Провадження у справах про адміністративні правопорушення

Провадження у справах про адміністративні правопорушення є специфічним різновидом адміністративного процесу. Його правова регламентація зосереджена переважно в розділах IV та V Кодексу України про адміністративні правопорушення, а саме в главах 18–33.

Розгляд таких справ відбувається у стислі строки: 15, 7, 5, 3 або 1 доба (ст. 277). Така оперативність зумовлена тим, що адміністративні проступки, на відміну від кримінальних злочинів, зазвичай легко виявляються та не потребують тривалого розслідування.

У законодавстві України можна виокремити два види провадження: звичайне та спрощене.

Звичайне провадження застосовується в переважній більшості випадків і має детальну правову регламентацію. Воно включає складання протоколу, визначає його зміст, запобіжні заходи та процедуру їх застосування, права й обов'язки учасників, порядок розгляду, а також перелік фактів і обставин, що визнаються доказами.

При накладенні штрафу порушнику видається відповідна квитанція. Попередження ж оформлюється або як офіційний письмовий документ встановленої форми, або усно.

Спрощена форма провадження передбачена для таких правопорушень:

• порушення правил пожежної безпеки в лісах (ст. 77), якщо штраф накладається інженерами відділів охорони і захисту лісу, льотчиками-спостерігачами баз авіаційного захисту лісу, лісничими та іншими посадовими особами, зазначеними в п. 3 ст. 241;
• порушення правил карантину тварин та інших ветеринарно-санітарних правил (ст. 107), якщо штраф накладається державною ветеринарною інспекцією;
• викидання сміття та інших предметів з вікон і дверей вагонів, прохід по залізничних коліях у невстановлених місцях (ч. 3 ст. 109);
• пошкодження внутрішнього обладнання вагонів, скла в пасажирських поїздах, куріння в вагонах приміських поїздів, куріння у невстановлених місцях у поїздах місцевого та далекого слідування, а також у метрополітені (ст. 110);
• пошкодження внутрішнього обладнання морських суден і куріння в невстановлених місцях цих суден (ст. 115);
• керування річковими або маломірними суднами, не зареєстрованими в установленому порядку або такими, що не пройшли технічного огляду; перевищення водіями цих суден швидкості руху, стоянка в заборонених місцях, недодержання вимог навігаційних знаків, порушення правил маневрування, подачі звукових сигналів, несення бортових вогнів і знаків (ч. 1, 3, 5 ст. 116);
• викидання за борт річкового або маломірного судна сміття чи інших предметів (ст. 116);
• порушення правил безпеки під час висадки і посадки пасажирів на річкових і маломірних суднах, куріння у невстановлених місцях на річкових суднах (ч. 1, 3 ст. 117).

Важливо зазначити: якщо порушник заперечує факт правопорушення або накладене стягнення, складається протокол, і справа розглядається у звичайному порядку.

Завдання провадження чітко окреслені в ст. 245 КпАП. До них належать: своєчасне, всебічне, повне та об'єктивне з'ясування обставин кожної справи; вирішення її в точній відповідності до законодавства; забезпечення виконання винесеної постанови; виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню правопорушень; виховання громадян у дусі додержання законів.

Таким чином, реалізуються два комплексні взаємопов'язані завдання. Перше — юрисдикційне, що охоплює з'ясування обставин, вирішення справи згідно із законом та забезпечення виконання постанови. Друге — профілактичне, яке полягає у виявленні причин та умов правопорушень і вихованні громадян.

Отже, провадження у справах про адміністративні правопорушення — це правовий інститут, у межах якого регулюються процесуальні адміністративно-деліктні відносини, забезпечується вирішення адміністративних справ та здійснюється попередження правопорушень.

Основна маса адміністративно-процесуальних норм міститься в КпАП. Однак значна кількість норм, що регулюють ці відносини, знаходиться за його межами.

По-перше, це специфічні правила розгляду окремих категорій справ, встановлені законами України. Наприклад, провадження у справах про порушення митних правил регулюється главою 2 Митного кодексу України. Зокрема, ст. 121 цього Кодексу визначає, що таке провадження здійснюється відповідно до Митного кодексу, а в частині, не врегульованій ним, — згідно із законодавством України про адміністративні правопорушення.

По-друге, це норми підзаконних актів, які уточнюють положення КпАП. Так, ст. 266 КпАП передбачає, що особи, які керують транспортними засобами і щодо яких є підстави вважати, що вони перебувають у стані сп'яніння, підлягають відстороненню від керування та огляду в порядку, визначеному Міністерством внутрішніх справ, Міністерством охорони здоров'я та Міністерством юстиції.

Оскільки провадження є різновидом виконавчо-розпорядчої діяльності, у ньому діють загальні принципи управління: законність, демократизм, гласність, участь громадськості. Водночас існують і специфічні принципи, зумовлені завданнями цієї діяльності, насамперед принцип об'єктивної істини та принцип забезпечення права на захист.

Принцип об'єктивної істини зобов'язує посадових осіб досліджувати всі обставини та їх взаємозв'язки в тому вигляді, в якому вони існували насправді, що унеможливлює однобічний чи упереджений підхід до прийняття рішення.

Право на захист реалізується через надання особі, яка притягається до відповідальності, можливостей довести свою невинуватість або навести обставини, що пом'якшують вину. Згідно зі ст. 268 КпАП така особа має право знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання, оскаржувати постанови та користуватися правовою допомогою адвоката.

Інститут оскарження дій органів і посадових осіб є важливою гарантією права на захист. Він регламентується статтями 7, 267, 268, 281, 283, 287–289, 291–293 КпАП та іншими нормами.

Право на оскарження будь-яких дій і рішень у справі — одна з найважливіших гарантій захисту прав як особи, що притягається до відповідальності, так і потерпілого. Воно є дієвим засобом забезпечення законності, підставою для перевірки обґрунтованості рішень і сприяє швидкому виправленню помилок та виявленню недоліків у роботі відповідних органів.

Особа, яка притягається до відповідальності, не зобов'язана доводити свою невинуватість, хоча має на це право. З презумпції невинуватості випливає правило: будь-який сумнів тлумачиться на користь особи, якщо його не вдалося усунути під час розгляду справи. Це є підставою для винесення виправдних постанов.

Вирішення завдань провадження здійснюється через доведення, яке включає виявлення, процесуальне оформлення та дослідження доказів.

Відповідно до ст. 251 КпАП, доказами є будь-які фактичні дані, на основі яких орган (посадова особа) встановлює наявність або відсутність правопорушення, винність особи та інші обставини, що мають значення для справи.

Згідно зі ст. 252 КпАП, збирання та оцінка доказів здійснюються компетентним органом або посадовою особою. Право надавати докази мають учасники провадження (особа, що притягається до відповідальності, потерпілий, законні представники, адвокат) та інші особи. Докази можуть бути витребувані від підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян як за клопотанням учасників, так і за власною ініціативою.

Дотримання встановленого порядку збирання доказів є гарантією їх достовірності. Порушення цього порядку може поставити під сумнів істинність доказів та обґрунтованість висновків.

У науковій літературі докази поділяють на первісні та похідні, прямі та непрямі, позитивні та негативні, обвинувальні та виправдні. Однак для адміністративного провадження найбільш значущим є групування доказів залежно від джерела інформації.

По-перше, це дані, отримані від осіб — учасників провадження: правопорушника, потерпілого, свідків. Це інформація від людей, які були очевидцями або мають відомості про діяння. Такі показання не завжди протоколюються, вони можуть сприйматися і в усній формі.

Другим різновидом даних від людей є висновки експертів та думки спеціалістів. Рішення про проведення експертизи приймає суб'єкт, що вирішує справу, однак процедура її призначення законом детально не регламентується. На практиці це оформлюється направленнями чи клопотаннями. Висновки експертів використовуються, наприклад, для визначення стану сп'яніння, належності речовини до наркотичних, розміру шкоди, вартості товарів, характеру забруднень.

По-друге, це речові докази та документи — матеріальні носії інформації. Основними способами їх отримання є догляд, вилучення, надання заінтересованими особами. Формами представлення є протокол про адміністративне порушення, протокол вилучення речей, довідка про вартість тощо.

Речові докази — це предмети, на яких є сліди правопорушення (пом'ятини на автомобілі, зіпсований паспорт) або які свідчать про правопорушення своєю формою чи змістом (наркотичні речовини, зброя, нестандартна продукція). Вони містять інформацію в чистому вигляді. До матеріальних носіїв інформації належать також показання технічних засобів, які широко використовуються, зокрема, в роботі ДАІ для визначення швидкості руху, вмісту забруднюючих речовин, стану сп'яніння водія.

У документах інформація подається в перетвореному вигляді — словами, цифрами, кресленнями, схемами.

По-третє, це безпосередні спостереження осіб, уповноважених розслідувати адміністративні проступки. Наприклад, інспектор ДАІ, побачивши порушення правил дорожнього руху, фіксує його і використовує результати спостереження як докази.

У кримінальному процесі такий вид доказів не допускається: очевидець злочину стає свідком. В адміністративному процесі використання таких доказів забезпечує оперативність. Без них працівникам ДАІ, держмисливнагляду та інших інспекцій було б складніше виконувати свої функції.

Спостереження уповноваженої особи, за винятком спрощеного провадження, фіксуються в протоколі про адміністративне правопорушення.

Роль, повноваження, форми та методи участі органів і громадян у справі різні. Їх можна поділити на кілька груп:

1. Компетентні органи та посадові особи, наділені правом приймати владні акти та складати правові документи, що визначають рух справи.
2. Суб'єкти з особистим інтересом у справі: особа, яка притягається до відповідальності, потерпілий та його законні представники (батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники, адвокати). Вони не мають владних повноважень.
3. Особи та органи, що сприяють провадженню: свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі, поняті. Одні повідомляють дані, інші — забезпечують закріплення доказів або необхідні умови провадження.
4. Особлива група — громадські організації, товариські суди, трудові колективи, адміністрація за місцем роботи, навчання або проживання правопорушника. Вони співпрацюють з державними органами у виховній роботі, можуть подавати клопотання про скорочення строку позбавлення права. Особа може бути звільнена від відповідальності з передачею матеріалів на розгляд товариського суду, громадської організації чи трудового колективу.

Стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення

Діяльність учасників провадження розвивається в часі як послідовний ряд процесуальних дій. Весь процес складається з кількох фаз, які називаються стадіями.

Стадія — це відносно самостійна частина провадження, яка має властиві лише їй завдання та особливості. Стадії відрізняються колом учасників, характером дій та їх юридичною роллю.

Завершення кожної стадії оформлюється спеціальним процесуальним документом. Після прийняття такого акта починається нова стадія. Стадії органічно пов'язані між собою: наступна, як правило, починається після завершення попередньої, і на новій стадії перевіряється те, що було зроблено раніше.

За своєю структурою провадження схоже на кримінальний процес, але значно простіше. Воно має чотири стадії: адміністративне розслідування; розгляд справи; перегляд постанови; виконання постанови.

На першій стадії з'ясовується факт правопорушення, обставини, дані про винуватця, складається протокол. На другій — компетентний орган розглядає матеріали та приймає постанову. Третя стадія є факультативною: постанова може бути оскаржена, опротестована прокурором або переглянута за ініціативою вищестоящого органу. Вона завершується рішенням про скасування, зміну або залишення постанови в силі. Четверта стадія — виконання постанови — починається одразу після її прийняття або після розгляду скарги чи протесту.

Не в усіх провадженнях ці стадії чітко виражені. Наприклад, при стягненні штрафу на місці всі стадії поєднуються і вміщуються в рамки простих дій компетентного представника органу державного управління.

Кожна стадія складається з окремих етапів — груп взаємопов'язаних дій. Система стадій та етапів виглядає так:

1. Адміністративне розслідування: а) порушення справи; б) встановлення фактичних обставин; в) процесуальне оформлення результатів; г) направлення матеріалів за підвідомчістю.
2. Розгляд справи: а) підготовка до розгляду; б) заслуховування справи; в) прийняття постанови; г) доведення постанови до відома.
3. Перегляд постанови: а) оскарження, опротестування; б) перевірка законності; в) винесення рішення; г) реалізація рішення.
4. Виконання постанови: а) звернення постанови до виконання; б) безпосереднє виконання.

Кожен етап складається з конкретних дій. Таким чином, структура провадження є чотирирівневою: дія — етап — стадія — провадження в цілому.

1. Адміністративне розслідування. Це початкова стадія, що являє собою комплекс процесуальних дій, спрямованих на встановлення обставин проступку, їх фіксування та кваліфікацію. Тут створюється передумова для об'єктивного і швидкого розгляду справи.

Стадія починається з порушення адміністративної справи. Підставою є вчинення особою діяння з ознаками адміністративного проступку.

Порушенню справи передує отримання інформації про діяння. Така інформація є приводом до порушення справи. Приводами можуть бути заяви громадян, повідомлення представників громадськості, установ, підприємств, організацій, преси та інших ЗМІ, а також безпосереднє виявлення проступку уповноваженою особою.

Останній привід має особливості: питання про порушення справи вирішується за власною ініціативою осіб, що здійснюють адміністративний нагляд. Характерні риси цього приводу: а) безпосередній розсуд ніде не фіксується і не завжди піддається контролю; б) припущення про проступок виникає у свідомості уповноваженої особи, і при його підтвердженні немає потреби офіційно спростовувати; в) безпосереднє виявлення не є перешкодою для подальшого розслідування цим суб'єктом.

Наступний етап — встановлення фактичних обставин. Його сутність полягає у збиранні доказів, що підтверджують або спростовують винуватість.

Фактичні обставини поділяються на дві групи: а) обставини, що мають значення для вирішення питання про наявність складу проступку; б) обставини, що перебувають за рамками складу, але важливі для індивідуалізації відповідальності.

Вони встановлюються різними способами: опитуванням осіб (правопорушників, потерпілих, свідків, експертів); проведенням експертизи; освідчуванням; вилученням документів; знаходженням речових доказів; оглядом. Всі обставини фіксуються у відповідних процесуальних документах: поясненнях, висновках, актах, протоколах.

Етап процесуального оформлення результатів розслідування починається з аналізу зафіксованих обставин і завершується складанням протоколу про адміністративне правопорушення. Протокол є документом, що фіксує закінчення розслідування. Він складається про кожне правопорушення, крім випадків, прямо передбачених законодавством (ст. 258).

Протокол не є документом вільної форми. Закон (ст. 256) встановлює обов'язковий перелік відомостей, які поділяються на три групи.

По-перше, відомості про обставини правопорушення: місце, дата, суть проступку, стаття КпАП, що передбачає відповідальність. У разі вилучення предметів або документів до протоколу вноситься відповідний запис.

По-друге, відомості про особу правопорушника: прізвище, ім'я, по батькові, вік, рід занять, матеріальне становище, місце проживання і роботи, документ, що посвідчує особу.

По-третє, відомості про форму протоколу: дата і місце складення, прізвище і посада укладача (відсутність цих даних робить протокол дефектним), прізвища та адреси свідків і потерпілих.

Протокол скріплюється підписами особи, що його склала, правопорушника, а також свідків і потерпілого за їх наявності. Особі, що притягається до відповідальності, роз'яснюються її права та обов'язки (ст. 268 КпАП), про що робиться відмітка. Вона має право ознайомитися з протоколом, внести пояснення, підписати або відмовитися від підпису із зазначенням мотивів. Відмова підписати протокол не зупиняє руху справи, але фіксується спеціальним записом.

У разі вчинення проступку групою осіб протокол складається на кожного порушника окремо. Складення одного протоколу на всіх унеможливлює конкретизацію обвинувачення та обмежує право на захист.

Завершальним етапом першої стадії є направлення протоколу та матеріалів розслідування на розгляд уповноваженого органу (ст. 257).

2. Розгляд справ. Згідно зі ст. 213 КпАП, справи розглядаються: 1) адміністративними комісіями при виконавчих комітетах районних, міських, районних у містах, селищних та сільських рад; 2) виконавчими комітетами селищних, сільських рад; 3) районними (міськими) судами (суддями); 4) органами внутрішніх справ, органами державних інспекцій та іншими органами (посадовими особами), уповноваженими на те КпАП.

Конкретні повноваження суб'єктів адміністративної юрисдикції зафіксовані в статтях 218–244⁷ КпАП (глава 17 «Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення»).

Значення цієї стадії полягає в тому, що саме тут приймається акт, яким компетентний орган офіційно визнає громадянина винним або невинним і визначає міру відповідальності. Етапи цієї стадії регламентовані статтями 278–286 КпАП.

На етапі підготовки справи до розгляду орган (посадова особа) зобов'язаний з'ясувати: 1) чи належить справа до його компетенції; 2) чи правильно складені протокол та інші матеріали; 3) чи повідомлені учасники про час і місце розгляду; 4) чи витребувані додаткові матеріали; 5) чи підлягають задоволенню клопотання особи, що притягається до відповідальності, потерпілого, їх законних представників і адвоката.

Етап слухання справи починається з оголошення складу колегіального органу або представлення посадової особи. Головуючий оголошує, яка справа розглядається, хто притягається до відповідальності, роз'яснює права та обов'язки. Потім оголошується протокол, заслуховуються учасники, досліджуються докази, вирішуються клопотання. У разі участі прокурора заслуховується його висновок.

Під час заслуховування орган (посадова особа) зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинене правопорушення, чи винна особа, чи підлягає вона відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують відповідальність, чи завдана майнова шкода, чи є підстави для передачі матеріалів на розгляд громадськості, а також інші обставини, що мають значення для справи.

За результатами розгляду виноситься одна з постанов: 1) про накладення адміністративного стягнення; 2) про застосування заходів впливу, передбачених ст. 24¹ КпАП (до неповнолітніх); 3) про припинення справи.

Постанова повинна містити: найменування органу (посадової особи); дату розгляду; відомості про особу; викладення обставин; посилання на нормативний акт; прийняте рішення.

Якщо одночасно вирішується питання про відшкодування майнової шкоди, у постанові вказується розмір шкоди, порядок і строк її відшкодування.

Постанова також повинна містити вирішення питання про вилучені речі та документи, а також вказівки про порядок і строк оскарження. Постанова колегіального органу приймається простою більшістю голосів присутніх членів.

Постанова підписується посадовою особою, а постанова колегіального органу — головуючим і секретарем. Постанова виконавчого комітету селищної, сільської ради приймається у формі рішення.

На заключному етапі стадії розгляду постанова оголошується одразу після закінчення розгляду та доводиться до відома суб'єктів провадження, а також осіб або організацій, яким вона адресована. Про рішення повідомляється адміністрація або громадська організація за місцем роботи, навчання чи проживання винуватця, вносяться пропозиції щодо усунення причин та умов правопорушень.

Копія постанови протягом трьох днів вручається або надсилається особі, щодо якої її винесено. За проханням потерпілому також видається копія.

3. Перегляд постанови. Це важлива гарантія законності та обґрунтованості застосування адміністративних стягнень. Перегляд — це новий розгляд справи суб'єктом, наділеним правом скасувати, змінити або залишити постанову без змін.

Перегляд слід відрізняти від повторного розгляду справи, який здійснюється, коли попередню постанову скасовано і справу направлено на новий розгляд. У першому випадку діє постанова, законність якої перевіряється. У другому — стару постанову скасовано і потрібно прийняти нову.

Стадія перегляду є факультативною. Лише невелика кількість справ розглядається в порядку контролю, але саме існування такої можливості має превентивне значення і дисциплінує суб'єктів застосування адміністративних стягнень.

4. Виконання постанов. Це завершальна стадія провадження. Її суть полягає в практичній реалізації адміністративного стягнення, призначеного правопорушнику. У процесі виконання особа зазнає відповідних втрат та обмежень особистого, морального або матеріального характеру.

Виконання постанов

Відповідно до ст. 299 КпАП, постанова підлягає виконанню з моменту її винесення. На відміну від судових вироків, які виконуються після закінчення строку касаційного оскарження, постанови про накладення стягнень є актами управління і набирають чинності негайно.

Виконанням постанов займаються два види органів. По-перше, органи, які звертають постанову до виконання. Згідно зі ст. 299 КпАП, це орган (посадова особа), що виніс постанову. Їх діяльність включає: своєчасне направлення постанови органу-виконавцю, контроль за правильним виконанням, вирішення питань, пов'язаних з виконанням, припинення виконання з підстав, передбачених ст. 302 КпАП.

По-друге, це органи, які безпосередньо виконують постанови. Їх діяльність спрямована на реалізацію адміністративних стягнень і здійснюється діями, що завдають покараному відповідних втрат і правообмежень у встановлених межах.

Згідно зі ст. 300 КпАП, це спеціально уповноважені органи держави. Наприклад, постанови про конфіскацію грошей і речей виконують судові виконавці, а також відповідні особи фінансових органів, органів рибоохорони, мисливського господарства тощо.

У деяких випадках безпосереднє виконання постанов покладено на орган, що виніс постанову. Так, постанова про відшкодоване вилучення предмета, що є знаряддям проступку, виконується органом (посадовою особою), який її виніс.

Діяльність органів, що звертають постанови до виконання, та органів, що безпосередньо їх виконують, утворює єдину стадію виконання постанов, яка складається з різних етапів.