських рад, районні (міські) суди (суддів), а також понад сорок різних органів виконавчої влади.

Суттєвою рисою суб'єктного складу відносин адміністративної відповідальності є те, що повноваженнями щодо притягнення до адміністративної відповідальності наділені переважно державні органи, які належать до різних гілок влади — виконавчої та судової. Окрім того, органами адміністративної юрисдикції виступають окремі колегіальні органи — адміністративні комісії та виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад.

Якщо присутність органів виконавчої влади серед органів адміністративної юрисдикції цілком логічно випливає з природи цього виду відповідальності, то наявність серед них судів, адміністративних комісій та органів місцевого самоврядування потребує обґрунтування доцільності такого становища.

Загальні засади правового статусу адміністративних комісій закріплені Кодексом України про адміністративні правопорушення. Згідно зі статтею 215 КУпАП, адміністративні комісії утворюються відповідними органами місцевого самоврядування у складі голови, заступника голови, відповідального секретаря та членів комісії. В адміністративних комісіях при виконавчих органах міських рад передбачено посаду звільненого відповідального секретаря комісії. Адміністративні комісії при виконавчих комітетах районних у містах рад утворюються у разі надання районній у місті раді та її виконавчому комітету відповідних повноважень міською радою.

Адміністративні комісії правомочні розглядати справи про адміністративні правопорушення за наявності не менш як половини членів їх складу, а виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад — за наявності не менш як двох третин від загального складу виконавчого комітету.

Варто звернути увагу на те, що під час систематизації законодавства про адміністративні правопорушення у 80-х роках минулого століття адміністративним комісіям відводилася роль основних суб'єктів, покликаних розглядати справи про адміністративні правопорушення. Відголос цієї позиції зберігається й досі у статті 214 КпАП, де зазначено, що адміністративні комісії при виконавчих органах сільських, селищних, міських рад вирішують усі справи про адміністративні правопорушення, крім тих, що цим Кодексом віднесені до відання інших органів (посадових осіб). Проте на сьогодні «усі справи» становлять менше 10% загальної кількості складів адміністративних правопорушень, відповідальність за які встановлює КпАП.

Адміністративні комісії при виконавчих органах міських рад розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 45, 46, 92, 92-1, 99, 103-1 –105, частинами першою, третьою, четвертою і п'ятою статті 111 (за порушення, вчинені на аеродромах, не внесених до державного реєстру аеродромів України, поза територією аеродромів та на посадкових майданчиках), статтею 136 (за вчинення порушень на автомобільному транспорті), статтями 138, 141, 142, 149–152, частиною першою статті 154, статтями 159, 179, статтею 180 (крім справ щодо батьків неповнолітніх або осіб, які їх замінюють), частиною четвертою статті 181, статтями 181-1, 182, 183, 186, 186-1, 189, 189-1, 196, 212-1 цього Кодексу.

Адміністративні комісії при виконавчих органах сільських, селищних рад розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 92, 92-1, статтею 99 (коли правопорушення вчинено громадянином), статтями 103-1, 103-2, 104, статтею 136 (за вчинення порушень на автомобільному транспорті), статтями 141, 142, 150–152, 155, 156, 159, 179, статтею 180 (крім справ щодо батьків неповнолітніх або осіб, які їх замінюють), частиною четвертою статті 181, статтями 182, 183, 186, 186-1, 196, 212-1 цього Кодексу.

Відповідно до статті 219 КпАП, виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 92, 99 (коли правопорушення вчинено громадянином), статтями 104, 141, 142, 152, 159, 179, статтею 180 (крім справ щодо батьків неповнолітніх або осіб, які їх замінюють), частиною четвертою статті 181, статтями 182, 183, 186-1.

Навіть побіжний огляд складів адміністративних правопорушень, підвідомчих адміністративним комісіям та виконавчим комітетам відповідних рад, дозволяє дійти висновку, що їхнє існування як органів адміністративної юрисдикції у частині передбачених законом випадків є недоцільним. Як слушно зауважується в окремих працях, присвячених проблемам системи органів адміністративної юрисдикції, аналіз повноважень адміністративних комісій та виконавчих комітетів рад щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення приводить до висновку про недоцільність наділення структур місцевого самоврядування зазначеними повноваженнями, оскільки їх більш ефективно зможуть реалізувати інші суб'єкти адміністративної юрисдикції [331, c. 11].

Справді, на момент віднесення окремих правопорушень до підвідомчості адміністративних комісій чи виконавчих комітетів ще не існувало багатьох державних органів, наділених відповідними контрольними та адміністративно-юрисдикційними повноваженнями.

Так, наприклад, статтею 92 КпАП передбачено відповідальність за порушення правил охорони і використання пам'яток історії і культури. Водночас Законом України «Про охорону культурної спадщини» передбачено існування наділеного адміністративно-юрисдикційними повноваженнями центрального органу виконавчої влади саме у цій сфері.

Розгляд справ про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 111 КпАП «Порушення правил безпеки польотів», доцільно передати Державіаслужбі, 136 –органам автомобільного транспорту, 142 – органам земельних ресурсів, 181, 181-1, 182, 183, 186, 186-1 – органам внутрішніх справ.

Частина складів адміністративних правопорушень, розгляд справ про які віднесено до підвідомчості адміністративних комісій або виконавчих комітетів, взагалі є анахронізмами і має бути виключена із КпАП. До таких, зокрема, належать статті 104 «Потрава посівів», 179 «Розпивання спиртних напоїв на виробництві», 189 «Порушення правил відкриття поліграфічних і штемпельно-граверних підприємств, придбання, збуту, використання, обліку, зберігання розмножувальної техніки», 196 «Порушення правил навчання карате» тощо.

Водночас слід зазначити, що органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями видавати нормативно-правові акти з питань, віднесених до їх компетенції. З огляду на це, абсолютне позбавлення таких органів адміністративно-юрисдикційних повноважень позбавляє їх значної частини інструментів впливу на порушників норм, які видаються саме цими органами. Очевидно, що відповідне коригування адміністративно-юрисдикційних повноважень органів місцевого самоврядування має відбутися, але при цьому їм мають залишитись такі повноваження стосовно притягнення до адміністративної відповідальності осіб, що порушують вимоги нормативно-правових актів, які видаються саме цими органами.

На відміну від адміністративних комісій та органів місцевого самоврядування, кількість складів адміністративних правопорушень, справи по яких розглядаються судом, складає близько 15% від їх загальної кількості. Що ж стосується питомої ваги справ про адміністративні правопорушення, розглянутих судами, то, наприклад, за даними Верховного Суду України у 2005 році судами було розглянуто 3 674 тис. справ, що складає приблизно 58% від загальної кількості розглянутих у державі справ про адміністративні правопорушення, а у 2006 році кількість розглянутих судами справ про адміністративні правопорушення з винесенням постанови зросла на 31,3% і складала 4825 тисяч [333]. Ці показники свідчать, що суди останнім часом зайняли провідне місце у системі органів адміністративної юрисдикції.

Більш того, у проекті Кодексу України про адміністративні проступки, розробленому робочою групою під керівництвом колишнього першого заступника Голови Верховного Суду України В.С. Стефанюка, передбачено, що розгляд справ про адміністративні проступки має здійснюватись виключно судами [273, c. 253–254]. Водночас слід відзначити, що така точка зору не знайшла відповідного наукового обґрунтування в сучасній літературі, за винятком окремих аспектів проблеми [334 –336].

З огляду на тенденцію розширення адміністративно-юрисдикційної компетенції судів постає питання: чи збережеться в такому випадку адміністративна відповідальність взагалі як правовий інститут, чи не втратить вона свою якісну своєрідність, а відтак і свої функції?

Коріння проблеми, на наш погляд, первісно полягає в тому, що адміністративна відповідальність отримала свою назву саме завдяки адміністративному порядку реалізації, тобто вона реалізується переважно органами виконавчої влади в процесі здійснення ними функцій державного управління, причому цей факт підтверджується всією історією розвитку цього інституту.

27 липня 1927 року Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет і Раднарком УСРР видали Постанову «Про надання адміністративним органам права вживати заходів адміністративного впливу за маловажні праволомства». Згідно цієї Постанови, для увільнення судових установ від маловажних кримінальних справ і прискорення їх розв'язання та на зміну частини другої Кримінального Кодексу, НКВС АМСРР, адміністративним відділам округових виконавчих комітетів і районовим виконавчим комітетам було надано право вживати заходів адміністративного впливу за певні (маловажні) праволомства [337]. (Терміном «праволомство» у ті часи позначалося правопорушення. - прим. Авт.)

У подальшому ці норми увійшли до Адміністративного Кодексу УСРР, який був затверджений ВУЦВК 12.10.1927 р. і введений у дію з 1.02.1928 р. Цікавим є те, що в Адміністративному Кодексі вже використовується поняття "відповідальність" і вона поділяється у залежності від порядку застосування. Так, в артикулі 28 Адміністративного Кодексу зазначалося: "Округовим і районовим виконавчим комітетам, їх президіям і міським та селищним радам надається право, в обсягу їх компетенції (арт.49) і в межах їх території, на розвиток і на виконання чинного законодавства, видавати обов'язкові постанови, що їх оголошуються до загального відому й які встановлюють: а) будь-які обов'язки для всієї людності даної території або для окремих груп людності, б) відповідальність за зламання або невиконання цих обов'язків адміністративним порядком, а за випадків, окремо встановлених у законі, - судовим або дисциплінарним порядком" [338]. І, крім того, в Адміністративному Кодексі можливо вперше використовується поняття "адміністративна відповідальність". Зокрема в артикулі 175 зазначалося: "Особи, що затаїли речі, які треба конфіскувати, притягаються до адміністративної або судової відповідальності, з одночасним вилученням речей, які підлягають конфіскації".

Взагалі у законодавстві 20-х – 50-х років поняття "адміністративна відповідальність" зустрічається дуже рідко. Власне це були одиничні нормативні акти. Зокрема це поняття використовувалось у Положенні про державний пожежний нагляд і про міську пожежну охорону, затвердженому Постановою ЦВК і РНК СРСР від 7.04.1936 р. у п.3 якого зазначалося, що Головне управління пожежної охорони Народного комісаріату внутрішніх справ СРСР та його органи при виконанні функцій державного пожежного нагляду мають право притягати до адміністративної або судової відповідальності осіб, винних в порушеннях обов'язкових постанов, правил, норм і інструкцій по протипожежній охороні [339]. У Постанові Ради Міністрів УРСР від 16.07.1946 р. №1224 "Про посилення використання порожніх пробігів вантажного автотранспорту", п.2 якої передбачалося зобов'язати управління міліції Міністерства внутрішніх справ УРСР позбавляти права керування автомашиною, строком до трьох місяців, шоферів, які ухиляються від завантаження порожніх автомобілів, що йдуть у попутному напрямі, а осіб, які відають використанням автомашин (завідуючих гаражами, начальників експлуатації і т. ін.), притягати до адміністративної відповідальності [340].

У законодавстві СРСР поняття "адміністративна відповідальність" також зустрічається у Положенні про прокурорський нагляд в СРСР, затвердженому Указом Президії Верховної Ради СРСР від 24 травня 1955 року. Зокрема у статті 13 цього Положення зазначалося: "… Принесение прокурором протеста на постановление, изданное уполномоченным на то органом, о привлечении того или иного лица к административной ответственности приостанавливает исполнение административного взыскания до рассмотрения протеста соответствующим органом" [341].

Аналіз законодавства УРСР та СРСР 20-70 років свідчить про те, що у переважній більшості під адміністративною відповідальністю розумілось, в першу чергу, застосування штрафів в адміністративному порядку за різноманітні правопорушення.

21 червня 1961 року Президія Верховної Ради СРСР прийняла Указ "Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку" [342], а 15 грудня 1961 року Указ з такою ж назвою прийняла і Президія Верховної Ради УРСР [343], який став прообразом майбутнього Кодексу про адміністративні правопорушення. В цьому указі встановлювався загальний перелік порушень, за які могли бути передбачені адміністративні стягнення у вигляді штрафу, встановлювались максимальні розміри штрафів, визначався порядок їх накладення тощо. При цьому слід зазначити, що поняття "адміністративна відповідальність" в зазначених указах не використовувалось.

І, все ж таки, з початку 60 – х років поняття "адміністративна відповідальність" все частіше використовується у нормативних актах СРСР та УРСР. Так, наприклад, Указом Президії Верховної Ради УРСР від 22.04.1960 р. "Про відповідальність за незаконне виготовлення і використання радіопередавальних установок" [344] встановлювалось, що за виготовлення і користування радіопередавальними установками без належного дозволу, а також за користування ними з порушенням правил, що регулюють радіозв'язок, до винних осіб застосовуються заходи громадського впливу або адміністративні заходи у вигляді штрафу розміром до 20 карбованців з вилученням всієї апаратури, що використовувалась для радіопередач. За ті ж дії, вчинені неповнолітніми, громадську і адміністративну відповідальність несуть їх батьки. В Указі Президії Верховної Ради УРСР від 17.08.1966 р. "Про відповідальність за порушення правил адміністративного нагляду" [345] встановлювалось, що порушення правил адміністративного нагляду особами у відношенні яких такий нагляд встановлений, тягне за собою адміністративну відповідальністьу вигляді штрафу від 10 до 50 карбованців.

Згодом це поняття з'являється і у назвах нормативних актів, наприклад Указ Президії ВР СРСР від 27.03.1964 р. "Про посилення адміністративної відповідальності за порушення правил риболовства і охорони рибних запасів у водоймах СРСР" [346], Постанова Ради Міністрів УРСР "Про адміністративну відповідальність за пошкодження високовольтних електричних мереж" від 10.10.1969 р., Указ Президії Верховної Ради СРСР "Про адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю і правил охорони праці" від 13.10.1976 р. [347] і т. ін.

У переважній більшості нормативних актів поняття "адміністративна відповідальність" пов'язане виключно із застосуванням штрафів в адміністративному порядку. Так, у п.1 згаданої вище Постанови Ради Міністрів УРСР "Про адміністративну відповідальність за пошкодження високовольтних електричних мереж" встановлювалось, що за пошкодження високовольтних електричних мереж внаслідок порушення Правил охорони високовольтних електричних мереж винні особи підлягають в адміністративному порядку штрафу в таких розмірах: посадові особи – до 50 карбованців, громадяни – до 10 карбованців, якщо це порушення не тягне за собою кримінальної відповідальності [348]. У п.1 Указу Президії Верховної Ради СРСР "Про адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю і правил охорони праці" також зазначалось, що особи, винні у порушенні законодавства про працю і правил охорони праці, можуть бути піддані в адміністративному порядку штрафу в розмірі до 50 карбованців [347].

Крім штрафу, як заходи адміністративного впливу використовувались й інші стягнення. Так, наприклад, Постановою Президії Верховної Ради СРСР від 26.07 1966 р. "Про порядок застосування Указу Президії Верховної Ради СРСР від 26.07.1966 р. "Про посилення відповідальності за хуліганство" роз'яснювалось, що застосування арешту, виправних робіт і штрафу за дрібне хуліганство є мірою адміністративного впливу, не тягне за собою судимості, не є підставою для звільнення з роботи і не припиняє стажу роботи [349].

У 1967 році, з метою впорядкування законодавства про адміністративну відповідальність і укріплення законності в його застосуванні, комісії законодавчих предположеній Ради Союзу і Ради національностей ВР СРСР висловились за розробку Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративну відповідальність, що й було передбачено у Постанові Президії Верховної Ради СРСР від 13.10.1967 р. Процес розробки зазначеного акта тривав досить довго і 23.10.1980 р. Верховна Рада СРСР прийняла Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення. На той час законодавство про адміністративну відповідальність включало біля 500 нормативних актів і потреба в їх кодифікації була вкрай актуальною.

І, нарешті, 7.12.1984 р. був прийнятий Кодекс Української РСР про адміністративні правопорушення, який з певними змінами діє і сьогодні. Прийняттям цього Кодексу завершився процес кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність, але, як і в інших нормативних актах, визначення поняття "адміністративна відповідальність" у ньому відсутнє, хоча саме поняття досить часто використовується.

З наведеного вище можна зробити висновок про те, що поштовхом до виникнення відносин адміністративної відповідальності було прагнення відокремити малозначні правопорушення від злочинів (за ознакою ступеня суспільної небезпечності) і встановити спрощену процедуру розгляду справ про такі правопорушення. Спочатку це відбувалося в рамках судової системи, але згодом встановлюється і адміністративний порядок розгляду таких справ і застосування відповідних стягнень.

Тривалий час суди як органи адміністративної юрисдикції мали доволі вузьке коло повноважень — вони розглядали лише справи про ті адміністративні правопорушення, за які могло бути накладено адміністративне стягнення у вигляді виправних робіт або адміністративного арешту. Уперше таке положення закріпили статті 18 і 19 Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення. Нині, окрім аналогічних стягнень, що увійшли до Кодексу про адміністративні правопорушення (ст. 31 і 32), виключно судом можуть накладатися й такі стягнення, як конфіскація та оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення (ст. 28 і 29 КпАП). Коли у 1984 році ухвалювали зазначений кодекс, ці правила були дотримані, і до компетенції суду віднесли розгляд справ переважно про адміністративні правопорушення, за які могли застосовуватися вищезазначені стягнення. Із десяти статей КпАП, справи за якими були підвідомчі судам, дев’ять передбачали застосування стягнень у вигляді адміністративного арешту, виправних робіт або конфіскації (статті 44, 51, 145, 157, 160, 173, 178, 181, 185).

Вчені-адміністративісти тих часів зауважували, що віднесення окремих категорій справ про адміністративні правопорушення до відання народних суддів та судів зумовлене певною складністю встановлення вини особи, кваліфікації її діянь тощо. До того ж у таких справах можливе накладення за правопорушення суворіших стягнень [22, c. 103].

На жаль, згодом, особливо після 1990 року, законодавець почав відходити від зазначеного принципу, і на сьогодні суду вже підвідомчі понад 15% складів правопорушень, передбачених КпАП. Причому мотиви такого визначення підвідомчості часто далекі від тих, які закладалися при ухваленні цього кодексу. Так, у 2001 році, коли було ухвалено рішення про передачу повноважень щодо розгляду більшості справ про порушення правил дорожнього руху до компетенції судів, його мотивом було прагнення запобігти корупційним проявам у діяльності працівників ДАІ.

Водночас слід відзначити, що розгляд судами справ про адміністративні правопорушення не є правосуддям. Ця точка зору не є новою, її досить давно висловлюють вчені-адміністративісти, але з ухваленням Закону України „Про судоустрій України” вона отримала додаткові аргументи [71, c. 375–376].

Необхідно відзначити, що в радянському суспільстві завданнями судової системи були охорона соціалістичної власності, прав громадян, державного ладу від різноманітних посягань [22, c. 352]. На противагу цьому, сучасна правова доктрина визнає основною функцією судів здійснення правосуддя, тобто особлива роль судів у механізмі держави визначається тим, що вони виступають арбітрами в спорах про право [41, c. 336]. Отже, залучення судів до вирішення будь-яких справ доцільне лише тоді, коли в цій справі є елемент спору, для вирішення якого потрібен незалежний орган, наділений владними повноваженнями. У зв’язку з цим невипадково одним із базових принципів правосуддя, закріплених у статті 129 Конституції України, є принцип змагальності.

Наприклад, при розгляді кримінальних справ справді відбувається вирішення спору між сторонами обвинувачення і захисту, причому предметом спору є або наявність вини особи у вчиненні конкретного злочину, або вид і ступінь її вини. Необхідність дотримання в цьому випадку змагальної процедури судового вирішення справи зумовлюється переважно тим, що злочини здебільшого вчинюються в умовах неочевидності. Про вчинення злочину, як правило, роблять висновок при наявності суспільно-небезпечних наслідків, і для відтворення всієї картини злочинного діяння необхідно докласти чимало зусиль. На відміну від цього, переважна більшість складів адміністративних правопорушень є формальними і виявляються вони в основному безпосередньо під час вчинення, в результаті здійснення контрольної діяльності відповідними державними органами.

Крім того, слід звернути увагу на той факт, що для адміністративних правопорушень з формальним складом доказування вини має полягати в з’ясуванні того, чи усвідомлювала особа, яка вчинила діяння, що містить ознаки складу адміністративного правопорушення, протиправний характер свого діяння. Це випливає із сформульованого у статті 10 КпАП визначення умислу стосовно адміністративного правопорушення. Водночас у статті 68 Конституції України міститься фундаментальний принцип юридичної відповідальності в цілому, згідно з яким незнання закону не звільняє від юридичної відповідальності. Таким чином, доказування вини особи у вчиненні адміністративного правопорушення з формальним складом фактично зводиться до простої констатації факту її наявності.

Слід також звернути увагу на те, що відповідно до статті 251 КпАП протокол про адміністративне правопорушення визнається джерелом доказів у справі про адміністративне правопорушення. За такої ситуації наявність протоколу про адміністративне правопорушення вже дає підстави для вирішення питання про накладення адміністративного стягнення на особу, щодо якої він складений.

Отже, жодного елементу спору в наведених випадках немає, а відтак немає сенсу й у застосуванні процедури правосуддя для вирішення справ про адміністративні правопорушення.

Водночас буде неправильним заперечувати необхідність існування судів у системі органів адміністративної юрисдикції. На нашу думку, виконання судами функцій, які мають належати органам виконавчої влади, може бути прикладом поєднання принципу поділу влади з принципом субсидіарності. Принцип субсидіарності в найзагальнішому вигляді можна сформулювати так: якщо ресурси одного суб’єкта недостатні для виконання тих чи інших функцій, досягнення певних цілей, інший суб’єкт доповнює його ресурси своїми до необхідного і достатнього рівня або бере на себе виконання його функцій [350, c. 90].

Дію принципу субсидіарності в системі державної влади можна проілюструвати на прикладі нормотворчої діяльності. Так, нормотворчу функцію по суті виконують і законодавчий орган, і органи виконавчої влади, і фактично правотворча діяльність органів виконавчої влади є продовженням правотворчої діяльності парламенту. У цьому випадку виконавець конкретизує волю, виражену законодавцем. З іншого боку, Кабінет Міністрів України та Президент, не будучи законодавчими органами, мають право законодавчої ініціативи, тобто вони також беруть участь у законотворчому процесі.

У цьому контексті й виконання певних функцій органів виконавчої влади судами цілком відповідає принципу субсидіарності. В окремих випадках це необхідно для забезпечення неупередженості при вирішенні справи, а в окремих необхідним є досвід суддів при оцінці адекватності деяких видів адміністративних стягнень характеру протиправних діянь. Але при цьому необхідно визначити критерії, за якими буде визначатись підвідомчість справ про адміністративні правопорушення судам.

По-перше, беззаперечно, за судами слід залишити повноваження щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, для яких як адміністративні стягнення передбачено застосування адміністративного арешту, позбавлення спеціального права, а також конфіскації предмета, що став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом вчинення правопорушення. Це зумовлено тим, що зазначені стягнення не мають зворотного характеру і обмежують особисті права громадян. Так, наприклад, адміністративний арешт за своєю суттю є короткочасним позбавленням волі, і якщо людина позбавлена волі в результаті помилки або злого умислу, то шкоду від цього неможливо відшкодувати навіть за умов її матеріальної компенсації.

По-друге, судам мають бути підвідомчі справи про адміністративні правопорушення в тих випадках, коли регулювання суспільних відносин відбувається за допомогою норм особливої частини КпАП і в цих сферах відсутнє інше законодавче регулювання. Прикладами таких норм можуть слугувати норми, викладені у статтях 173-1 (Розповсюдження неправдивих чуток), 178 (Розпивання спиртних напоїв у громадських місцях і поява у громадських місцях в п’яному вигляді), 180 (Доведення неповнолітнього до стану сп’яніння), 181-1 (Заняття проституцією) тощо.

По-третє, судам мають бути підвідомчі справи про адміністративні правопорушення, об’єктом яких є суспільні відносини, регулювання яких хоча й здійснюється державою, але відсутні державні органи, наділені контрольними і юрисдикційними повноваженнями у сфері цих суспільних відносин. Прикладами таких справ можуть бути справи про правопорушення у сфері виборчих відносин або у сфері забезпечення виконання умов колективних договорів і угод.

Що ж стосується адміністративних правопорушень, об’єктивна сторона яких полягає у порушенні різноманітних правил, порядків, інструкцій, норм тощо, виданих органами виконавчої влади в процесі здійснення ними виконавчо-розпорядчої діяльності, то розгляд справ про такі адміністративні правопорушення слід залишити в компетенції саме відповідних органів виконавчої влади, оскільки і видання правових актів управління, і контроль за їх дотриманням та виконанням, і застосування заходів адміністративного примусу за порушення вимог таких актів утворює управлінський цикл, який з урахуванням вимог ефективності й оперативності управлінського процесу має здійснюватись одними органами або органами, що входять до однієї системи.

Аналогічним чином має вирішуватись питання щодо підвідомчості справ про адміністративні правопорушення, об’єктивна сторона яких полягає у невиконанні або неналежному виконанні норм законів, або їх порушенні, за умов наявності державного органу, уповноваженого здійснювати контроль за дотриманням і виконанням таких законів.

Цікавим є той факт, що й зарубіжні країни, стикаючись з проблемою демократизації судочинства, йшли шляхом запровадження спрощених судових процедур для розгляду справ про малозначні правопорушення і створення відповідних судових установ. Так, у Франції наприкінці ХVІІІ сторіччя після першої революції, обговорюючи засади майбутньої судової реформи, Установчі збори вирішили ввести суд присяжних, а це потягло за собою докорінну ломку старого процесу. Що стосується покарань, то декларація прав людини і громадянина висунула наступні принципи: 1) закон має право забороняти тільки діяння, шкідливі для суспільства; 2) закон має встановлювати тільки ті покарання, які є прямо та очевидно необхідними. У зв’язку з цим було прийнято досить просту систему. Всі кримінальні правопорушення були поділені на три категорії: злочини, проступки і муніципальні порушення. Відповідно до цього було встановлено три види покарань: 1) тілесні і такі, що ганьблять; 2) виправні та 3) муніципальні, а також три різних суди: кримінальний суд, що складався із урядових суддів і присяжних; суд виправної поліції, утворений із мирового судді і двох його асесорів; муніципальний суд, до якого входили три посадові особи місцевого муніципалітету за вибором своїх товаришів [351, c. 547–548].

З наведеного прикладу видно, що у країнах цивілізованої Європи ще більше двохсот років тому вже була запроваджена диференціація судів залежно від тяжкості правопорушень, справи про які розглядались ними. Така система збереглась і в сучасних країнах Європи. Водночас розвиток вітчизняної деліктної системи в силу різних причин не пішов шляхом розвитку саме судової юрисдикції, і ми отримали розвинуту систему органів виконавчої влади, наділених юрисдикційними повноваженнями.

Водночас можна впевнено стверджувати, що переорієнтація судів на розгляд справ про адміністративні правопорушення могла б відбуватися через реформування судової системи і створення спеціалізованих судів у більш конкретних сферах суспільних відносин, ніж це є зараз. Але сфери предметної підсудності для судів в Україні визначені через характер справ, які вони вирішують (кримінальні, цивільні, господарські, адміністративні), а не за сферами суспільних відносин, де такі спори виникають (наприклад земельні, трудові, фінансові тощо). Саме це зумовлює, попри високу юридичну підготовку, некомпетентність суддів у відповідних складних предметних сферах, що, у свою чергу, заважає якісному вирішенню справ про адміністративні правопорушення.

Додатковим аргументом на користь обмеження компетенції судів у сфері адміністративної юрисдикції є економічна сторона питання. Річ у тім, що з огляду на величезну кількість адміністративних правопорушень передача справ про них до компетенції судів викличе значне збільшення навантаження на суди, і для якісного вирішення таких справ необхідним буде суттєве збільшення кількості суддів, що потягне за собою значні матеріальні витрати. Водночас розгляд справ про адміністративні правопорушення органами, що здійснюють державний контроль у відповідних сферах, майже не потребує додаткових витрат, оскільки здійснюється переважно в процесі здійснення цими органами функцій державного управління і є його органічною частиною.

Таким чином, наділення судів компетенцією щодо розгляду всіх справ про адміністративні правопорушення фактично позбавляє адміністративну відповідальність саме її, так би мовити, „адміністративності” і є недоцільним ні з наукової, а ні з практичної точки зору.

Висновки до розділу 4

1. Застосування теорії управління як концептуальної основи інституту адміністративної відповідальності, з опорою на синергетичний підхід, дозволяє виокремити принципи, які слід брати до уваги, вдосконалюючи нормативну конструкцію адміністративної відповідальності. Серед них:

– принцип реординації — щоб правова норма давала максимальний коефіцієнт корисної дії, потрібно створити умови для її реалізації. Якщо таких умов немає, це має слугувати підставою для звільнення особи від адміністративної відповідальності за порушення відповідної норми. Інакше кажучи, формуючи правові норми, необхідно зважати на те, що можливість дотримання норм законів або правових актів управління залежить від наявності реальних умов для їх дотримання;

– принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення — адміністративні стягнення або інші санкції, передбачені за вчинення адміністративного правопорушення, повинні мати максимальну утримуючу здатність та бути абсолютно реалізовуваними;

– принцип забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності (правопорушень):

а) у сферах, де державне регулювання здійснюється за допомогою нормативно-правових актів, які встановлюють обов’язки або заборони для адресатів відповідних норм, має забезпечуватись достатній контроль для виявлення і фіксації правопорушень;

б) серед складів адміністративних правопорушень мають бути мінімізовані такі, об’єктивна сторона яких полягає в діях або бездіяльності, які або не піддаються державному контролю, або результативність якого є незначною;

в) перелік джерел доказів у справах про адміністративні правопорушення має забезпечувати максимальну результативність державного контролю;

г) термін, протягом якого можливе притягнення до адміністративної відповідальності, не повинен бути меншим ніж періодичність державного контролю.

2. Щоб реалізувати принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення, а також надати адміністративній відповідальності реальних виховних властивостей, необхідно, по-перше, забезпечити відповідність адміністративних стягнень у вигляді штрафу рівню фактичних доходів правопорушника та встановити такі розміри штрафів, щоб інтерес в уникненні адміністративної відповідальності переважав інтерес у вчиненні адміністративного правопорушення і, таким чином, утримував би особу від його вчинення. При цьому за базову одиницю виміру розміру штрафу доцільно було б узяти розмір одноденного доходу особи.

По-друге, необхідно забезпечити абсолютне виконання адміністративних стягнень незалежно від особистих характеристик та майнового стану правопорушника. При цьому важливу роль може відігравати система заміни стягнень з використанням такого їх виду, як громадські роботи. За умов реалізації зазначених підходів адміністративна відповідальність може значно покращити свої виховні властивості і поступово, від формування у людей спочатку маргінальної правомірної поведінки перейти до формування конформістської, а можливо і звичної правомірної поведінки.

3. У сферах, де здійснюється державне регулювання за допомогою нормативно-правових актів, що встановлюють обов’язки або заборони для адресатів відповідних норм, має забезпечуватись достатній контроль для виявлення і фіксації правопорушень.

Коли організація належного державного контролю є неможливою, справи про адміністративні правопорушення можуть розглядатися в тому випадку, коли особа, чиї права порушені, звертається, наприклад, до адміністративного суду із адміністративним позовом на рішення, дії або бездіяльність відповідного державного органу і в процесі розгляду справи за цим позовом буде встановлено факт вчинення адміністративного правопорушення відповідними посадовими особами. Такий порядок може використовуватись у всіх випадках, коли розгляд справ про адміністративні правопорушення віднесено до компетенції судів, а суб’єктом адміністративного правопорушення є посадові особи органів влади, органів місцевого самоврядування та інших суб’єктів, діяльність яких не охоплюється систематичним державним контролем. Крім того, такий порядок за умов його доброго відпрацювання здатний значно підвищити активність громадян щодо захисту своїх прав.

Досить ефективним може бути надання права громадянам прямого звернення до органів адміністративної юрисдикції із заявами про притягнення певних осіб до адміністративної відповідальності. Якщо до такої заяви подані достатні докази факту вчинення відповідного правопорушення, то орган адміністративної юрисдикції може розглянути відповідну справу без складання протоколу про адміністративне правопорушення, але на підставі відповідної заяви. Якщо ж доданих доказів недостатньо, цей орган може прийняти рішення про порушення провадження і проведення адміністративного розслідування зі складенням відповідних процесуальних документів.

4. Термін, протягом якого можливе притягнення до адміністративної відповідальності, не повинен бути меншим ніж періодичність державного контролю. Це обумовлене необхідністю забезпечення результативності державного контролю і тим, що окремі правопорушення можуть бути виявлені тільки під час перевірки діяльності відповідної особи. В той же час мінімальна періодичність перевірок контролюючими органами обмежена, як правило, терміном в один рік. За таких умов притягнення до адміністративної відповідальності може стати неможливим.

Практична реалізація цього принципу може бути забезпечена через встановлення наступних правил обчислення строків:

– заходи адміністративної відповідальності до юридичних осіб можуть застосовуватися у строк, що не перевищує встановленої законодавством періодичності планових перевірок уповноваженими органами (посадовими особами);

– заходи адміністративної відповідальності до юридичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень, виявлених під час позапланових перевірок уповноваженими органами (посадовими особами), можуть застосовуватися протягом трьох місяців після виявлення відповідного адміністративного правопорушення;

– якщо за вчинення адміністративного правопорушення передбачена відповідальність одночасно юридичної та її посадової (службової) особи, правила щодо застосування заходів адміністративної відповідальності, передбачені для юридичних осіб, застосовуються і до фізичних осіб.

5. Процесуальну основу адміністративної відповідальності становить адміністративний порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення, який базується на принципах деліктного процесу розшукового типу. Це проявляється в тому, що в переважній більшості випадків адміністративне розслідування, розгляд справ про адміністративні правопорушення та застосування за результатами такого розгляду адміністративних стягнень відбувається в межах одного уповноваженого органу. Крім того, у провадженні у справах про адміністративні правопорушення не передбачено принципу змагальності, властивого правосуддю. Причому розшуковий тип процесу зберігається при вирішенні таких справ і судами, і органами виконавчої влади і визначаючи правову природу проваджень пов’язаних з притягненням до відповідальності за вчинення різноманітних правопорушень, слід звертати увагу, у першу чергу, не стільки на суб’єкта наділеного відповідними юрисдикційними повноваженнями, скільки на процесуальні характеристики процедури притягнення до відповідальності.

6. Серед проваджень щодо притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб за особливостями стадії адміністративного розслідування можна виділити автономне провадження та об’єднане провадження, а за характеристиками типу деліктного процесу — адміністративне провадження та квазісудове провадження.

Автономне провадження характеризується тим, що в ньому можна виділити всі стадії, традиційно притаманні провадженню у справах про адміністративні правопорушення. При цьому факт вчинення відповідного правопорушення юридичною особою фіксується в окремому протоколі чи іншому аналогічному документі.

Об’єднане провадження характерне тим, що в ньому, як правило, стадія адміністративного розслідування об’єднується з контрольним провадженням. При цьому окремо протокол чи інший документ в якому фіксується вчинення юридичною особою правопорушення не складається, а факт вчинення правопорушення відображається у документі, що складається в цілому за результатами контрольної діяльності (наприклад в акті). Рішення про застосування відповідних санкцій за правопорушення, виявлене під час здійснення перевірки, приймається уповноваженою посадовою особою, як правило, на підставі вивчення матеріалів перевірки шляхом винесення відповідної постанови.

7. Квазісудовому провадженню, на відміну від адміністративного властиві окремі риси провадження щодо здійснення правосуддя судами у цивільних та господарських спорах. Так, це відбивається в тому що учасники розгляду мають назву „сторони” з поділом їх на „заявника”, „відповідача”, та „третіх осіб”, а також у комплексі процесуальних прав наданих сторонам під час розгляду справи.

8. Багатоманітність процесуальних конструкцій адміністративної відповідальності юридичних осіб значною мірою ускладнює систематизацію відповідного законодавства з огляду на неможливість встановлення єдиної уніфікованої процедури порушення, розгляду і вирішення справ про притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб і ця проблема має бути врахована в процесі систематизації законодавства про адміністративну відповідальність.

9. Слід визнати недоцільним розширення кола справ про адміністративні правопорушення підвідомчих судам з огляду на очевидний характер правопорушень і відсутність у таких справах елементів спору, які потребують вирішення у судовому порядку.

В той же час не можна повністю відмовлятись від судів як органів адміністративної юрисдикції. В окремих випадках це необхідно для забезпечення неупередженості при вирішенні справи, а в окремих необхідним є досвід суддів при оцінці адекватності деяких видів адміністративних стягнень характеру протиправних діянь. При цьому необхідно визначити критерії, за якими буде визначатись підвідомчість справ про адміністративні правопорушення судам.

По-перше, за судами слід залишити повноваження щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення для яких в якості адміністративних стягнень передбачено застосування адміністративного арешту, позбавлення спеціального права, а також конфіскації предмета, що став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом вчинення правопорушення. Це обумовлено тим, що зазначені стягнення не мають зворотного характеру і обмежують особисті права громадян.

По-друге, судам мають бути підвідомчі справи про адміністративні правопорушення в тих випадках, коли регулювання суспільних відносин відбувається за допомогою норм особливої частини КпАП і в цих сферах відсутнє інше законодавче регулювання.

По-третє, судам мають бути підвідомчі справи про адміністративні правопорушення, об’єктом яких є суспільні відносини, регулювання яких хоча і здійснюється державою, але відсутні державні органи наділені контрольними і юрисдикційними повноваженнями у сфері цих суспільних відносин.

ВИСНОВКИ

У процесі дисертаційного дослідження, присвяченого вирішенню наукової проблеми визначення концептуальних засад розвитку інституту адміністративної відповідальності, а також проблемам реалізації цього інституту, було одержано такі наукові результати:

1. Якщо розглядати адміністративну відповідальність крізь призму теорії правового регулювання, вона постає механізмом реалізації в адміністративному порядку санкції правової норми, що має форму стягнення. Своєю чергою, інститут адміністративної відповідальності — це сукупність норм, які визначають структуру, принципи і правила функціонування механізму реалізації в адміністративному порядку санкцій правових норм, що мають форму стягнень. Інакше кажучи, інститут адміністративної відповідальності є нормативною моделлю механізму реалізації в адміністративному порядку санкцій правових норм, які мають форму стягнень.

2. Адміністративна відповідальність як відносини існує в межах ширшого кола відносин — адміністративно-деліктних. При цьому розрізняють відносини об’єктивної адміністративної відповідальності та відносини суб’єктивної адміністративної відповідальності. Зміст відносин об’єктивної адміністративної відповідальності полягає у формуванні обов’язку правопорушника зазнавати обмежень, передбачених адміністративним стягненням, тоді як змістом відносин суб’єктивної адміністративної відповідальності є практична реалізація цього обов’язку правопорушником.

3. Адміністративно-деліктні відносини становлять собою систему, функціонування якої підпорядковане таким закономірностям:

– кожна стадія розвитку адміністративно-деліктних відносин супроводжується зміною їх суб’єктного складу;

– зміна суб’єктного складу зумовлює те, що зміст попередніх відносин перетворюється на об’єкт наступних;

– юридичний факт, який став підставою виникнення адміністративно-деліктних відносин, на останній стадії стає об’єктом владного впливу з боку особи, уповноваженої накладати адміністративні стягнення або забезпечувати їх практичну реалізацію.

4. Зважаючи на загальну структуру правовідносин, нормативна модель адміністративної відповідальності повинна охоплювати:

– норми, які визначають правовий статус суб’єктів відносин адміністративної відповідальності (органів адміністративної юрисдикції та осіб, до яких застосовуються стягнення);

– норми, які визначають процесуальну форму (адміністративний порядок) застосування, а також виконання стягнень;

– норми, які визначають принципи застосування стягнень;

– норми, які визначають перелік та характеристики стягнень;

– норми, які визначають загальні засади адміністративної відповідальності;

– норми, які визначають загальні характеристики підстав виникнення відносин адміністративної відповідальності.

5. Головна відмінність адміністративної відповідальності від інших видів юридичної відповідальності полягає в тому, що вона реалізується в адміністративному порядку, у процесі здійснення державним органом своїх виконавчо-розпорядчих повноважень. При цьому процедура притягнення до адміністративної відповідальності оформлена як адміністративне провадження з усіма властивими йому ознаками.

6. Уявлення про роль адміністративної відповідальності в умовах сучасного суспільства дають три її основні концепції — управлінська, публічно-сервісна та правозахисна. Згідно з управлінською концепцією адміністративна відповідальність є специфічним засобом реалізації примусового методу державного управління. У контексті публічно-сервісної концепції адміністративна відповідальність може виступати засобом забезпечення виконання зобов’язань, що випливають із договорів та інших відносин, які не належать до державного управління. З точки зору правозахисної концепції адміністративна відповідальність є елементом механізму захисту прав і свобод громадян.

7. У структурі системи права інститут адміністративної відповідальності є функціональним інститутом адміністративного права, а сама адміністративна відповідальність може вважатися однією із форм реалізації виконавчої влади.

Основу інституту адміністративної відповідальності становить його нормативна конструкція. Під нормативною конструкцією в цьому випадку слід розуміти сукупність правових норм, які описують адміністративну відповідальність безвідносно до конкретних складів її підстав, і ця сукупність норм може бути використана як основа для адміністративно-деліктного регулювання багатьох видів суспільних відносин.

8. Адміністративним правопорушенням властива протиправність двох видів: безпосередня (протиправність у даному випадку означає, що діяння полягає в порушенні приписів правових норм, за що і встановлена юридична відповідальність) та опосередкована (полягає в забороні вчинення певних діянь шляхом встановлення за них юридичної відповідальності). Відповідно до цих видів протиправності існує два способи побудови складів адміністративних правопорушень: бланкетне регулювання і деліктне регулювання;

9. З позицій закону діалектичного протиріччя та загального принципу причинності всі види юридичної відповідальності, в тому числі й адміністративна, мають спільну концептуальну основу, тобто систему принципів, яка покладена в основу відповідного правового регулювання. При цьому побудова нової або удосконаленої нормативної моделі адміністративної відповідальності має здійснюватись з обов’язковим урахуванням цих принципів.

Вихідним для побудови такої системи принципів є принцип відповідальності у нормативному регулюванні. Його сутність полягає в тому, що у випадку відхилення поведінки адресата відповідної норми від припису цієї норми, з боку суб’єкта, що встановив цю норму або ним уповноваженого, повинна мати місце певна реакція. Така реакція повинна бути спрямована на суб’єкта, який допустив відхилення від норми, і мати характер виховного або превентивного впливу. Відповідно мають бути сформовані нормативна модель відхилення від норми та нормативна модель реакції на відхилення, а також принципи їх побудови.

10. Базовими для нормативної моделі реакції на відхилення від норми є:

– принцип реалізовуваності реакції — нормативна модель реакції на відхилення від норми обов’язково має містити в собі механізм практичної реалізації заходу впливу, застосування якого становить зміст самої реакції;

– принцип адекватності реакції — виходячи з того, що реакція має на меті певним чином компенсувати відхилення або досягти іншої мети реагування, вона має бути адекватною самому відхиленню. Іншими словами, реакція має бути необхідною і достатньою для досягнення мети реагування;

– принцип об’єктивності оцінки — нормативна модель реакції на відхилення від норми має містити в собі такий елемент, який би забезпечував об’єктивність оцінки характеристик відхилення від норми з метою подальшого досягнення адекватності реакції;

– принцип об’єктивності істини — інформація, на підставі якої здійснюється оцінка характеристик відхилення від норми, має бути істинною, тобто повинна відображати всі характеристики такими, якими вони є в об’єктивній реальності;

– принцип достовірності джерел — джерелами інформації, придатної для об’єктивної оцінки, мають виступати тільки такі, відносно яких немає сумнівів про їх достовірність;

– принцип компетентності суб’єкта ініціювання реакції — нормативна модель реакції на відхилення (відповідальності) має містити в собі можливість ініціювання реакції тим суб’єктом, який виступає достовірним джерелом відповідної інформації.

– принцип необхідності підстав ініціювання реакції — інформація, яка стала підставою ініціювання реакції, має бути необхідною для встановлення об’єктивності істини;

– принцип достатності підстав об’єктивної оцінки — для забезпечення об’єктивної оцінки має бути забезпечена мінімально достатня кількість достовірної інформації про відповідне діяння.

– принцип подолання неочевидності — якщо конструкція об’єктивної сторони діяння допускає неочевидність у зв’язку між суб’єктом і об’єктивною стороною діяння, з’ясування об’єктивної істини має здійснюватись з дотриманням принципів правосуддя. Із принципу подолання неочевидності випливає й те, що якщо конструкція об’єктивної сторони діяння не допускає неочевидності у зв’язку між суб’єктом і об’єктивною стороною діяння, з’ясування об’єктивної істини може здійснюватись в адміністративному порядку.

– принцип страхування об’єктивності — за будь-яких умов особі, що вчинила діяння, за яке передбачена відповідна реакція, має бути забезпечене право на оскарження ступеню об’єктивності істини та об’єктивності оцінки. В даному випадку можливість оскарження виступає як запорука, страховка від помилок, які можуть бути допущені при з’ясуванні об’єктивності істини та об’єктивності оцінки.

11. Базовими для нормативної моделі відхилення від норми є:

– принцип формалізації відхилення — відхилення від норми має бути описане з таким рівнем деталізації характеристик, який є необхідним і достатнім для реалізації принципів, що складають концептуальну основу нормативної моделі реагування на відхилення від норми;

– принцип пропорційності рівня нормативної деталізації відхилення і точності визначення меж можливої реакції — при визначенні виду і розміру заходу впливу, який має бути застосований як реакція на відхилення від норми, має бути дотримана його пропорційність з рівнем нормативної деталізації відхилення. При цьому ця залежність є зворотно пропорційною: чим менше рівень деталізації відхилення, тим більшими мають бути межи, в яких можлива зміна виду і розміру заходу впливу, і навпаки;

– принцип відповідності об’єкта реакції адресату норми — в нормативній моделі відхилення має бути відображено той момент, що реагування на відхилення від норми має бути спрямованим тільки на особу, яка є адресатом цієї норми і яка допустила таке відхилення;

– принцип належної спрямованості реакції — зміст заходу впливу має забезпечувати вплив на той параметр особи, що допустила відхилення від норми, який обумовив це відхилення;

– принцип дієвості реакції — захід впливу, що застосовується як реакція на відхилення від норми, повинен бути таким, що викликає у особи, до якої він застосований, почуття втрати певних благ, які для неї виступають як усвідомлювана цінність.

– принцип конкретності ознак об’єктивної сторони — по-перше, ознаки об’єктивної сторони мають бути сформульовані таким чином, щоб вони не допускали можливості подвійного та розширеного тлумачення і містили якомога менше оціночних понять; по-друге, ознаки об’єктивної сторони мають бути такими, що можуть бути певним чином виявлені в реальності, зафіксовані та описані.

– принцип об’єктивної обумовленості діяння волею відповідного суб’єкта і адекватного відображення цього діяння у його свідомості. Цей принцип покликаний закріпити зв’язок між суб’єктом та об’єктивною стороною відповідного діяння.

– принцип конкретизації реакції — у відповідній частині норми має міститись вказівка на якісні і кількісні характеристики заходу впливу, які є реакцією на діяння, описане у цій нормі.

12. Побудова нової або удосконаленої нормативної моделі адміністративної відповідальності має здійснюватись з урахуванням фундаментального принципу верховенства права. Дія принципу верховенства права у сфері адміністративної відповідальності проявляється у принципах адміністративної відповідальності та принципах провадження у справах про адміністративні правопорушення, які є похідними від принципу верховенства права. Такими, зокрема, є: принцип відповідальності за вину; принцип презумпції невинуватості; принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності; принцип об’єктивності істини та принцип абсолютної оскаржуваності рішень у справах про адміністративні правопорушення.

13. Практичними заходами щодо реалізації зазначених вище принципів мають стати наступні:

– для подолання об’єктивного ставлення у вину та урахування формальності складів адміністративних правопорушень необхідно розширити існуючий перелік форм вини для адміністративних правопорушень за рахунок введення таких її форм, як намір та необачність;

– обставини, що пом’якшують або обтяжують відповідальність, мають братись до уваги тільки в тих випадках, коли буде встановлено зв’язок між їх наявністю та фактом і характером вчиненого діяння;

– слід визнати, що особа не може бути притягнута до адміністративної відповідальності за вчинене правопорушення, якщо його вчинення було обумовлене необхідністю реалізації її прав, законних інтересів або трудових чи службових обов’язків та водночас неможливістю діяти іншим чином, або утриматись від дії внаслідок незабезпечення державою або державними органами чи органами місцевого самоврядування, або їх посадовими чи службовими особами умов для її правомірної поведінки;

– запровадження порядку оскарження рішень у справах про адміністративні правопорушення у випадках, коли такі рішення приймаються судами. Порядок такого оскарження має бути аналогічним апеляційному та касаційному провадженням у кримінальному або цивільному процесах.

14. Формалізація нормативної моделі адміністративної відповідальності має відбуватися через систематизацію законодавства про адміністративну відповідальність (адміністративно-деліктного законодавства) з урахуванням досвіду систематизації відповідного законодавства в зарубіжних країнах.

15. Систематизація законодавства про адміністративну відповідальність в Україні може здійснюватися двома основними способами, які умовно можна назвати “суцільна кодифікація” та “концептуальна кодифікація”. Суцільна кодифікація полягає в тому, що до кодифікованого акту включаються абсолютно всі норми, які передбачають адміністративну відповідальність як фізичних, так і юридичних осіб. Концептуальна кодифікація передбачає не об’єднання в одному нормативно-правовому акті абсолютно всіх норм, що стосуються адміністративної відповідальності, а створення в окремому нормативно-правовому акті єдиної, логічної і стабільної нормативної конструкції адміністративної відповідальності на основі системи відповідних принципів. Більш прийнятною для України виглядає концептуальна кодифікація. Перевагами реалізації цього способу є стабільність кодифікованого акту, можливість чіткого описання нормативної конструкції адміністративної відповідальності та принципів її реалізації.

16. Загальним для нових Кодексів про адміністративні правопорушення (проступки) Російської Федерації, Республіки Білорусь, Азербайджанської Республіки, Республіки Казахстан, Киргизької Республіки, є визнання адміністративної відповідальності юридичних осіб і тенденція щодо включення до кодексу всіх складів адміністративних правопорушень (крім РФ). У розглянутих кодексах практично не приділено уваги удосконаленню процесуальної форми і принципів реалізації адміністративної відповідальності, за винятком норм, що регламентують заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб. В жодному кодексі не йдеться про особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб.

Але, для кожного з проаналізованих нормативно-правових актів властиві певні новели, частина яких може бути врахована і у вітчизняній нормотворчій діяльності. Це стосується, зокрема, гарантій прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності, потерпілого, а також інших осіб, що беруть участь у справі; відповідальності свідка, фахівця, експерта, перекладача за відмову з'явитися по виклику судді, органу, посадовця, у провадженні яких знаходиться справа про адміністративне правопорушення, і за неналежне виконання обов'язків, покладених на вказаних осіб; відводу суб'єкта адміністративної юрисдикції; перегляду постанов і рішень у справах про адміністративні правопорушення; особливостей провадження по справах осіб, що мають привілеї та імунітет від адміністративної відповідальності тощо.

16. З позиції теорії управління з урахуванням синергетичного підходу, реалізація нормативної моделі адміністративної відповідальності також має базуватися на системі відповідних принципів. Такими, зокрема є:

– принцип реординації – для досягнення максимального коефіцієнту корисної дії правової норми необхідно забезпечити умови для її реалізації. Відсутність таких умов має бути підставою для звільнення особи від адміністративної відповідальності за порушення відповідної норми. Іншими словами, при формуванні правових норм необхідно враховувати залежність можливості дотримання норм законів або правових актів управління від наявності реальних умов для їх дотримання.

– принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення — адміністративні стягнення або інші санкції, які передбачені за вчинення адміністративного правопорушення мають забезпечувати максимальну утримуючу від вчинення правопорушення здатність та бути абсолютно реалізовуваними;

– принцип забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності (правопорушень):

а) у сферах, де здійснюється державне регулювання за допомогою нормативно-правових актів, що встановлюють обов’язки або заборони для адресатів відповідних норм, має забезпечуватись достатній контроль для виявлення і фіксації правопорушень;

б) серед складів адміністративних правопорушень мають бути мінімізовані такі, об’єктивна сторона яких полягає в діях або бездіяльності, які або не піддаються державному контролю, або результативність якого є незначною;

в) перелік джерел доказів у справах про адміністративні правопорушення має забезпечувати максимальну результативність державного контролю;

г) термін, протягом якого можливе притягнення до адміністративної відповідальності не повинен бути меншим ніж періодичність державного контролю.

17. Практичними заходами щодо реалізації зазначених вище принципів мають стати наступні:

– забезпечення відповідності адміністративних стягнень у вигляді штрафу рівню фактичних доходів правопорушника та встановлення таких розмірів штрафів, щоб інтерес в уникненні адміністративної відповідальності переважав інтерес у вчиненні адміністративного правопорушення і, таким чином, утримував би особу від його вчинення;

– забезпечення абсолютного виконання адміністративних стягнень незалежно від особистих характеристик та майнового стану правопорушника. При цьому має бути створений механізм заміни стягнень з використанням такого їх виду, як громадські роботи;

– з огляду на обмеженість підстав застосування конфіскації, в арсеналі адміністративних стягнень, що накладаються на фізичних осіб, а також санкцій, що застосовуються до юридичних осіб необхідно передбачити такі, яки б на законних підставах давали б можливість примусово вилучати певне майно без встановлення обов’язкових вимог щодо визначення права власності на це майно (“безкомпенсаційне вилучення”);

– адміністративне стягнення, що полягає у позбавленні суб'єктивного права, підтвердженого відповідним документом, повинно реалізовуватися шляхом анулювання цього документа. Окрім того, у разі позбавлення спеціального права його поновлення повинно відбуватися згідно з установленою законом процедурою, що застосовується при первинному набутті такого права.

– у тих сферах, де державне регулювання здійснюється через нормативно-правові акти, які визначають обов'язки чи заборони для адресатів відповідних норм, необхідно забезпечити належний рівень контролю для виявлення та фіксації правопорушень.

– якщо організація належного державного контролю виявляється неможливою, розгляд справ про адміністративні правопорушення може відбуватися за умови звернення особи, чиї права порушено, наприклад, до адміністративного суду з адміністративним позовом щодо рішення, дій або бездіяльності відповідного державного органу, і під час розгляду цієї справи буде встановлено факт вчинення адміністративного правопорушення відповідними посадовими особами.

– наділення громадян правом безпосереднього звернення до органів адміністративної юрисдикції із заявами щодо притягнення конкретних осіб до адміністративної відповідальності.

– заходи адміністративної відповідальності щодо юридичних осіб можуть застосовуватися у строк, який не перевищує визначеної законодавством періодичності планових перевірок уповноваженими органами (посадовими особами);

– заходи адміністративної відповідальності щодо юридичних осіб за адміністративні правопорушення, виявлені під час позапланових перевірок уповноваженими органами (посадовими особами), можуть застосовуватися впродовж трьох місяців із моменту виявлення відповідного адміністративного правопорушення;

– у разі, коли за вчинення адміністративного правопорушення передбачено відповідальність одночасно юридичної особи та її посадової (службової) особи, правила застосування заходів адміністративної відповідальності, визначені для юридичних осіб, поширюються і на фізичних осіб.

18. Процесуальним підґрунтям реалізації адміністративної відповідальності виступає адміністративний порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення, що ґрунтується на засадах деліктного процесу розшукового типу.

19. Поміж проваджень щодо притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності виокремлюються такі їх різновиди:

1) за специфікою стадії адміністративного розслідування: автономне провадження та об'єднане провадження.

2) за ознаками типу деліктного процесу: адміністративне провадження та квазісудове провадження.

Розмаїття проваджень щодо притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності значною мірою ускладнює систематизацію відповідного законодавства через неможливість запровадження єдиної уніфікованої процедури порушення, розгляду і вирішення справ про притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності, і ця проблема повинна бути врахована під час систематизації.

20. Доцільно визнати недоцільним розширення переліку справ про адміністративні правопорушення, підвідомчих судам, зважаючи на очевидний характер правопорушень та відсутність у таких справах спору, що потребує вирішення в судовому порядку. Водночас до компетенції судів мають бути віднесені:

– справи про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачено застосування адміністративного арешту, позбавлення спеціального права, а також конфіскації;

– справи про адміністративні правопорушення у випадках, коли регулювання суспільних відносин здійснюється за допомогою норм особливої частини КпАП і в цих сферах відсутнє інше законодавче регулювання;

– справи про адміністративні правопорушення, об'єктом яких є суспільні відносини, регулювання яких хоча й здійснюється державою, але відсутні державні органи, наділені контрольними і юрисдикційними повноваженнями у сфері цих суспільних відносин.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Советское административное право / Под ред. В.И. Поповой и М.С. Студеникиной. – М.: Юрид. лит., 1988. – 320 с.
2. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. – Воронеж: ВГУ, 1970. – 267 с.
3. Бондаренко Г.П. Адміністративна відповідальність в СРСР. – Львів: ЛДУ, 1975. – 176 с.
4. Гончарук С.Т. Адміністративна відповідальність за законодавством України. Навчальний посібник. – К., 1995. – 78 с.
5. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 1999. – 728 с.
6. Адміністративне право України. Академічний курс: підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова). – К.: „Юридична думка”, 2004. – 584 с.
7. Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Юринком Інтер, 1998. – 432 с.
8. Колпаков В.К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Монографія. – К.: Юринком Інтер, 2004. – 528 с.
9. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. – М.: Статут, 2000. – 251 с.
10. Алексеев С.С. Право: азбука–теория–философия: опыт комплексного исследования. – М.: Статут, 1999. – 712 с.
11. Закон України “Про звернення громадян” // Відом. Верх. Ради України. – 1996. – №47. – ст. 256.
12. Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. – М.: Юристъ, 2002. – 656 с.
13. Конституція України // Відом. Верх. Ради України. – 1996. – №30. – ст. 141.
14. Бельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. – 1999. – №12. – С. 12–20.
15. Коломоєць Т.О. Структура адміністративної відповідальності: сучасний доктринальний погляд // Підприємництво, господарство і право. – 2002. – №4. – С. 65–66.
16. Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відом. Верх. Ради Української РСР. – 1984. – додаток до №51. – ст. 1122.
17. Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: Учебное пособие. – М.: Книжный мир, 1998. – 168 с.
18. Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. – 4-е изд. – М.: Сов. Энциклопедия, 1988. – 1600 с.
19. Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. – К.: Вища школа, 1979. – 230 с.
20. Денисенко В.В. Теория административно-деликтных отношений. Дис... докт. юр. наук: 12.00.14 / Санкт-Петербургский университет МВД РФ. – СПб, 2002. – 394 с.
21. Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. – Спб.: Изд-во “Лань”, 1998. – 224 с.
22. Теория государства и права / Под ред. А.И. Денисова. – М.: Изд-во Московского университета, 1972. – 531 с.
23. Обшая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. – 2-е изд., М.: Юристъ, 1996. – 472 с.
24. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Часть ІІ. Теория права. Том ІІ. – М.: Юристъ, 1997. – 152 с.
25. Лук’янець Д.М. Управлінські аспекти в концепції адміністративної відповідальності // Актуальні проблеми держави і права. Збірник наукових праць. – Одеса: Юридична література, 2003. – Вип. 19. – С. 116–120.
26. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). – М.: Изд-во МГУ, 1981. – 240 с.
27. Похмелкин В.В. Социальная справедливость и уголовная ответственность. – Красноярск: Изд-во Красноярского унивеситета, 1990. – 176 с.
28. Строгович М.С. Сущность юридической ответственности / Советское государство и право. – 1979. – №5. – С. 74.
29. Клочков В.В. Социальная ответственность и уголовный закон // Известия высших учебных заведений. Правоведение. – 1987. – №2. – С. 4–6.
30. Астемиров З.А. Понятие юридической ответственности / Советское государство и право. – 1979. – №6. – С. 62.
31. Тихонравов Ю.В. Основы философии права: Учебное пособие. – М.: Вестник, 1997. – 608 с.
32. Плахотный А.Ф. Проблема социальной ответственности. – Х.: Вища школа, 1981. – 192 с.
33. Словарь практического психолога / Сост. С.Ю. Головин. – Минск: Харвест, 1997. – 800 с.
34. Конституційне право України. Підручник / за ред. В.Ф. Погорілка. – К.: Наукова думка, 2000. – 732 с.
35. Кравченко В.В. Конституційне право України. Навчальний посібник. – К.: Атіка, 2000. – 320 с.
36. Фінансове право: підручник / Алісов Є.О., Воронова Л.К., Кадькаленко С.Т. та інш. – Х.: Фірма «Консум», 1998. – 496 с.
37. Хавронюк М. До питання про дію законів, що встановлюють юридичну відповідальність // Предпринимательство, хозяйство и право. – 1998. – №4. – C. 7–8.
38. Государственная дисциплина и ответственность / Дрейшев Б.В., Николаева Л.А., Кожохин Б.И. и др. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1990. – C. 136–147.
39. Фурса С.Я., Щербак С.В. Виконавче провадження в Україні. Навчальний посібник. – К.: Атіка, 2002. – 480 с.
40. Большая советская энциклопедия (в 30-ти томах). Гл. Редактор А.М. Прохоров. изд. 3-е. – М.: „Советская энциклопедия”. – т. 25. – 1976. – 600 с.
41. Мешкова О.Е. Теория систем в правовых явлениях // www.omsu.omskreg.ru/vestnik/articles/y1997–i2/article.html
42. Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. – Воронеж, 1991. – 119 с.
43. Юридичний словник – довідник / За ред. Ю.С. Шемшученка. – К.: Феміна, 1996. – 696 с.
44. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. – М.: Юристъ, 1996. – 472 с.
45. Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций. – Свердловск, 1972. – Т. 1 – 394 с.
46. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., 1976. – C. 85.
47. Теория государства и права. Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова – М.: Издательская группа ИНФРА.М – НОРМА, 1997. – 570 с.
48. Загальна теорія держави і права. Навчальний посібник / За ред. В.В. Копейчикова. – К.: Юрінком, 1997. – 320 с.
49. Жеребкін В.Є. Логіка: (підруч. для юрид. вузів та факультетів). – 2-е вид. – Х.: Основа. К.: Знання, 1998. – 255 с.
50. Літошенко О.С. Адміністративна відповідальність в системі юридичної відповідальності: Автореф. Дис.. канд.. юр. наук, 12.00.07 / Київський Національний економічний університет. – К., 2005. – 16 с.
51. Цивільний Кодекс України ” // Відом. Верх. Ради України. – 2003. – №№40–44. – ст. 356.
52. Лук¢янець Д.М. Правова природа і особливості відповідальності за порушення законодавства про захист економічної конкуренції // Підприємництво, господарство і право. – №8. – 2001. – С. 78–80.
53. Закон України „Про судоустрій України” // Відом. Верх. Ради України. – 2002. – №27–28. – ст. 180.
54. Кримінально–процесуальний Кодекс України // Відом. Верх. Ради Української РСР. – 1961. – №2. – ст. 15.
55. Клепицкий И.А. Преступление, административное правонарушение и наказание в России в свете Европейской Конвенции о правах человека // Государство и право. – 2000. – №3. – С. 66–68.
56. Кримінальний Кодекс України” // Відом. Верх. Ради України. – 2001. – №25–26. – ст. 131.
57. Кодекс законів про працю України // Затверджений Законом N 322–VIII від 10.12.1971 Відом. Верх. Ради Української РСР 1971 – додаток до N 50. – ст. 375.
58. Закон України “Про державну службу” // Відом. Верх. Ради України. – 1993. – №52. – ст. 490.
59. Закон України «Про Дисциплінарний статут Збройних сил України» // Відом. Верх. Ради України. – 1999. – №22–23. – ст. 197.
60. Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. – 2000. – №6. – С. 12–17.
61. Кодекс Украинской ССР об административных правонарушениях: Науч.–практ. Коммент. / В.С. Анджиевский, Э.Г. Герасименко, Е.В. Додин и др. – К.: Изд-во «Украина», 1991. – 623 с.
62. Евтихиев А.Ф. Основы советского административного права // Антологія української юридичної думки. В: 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова) та ін. – Т. 5: Поліцейське та адміністративне право / Упорядники: Ю.І. Римаренко, В.Б. Авер’янов, І.Б. Усенко; відп. Редактори Ю.І. Римаренко, В.Б. Авер’янов. – К.: Видавничий дім “Юридична книга”, 2003. – 600 с.
63. Колпаков В.К. Адміністративно-деліктне право у юридично-галузевій парадигмі // Право України. – 2002. – №4. – С. 19–20.
64. Закон України “Про Національний банк України” // Відом. Верх. Ради України. – 1999. – №29. – ст. 238.
65. Закон України „Про банки і банківську діяльність” // Відом. Верх. Ради України. – 2001. – №5–6. – ст. 30.
66. Андрійко О.Ф. Державний контроль в Україні: організаційно–правові засади. – К.: “Наукова думка”. – 2004. – 300 с.
67. Закон України “Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення” // Відом. Верх. Ради України. – 1994. – №27. – ст. 218.
68. Митний кодекс України // Відом. Верх. Ради України. – 2002. – №38–39. – ст. 288.
69. Лук¢янець Д.М. Інститут адміністративної відповідальності: проблеми розвитку: Монографія. – К.: Ін–т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2001. – 220 с.
70. Закон України „Про захист економічної конкуренції” // Відом. Верх. Ради України. – 2001. – №12. – ст. 64.
71. Авер’янов В.Б. Реформування українського адміністративного права: необхідність переосмислення теоретичних постулатів // Актуальні проблеми держави і права. Збірник наукових праць. – Одеса: «Юридична література. – 2003. – Вип. 19. – С. 8–12.
72. Закону України „Про колективні договори і угоди” // Відом. Верх. Ради України. – 1993. – №36. – ст. 361.
73. Положення про Державний департамент нагляду за додержанням законодавства про працю затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2003 р. № 50
74. Державне управління: проблеми адміністративно–правової теорії та практики / За заг. ред.. В.Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с.
75. Основи законодавства України про охорону здоров’я // Відом. Верх. Ради України. – 1993. – №4. – ст. 19.
76. Положення про державну санітарно–епідеміологічну службу Міністерства охорони здоров'я України, затверджене наказом Міністерства охорони здоров'я України від 9.11.2002 № 420
77. Закон України „Про охорону навколишнього природного середовища” // Відом. Верх. Ради України. – 1991. – №41. – ст. 546.
78. Закон України „Про прокуратуру” // Відом. Верх. Ради України. – 1991. – №53. – ст. 793.
79. Закон України „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” // Відом. Верх. Ради України. – 1998. – №20. – ст. 99.
80. Закон України „Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття” // Відом. Верх. Ради України. – 2000. – №22. – ст. 171.
81. Закон України „Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності” // Відом. Верх. Ради України. – 1999. – №46–47. – ст. 403.
82. Закон України „Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням” // Відом. Верх. Ради України. – 2001. – №14. – ст. 71.
83. Закон України „Про захист від недобросовісної конкуренції” // Відом. Верх. Ради України. – 1996. – №36. – ст. 164.
84. Закон України „Про захист прав споживачів” // Відом. Верх. Ради України. – 1991. – №30. – ст. 379.
85. Положення про порядок накладення та стягнення штрафів за порушення законодавства про захист прав споживачів, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 17 серпня 2002 р. № 1177.
86. Нересесянц В.С. Общая теория права и государства: учебник для вузов. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА.М), 2002. – 552 с.
87. Марченко М.Н. Теория государства и права. Учебно–методическое пособие. – М.: ИКД «Зерцало–М», 2001. – 640 с.
88. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: учебник для вузов. – 2–е изд., испр. и доп. – М.: Спарк, 2000. – 511 с.
89. Селіванов В.М. Вітчизняна державна регуляторна політика: наукове і юридичне забезпечення // Право України. – 2005. – №9. – С. 10–14.
90. Большая советская энциклопедия (в 30–ти томах). Гл. Редактор А.М. Прохоров. изд. 3 – е. – М.: „Советская энциклопедия”. – т. 25. – 1976. – 600 с.
91. Лук’янець Д.М. Про структуру системи права // Підприємництво, господарство і право. – №12. – 2002. – С. 3–6.
92. Демин А.А. Административно-правовой метод: соотношение с другими методами правового регулирования // Государство и право. – 2005. – №6. – С. 13–19.
93. Полянский Н.Н., Строгович М.С., Савицкий В.М., Мельников А.А. Проблемы судебного права / под ред. В.М. Савицкого. – М.: Издательство «Наука», 1983. – 223 с.
94. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. – М.: Издательская группа ИНФРА.М–НОРМА, 1997. – С. 261.
95. Общая теория государства и права. Академический курс в 2–х томах. Под ред. Проф. Марченко М.Н. – Том 2. Теория права. – М.: Издательство «Зерцало», 2000. – 656 с.
96. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М.: Издательство БЕК, 1999. – С. 4–5.
97. Тертышников В.И. Гражданский процесс (курс лекций). – Харьков, 1994. – 154 с.
98. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). – СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. – С. 97–130.
99. Рукавишникова И.В. Метод в системе правового регулирования общественных отношений // Известия вузов. Правоведение. – 2003. – №1. – С. 217–222.
100. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций: В 2–х т. – Т. 1. Основные вопросы теории социалистического права. – Свердловск: Изд. Свердл. юрид. ин–та, 1972. – 369 с.
101. Лук¢янець Д.М. Про структуру системи права / Підприємництво, господарство і право. – №12. – 2002. – С. 3–6.
102. Закон України „Про місцеві державні адміністрації” // Відом. Верх. Ради України. – 1999. – №20–21. – ст. 190.
103. Закон України „Про Антимонопольний комітет України” // Відом. Верх. Ради України. – 1993. – №50. – ст. 472.
104. Закон України „Про державну податкову службу” // Відом. Верх. Ради України. – 1991. – №6. – ст. 37.
105. Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб–підприємців” // Відом. Верх. Ради України. – 2003. – №31–32. – ст. 263.
106. Бюджетний Кодекс України // Відом. Верх. Ради України. – 2001. – №37–38. – ст. 189.
107. Закон України „Про зовнішньоекономічну діяльність” // Відом. Верх. Ради України. – 1991. – №29. – ст. 377.
108. Закон України „Про електроенергетику” // Відом. Верх. Ради України. – 1998. – №1. – ст. 1.
109. Закон України „Про телекомунікації” // Відом. Верх. Ради України. – 2004. – №12. – ст. 155.
110. Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. – М.: Юристъ, 2002. – 414 с.
111. Лук’янець Д.М. Про деякі питання методології правового регулювання // Правова держава. Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. – Вип. 16, К.: 2005. – С. 125–134.
112. Лук¢янець Д.М. Нормативні конструкції як основа кодифікації в адміністративному праві // Правова держава. Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. – Вип. 14, К.: 2003. – С. 263–266.
113. Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. – 2000. – №5. – С. 12–21.
114. Якуба О.М. Советское административное право (общая часть). – К.: «Вища школа», 1975. – 232 с.
115. Россинский Б.В. Административное право. Учебно–методическое и практическое пособие. – М.: Право и закон, 2001. – 688 с.
116. Четвериков В.С. Административное право России. Общая и особенная части: Учебное пособие. – М.: ИНФРА-М, 2001. – 245 с.
117. Адміністративне право України (Підручник для юрид. Вузів і фак. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук та ін.) За ред. Ю.П. Битяка. – Харків: Право, 2000. – 520 с.
118. Кодекс Украины об административных правонарушениях: Научно–практический комментарий. Издание третье. – Х.: «Одиссей», 2002. – 1040 с.
119. Тарановський В.Ф. Право в объективном и субъективном смысле / Хропанюк В.Н. Теория государства и права. Хрестоматия. Учебное пособие. – М.: «Интерстиль», 1998. – 944 с.
120. Гіжевський В., Демський Е. Про систему адміністративного права // Адміністративне право в контексті Європейського вибору України. Збірник наукових праць. – К.: Міленіум, 2004. – С. 81–83.
121. Козловський А.А. Онтологія юридичної відповідальності // Проблеми філософії права. Міжнародний часопис. – Т. 2. – Чернівці: Рута. – 2004. – С. 98–111.
122. Алексеев П.В., Панин А.В. Философия: Учебник для Вузов. – М.: ТЕИС, 1996. – 504 с.
123. Большая советская энциклопедия (в 30–ти томах). Гл. Редактор А.М. Прохоров. изд. 3–е. – м.: „Советская энциклопедия”. – т. 8. – 1976. – 592 с.
124. Шкода В.В. Вступ до правової філософії. – Харків: Фоліо, 1997. – 223 с.
125. Циппеліус Райнгольд Юридична методологія. Переклад, адаптація, приклади з права України і список термінів – Роман Корнута. – К.: Видавництво “Реферат”, 2004. – 176 с.
126. Большая советская энциклопедия (в 30–ти томах). Гл. Редактор А.М. Прохоров. изд. 3–е. – М.: „Советская энциклопедия”. – т. 20. – 1976. – 608 c.
127. Ушаков Е.В. Введение в философию и методологию науки: Учебник. – М.: Издательство «Экзамен», 2005. – 528 с.
128. Лукьянова Е.Г. Теорія процесуального права. – М.: Издательство НОРМА, 2003. – 240 с.
129. Бандурка О.М. Тищенко М.М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закл. – рос. мовою. – К.: Літера ЛТД, 2001. – 336 с.
130. Перепелюк В.Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навчальний посібник. – Чернівці: Рута, 2003. – 367 с.
131. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Видавничий дім “Ін–Юре”, 2002. – С. 147–236.
132. Козюбра М.І. Принцип верховенства права та вітчизняна теорія і практика // Українське право. – 2005. – №1 (18). – С. 15–23.
133. Фуллер Лон. Л. Анатомія права: пер. з англ. Н. Комарова. – Наукове видання. – К.: Сфера, 1999. – 144 с.
134. Авер’янов В.Б. Українське адміністративне право на етапі реформування: питання нової доктрини // Українське право. – 2005. – №1(18). – С. 194–195.
135. Лук¢янець Д.М. Співвідношення принципів презумпції невинуватості і презумпції знання закону у сфері адміністративної відповідальності // Адвокат. – №2. – 2000. – С. 9–10.
136. Герасименко Є. Форми та види вини при вчиненні адміністративного правопорушення // Право України. – 1998. – №7. – C. 80–86.
137. Нерсесян В.А. Понятие и формы вины в уголовном праве // Известия высших учебных заведений. Правоведение. – №2. – 2002. – С. 78–79.
138. Лукьянов В.В. “Двойная” вина - свидетельство отставания науки уголовного права от требований технического прогресса. // Государство и право. – 1994. – №12. – С. 53–64.
139. Кримінальне право України / За ред М.І. Бажанова, В.В. Сташиса, В.Я. Тація. – Київ – Харків: Юринком Інтер - Право, 2002. – 416 с.
140. Уголовное право Российской федерации. Общая часть / Под ред. А.И. Рарога. – М.: 2001. – 304 с.
141. Коментарий к Основам законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях / Под ред. Б.М. Лазарева. – М.: Юрид. лит., 1983. – 168 c.
142. Додин Е.В. Административная деликтология. Курс лекций. – Одесса: АО БАХВА, 1997. – 115 с.
143. Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія. – Львів: Львівський інститут внутрішніх справ, 1995. – 312 с.
144. Лунеев В.В. Субъективное вменение. – М.: Спарк, 2000. – 70 с.

1. Фуллер Лон. Л. Мораль права: пер. з англ. Н.Комарова. – Наукове видання. – К.: Сфера, 1999. – 232 с.
2. Кримінальне право України. Загальна частина / За редакцією М.І. Бажанова, В.В. Сташиса, В.Я. Тація. – Х.: Право, 1997. – 368 с.
3. Правила пожежної безпеки затверджені Наказом Міністерства з надзвичайних ситуацій від 19.10.2004 р. №126.
4. Постанова Пленуму Верховного Суду України від 05.12.2003 р. №10 „Про деякі питання перегляду постанов судів у справах про адміністративні правопорушення”.
5. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно–правових актів) від 9 лютого 1999 року N 1–рп/99.
6. Фогельсон Ю.Б. О конституционной защите прав юридических лиц // Государство и право. – 1996. – №6 – С. 37–42.
7. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: Юридическая литература, 1997. – 400 с.
8. Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности: Учеб. пособие. – Пермь: Изд. Перм. гос. Ун-та, 1969. – 344 с.
9. Бахрах Д. Н. Административная ответственность. – Пермь: Изд. Перм. гос. Ун-та, 1966. – 193 с.
10. Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учеб. пособие. – Свердловск: Изд. Уральск, ун–та, 1989. – 204 с.
11. Бахрах Д. Н. Состав административного проступка. Учеб. пособие. – Свердловск: СЮИ, 1987. – 68 с.
12. Коліушко І.Б., Голосніченко І.П. До проблеми відмежування адміністративних проступків від проступків, що підпадають під юрисдикцію суду // Право України. – 2001. – № 3. – С. 39 – 42.
13. Додин Е. В. Административная ответственность в свете Конституции Украины // Юридический вестник. – 1997. – № 3. – С. 70–74.
14. Коваль Л. В. Відповідальність за адміністративні правопорушення: Монографія. – К.: Вища школа, 1975. – 160 с.
15. Колпаков В. К. Адміністративне правопорушення (проступок): поняття і співвідношення з іншими деліктами // Підприємництво, господарство і право. – 2003. – № 7. – С. 47–51.
16. Колпаков В. Адміністративний проступок: радянська доктрина // Юридична Україна. – 2004. – № 7. – C. 17–27.
17. Лазарев Б. М. Административные правонарушения и ответственность за их совершение // Советское государство и право. – 1985. – № 8. – С. 28–41.
18. Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. – М.: Госюриздат, 1961. – 187 с.
19. Малеин Н. С. Правонарушение: Понятие, причины, ответственность. – М.: Юрид. литература, 1985. – 192 с.
20. Мартьянов И. В. Административная ответственность по советскому законодательству. – К.: Вища школа, 1985. – 56 с.
21. Опрышко В. Ф. Административная ответственность за правонарушения. – К.: Знание, 1986. – 48 с.
22. Остапенко О. І. Кваліфікація адміністративних правопорушень: Навчально–практичний посібник. – Львів: Вид. Львів, ін–ту внутр. справ при Укр. акад. внутр. справ, 2000. – 173 с.
23. Сєврюгин В. Е. Понятие правонарушения (проступка) по административному законодательству: Учеб. пособие. – М.: Акад. МВД СССР, 1988. – 52 с.
24. Сєврюгин В. В. Административный проступок: понятие, признаки, ответственность: Монография. – М.: Академия МВД СССР, 1989. – 164 с.
25. Шергин А. П. Проблемы административно–деликтного права // Государство и право. – 1994. – № 8–9. – С. 52–65.
26. Шишов О. Ф. Преступление и административной проступок: Учеб. пособие. – М.: ВЮЗИ, 1967. – 68 с.
27. Константинов П.Ю., Соловьева А.К., Стуканов А.П. Взаимосвязь административных правонарушений и преступлений: проблемы теории и практики // Известия ВУЗов. Правоведение. – 2005. – №3. – С. 58–74.
28. Зб. узаконень та розпоряджень робітничо–селянського уряду України / 1927. – №39. – ст.177.
29. Постанова Пленуму Верховного Суду від 25.05.1998 №13 “Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією”.
30. Закон України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів"// Відом. Верх. Ради України. – 1994. – №11. – ст. 50.
31. Криминология: Учебное пособие / Под ред. Н.Ф.Кузнецовой. – М.: Зерцало, 1998. – 160 с.
32. Зелінський А.Ф. Кримінологія. Навчальний посібник. – Х.: Рубікон, 2000. – 240 с.
33. Додин Е.В. Субъект административного проступка // Ученые записки ВНИИСЗ, вып.5, М. – 1965. – C. 49.
34. Наумов В.Л. Организационно–правовые вопросы управления качеством продукции на промышленном предприятии. – К.: «Наукова думка». – 1979. – 127 с.
35. Наумов В.Л. Организационно–правовые вопросы управления качеством продукции на предприятии. – К.: «Вища школа». – 1978. – 134 с.
36. Новоселов В. Административная ответственность юридических лиц // Советская юстиция. – 1981. – №23. – С. 10–11.
37. Додін Є.В. Удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність юридичних осіб / Концепція розвитку законодавства України. – К., 1996. – C. 114 – 115.
38. Зима О.Т. Адміністративна відповідальність юридичних осіб // Автореф. Дис... к.ю.н.:12.00.07 / Національна юридична академія ім. Ярослава Мудрого. – Х.,2001. – 19 с.
39. Март’янов І.В., Ткач Г.Й. Адміністративна відповідальність юридичних осіб в Україні // Вісник Львівського університету, Серія юридична. – 2001. – Випуск 36. – С. 250–255.
40. Колесниченко Ю.Ю. Административная ответственность юридических лиц: Дис. … канд. юр наук: 12.00.14. – М., 1999. – 170 с.
41. Морозова Н.А. Административная ответственность юридических лиц: история, теория, практика: Дис. … канд. юр. наук: 12.00.14. – Красноярск, 2004. – 288 с.
42. Назаров И.В. Административная ответственность организаций (юридических лиц): Дис. … канд. юр. наук: 12.00.14. – Нижний Новгород, 2002. – 225 с.
43. Овчарова Е.В. Административная ответственность юридических лиц в Российской Федерации: Дис. … канд. юр. наук: 12.00.14. – М, 2001. – 214 с.
44. Петров М.П. Административная ответственность организаций (юридических лиц): Дис. … канд. юр. наук: 12.00.14. – Саратов, 1998. – 171 с.
45. Солдатов А.П. Проблемы административной ответственности юридических лиц: Дис... докт. юр. наук: 12.00.14. – Краснодар, 2000. – 346 с.
46. Томилин О.О. Административная ответственность юридических лиц за правонарушения в финансовой сфере: Дис. … канд. юр. наук: 12.00.14. – Саратов, 2003. – 198 с.
47. Шилов Ю.В. Административная ответственность юридических лиц (процессуальный аспект): Дис. … канд. юр. наук: 12.00.14. – Омск, 2003. –216 с.
48. Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть): Учебное пособие. – Х.: Одиссей, 1999. – 224 с.
49. Гончарук С.Т. Адміністративна відповідальність за законодавством України: Навчальний посібник. – К., 1995. – 78 с.
50. Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій. – К.: Вентурі, 1996. – 208 с.
51. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
52. Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. – Одеса: Юридична література, 2003. – 896 с.
53. Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Известия высших учебных заведений. Правоведение. СПб. – 1999. –№1. – С. 46–54.
54. Хохлов Е.Б., Бородин В.В. Понятие юридического лица: история и современная трактовка // Государство и право. – 1993. – №9. – C.153–159.
55. Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц // Закон. – 1998. – № 9. – С. 88–91.
56. Крылова Н.Е. Уголовная ответственность юридических лиц во Франции: предпосылки возникновения и основные черты // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. – 1998. – №3. – С. 69–80
57. Россинский Б.В. Административная ответственность юридических лиц // Бюро правовой информации: www.bpi.ru/comment.asp?ob=9161.
58. Закон України “Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування” // Відом. Верх. Ради України. – 1994. – №46. – ст. 411.
59. Закон України “Про рекламу” // Відом. Верх. Ради України. – 1996. – №39. – ст. 181.
60. Костів М.В. Адміністративна правосуб’ктність юридичних осіб та особливості її реалізації в адміністративно–деліктних відносинах // Автореф. дис... к.ю.н.:12.00.07. / Інститут держави і права ім..В.М. Корецького НАН України. – К., 2005. – 20 с.
61. Лук¢янець Д.М. Про вину юридичних осіб у сфері адміністративної відповідальності // Право України. – 1999. – № 1. – С. 117–123.
62. Стефанюк В., Голосніченко І., Михеєнко М. Інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб: проблеми теорії і практики // Право України. – 1999. – №9. – С. 6–9.
63. Бондаренко Г.П. Штраф як вид адміністративно–правової санкції. – Л., 1965.
64. Савин М.Я. Административный штраф. – М.,1984. – 112 с.
65. Коломоєць Т.О. Штрафи за законодавством про адміністративні правопорушення: Автореф. дис.. канд. юр. наук: 12.00.07/ Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 1999. – 16 с.
66. Миколенко А.И. О проблемах в сфере применения мер административного принуждения // Правова держава ОДУ ім. І.І. Мечникова. – Одеса: Астропринт, 2000. – №2. – С. 124–128.
67. Хорощак Н.В. Адміністративні стягнення за законодавством України: Монографія. – К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2004. – 172 с.
68. Хорьков В.Н. Меры административной ответственности по законодательству Российской Федерации и Республики Беларусь (сравнительное исследование) // Известия ВУЗов. Правоведение. – 2005. – №1. – С. 142–151.
69. Адміністративний Кодекс Української РСР у витягах, з додатком систематизованих законодавчих та інструктивних матеріалів за станом на 1 січня 1956 року. – К.: Державне видавництво політичної літератури УРСР. – 1956. – 221 с.
70. Якуба О.М. Советское административное право (общая часть): Учебник для студентов юридических институтов и факультетов. – К.: Вища школа. – 1975. – 232 с.
71. Комментарий к Основам законодателства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях / Под ред. Б.М. Лазарева. – М.: Юрид.лит., 1983. – 168 с.
72. Закон України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” // Відом. Верх. Ради України. – 1991. – №16. – ст. 200.
73. Закон України „Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними”// Відом. Верх. Ради України. – 1995. – №10. – ст.62.
74. Закон України „Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг” // Відом. Верх. Ради України. – 1995. – №28. – ст. 205.
75. Закон України “Про тваринний світ” // Відом. Верх. Ради України. – 2002. – №14. – ст. 97.
76. Таганцев Н.С. Русское уголовное право. Т.2. – Тула: Автограф, 2001. –688 с.
77. Господарський Кодекс України: Коментар / За заг. ред. Н.О. Саніахметової. – Х.: ТОВ „Одіссей”, 2004. – 896 с.
78. Науково–практичний коментар Господарського Кодексу України / Кол. авт.: Г.Л.Знаменський, В.В. Хахулін, В.С. Щербіна та ін.; За заг. ред. В.К. Мамутова. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 688 с.
79. Лук’янець Д.М. Про правову природу адміністративно–господарських санкцій // Підприємництво, господарство і право. – №3. – 2005. – С. 10–15.
80. Лук’янець Д.М. Типологія юридичної відповідальності // Юридична Україна. – №3. – 2004. – С. 4–10.
81. Адміністративне право України. Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. – Одеса.: „Юридична література”, 2003. – 896 с.
82. Адміністративне право України. Підручник / За ред. Ю.П. Битяка. – Харків.: „Право”, 2000. – 520 с.
83. Коломоєць Т.О. Адміністративний примус у публічному праві України: теорія, досвід та практика реалізації: Монографія / За заг. ред. В.К. Шкарупи. – Запоріжжя: “Поліграф”. – 404 с.
84. Комзюк А.Т. Заходи адміністративного примусу в правохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно–правові питання реалізації: Монографія / За заг. ред. проф.. О.М. Бандурки. – Харків: Вид–во Нац. Унів. внутр. Справ, 2002. – 336 с.
85. Адміністративне судочинство в Україні: Книга друга. Кодекс України про адміністративні проступки.(проект) (Серія „Реформа судів України”). – Харків: Консул, 2003. – 176 с.
86. Закон України “Про ціни і ціноутворення” // Відом. Верх. Ради УРСР. – 1990.–№52.–ст. 650.
87. Законом України “ Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні” // Відом. Верх. Ради України. – 1996.–№51.–ст. 252.
88. Положення про порядок встановлення розмірів та накладення штрафів на підприємства, установи і організації, які здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії, у разі порушення ними норм, правил і стандартів безпеки або умов дозволів на ведення робіт, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 29 червня 1996 року №708.
89. Закон України „Про державний матеріальний резерв” // Відом. Верх. Ради України. –1993. –№52. –ст. 490.
90. Закон України „Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” ”// Відом. Верх. Ради України. - 2001. - №10. - ст. 44.
91. Закон України “Про виключну (морську) економічну зону України”// Відом. Верх. Ради України. - 1995. - №21. - ст. 152.
92. Закон України “Про акцизний збір на алкогольні напої та тютюнові вироби” // Відом. Верх. Ради України. – 1995. – №40. – ст. 297.
93. Інструкція про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами, затверджена наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерства фінансів України від 03.12.01 N 298/519.
94. Закон України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності”// Відом. Верх. Ради України. – 2000. – №36. – ст. 299.
95. Закон України “Про радіочастотний ресурс України” // Відом. Верх. Ради України. – 2000. – №36. – ст. 298.
96. Декрет Кабінету Міністрів України “Про систему валютного регулювання і валютного контролю” // Відом. Верх. Ради України. – 1993. – №17. – ст. 184.
97. Порядок застосування санкцій за порушення законодавства про електроенергетику, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19 липня 2000 р. № 1139
98. Закон України „Про цінні папери і фондову біржу” // Відом. Верх. Ради України. – 1991.–№38.–ст. 508.
99. Положення про застосування Національним банком України заходів впливу за порушення банківського законодавства, затверджене Постановою Правління Національного банку України від 28.08.2001 N 369.
100. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. – 288 с.
101. Дорошков В.В. Мировой судья. Исторические, организационные и процессуальные аспекты деятельносты. – М.: Норма, 2004. – 320 с.
102. Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях от 29.11.2002 г. // Республика Татарстан. –31.12.2002. –№260 (24816).
103. Закон Кемеровской области №52-ОЗ от 15.07.2002 г. “Об административных правонарушениях в Кемеровський області” // Кузбасс. – 2002. – №123 (16.072002).
104. Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности // www.lawlib.freenet.uz/laws/kyrgyz/adminkg.
105. Концепция усовершенствования законодательства Республики Беларусь // www.ncpi.gov.by.
106. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях // www.zakon.kz/doc/lawer.
107. Кодекс Азербайджанской Республики об административных проступках // www.vescc.com.
108. Максимов И.В. Система административных наказаний: понятие и признаки // Государство и право. – 2005. – №4. – С. 18–27.
109. Калинина Л.А. Роль административной науки в совершенствовании законодательства об административных правонарушениях // Административная ответственность: вопросы теории и практики (восьмые «Лазаревские чтения). – Государство и право. – 2005. – №1. – С. 12–13.
110. Морозова Н.А. Механизм достижения целей административного наказания при привлечении к ответственности юридических лиц // Административная ответственность: вопросы теории и практики (восьмые «Лазаревские чтения). – Государство и право. – 2005. – №1. – С. 23.
111. Панкова О.В. Проблемы применения гл. 30 КоАП РФ «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» в судах общей юрисдикции // Административная ответственность: вопросы теории и практики (восьмые «Лазаревские чтения). – Государство и право. – 2005. – №1. – С. 23–24.
112. Овчарова Е.В. Проблемы применения административной ответственности за нарушения налогового законодательства по Налоговому Кодексу (НК РФ) и по Кодексу об административных правонарушениях (КоАП РФ) // Административная ответственность: вопросы теории и практики (восьмые «Лазаревские чтения). – Государство и право. – 2005. – №1. – С. 25–26.
113. Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / Под общ. Ред. Академика РАН В.С. Нерсесянца. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА.М), 2002. – 832 с.
114. Закон України “Про особливості державного регулювання діяльності суб’єктів господарювання, пов’язаної з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування”// Відом. Верх. Ради України. – 2002. - №17. – ст. 121.
115. Закон України „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”// Відом. Верх. Ради України. – 1995. - №12. – ст. 81.
116. Положенням про порядок застосування до суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб’єктів господарської діяльності спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність”, затвердженим наказом Міністерства економіки України від 17 квітня 2000 року №52.
117. Лук¢янець Д.М. Протиправний стан як підстава адміністративної відповідальності / Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. – 1999. – Вип.2, Частина ІІ . – С. 342–344.
118. Білак Д. Адміністративні правопорушення: час відмовитися від радянських стереотипів їхнього доктринального тлумачення // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених. – Сімферополь, 2005. – Спеціальний випуск: у 2 ч. – ч.1. – С. 62–66.
119. Битяк Ю.П. Наукові основи систематизації законодавства України про адміністративні проступки // Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення. Матеріали Міжнародної науково–практичної конференції: У 2–х ч., 7–8 грудня 2006.–Сімферополь, 2006. – Ч.1. – С. 5–9.
120. Голосніченко І.П. Предмет регулювання Кодексу про адміністративні проступки, як підстава проектування його системи // Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення. Матеріали Міжнародної науково–практичної конференції: У 2–х ч., 7–8 грудня 2006. – Сімферополь, 2006. – Ч.1. – С. 10–13.
121. Константий О.В. Кодифікація адміністративно–деліктного законодавства – нагальна потреба часу // Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення. Матеріали Міжнародної науково–практичної конференції: У 2–х ч., 7–8 грудня 2006. – Сімферополь, 2006. – Ч.1. – С. 71–75.

269. Нагребельний В.П. Систематизація законодавства України на сучасному етапі // Проблеми кодифікації законодавства України. – Матеріали науково–практичної конференції. За заг. редакцією члена–кореспондента АПрН України В.П. Нагребельного, к.ю.н. Пархоменко Н.М. . – К.: Інститут держави і права ім.. В.М. Корецького НАН України, 2003. – 232 с.

270. Голосніченко І.П. Проблеми кодифікації норм, що встановлюють адміністративну відповідальність // Право України. – 2002. – №10. – С. 20–24.

271. Колпаков В.К. Кодекс України про адміністративні правопорушення: пошук нової парадигми // Право України. – 2004. – № 7. – C.85–89.

272. Адміністративне судочинство в Україні: книга друга. Кодекс України про адміністративні проступки. (проект) (Серія “Реформа судів України “). –Харків: Консум, 2003. – 332 с.

273. Федоров І.О. Кодифікація адміністративно–деліктного законодавства України: Автореф. Дис.. к.ю.н.12.00.07 / Національна академія Державної податкової служби України. – Ірпінь, 2006. – 21 с.

274. Авер’янов В.Б., Лук’янець Д.М., Хорощак Н.В. Чи можливе реформування інституту адміністративної відповідальності на концептуальних засадах проекту нового КпАП // Адвокат. – 2003. – №1. – С. 3–8.

275. Авер’янов В.Б., Лук’янець Д.М., Хорощак Н.В. Актуальні питання правового регулювання адміністративної відповідальності // часопис Київського університету права. – 2003. – №1. – С. 19–23.

276. Гаврилова Л.В. Административно–деликтное законодательство Федеративной Республики Германии: становление, развитие и современное состояние: Дисс... к.ю.н. 12.00.14. – Тюмень, 2003. – 203 с.

277. Лук’янець Д.М. Управлінські аспекти в концепції адміністративної відповідальності // Актуальні проблеми держави і права. Збірник наукових праць. – Одеса: Юридична література, 2003. – Вип.19. – С. 116–120.

278. Мицкевич Л.А. Социальное значение административной ответственности с позиций синергетики // Административная ответственность: Сборник научных трудов Росийской академии наук,2001. – С. 143–148.

279. Блинков А.В., Киселев А.Н. Синергетика: неожиданные находки в Храме Науки // www.synergetic.ru/science/index.php?article=hig

280. Ветютнев Ю.Ю. Синергетика в праве // Государство и право. – 2002. – №4. – С. 64–69.

281. Мальцев В.А. Право как нормативно–деятельностная система // Известия ВУЗов. Правоведение. – 2003. – №2(247). – С. 14–27.

282. Гумилев Л.Н. Этногенез и биосфера земли. – СПб.: Азбука–классика, 2002. – 608 с.

283. Советское административное право. Административная ответственность в СССР/ Под редакцией В. М. Манохина и Ю. С. Адушкина. – Саратов: Издательство Саратовского университета,1988. – 168 с.

284. Лейленд Пітер Кримінальне право: Злочин, покарання, судочинство (Англійський підхід) / Пер. З англ.. П Таращук. – К.: Основи, 1996. – 207 с.

285. Мелешко Н.П., Тарло Е.Г. Уголовно–правовые системы России и зарубежных стран (криминологические проблемы сравнительного правоведения, теории, законодательная и правоприменительная практика).–М.:Издательство «Юрлитинформ». – 2003. – 304 с.

286. Уголовное законодательство зарубежных стран (Англии, США, Франции, Германии, Японии). Сборник законодательных материалов / Под ред. И.Д. Козочкина. – М.: Издательство «Зерцало», 1998. – 352 с.

287. www.ukrstat.gov.ua/operativ/operativ2005/pp_rik/pp_u/90–2002.html

288. www.ukrstat.gov.ua/operativ/operativ2005/ds/nas_rik/nas_u/2002.html

289. Гаращук М. Антимонопольний комітет // Юридична газета. – 19.12.2005. – №23(59). – С. 20.

290. Інструкція про порядок регулювання діяльності банків в Україні, затверджена Постановою Правління Національного банку України від 28.08.2001 р. №368.

291. Положення про планування та порядок проведення інспекційних перевірок, затверджене Постановою Правління Національного банку України від 17.07.2001 № 276.

292. Положення про застосування Національним банком України заходів впливу за порушення банківського законодавства, затверджене Постановою Правління Національного банку України від 28.08.2001 N 369.

293. Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учебное пособие. – М.: «Юриспруденция», 1999. – 112 с.

294. Інструкція з організації провадження та діловодства у справах про адміністративні порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, затверджена наказом МВС України від 22.10.2003 № 1217.

295. Молдован В.В., Молдован А.В. Порівняльне кримінально–процесуальне право: Україна, ФРН, Франція, Англія, США: Навч. посібн. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 400 с.

296. Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Производство по делам об административных правонарушениях: (Пособие для слушателей народных университетов). – М.: Знание, 1989. – 96 с.

297. Административное право Украины. – 2–е изд., перераб и доп. Под ред проф. Ю.П.Битяка. – Харьков: Право. – 2003. – С. 222–240.

298. Галаган И.А. Администартивная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. – Воронеж: Изд-во Воронежского университета. – 1976. – 199 с.

299. Голосніченко І.П. Проблеми удосконалення прогалин у правовому регулюванні порушення провадження в справі про адміністративне правопорушення // Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції. Збірник наукових праць. – К.: ООО “АДЕФ–Україна”, 2003. – С. 46–51.

300. Колпаков В.К. Структура адміністративно – деліктного процесу // Юридична Україна. – 2005. – № 4. – C. 23–31.

301. Россинский Б.В. Администартивная ответственность: Курс лекций. – М.:Норма, 2004. – 448 с.

302. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно–процессуальное право. – СПб: Изд. Юрид.ин-та, 2002. – 472 с.

303. Шкарупа В.К. Доказування та докази в адміністративно–примусовій діяльності органів внутрішніх справ (міліції): Монографія. – К.: Українська академія внутрішніх справ, 1995. – 163 с.

304.Смирнов А.В Состязательный процесс. – СПб.: Издательство “Альфа”, 2001. – 320 с.

305.Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. Учебное пособие. – М.: Проспект, 1998. – 472 с.

306. Тарасов И.Т. Очерки науки полицейского права / Антологія української юридичної думки. В 6 т./ Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова) та ін. Том 5: Поліцейське та адміністративне право / Упорядники: Ю.І. Римаренко, В.Б. Авер’янов, І.Б. Усенко; відп. Редактори Ю.І. Римаренко, В.Б. Авер’янов. – К.: Видавничий дім “Юридична книга”, 2003. – 600 с.

307.Сводъ Законовъ Россійской имперіи 2–е изд. / Под ред. А.Ф.Волкова и Ю.Д.Филипова. – СПб, Общественная польза, 1899.

308. Ганусенко И.В. Виды юридической ответственности за нарушение законодательства по обложению предпринимательской деятельности в дореволюционной России // Сибирский юридический вестник. – 2001. – №2. – www.law.isu.ru/science/vestnik/20012/ganusenko.cgi.

309.Чекалина О.В. Административно–юрисдикционный процесс: Дис... канд. юр. наук: 12.00.14. – М., 2003. – 205 с.

310. Кримінально–виконавчий кодекс України // Відом. Верх. Ради України. – 2004. – №3–4. – ст. 21.

311. Липинский Д.А. О системе права и видах юридической ответственности // Известия ВУЗов. Правоведение. – 2003. – №2(247). – С.27–37.

312. Господарський процесуальний кодекс України // Відом. Верх. Ради України. – 1992. – №6. – ст. 56.

313. Цивільний процесуальний кодекс УРСР // Відом. Верх. Ради УРСР. – 1963.–№30.–ст. 464.

314. Цивільний процесуальний Кодекс України // Відом. Верх. Ради України. – 2004. – №40–41,42. – ст. 492.

315. Штефан М. Санкції цивільного процесуального права // Вісник Академії правових наук України. – 2003, №2–3. – С. 490.

316. Правила розгляду справ про порушення вимог законодавствана ринку цінних паперів та застосування санкцій, затверджені наказом Державної комісії з ціннихпаперів та фондового ринку від 09.01.97 N 2 (у редакції рішення Державноїкомісії з цінних паперів та фондового ринкувід 13.02.2001 N 27).

317. Положення про порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудування, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 р. N 244.

318. Інструкція про порядок застосування економічних та фінансових(штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами, затверджена наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерства фінансів України від 03.12.01 N 298/519.

319.Положення про порядок накладення та стягнення штрафів за порушення законодавства про захист прав споживачів, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 17 серпня 2002 р. N 1177.

320. Порядок застосування фінансових санкцій за порушення санітарного законодавства, затверджений наказом Міністерства охорони здоров'я України від 20 липня 1995 року N 135.

321. Закон України “Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними”// Відом. Верх. Ради України. – 1998. – №9. – ст. 34.

322. Положення про порядок застосування державними органами у справах захисту прав споживачів фінансових санкцій за порушення Закону України "Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів", затверджене наказом Держстандарту України від 10.01.2001 № 3.

323. Декрет Кабінету Міністрів України “Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення”// Відом. Верх. Ради України. – 1993. – №23. – ст. 247.

324. Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 р. N 693.

325.Закон України „Про ветеринарну медицину”// Відом. Верх. Ради України. – 1992. – №36. – ст. 531.

326. Закон України „Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів”// Відом. Верх. Ради України. – 1995. – №46. – ст. 345.

327. Закон України „Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання” // Відом. Верх. Ради України. – 2003. – №23. – ст. 148.

328. Кодекс адміністративного судочинства України // Відом. Верх. Ради України. – 2005. – №35–36, 37. – ст. 446.

329. Закону України „Про автомобільний транспорт”// Відом. Верх. Ради України. – 2001. – №22. – ст. 105.

330. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Шатиной. – М.: Спарк, 2003. – 464 с.

331. Анохіна Л.С. Суб’єкти адміністративної юрисдикції в Україні: Автореф. дис... к.ю.н.: 12.00.07 / Нац. Унів .вн. справ. - Харьков, 2001. – 15 с.

332. Закон України “Про охорону культурної спадщини “// Відом. Верх. Ради України. – 2000.–№39.–ст. 333.

333. www.scourt.gov.ua/clients/vs.nsf/

334. Скавронік В.М. Адміністративна-юрисдикційна діяльність суду: автореф. дис... канд. юр.наук: 12.00.07 / Одеська нац. юр. академія.– Одеса, 2002. – 16 с.

335. Стахурський М.Ф. Питання реформування адміністративного процесу в Україні: автореф. дис... канд. юр. наук:12.00.07 .– Київ, 2002. – 16 с.

336. Герасименко Є.С. Питання реформування інституту адміністративної відповідальності:автореф. дис... канд. юр. наук: 12.00.07 /Київський нац. універ. ім. Т.Г. Шевченка. – Київ, 2000. – 13 с.

337. Зб. узаконень та розпоряджень робітничо-селянського уряду України / 1927. – №39. – ст. 177.

338. Зб. узаконень та розпоряджень робітничо–селянського уряду України / 1927. – №63–65. – ст.239,240.

339. ЗЗ СРСР / 1936. – №18. – ст. 149.

340. ЗП УРСР / 1946. – №13–14. - ст. 107.

341. Ведомости ВС СССР / 1955. – №9. – ст. 222.

342. Ведомости ВС СССР / 1961.–№35.–ст. 368.

343. Відомості ВР УРСР / 1961. – №53. – ст. 609.

344. Відомості ВР УРСР / 1960. – №13. –ст. 53.

345. Відомості ВР УРСР / 1966. – №13. – ст. 68.

346. Ведомости ВС СССР / 1964. – №14. – ст. 158.

347. Ведомости ВС СССР /1976. – №42. – ст. 584.

348. СП УССР/ 1969. – №10. – ст. 131.

349. Ведомости ВС СССР / 1966. – №30. – ст. 596.

350.Гаганова Н.А. Концепция разделения властей и идея субсидиарности // Государство и право. – 2003. – №3. – С. 88–91.

351. Лависс Э., Рамбо А. История французской революции 1789 – 1799 г. – СПб, 1901. – 703 с.