Роль економічного контролю у виявленні правопорушень у бюджетній сфері

Вступ

Економічний контроль покликаний гарантувати, що всі суб’єкти бюджетного процесу неухильно дотримуються правових норм, визначених законодавством, а також сприяє попередженню та припиненню порушень у бюджетній сфері.

Серед основних завдань такого контролю — недопущення ухвалення рішень, здатних спровокувати бюджетні порушення, запобігання самим порушенням, їх виявлення, зупинення протиправних дій, застосування санкцій до винних осіб та вдосконалення бюджетного законодавства.

Норми Бюджетного кодексу України регулюють діяльність усіх учасників бюджетного процесу, охоплюючи етапи складання, розгляду, затвердження, коригування, виконання бюджетів, а також звітування про їх виконання.

1. Економічний контроль та система органів, які його здійснюють

В Україні функціонує розгалужена система органів, що здійснюють контроль за фінансово-господарською діяльністю. Вона, як і економіка загалом, перебуває на етапі реформування. Далі розглянемо функції ключових із них.

Переважна більшість контролюючих інстанцій є державними установами. Державний економічний контроль реалізують органи загальної та спеціальної компетенції, які перевіряють фінансово-господарську діяльність підприємств, що їм не підпорядковані. Відповідно до законодавства, такі органи діють виключно в межах своїх повноважень, визначених нормативно-правовими актами. Підприємства мають право ігнорувати вимоги, що виходять за ці межі.

До переліку державних контролюючих органів входять:

• Верховна Рада України та органи місцевого самоврядування;
• Президент України та його адміністрація;
• Кабінет Міністрів України та місцеві державні адміністрації;
• правоохоронні структури (Міністерство юстиції, Міністерство внутрішніх справ, прокуратура, суди);
• спеціалізовані відомства, комітети, інспекції та департаменти (Державне казначейство, Державна податкова адміністрація, Державна інспекція з захисту прав споживачів, Фонд державного майна тощо);
• органи фінансово-кредитної системи (Національний банк України та комерційні банки).

Розподіл повноважень між гілками влади закріплено в Конституції України та законах, що деталізують функції державних органів, зокрема контрольні. Конституційний Суд України вирішує питання відповідності законів та інших актів Конституції.

Стаття 85 Конституції визначає повноваження Верховної Ради у сфері економічного контролю, зокрема:

затвердження Державного бюджету України, контроль за його виконанням та ухвалення рішення щодо звіту про виконання;

контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України; контроль за використанням позик, отриманих Україною від іноземних держав, банків та міжнародних організацій, якщо вони не передбачені Державним бюджетом.

Оскільки Верховна Рада є єдиним органом законодавчої влади (стаття 75 Конституції), виключно законами визначаються:

засади зовнішньоекономічної діяльності та митної справи;

Державний бюджет України та бюджетна система; система оподаткування, податки і збори; засади функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної та іноземних валют; порядок утворення і погашення державного внутрішнього та зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи.

Згідно зі статтею 98 Конституції, Рахункова палата від імені Верховної Ради здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету. Однак Конституційний Суд визнав неконституційними окремі положення Закону України «Про Рахункову палату Верховної Ради України», зокрема щодо визначення її як органу «вищого державного фінансово-економічного» контролю, покладення на неї завдань контролю за виконанням «доходної» частини бюджету, а також повноважень здійснювати «контрольно-ревізійні» функції для забезпечення «єдиної системи контролю за виконанням Державного бюджету України».

Кабінет Міністрів України, відповідно до статті 116 Конституції, забезпечує та контролює проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці та зайнятості; розробку і виконання загальнодержавних програм економічного розвитку; управління об'єктами загальнодержавної власності; виконання Державного бюджету України; організацію зовнішньоекономічної діяльності та митної справи.

Для реалізації контрольних функцій міністерства можуть притягати до дисциплінарної відповідальності керівників територіальних органів та підконтрольних підприємств.

Місцеві державні адміністрації, які здійснюють виконавчу владу в областях і районах, забезпечують на відповідній території:

виконання Конституції, законів України, актів Президента та Кабінету Міністрів;

виконання державних і регіональних програм соціально-економічного розвитку;

підготовку та виконання обласних і районних бюджетів.

Значну роль в організації економічного контролю відіграють спеціалізовані контролюючі органи, міністерства та відомства.

Основними завданнями Державного казначейства України є:

організація виконання Державного бюджету України та контроль за ним;

контроль за надходженням і використанням коштів державних позабюджетних фондів;

розробка нормативно-методичних документів з питань бухгалтерського обліку, звітності та організації виконання бюджетів усіх рівнів, обов'язкових для всіх підприємств, установ та організацій, що використовують бюджетні кошти та кошти позабюджетних фондів. Організації, що фінансуються з державного бюджету, не можуть переказувати кошти з поточних рахунків без попереднього контролю органів Державного казначейства України.

Правоохоронні органи виконують свої функції у сфері економічного контролю у взаємодії з іншими міністерствами та відомствами. Згідно з законодавством, Національний банк України, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна, Державна податкова адміністрація, Державна контрольно-ревізійна служба, митна служба України та інші державні органи, що мають право контролю за дотриманням законодавства, з метою боротьби з організованою злочинністю зобов'язані:

а) виявляти під час здійснення контрольних функцій неправомірні дії організацій та громадян, які свідчать про злочинну діяльність та створення умов для неї;

б) передавати спеціальним органам відомості, отримані під час контролю та аналізу інформації, що можуть свідчити про організовану злочинну діяльність;

в) за дорученням спеціальних органів проводити в межах своєї компетенції ревізії, перевірки та інші контрольні заходи щодо дотримання законодавства;

г) розробляти пропозиції щодо вдосконалення законодавства, спрямовані на усунення умов, що сприяють злочинній діяльності.

Найбільш відомим органом у сфері економічного контролю є Державна податкова служба України. Підприємства та громадяни найчастіше стикаються саме з нею під час підприємницької діяльності, тому її завдання варто розглянути детальніше.

Державні податкові інспекції в районах і містах виконують такі функції:

здійснюють контроль за дотриманням законодавства про податки та інші обов'язкові платежі;

забезпечують облік платників податків, правильність обчислення і своєчасність надходження податків, а також здійснюють реєстрацію фізичних осіб — платників податків;

контролюють своєчасність подання платниками бухгалтерських звітів, балансів, податкових декларацій, розрахунків та інших документів, пов'язаних з обчисленням податків, а також перевіряють достовірність цих документів щодо правильності визначення об'єктів оподаткування і обчислення податків;

здійснюють у межах своїх повноважень контроль за законністю валютних операцій, додержанням установленого порядку розрахунків із споживачами з використанням електронних контрольно-касових апаратів і товарно-касових книг, лімітів готівки в касах та її використанням, а також за наявністю свідоцтв про державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, ліцензій, патентів, інших спеціальних дозволів;

ведуть облік та здійснюють контроль за погашенням векселів під час здійснення операцій з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах;

забезпечують застосування та своєчасне стягнення сум фінансових санкцій і адміністративних штрафів за порушення податкового законодавства;

аналізують причини і оцінюють дані про факти порушень податкового законодавства;

проводять перевірки фактів приховування і заниження сум податків;

за дорученням спеціальних підрозділів для боротьби з організованою злочинністю проводять перевірки достовірності документів про плату податків;

передають відповідним правоохоронним органам матеріали про факти правопорушень, за які передбачено кримінальну відповідальність;

подають у суди позови до підприємств та громадян про визнання угод недійсними і здійснюють стягнення в фонд держави коштів, одержаних ними за такими угодами, а також про стягнення заборгованості перед бюджетом за рахунок їх майна;

проводять роботу, пов'язану з виявленням, обліком, оцінкою та реалізацією у встановленому порядку безхозного і конфіскованого майна;

розглядають звернення громадян і підприємств з питань оподаткування, а також скарги на дії посадових осіб державних податкових інспекцій;

здійснюють контроль за наявністю марок акцизного збору;

роз'яснюють через засоби масової інформації порядок застосування законодавчих та інших нормативно-правових актів про податки.

Крім того, до органів державної податкової служби входять спеціальні підрозділи боротьби з податковими правопорушеннями (податкова міліція).

2. Відповідальність за бюджетні правопорушення

Бюджетним правопорушенням визнається недотримання учасником бюджетного процесу встановленого Бюджетним Кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету.

Підстави для призупинення бюджетних асигнувань

1. Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Державна контрольно-ревізійна служба України, місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських міст районного значення, селищних та сільських рад, головні розпорядники бюджетних коштів у межах своїх повноважень можуть призупиняти бюджетні асигнування у разі:

1) несвоєчасного і неповного подання звітності про виконання бюджету;

2) невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звітності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недотримання порядку перерахування цих коштів;

3) подання недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету;

4) порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття ними бюджетних зобов'язань;

5) нецільового використання бюджетних коштів.

Заходи, що застосовуються до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів за вчинені ними бюджетні правопорушення

1. У разі виявлення бюджетного правопорушення Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, органи Державної контрольно-ревізійної служби України, місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських міст районного значення, селищних та сільських рад і головні розпорядники бюджетних коштів у межах своєї компетенції можуть вчиняти такі дії щодо тих розпорядників бюджетних коштів та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування:

1) застосування адміністративних стягнень до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях відповідно до закону;

2) зупинення операцій з бюджетними коштами.

2. Накладення на особу заходу стягнення за бюджетне правопорушення не звільняє її від відшкодування заподіяної таким правопорушенням матеріальної шкоди в порядку, встановленому законом.

Нецільове використання бюджетних коштів

Нецільове використання бюджетних коштів, тобто витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису, має наслідком зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням, і притягнення відповідних посадових осіб до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності у порядку, визначеному законами України.

У разі нецільового використання бюджетних коштів, отриманих у вигляді субвенції, зазначені кошти підлягають обов'язковому поверненню до відповідного бюджету у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Відповідні посадові особи притягаються до відповідальності згідно з законом.

Зупинення операцій з бюджетними коштами

Зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій по здійсненню платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України.

Зупинення операцій з бюджетними коштами можливе на термін до тридцяти днів, якщо інше не передбачено законом.

Відповідальність за бюджетні правопорушення

Особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законами України.

Бюджетне правопорушення, вчинене розпорядником чи одержувачем бюджетних коштів, може бути підставою для притягнення до відповідальності згідно з законом його керівника чи інших відповідальних посадових осіб, залежно від характеру вчинених ними діянь.

Посадові особи органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ та організацій, які вчинили бюджетне правопорушення, несуть передбачену законом цивільно-правову відповідальність згідно з законом незалежно від накладення передбачених цим Кодексом заходів стягнення на розпорядника чи одержувача бюджетних коштів.

Відповідальність органів місцевого самоврядування за порушення бюджетного планування

1. У разі порушення вимог Кодексу та закону про Державний бюджет України щодо формування відповідного бюджету в частині державних делегованих повноважень Кабінету Міністрів України надається право протягом місяця з дня прийняття рішення про обласний бюджет, бюджети міст Києва та Севастополя призупиняти дію цього рішення з одночасним зверненням до суду. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації наступного дня після підписання Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної ради рішення про місцевий бюджет або внесення до нього змін надсилають його Міністерству фінансів України.

2. У разі порушення вимог щодо формування бюджету згідно з Кодексом та законом про Державний бюджет України в частині державних делегованих повноважень Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голові обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій надається право протягом місяця з дня прийняття рішення про районний, міський (міст республіканського Автономної Республіки Крим чи міст обласного значення), районний у містах Києві та Севастополі бюджети призупинити дію рішення про відповідний бюджет з одночасним зверненням до суду. Районні державні адміністрації, виконавчі органи міських (міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення) та районних рад у містах наступного дня після підписання керівником відповідної ради рішення про місцевий бюджет або внесення до нього змін надсилають його Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям, виконавчим органам міських рад.

У разі порушення вимог щодо формування бюджету згідно з Кодексом, законом про Державний бюджет України чи рішенням районної чи міської (міста республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) ради про бюджет в частині державних делегованих повноважень голові районної державної адміністрації, голові виконавчого органу міської (міста республіканського Автономної Республіки Крим чи міста обласного значення) ради надається право протягом місяця з дня прийняття рішення про міський (міст районного значення), сільський, селищний та районний у місті бюджети призупиняти дію рішення про відповідний бюджет з одночасним зверненням до суду. Виконавчі органи міських міст районного значення, сільської, селищної, районної у місті рад наступного дня після підписання керівником рішення про відповідний бюджет або внесення до нього змін надсилає його районній державній адміністрації чи виконавчому органу міської (міста республіканського Автономної Республіки Крим чи міста обласного значення) ради.

У разі призупинення рішення про місцевий бюджет видатки з нього здійснюються у порядку, визначеному статтею 79 Кодексу.

Відповідальність органів Державного казначейства України

Органи Державного казначейства України відповідно до закону несуть відповідальність за невиконання вимог щодо ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів.

Керівники органів Державного казначейства України несуть персональну відповідальність у разі вчинення ними бюджетного правопорушення та невиконання вимог щодо казначейського обслуговування бюджетів, встановлених Кодексом.

Порядок накладення стягнення за бюджетні правопорушення

1. Передбачені Кодексом стягнення за бюджетні правопорушення накладаються за рішенням Міністра фінансів України, керівника органу Державного казначейства України, керівника органу Державної контрольно-ревізійної служби України, Міністра фінансів Автономної Республіки Крим, керівника місцевого фінансового органу, голови виконавчого органу міської міста районного значення, селищної та сільської ради.

2. Рішення про накладення стягнення за бюджетне правопорушення приймається особами, визначеними в частині першій цієї статті, на підставі протоколу про бюджетне правопорушення або акта ревізії та доданих до нього документів.

3. Рішення про накладення заходу стягнення за бюджетне правопорушення набирає чинності з дня його підписання і підлягає негайному виконанню.

4. Форма, порядок складання та передачі за належністю протоколу про бюджетне правопорушення встановлюється Міністерством фінансів України.

Оскарження рішення про накладення стягнення за бюджетне правопорушення

Рішення про накладення стягнення за бюджетне правопорушення може бути оскаржене у порядку, встановленому законом. Рішення може бути оскаржене в органі, що його виніс, або в суді протягом 10 днів з дня його винесення, якщо інше не передбачено законом.

Оскарження рішення про накладення стягнення за бюджетне правопорушення не зупиняє виконання зазначеного рішення.

У разі визнання судом рішення про накладення заходу стягнення за бюджетне правопорушення повністю чи в частині незаконним особі, щодо якої воно було винесене, перераховуються недоотримані бюджетні кошти та поновлюються інші обмежені таким рішенням її права.

Рішення суду може бути оскаржене у порядку, встановленому законом.

Висновки

Наявність численних державних контролюючих органів загалом дозволяє охопити перевірками всі сфери господарської діяльності в Україні. Проте відсутність конституційно визначеного головного органу економічного контролю, який би координував роботу всіх інших, призводить до того, що деякі підприємства перевіряються понад 200 разів на рік. Це перетворює державний контроль на перешкоду для розвитку підприємництва, на що часто звертають увагу іноземні інвестори. В таких умовах в Україні активніше розвивається незалежний аудиторський контроль, який є важливим елементом ринкової інфраструктури.

Водночас економічний контроль, спрямований на виявлення правопорушень у бюджетній сфері, сприяє ефективнішому моніторингу виконання Бюджетного кодексу України та своєчасному притягненню порушників до відповідальності.

Список використаних джерел

1. Єпіфанов А. О. Бюджет і фінансова політика України : Навч. посіб. для студ. вуз./ Анатолій Єпіфанов, Іван Сало, Ірина Д'яконова. -К.: Наук. думка, 1997. -301, [1] с.

2. Бюджетні повноваження парламенту : Українські реалії на тлі світового досвіду: Посібник/ Програма сприяння Парламентові України; Шрьодер Л., Кейдн Н., Барабаш О.та ін.. -К.: Заповіт, 1997. -142 с.

3. Бюджетна система : Навчально-методичний посібник для самостійного вивчення дисципліни/ Валерій Опарін, Володимир Малько, Сергій Кондратюк, Ганна Коломієць,; М-во освіти і науки України, КНЕУ. -2-е вид., перероб. і доп.. -К., 2002. -334 с.

4. Бюджетне законодавство України : Збірник нормативних актів/ Ред. В.С.Ковальський. -К.: Юрінком Інтер, 2002. -414 с.

5. Бюджетний кодекс України . -Харків: Одіссей, 2003. -94,[1] с.

6. Бюджетний менеджмент : Підручник/ Ред. В. Федосов; М-во освіти і науки України, КНЕУ. -К.: КНЕУ, 2004. -864 с.

7. Василик О.Д. Бюджетна система України : Підручник для студентів вищих навчальних закладів/ Остап Василик, Клавдія Павлюк; М-во освіти і науки України, Київський нац. ун-т ім.Т.Г.Шевченка. -К.: Центр навчальної літератури, 2004. -543 с.

8. Засади формування бюджетної політики держави : Наукова монографія/ Микола Єрмошенко, Сергій Єрохін, Ігор Плужников та ін.; Нац. академія управління. -К., 2003. -283 с.

9. Науково-практичний коментар Бюджетного кодексу України/ Ред. В. Г. Гончаренко, Е. Ф. Демський, О. М. Джужа. -К.: Юрінком Інтер, 2003. -414 с.

10. Пасічник Ю.В. Бюджетна система України та зарубіжних країн : Навчальний посібник/ Ю.В. Пасічник,. -К.: Знання-Прес, 2002. -495 с.

11. Розпутенко І.В. Бюджетний процес : Матеріали до лекції/ Іван Васильович Розпутенко,; Іван Розпутенко; Українська Академія держ. управління при Президентові України. -К.: Вид-во УАДУ, 1997. -54 с.