Президент у механізмі здійснення державної влади

У державах із республіканською формою правління Президент виконує функцію глави держави. Він уособлює верховну владу та представляє країну на міжнародній арені у стосунках з іншими державами.

В Україні інститут президентства з'явився через рік після ухвалення Декларації про державний суверенітет, майже одразу після схвалення Верховною Радою Концепції нової Конституції. Згідно із Законом "Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції Української РСР" від 5 липня 1991 року, яким тогочасна Конституція була доповнена главою 12 "Президент Української РСР", Президента визначили найвищою посадовою особою держави та керівником виконавчої гілки влади.

Місце Президента в політичній системі, його статус і повноваження визначаються насамперед конституційними нормами. Запровадження цього інституту було зумовлене потребою посилити систему центральних органів влади та забезпечити їхню злагоджену роботу у складний період здобуття незалежності. Перший Президент незалежної України був обраний всенародним голосуванням 1 грудня 1991 року, у день проведення референдуму, який підтвердив Акт проголошення незалежності України, ухвалений Верховною Радою 24 серпня 1991 року.

Правовий статус Президента в Україні зазнавав змін упродовж років існування цієї посади. Спочатку він визначався як найвища посадова особа держави та глава виконавчої влади. Пізніше, через зміни до Конституції, його статус було уточнено як главу держави та главу виконавчої влади. Таке трактування підтвердив і Конституційний договір 1995 року.

Відповідно до чинної Конституції:

"Президент є главою держави і виступає від її імені". При цьому найвищим органом у системі виконавчої влади визначено Кабінет Міністрів.

Зміна статусу з "найвищої посадової особи" на "главу держави" має принципове значення. Глава держави репрезентує державу як цілісність. Якщо інші органи виконують конкретні функції — ухвалюють закони, управляють, здійснюють правосуддя, — то Президент уособлює державу загалом, як усередині країни, так і на міжнародній арені.

Таке визначення статусу зумовлює наділення Президента повноваженнями щодо органів, які належать до різних гілок влади. Конституція передбачає виконання Президентом понад тридцяти важливих функцій. Наприклад, як гарант дотримання Конституції він може скасовувати акти Кабінету Міністрів та Ради міністрів Автономної Республіки Крим. У визначених Конституцією випадках (коли пленарні засідання не можуть розпочатися протягом тридцяти днів однієї чергової сесії) Президент має право припинити повноваження Верховної Ради України. Своєю чергою, парламент може усунути Президента з посади в порядку імпічменту, якщо той учинить державну зраду або інший злочин.

Отже, Конституція України містить чимало важливих положень щодо посади Президента, його повноважень та взаємодії з іншими органами влади. Варто також згадати про процедуру "контрасигнатури", за якою укази та розпорядження Президента набувають чинності лише після підписання відповідними посадовими особами виконавчої влади. Така практика є досить поширеною у світі.

Як глава держави Президент зобов'язаний регулярно інформувати громадськість і депутатів про основні напрями державної політики та поточні завдання розвитку. Саме тому Конституція передбачає, що Президент "звертається з посланням до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України".

Запровадження інституту президентства в Україні супроводжувалося ухваленням закону про вибори Президента. Цей закон врегулював усі питання, пов'язані з виборчим процесом: вимоги до кандидатів, принципи участі громадян у виборах, організацію та проведення голосування, підрахунок голосів тощо. В Україні Президент обирається на п'ять років. Одна й та сама особа не може обіймати цю посаду більш ніж два строки підряд. Водночас буквальне тлумачення частини 3 статті 103 Конституції дозволяє припустити, що особа, яка вже двічі поспіль була Президентом, може балотуватися втретє, якщо між її попереднім терміном і новими виборами посаду обіймав хтось інший.

Аналіз конституційних повноважень Президента України у співвідношенні з повноваженнями Верховної Ради, Кабінету Міністрів та інших органів свідчить: Україну не можна однозначно віднести ні до парламентської, ні до президентської республіки. Вона належить до республік змішаного типу, як і Фінляндія, Казахстан чи Франція.

Повноваження Президента при президентській,

напівпрезидентській та парламентській республіках.

Інститут президентства виник у США. Творці американської Конституції створили сильну одноосібну президентську владу, поєднавши в одній особі функції глави держави та глави уряду. Щоб уникнути перетворення виконавчої влади на режим особистої диктатури, "батьки-засновники" закріпили принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову, доповнивши його системою взаємних "стримань і противаг".

За американською моделлю президент має широкі повноваження, однак діє лише в межах федеральної виконавчої влади. Через конституційний розподіл влад він не може одноосібно керувати всім державним апаратом. Його партнерами та противагами виступають незалежні Конгрес і Верховний суд. Навіть за умови значної влади жоден президент США не спромігся досягти суттєвих змін у внутрішній чи зовнішній політиці без підтримки законодавчого органу. Політична система США дозволяє президенту зосередити велику владу лише тоді, коли його підтримує більшість Конгресу. Саме в цій залежності президентської політики від парламенту полягає ключова відмінність американської моделі від авторитарних варіантів президентської влади.

Американська модель не допускає двовладдя, коли президент проводить власну політику, а Конгрес — свою. Система розподілу та балансу влад, навіть якщо президент представляє одну партію, а більшість Конгресу — опозиційну, забезпечує єдність державного курсу.

Багато атрибутів американської президентської моделі було запозичено країнами Латинської Америки. Там також конституційно закріплена республіканська форма правління, президент поєднує функції глави держави та уряду, законодавча влада належить Конгресу, а судова — Верховному суду. Однак латиноамериканська модель має суттєві відмінності.

У латиноамериканських країнах інститут президентства значно домінує над іншими, а парламенти не мають такого контролю над виконавчою владою, як Конгрес США. На відміну від американського президента, латиноамериканські глави держав формують урядові кабінети на власний розсуд, без обов'язкового затвердження парламентом. Попри те, що деякі з цих країн проголосили себе федераціями, президенти мають законне право втручатися у справи суб'єктів федерації, аж до усунення губернаторів, чого не може робити президент США. Значно ширшими є повноваження латиноамериканських президентів і в економічній сфері, що пояснюється наявністю великої кількості державних компаній під прямим контролем уряду.

У багатьох країнах Азії та Африки також поширена президентська модель правління. Однак афро-азіатська модель вирізняється значним авторитаризмом, який нерідко набуває рис тоталітарного режиму. Президенти в цих країнах зазвичай поєднують функції глави держави з лідерством у правлячих партіях. Такі партії часто є єдиними або панівними в політичному житті, що дозволяє президенту формувати зі своїх прихильників не лише уряд і місцеві органи влади, але й парламент. Сам парламент у багатьох афро-азіатських країнах не відіграє самостійної ролі та фактично позбавлений реальних законодавчих повноважень. Він не може бути противагою президентській владі й покірно оформлює президентські рішення у вигляді законів.

Уряд в афро-азіатській моделі не має самостійності, хоча в багатьох країнах поряд із президентом існує посада прем'єр-міністра. Прем'єр призначається президентом із числа довірених осіб і відповідальний лише перед ним, а не перед парламентом. Президент може усунути з посади прем'єра чи будь-якого іншого чиновника. Судова влада також залежить від президента, який особисто призначає суддів і контролює їхню діяльність.

Президентська влада в багатьох країнах Азії та Африки не терпить навіть легальної опозиції. Звичайною практикою є запровадження надзвичайного стану на всій території або в окремих регіонах, розпуск парламенту та управління через особисті вказівки.

У Західній Європі сформувалася особлива європейська модель, яка існує у формі напівпрезидентської або парламентської системи правління. Обидві системи передбачають обмеженіші прерогативи президента порівняно з попередніми моделями. У напівпрезидентській моделі президент є главою держави, але зазвичай не очолює уряд і не обіймає посаду прем'єр-міністра. Водночас він має важливі повноваження, які дозволяють впливати на урядову політику. Президент може головувати на засіданнях ради міністрів або скликати її на власну вимогу для розгляду позачергових питань. Він також затверджує декрети та постанови уряду або може повернути їх на повторний розгляд. Президент має право вето на закони, виступаючи арбітром у відносинах між політичними інститутами. За певних обставин він може розпустити парламент і призначити нові вибори, сподіваючись на бажану зміну уряду.

У напівпрезидентській республіці президент є верховним головнокомандувачем збройних сил. Йому також належить провідна роль у визначенні та реалізації зовнішньої політики. Якщо додати право вводити надзвичайний стан і проводити за власною ініціативою референдуми, можна стверджувати, що президент у напівпрезидентській республіці — впливова сила, здатна суттєво впливати на державну політику.

У парламентській системі, яка передбачає посаду президента, останній є конституційним главою держави. Це означає, що уряд та його діяльність практично виведені зі сфери президентського впливу. Формально президент наділений такими повноваженнями, як призначення глави уряду, розпуск парламенту, призначення виборів і представництво в міжнародних відносинах, але фактично він здійснює їх лише за згодою глави уряду, який відповідальний перед парламентом, а не перед президентом. Главою виконавчої влади є прем'єр-міністр (у ФРН та Австрії — канцлер), який має всі необхідні повноваження для реалізації урядової політики. Президент у парламентській системі не відповідає за дії уряду, залишаючись надпартійною фігурою, гарантом правопорядку та втіленням конституційного ладу.

У кожній державі зовнішньополітичні функції виконує міністерство закордонних справ та інші відомства. При президентській системі відповідальність за дії державних органів у зовнішньополітичній сфері несе насамперед президент. Він має бути постійно поінформований про акції зовнішньополітичних відомств та ефективно контролювати їхню роботу. Головна особливість президентської системи полягає в тому, що лише президент ухвалює остаточні рішення щодо зовнішньополітичних акцій уряду. Жоден урядовець не розділяє з ним прерогатив керівництва зовнішньою політикою.

У напівпрезидентській системі зовнішньополітичні повноваження президента частково обмежені правами Кабінету міністрів, який може безпосередньо здійснювати зовнішню та внутрішню політику. У парламентській системі президент має високий статус глави держави, але його повноваження у зовнішньополітичній сфері значно обмежені.

Конституції багатьох країн містять схожі положення, згідно з якими до прерогатив президента входить укладання міжнародних угод.

У президентській системі США президент (або уповноважена ним особа) попередньо підписує угоди, що ще не надає документу юридичної сили. Угоди направляються на затвердження до Сенату. Для ратифікації міждержавної угоди Конституція США вимагає згоди не менш як двох третин присутніх сенаторів. Процес завершується лише після затвердження Сенатом, підписання президентом ратифікованих грамот та обміну ними з главою держави-партнера. Сенат не має конституційних повноважень втручатися в переговорний процес або обмежувати президента в його праві підписувати договір на власний розсуд.

У напівпрезидентській республіці порядок ратифікації міжнародних угод загалом ідентичний президентській республіці, але з тією різницею, що угоди зазвичай підписують не президенти, а глави урядів, міністри закордонних справ або інші високопоставлені урядовці. У парламентській республіці провідна роль у ратифікації належить парламенту. У ФРН, Угорщині та інших парламентських республіках представники уряду підписують угоди, які за згодою депутатської більшості ратифікує парламент і передає на затвердження президенту. Глава держави фактично не може відмовити у затвердженні угоди, схваленої урядом і ратифікованої парламентом.

Зарубіжна практика переконливо демонструє важливість інституту президентства в більшості політичних систем. Порівняно з іншими вищими посадовими особами президент має особливий статус, повноваження та відповідальність. Попри універсальність статусу глави держави, функціонування різних моделей президентства виявляє їхню залежність від політичних режимів і систем правління. В авторитарних і тоталітарних режимах президентська влада набуває рис особистої влади, тоді як у демократичних країнах глава держави виступає одним із головних гарантів непорушності конституційних основ.

Кожному типу державного правління відповідає певний тип президентства з особливими рольовими функціями. У президентській республіці президент, поєднуючи повноваження глави держави та уряду, має бути ефективним політичним лідером, який безпосередньо керує урядовою політикою. У напівпрезидентській республіці він нерідко виступає арбітром у відносинах між Кабінетом Міністрів і парламентом, а в парламентській — наділяється статусом "першого громадянина" держави. Однак за будь-якої політичної системи президент несе особливу відповідальність за збереження законності, злагоди та стабільності в суспільстві.

Залишаючись у межах своїх конституційних повноважень, президент повинен активно використовувати потенціал своєї високої посади для вирішення проблем суспільного розвитку. Досвід та усталені норми інституту президентства в зарубіжній практиці безсумнівно корисні для розвитку політичної системи України.

Література:

1. Конституція України. Розділи ІV - VІ.

2. Конституція нових держав Європи та Азії. - К., 1996.

3. Коментар до Конституції України. - К., 1996.

4. Основи Конституційного права України.- К.:Юрінком, 1997.

5. Бурчак Ф.Г. Нова Конституція України.- К., 1997.

6. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. - М.: Юрид.лит., 1994.

7. Шаповал В.М., Конституційне право зарубіжних країн. К.: Артек, Вища шк., 1997.