ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ

ДАІ	–	Державна автомобільна інспекція
КК України	–	Кримінальний кодекс України
КУпАП	–	Кодекс України про адміністративні правопорушення
МВС	–	Міністерство внутрішніх справ
ОВС	–	органи внутрішніх справ
ООН	–	Організація Об’єднаних Націй
СБУ	–	Служба безпеки України
Спецслужби	–	спеціальні служби
СРСР	–	Союз Радянських Соціалістичних Республік
США	–	Сполучені Штати Америки

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Демократичні перетворення в Україні, що мають глибокий і незворотний характер, а також євроінтеграційний курс держави зумовлюють необхідність перебудови та суттєвого підвищення ефективності й якості роботи правоохоронних органів. Відповідно до чинної Конституції Україна є соціальною та правовою державою. Це означає, що держава, з одного боку, має відігравати активну соціальну роль, позитивно впливаючи на суспільні процеси та застосовуючи для цього відповідні методи; а з іншого – її діяльність повинна здійснюватися в межах, які унеможливлюють зловживання з боку державних органів як щодо окремої вільної та автономно діючої особистості, так і щодо громадянського суспільства загалом. На сьогодні очевидно, що наявний державний механізм неспроможний ефективно виконувати ці дві, багато в чому різні, групи завдань. Відтак постає проблема вдосконалення державного механізму відповідно до цих нових завдань, що, своєю чергою, підвищує ступінь наукової актуальності порушеної проблеми.

Регулятивний вплив держави на соціальні процеси в суспільстві реалізується в межах державної функції, яку традиційно визначають як поліцейську функцію держави. Виникнувши в давні часи, поліцейська функція, здійснювана державою, змінювалася разом із нею. Згодом було сформовано систему державних органів, що спеціалізувалися на реалізації цієї функції. Отже, поліцейська функція держави й діяльність державних «поліцейських» органів є взаємопов’язаними категоріями. Крім того, поліцейська функція реалізується саме через діяльність спеціально уповноважених (поліцейських) органів держави. Послаблення поліцейської (правоохоронної) функції призводить до стрімкого зростання рівня злочинності в суспільстві, зниження рівня правової культури, збільшення кількості конфліктів між громадянами, насамперед у громадських місцях. Тому дослідження поняття і змісту поліцейської функції держави, її реалізації в сучасних умовах, а також історичної динаміки зазначених категорій є актуальним завданням юридичної науки. Особливу увагу під час дослідження цієї проблеми слід приділити виявленню того загального і тієї специфіки, які мали місце в історії нашої державності, оскільки, безперечно, сліпе копіювання сучасної практики правового регулювання діяльності поліцейських установ за кордоном, без урахування національних історичних передумов, а також традицій вітчизняної правосвідомості та правової культури, не може дати позитивного результату.

Зазначені обставини зумовили вибір теми дисертаційного дослідження, визначили її актуальність та науково-практичне значення.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація спрямована на реалізацію основних положень Програми інтеграції України до Європейського Союзу (затверджено Указом Президента України від 14 вересня 2000 р. № 1072), Програми діяльності органів внутрішніх справ щодо поліпшення правопорядку в Україні на початку третього тисячоліття (затвердженої рішенням колегії МВС України від 28 грудня 1999 р. № 8 км/1), Перспективного плану дій МВС України у сфері європейської інтеграції та співробітництва з Європейським Союзом (затвердженого розпорядженням МВС України від 30 грудня 2002 р. № 618). Дисертація виконана у межах планів наукових досліджень МВС України (п. 29 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004–2009 років, затверджених наказом МВС України від 5 липня 2004 р. № 755), Плану заходів з реформування системи Міністерства внутрішніх справ України, затвердженого Міністром внутрішніх справ від 1 лютого 2007 р., одним з виконавців якого є Київський національний університет внутрішніх справ, а також Плану проведення науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт у Київському національному університеті внутрішніх справ на 2006 рік (п. 21).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертації полягає в тому, щоб на основі аналізу правових та організаційних засад поліцейської функції держави визначити шляхи підвищення ефективності реалізації поліцейської функції в Україні в умовах становлення правової соціальної держави.

Досягнення поставленої мети передбачає вирішення таких завдань:

• здійснити аналіз категорії поліцейської функції держави й визначити її поняття, зміст та елементи;
• з’ясувати сутність функцій поліції як елементів реалізації поліцейської функції держави;
• проаналізувати особливості розвитку поліцейської функції нашої держави з одночасним виявленням того загального, що мало місце порівняно з іншими європейськими країнами;
• визначити специфічні особливості реалізації поліцейської функції в умовах реформування правоохоронних органів;
• проаналізувати здійснення поліцейської функції у сфері дотримання та забезпечення прав і свобод людини та громадянина;
• здійснити порівняльний аналіз термінів «міліція» та «поліція» і правове регулювання органів міліції та поліції;
• розробити пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення функцій української міліції і правових форм її діяльності;
• розкрити поліцейську діяльність як засіб реалізації поліцейської функції держави.

Об’єктом дослідження виступають суспільні відносини, що виникають у сфері поліцейської діяльності держави.

Предметом дослідження є організаційно-правові засади реалізації поліцейської функції в Україні.

Методи дослідження визначаються специфікою роботи та поставленими завданнями. Загальним методом у роботі є діалектичний метод пізнання соціальних процесів у сферах дії держави та права. У дослідженні також використано дедуктивний метод, за допомогою якого на основі вивчення окремих праць та юридичних документів, що стосуються поліцейської функції і поліцейської діяльності, зроблено певні узагальнення (розділ 1, підрозділ 1.1). Для вивчення розвитку поліцейської функції на теренах України застосовується історико-правовий метод (розділ 1). Для аналізу та характеристики сучасних юридичних праць, присвячених дослідженню поліцейської функції, застосовуються порівняльно-правовий (розділи 1, 2), описово-аналітичний та типологічно-описовий методи (розділи 1, 2, 3). Логіко-семантичний метод та метод аналізу словникових визначень (підрозділи 1.1, 2.2, 3.1) застосовуються для поглиблення розуміння понятійного апарату та виявлення особливостей значень термінів «міліція», «поліція», «поліцейська функція», «поліцейська діяльність» та «поліцейське право». За допомогою статистичного методу та кількісного аналізу (розділи 1, 2) робляться висновки про особливості громадської думки щодо ефективності реалізації поліцейської функції у нашій державі. Застосовуючи формально-юридичний метод, досліджується зміст правових документів, що передбачають здійснення поліцейської функції (підрозділ 2.2).

Емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності міліції громадської безпеки, а саме Департаменту громадської безпеки МВС України; анкетування працівників міліції щодо ефективності роботи та визначення оптимальних шляхів реформування ОВС (307 осіб) та анкетування пересічних громадян України для вивчення громадської думки щодо оцінювання діяльності ОВС України (290 осіб).

Спеціальні комплексні дослідження, присвячені цьому питанню, відсутні, хоча значна кількість українських учених вивчала особливості виконання поліцейської функції держави, зокрема це: В.Б. Авер’янов, О.М. Бандурка, Є.В. Додін, М.М. Дорогіх, В.В. Дурдинець, В.А. Зубчук, Р.А. Калюжний, А.Й. Карасьов, А.П. Клюшніченко, В.К. Колпаков, Я.Ю. Кондратьєв, С.Ф. Константінов, О.В. Копан, М.В. Корнієнко, О.В. Кузьменко, В.І. Курило, М.В. Лошицький, П.П. Михайленко, В.І. Олефір, А.Ю. Олійник, О.О. Піджаренко, І.І. Присяжнюк, П.М. Рабінович, Ю.І. Римаренко, В.М. Супрун, В.К. Шкарупа, Х.П. Ярмакі, О.Н. Ярмиш та інші.

Теоретичною базою дослідження є також праці російських учених та іноземних правників, зокрема: І.Е. Андрєєвського, К.С. Бєльського, Ж. Веделя, В.М. Гессена, О.В. Горожаніна, В.Ф. Дерюжинського, В.В. Івановського, І.А. Ісаєва, І.І. Мушкета, М.І. Сізікова, Ю.П. Солов’я, Ю.М. Старілова, І.Т. Тарасова, Е.Б. Хохлова та інших.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена характером обраної теми та підходом до її дослідження. У результаті дослідження вирішене наукове завдання, що полягає у визначенні особливостей реалізації поліцейської функції в Україні в умовах розбудови правової соціальної держави. Зокрема:

вперше:

• сформульовано поняття поліцейської функції держави як урегульованої нормами адміністративного права розпорядчо-владної діяльності органів державної влади із застосуванням заходів примусу, що визначені законодавчими актами у сфері публічного управління при охороні громадського порядку і забезпеченні громадської безпеки;
• визначено головні ознаки поліцейської функції держави: 1) поліцейська функція держави ґрунтується на законі; 2) визначається державною політикою; 3) спрямована на об’єкти суспільних відносин, склад яких залежить від конкретного етапу історичного розвитку суспільства і, природно, від політичних чинників; 4) реалізується за допомогою юридичних й організаційних засобів; 5) її зміст органічно пов’язаний із правом та праворозумінням у суспільстві; 6) формується і реалізується під впливом комплексу об’єктивних і суб’єктивних чинників; 7) реалізація цієї функції безпосередньо ґрунтується на можливості застосування державного примусу;
• обґрунтовано відмежування поліцейської функції від функцій поліції. Поліцейська діяльність держави охоплює весь комплекс заходів, що упорядковують вплив останньої на суспільні процеси. Функції ж поліції – напрями діяльності поліцейських органів як спеціалізованої системи у структурі органів виконавчої влади;
• запропоновано на законодавчому рівні закріпити поняття поліцейської функції та визначити суб’єктів її реалізації;

удосконалено:

• зміст та класифікацію ознак поліцейської функції держави;
• механізм держави як різновид соціального механізму, й тому він може бути визначений як упорядкована, збалансована і стала система засобів для досягнення поставленої мети певними методами;
• класифікацію засобів реалізації поліцейської функції в умовах розбудови правової соціальної держави;

дістали подальшого розвитку:

• періодизація розвитку поліцейської функції: перший період характеризується тим, що ця функція здійснюється не тільки державою, а й різними соціальними структурами; другий період пов’язаний з епохою «поліцейської держави», коли виникають спеціалізовані поліцейські органи; третій період історії поліцейської функції – це епоха правової держави;
• формування поліцейського права як підгалузі адміністративного права.

Наведені та інші положення, викладені у дисертації, становлять наукову новизну роботи.

Практичне значення одержаних результатів зумовлене визначенням особливостей здійснення поліцейської функції держави та пошуком шляхів її вдосконалення, що має важливе теоретичне і практичне значення. Окремі положення дисертаційного дослідження використані:

• у правотворчості – для вдосконалення чинного адміністративного законодавства та розроблення нових нормативно-правових актів Верховною Радою України, зокрема Комітетом Верховної Ради України з питань європейської інтеграції, Кабінетом Міністрів України, Міністерством юстиції України, Міністерством внутрішніх справ України та іншими органами, які регулюють реалізацію державою поліцейської функції та здійснюють адаптацію законодавства України до законодавства Європейського Союзу (довідка про реалізацію наукових досліджень Інституту законодавства Верховної Ради України від 3 червня 2008 р. № 327/08);
• у правозастосовній діяльності – використання одержаних результатів дозволить поліпшити практичну діяльність міліції, державних органів у сфері європейської інтеграції з метою приведення її у відповідність з вимогами сьогодення (акт впровадження Управління МВС України в Миколаївській області від 5 червня 2008 р.);
• у навчальному процесі – матеріали дисертації використовуються при вивченні таких навчальних дисциплін, як «Адміністративне право», «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ», «Забезпечення прав людини у правоохоронній діяльності» та інших правових дисциплін і спеціальних курсів (акт впровадження від 24 квітня 2008 р. № 223), а також покладені в основу розроблення нового навчального курсу «Основи поліцейського права»;
• у науково-дослідній сфері – положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого розроблення і вирішення проблем реформування органів внутрішніх справ України в контексті євроінтеграції.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації було обговорено та схвалено на засіданнях кафедри адміністративної діяльності Київського національного університету внутрішніх справ. Результати дисертаційного дослідження доповідалися на:

• науково-практичній конференції Київського національного університету внутрішніх справ «Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики» (м. Київ, Київський національний університет внутрішніх справ, 22 грудня 2006 р.);
• міжнародній науково-практичній інтернет-конференції «Перспективные инновации в науке, образовании, производстве и транспорте 2007» (м. Одеса, Науково-дослідний проектно-конструкторський інститут морського флоту України, 1–15 червня 2007 р.);
• міжнародній науково-практичній інтернет-конференції «Научные исследования и их практическое применение. Современное состояние и пути развития 2007» (м. Одеса, Науково-дослідний проектно-конструкторський інститут морського флоту України, 1–15 жовтня 2007 р.);
• ХІІІ міжнародній науково-практичній конференції «Україна в євроінтеграційних процесах» (м. Київ, Київський міжнародний університет, 23–24 лютого 2008 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження дістали відображення у восьми наукових статтях, чотири з яких опубліковано у фахових виданнях, затверджених Вищою атестаційною комісією України, та в чотирьох тезах науково-практичних конференцій.

РОЗДІЛ 1. ПОЛІЦЕЙСЬКА ФУНКЦІЯ ЯК АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВА КАТЕГОРІЯ

У межах адміністративно-правової науки поліцейська функція розглядається як одна з ключових категорій, що відображає зміст і спрямованість діяльності держави у сфері охорони правопорядку. Її сутність розкривається через призму повноважень уповноважених органів, спрямованих на забезпечення публічної безпеки, захист прав і свобод громадян, а також протидію правопорушенням.

Змістове наповнення цієї категорії формується під впливом як теоретичних підходів, так і практичних потреб правоохоронної діяльності. Вона поєднує в собі нормативно закріплені приписи, організаційні механізми та функціональні напрями роботи поліцейських структур.

Таким чином, поліцейська функція постає як багатогранне явище, що потребує комплексного осмислення в системі адміністративного права та врахування як доктринальних засад, так і реальної практики її реалізації.

1.1. Поняття і сутність поліцейської функції та її місце в системі функцій держави

У науці управління вже давно утвердилася теза, що держава як політико-правове утворення має низку фундаментальних ознак – елементів, серед яких виокремлюють народ, територію та державну владу. Саме народ визнається найсуттєвішим елементом. Територія і державна влада, попри всю їхню значущість, слугують цьому основному елементу: територія є підґрунтям для його облаштування й осілого способу життя, а державна влада задля суспільного блага здійснює управління соціумом та організацію суспільного життя, спираючись у деяких випадках на примус.

Державі як правовому та суспільно-політичному утворенню було присвячено чимало наукових дефініцій. Скільки в історії було видатних філософів і державознавців, стільки, ймовірно, з'явилося й визначень держави. Однак існує одна корінна, можливо, навіть первинна причина, яка пояснює виникнення і сутність держави та дозволяє сформулювати її повніше визначення, – це потреба створити для життя і діяльності громадян правовий і громадський порядок, забезпечити їхню безпеку. Інакше кажучи, походження й функціонування держави зумовлені її правоохоронним (поліцейським) призначенням, потребою суспільства, всіх і кожного, жити в безпеці. Задоволення решти потреб ніколи не буде повним, якщо не забезпечено безпеку й людина не має впевненості в тому, що її життя, здоров'я, особиста недоторканність, свобода, честь і майно не зазнають посягань з боку інших осіб. Цю потребу, як вважав англійський філософ і державознавець Т. Гоббс, здатна забезпечити лише держава, адже в її руках зосереджені відповідні засоби. Т. Гоббс певною мірою продовжив міркування французького правознавця XVI ст. Ш. Бодена, який убачав у державі механізм управління суспільством, організуючу силу, спроможну вести народ у потрібному напрямі [20, с. 151-158].

Однак для Гоббса первинне значення управлінської діяльності держави полягало у забезпеченні порядку в суспільстві та безпеці громадян. Первісні люди, які живуть поза державою, перебувають у стані, що характеризується «станом війни всіх проти всіх» і за якого кожен «гарантію особистої безпеки бачить у власних кулаках». «У такому стані, – писав Гоббс, – немає місця для працелюбства, оскільки нікому не гарантовані плоди його праці, і тому немає землеробства, судноплавства, морської торгівлі, зручних будівель, немає засобів руху і пересування речей, що вимагають великої сили, немає знання земної поверхні, обліку часу, ремесла, літератури, немає суспільства, а, що гірше всього, є вічний страх і постійна небезпека насильницької смерті, і життя людини самотнє, бідне, безпросвітне, тупе і короткочасне» [37, с. 96-97]. Забезпечити ж суспільний мир між людьми може тільки держава. Фактично під суспільним миром Гоббс розумів громадський порядок і розглядав його як найбільше соціальне благо.

Якщо Гоббс, наголошуючи на правоохоронному аспекті в діяльності держави, надавав цій діяльності апостеріорного характеру і, маючи на увазі боротьбу зі злочинністю, покладався на правосуддя й ешафот, то німецький філософ Г.Ф. Гегель у першій половині XIX ст. визнавав, що самих лише суддів і ката недостатньо для охорони прав особи та захисту власності у громадянському суспільстві, що для цього потрібні з боку держави відповідні превентивні заходи і структури. Боротьбу з протизаконними посяганнями Гегель покладає на застережливу діяльність поліції, на поліцейський нагляд, опіку і примус. За Гегелем, «поліцейський нагляд і опіка мають своєю ціллю доставляти індивідууму наявні реальні можливості досягнення індивідуальних цілей» [33, с. 249-251], тобто, говорячи мовою нашого часу, встановлює основу для реалізації кожним громадянином суб'єктивних прав і свобод.

Тенденція вказувати на поліцейський (правоохоронний) аспект у діяльності держави зберігається в європейському правознавстві протягом XIX – XX ст., не зважаючи на її могутні ліберальні течії. Вона помітна у творах німецького вченого-поліцеїста Р. Моля, російського державознавця М.М. Коркунова, французького вченого-адміністративіста М. Оріу, сучасних французьких правознавців Ф. Люшера і Ж.-Л. Бержеля [19; 94; 112; 173]. Із сучасних вітчизняних державознавців слід назвати професора Ю.С. Шемшученка, який вважає, що за всього розмаїття держави за формами правління, державного устрою, типу держави (політичним режимом) загальною тенденцією у сучасний період є зростання ролі держави у вирішенні проблем суспільного розвитку. Найприйнятнішою моделлю при цьому визнається держава, яка основою своєї діяльності вважає задоволення загальносоціальних потреб, забезпечення прав та інтересів людини і громадянина [117, с. 128].

Сучасний російський державознавець професор В.Є. Чиркін, з одного боку, вважає, що держава нашого часу, як складний суспільний інститут, виступає у трьох якостях: як держава – організатор, держава – арбітр, держава – організація, що застосовує «легалізований примус» [209, с. 108], тобто поліцейський примус. Автор, який пропонує у цілому ліберальне трактування держави у своїй монографії «Сучасна держава», не згадує поняття «поліція», проте вважає, що без «легітимного примусу», насильства для забезпечення порядку в суспільстві соціальна боротьба або масова злочинність ведуть до анархії і розпаду суспільства [208, с. 20].

З іншого боку, історія останніх двох століть показує, як у більшості країн світу держава, яка була поліцейською, поволі, проте неухильно трансформувалася у правову. Завдяки гіпертрофії поліцейської діяльності поліцейська держава (Людовика XIV у Франції, Миколи I в Росії) піддає всі верстви населення муштрі «законопослушания» і після тривалої виховної роботи поступово стає правовою, зберігаючи поліцейську природу і не втрачаючи поліцейської (правоохоронної) функції, яка продовжує грати важливу, але вже допоміжну роль.

Варто зауважити, що як у загальній теорії держави та права, так і в галузевих юридичних науках (незалежно від того, належать вони до галузей публічного або приватного права) питання про механізм і функції держави є одним із найважливіших. Це зумовлено насамперед тим, що у функціях виявляється сутність держави, її соціальне призначення. Тому пізнання функцій – передумова пізнання головного і визначального у державі, виявлення її соціального значення, того, чим вона є як така на відміну від інших соціальних явищ, тобто її сутності. Функції визначають структуру держави, тобто способи, закономірності організації елементів держави як складної системи [71, с. 3-4].

Л.І. Каск визначає державу як динамічну систему, що здійснює управління суспільством в умовах мінливого внутрішнього і зовнішнього середовища, тому її зміст – це певні процеси, тобто діяльність, а точніше функції, в яких виражається соціальне призначення держави [71, с. 6].

Отже, говорячи про функції держави, ми визначаємо її соціальне призначення і зміст діяльності.

В юридичній літературі немає єдності думок щодо категорії «функції держави», проте більшість учених схиляються до думки, що функції держави – це основні напрями її діяльності, в яких відображаються і конкретизуються завдання та мета держави, проявляється її сутність та зміст, а також соціальне призначення у соціально неоднорідному суспільстві [72, с. 63].

Функції держави є такими видами діяльності, які виражають її найістотніші риси, природу всіх гілок державної влади, є загальними напрямами державної роботи. Це – напрями необхідної діяльності держави, найважливіші напрями в діяльності органів, визначені об'єктивними чинниками і потребами сформованого життя [136, с. 90-91]. У функціях держави виражається цільове навантаження органів держави й обсяг наданих їм державно-владних повноважень.

Так, Й.І. Горінецький у своїй праці «Правоохоронна функція держав центральної Європи: теоретичні і практичні аспекти» подає визначення функцій сучасної держави. Він стверджує, що функції держави – це визначені конституцією і законами основні, найбільш загальні і стабільні напрями її діяльності, які об'єктивно зумовлені та підпорядковані вирішенню основних проблем суспільства та здійснюються у спеціальних формах за допомогою специфічних методів [39, с. 6].

Функції держави об'єктивні, – пише Л.І. Спиридонов, і природа загальних справ, які неминуче з'являються в об'єднаних в асоціацію людей, і способи їх здійснення за допомогою державної влади, – незалежні від свідомості та волі людей, зокрема й тих, хто управляє державою. Вибір цілей і засобів їх досягнення лише у відомих межах відбувається свідомо і залежить від того, наскільки правильно зрозумілі суспільні потреби і наскільки правильно оцінені наявні засоби їх задоволення, якщо напрями діяльності визначені помилково і загальні справи не реалізуються, рано чи пізно їх вимушено буде змінено та приведено у відповідність з об'єктивними потребами суспільного розвитку [184, с. 39].

У філософії поняття функції прийнято визначати як зовнішній прояв властивостей якого-небудь об'єкта у даній системі відносин [72, с. 63; 202, с. 448]. З урахуванням цього загальнонаукового підходу при характеристиці функцій держави слід виходити з того, що, з одного боку, функції держави виражають специфічні внутрішні особливості того соціального явища, яке прийнято визначати як держава, а з іншого – набір і зміст цих функцій об'єктивно зумовлений зовнішніми умовами буття держави, з якими вона взаємодіє як соціальна структура. У науковій літературі цілком слушно підкреслюється зазначений інший бік, що визначає поняття функцій держави. Так, Л.І. Каск говорить, що найпоширеніше розуміння функцій як основних (головних) напрямів (сторін) діяльності держави, в яких виражається її соціальне призначення [71, с. 7]. Фактично погоджується з цією позицією і Л.І. Спиридонов. Він визначає функції держави як основні напрями її діяльності, зумовлені об'єктивною потребою людей вирішувати загальні справи, зміст яких визначений характером історично сформованого суспільства [184, с. 40]. О.Г. Прокопенко стверджує, що функції держави – це об'єктивно необхідні, основні, найбільш загальні та стабільні напрями її діяльності, що слугують вирішенню головних завдань держави та здійснюються у спеціальних формах за допомогою специфічних методів [117, с. 155]. За визначенням відомого українського теоретика П.М. Рабіновича, функції держави – це основні напрями діяльності держави, які розкривають її соціальну сутність і призначення у суспільстві [117, с. 139].

Проблема соціальної ролі, а, отже, функцій держави, їх поняття і види – ці питання традиційно є предметом жвавого наукового обговорення, ідеологічних суперечок, а також практики державних діячів різних країн протягом століть.

Насамперед, пам'ятаючи про те, що, з одного боку соціальний механізм функціональний, оскільки доцільний і поза ціллю немає функції, ми повинні пов'язувати категорію функції з категорією цілі. З іншого боку, беручи до уваги те, що функція є проявом властивостей об'єкта у даній системі відносин, потрібно, характеризуючи функцію держави, співвідносити її з поняттям методу і засобів, які, як наголошувалося раніше, утворюють власне соціальний механізм. І механізм держави тут не є винятком. Тобто, характеризуючи поняття і види функцій держави, варто розглянути цю категорію у системі категорій: ціль – функція – метод – засіб.

Характеризуючи функції держави у системі «функція – ціль», слід відрізняти їх від функцій державних органів. Як пише Г. Еллінек, «наївне ототожнення діяльності органу з функцією держави, до якої вдавалося вчення про державу від Арістотеля аж до теперішнього часу, не може задовільно вирішити важливі теоретичні і практичні проблеми вчення про функції». Сам Еллінек пропонує розрізняти матеріальні і формальні функції, тобто основні напрями державної діяльності та функції певних груп органів [51, с. 449].

Матеріальні функції держави зумовлюються тим, що з одного боку, її діяльність спрямована на досягнення цілей останньої. Правовою ціллю зумовлюється функція держави, спрямована на встановлення та охорону права, і диференціююча від іншої її функції, спрямованої на утвердження могутності держави і «споспешествование» культурі, з іншого, – підкреслює Г. Еллінек, – для з'ясування сутності державних функцій необхідне пізнання тих форм, у яких вони можуть здійснюватися. Таких форм – три. По-перше, це встановлення норм; по-друге, здійснення окремих визначених завдань, шляхом спрямованої на них, пристосовуваної до особливостей конкретного випадку, діяльності; по-третє, це встановлення або захист права. Відповідно, й одержуємо три функції держави: законодавчу, судову та управлінську [51, с. 449-450]. Слід зауважити, що Г. Еллінек чомусь відносить ці три функції до матеріальних. Тим самим він, на нашу думку, суперечить сам собі, оскільки, як зазначалося вище, поділ функцій на матеріальні і формальні здійснюється ним за тим, що, по-перше, матеріальні функції орієнтовані на досягнення цілей держави, а, відповідно, по-друге, вони є основними напрямами діяльності держави у цілому; водночас формальні функції є формами здійснення основних державних функцій, через що вони реалізуються у діяльності певних органів або їх груп. У результаті того, що законодавство, суд і управління Еллінек відносить до матеріальних функцій, у нього не досить виразно викладене питання про сутність формальних функцій [51, с. 452-453]. Між тим, очевидно, що законодавство, суд і управління – сутність предмета спеціалізації різних державних органів, причому така спеціалізація з більшим або меншим ступенем визначеності існувала у будь-які часи).

Як наголошується у сучасній юридичній літературі, питання про поняття функції держави має два аспекти.

В одному випадку йдеться про характер діяльності певних видів органів держави і про специфічний розподіл праці між різними ланками структури держави. Мабуть, одним із перших, хто всебічно обґрунтував теорію поділу влади, а, отже, і запропонував першу прийнятну класифікацію функцій держави, був Ш. Монтеск'є, хоча, поза всяким сумнівом, питання про функції держави має тисячолітню історію у політології, історію, початок якої губиться у темряві століть. Радянські дослідники сприйняли традицію Монтеск'є. «Відкидаючи старі концепції поділу влади, – писав Ю.А. Денисов, – ми все ж таки не можемо нехтувати тим, що наявність різних видів державних органів та їх діяльності, є найсуворіша і чітко окреслена компетенція, що пов'язуються з тією роллю, яка належить державі у правоосвітньому та правозастосовчому процесах» [221, с. 43]. Слід звернути увагу на те, що, незважаючи на офіційно заперечувану радянською юридичною наукою доктрину поділу влади, вона все ж таки не була зжита у нашому суспільстві: здоровий глузд, закладений у ній, не міг ігноруватися вченими; вона проникала і в юридичну практику. Тим більше, ми повинні проводити розмежування функцій держави за характером спеціалізації різних ланок державної структури нині, коли теорія поділу влади стає офіційно визнаною і втілюваною у практику державного будівництва доктриною (ст. 6 Конституції України).

Інший аспект розуміння функцій держави полягає у трактуванні функції як основного напряму діяльності держави у цілому, в усій сукупності її органів. У цьому випадку функції держави визначені завданнями, які вона вирішує на тому або іншому етапі свого розвитку. На відміну від функцій державних органів, пов'язаних з характером їх діяльності, такі функції прийнято називати основними функціями держави [221, с. 43-44].

Отже, до основних функцій нашої держави можна віднести класифікацію функцій, що базується на принципі розподілу влади. Відповідно функції поділяються на законодавчі (правотворчі), управлінські і судові. Особливістю цієї класифікації є те, що вона відображає механізм реалізації державної влади. На основі диференціації цих функцій виникає другий рівень основних функцій, що відображають галузеві напрями діяльності держави. Ці функції можуть бути внутрішніми і зовнішніми.

Так, на думку А.Ю. Олійника, до внутрішніх функцій належать такі напрями діяльності держави, в яких конкретизується внутрішня політика щодо економічних, ідеологічних, екологічних, культурних та інших аспектів життя громадянського суспільства: економічна, культурно-виховна, охорона і захист усіх форм власності, соціальне обслуговування населення, екологічна, охорона правопорядку, прав і свобод людини і громадянина та ін. [117, с. 132]

Нині держава виконує менший за обсягом, проте оновлений набір основних функцій галузевого характеру. Економічна, соціальна, культурно-виховна, екологічна функції держави мають позитивний зміст, направлені на вирішення позитивних завдань і досягнення позитивних цілей. До таких напрямів належить діяльність держави, пов'язана з переходом української економіки до ринкових відносин, допомогою середньому і малому бізнесу, інтеграцією вітчизняної економіки у світову. Держава бере активну участь у перерозподілі національного доходу для забезпечення соціальної захищеності громадян, надає підтримку (фінансову, матеріальну, програмну) освітнім, виховним, науковим установам, а також установам культури.

Що стосується правоохоронної функції держави, то вона займає особливе місце в системі основних функцій. Це одна з постійних функцій держави. Як певний вид державної діяльності, вона з урахуванням принципу розподілу влади похідна від управлінської і судової функцій, проте відрізняється самостійністю, однорідністю і стійкою повторюваністю.

Так, Л.Д. Воєводін зазначає, що раніше зміст державної охоронної функції зводився лише до захисту правопорядку, прав і свобод громадян від можливих порушень. Це вузьке трактування, лише один бік цієї функції. Інший, більш важливий – створення сприятливих умов для їх реалізації. Ця риса – особливість правоохоронної діяльності демократичної правової держави, зумовлена її природою. Зміст цієї функції включає у себе захист прав і свобод від порушень.

Об'єктом впливу даної функції є протизаконні, антисуспільні дії осіб, які з одного боку, підривають конституційний устрій, встановлений у країні правопорядок, не виконують своїх обов'язків, порушують права та законні інтереси інших осіб. З іншого боку – це організована діяльність громадян, державних органів, громадських організацій, яка має здійснюватися таким чином, щоб у країні розвивався та зміцнювався правопорядок, своєчасно та оперативно були усунені причини, що викликають його порушення, щоб існували сприятливі умови для реалізації прав і законних інтересів громадян.

Функції охорони правопорядку, прав і свобод громадян – постійна функція держави, яка здійснюється всіма державними органами [117, с. 154].

Держава має, захищаючи, забезпечити і забезпечуючи, захищати. Це – єдиний головний напрям діяльності нашої держави.

У свою чергу Й.І. Горінецький визначає правоохоронну функцію сучасної держави як самостійний і пріоритетний напрям державної політики, який за допомогою юридичних засобів здійснюється для досягнення такого соціального ефекту як захист права загалом, основ конституційного ладу, зокрема прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина та інших об'єктів, зміцнення законності і правопорядку, й одночасно виступає правовою формою досягнення інших цілей суспільства і держави [39, с. 4].

Дореволюційні поліцеїсти та адміністративісти характеризували правоохоронну функцію держави як таку, що має «негативну» спрямованість. Йдеться про охорону значущих для суспільства й держави об’єктів – громадського порядку, суспільної безпеки тощо – а також про витіснення з суспільного життя небажаних явищ, зокрема протиправних посягань. Лише держава, маючи у своєму розпорядженні відповідні засоби, здатна забезпечити ефективний і постійний захист цих об’єктів – захист, без якого «позитивні» функції держави втратять сенс і перетворяться на фікції. Ще у XIX ст. Р. Міль із цього приводу зауважував: «Держава має право на поліцейську діяльність у всіх тих випадках, в яких приватні сили, хоча і можуть щось зробити, але тільки дещо і недостатньою мірою» [174, с. 216].

Так, згідно з КК України та КУпАП, громадський порядок і громадська безпека належать до найважливіших об’єктів, що перебувають під охороною держави. Охорона цих об’єктів забезпечується через адміністративний нагляд, прямий адміністративний примус, оперативно-розшукові заходи, а також застосування адміністративних і кримінальних покарань. Громадський порядок і громадська безпека становлять фундамент нормального життя всіх громадян, функціонування всіх державних, громадських та приватних установ і підприємств. Саме тому держава завжди ставилася до охорони цих об’єктів як до охорони «bonum publicum» (суспільного блага) і надавала їй політичного значення.

Щойно в суспільстві відчувається безсилля поліцейської (правоохоронної) функції, одразу ж стрімко зростає злочинність у державі, множаться конфлікти між громадянами, погіршується культура людського спілкування, особливо у громадських місцях. За таких умов, здавалося б, абстрактна формула Гоббса про «війну всіх проти всіх» набуває виразних обрисів: громадяни перестають довіряти державі як захиснику їхнього життя, здоров’я та власності. Охорона «bonum publicum» зникає як така. Громадяни вдаються до заходів самозахисту: закривають вікна квартир залізними ґратами, встановлюють вхідні металеві двері, купують газову зброю для захисту від протиправних посягань тощо.

Охорона життя, здоров’я, власності громадян, а також інших об’єктів, що мають важливе значення для суспільства і держави, є настільки необхідною функцією держави, що її послаблення негативно позначається на інших сторонах державної діяльності, зокрема: на управлінні економікою, фінансами, культурою, освітою, соціальним забезпеченням тощо. Держава завжди зобов’язана дбати про постійне і якісне здійснення поліцейської (правоохоронної) функції – під страхом втрати свого авторитету в очах населення і навіть під загрозою власної ліквідації. «Общество нуждается прежде всего в безопасности, зная о том, что прочие его цели не могут быть достигнуты, пока эта первая, необходимая цель не будет осуществлена», – писав відомий поліцеїст А.С. Окольський, маючи на увазі поліцейську (охоронну) функцію держави [130, с. 5-6]. Можна вважати, що з практичної точки зору поліцейська (правоохоронна) функція посідає перше місце у ряді функцій держави, що охорона життя, здоров’я, власності громадян є початковим призначенням держави.

Здійснюючи поліцейську (правоохоронну) функцію, держава організовує життя населення на всій території, що їй належить, забезпечує правопорядок на цій території, і насамперед у місцях громадського значення: на вулицях, площах, парках, вокзалах, торгових центрах тощо – у місцях «внеколлективного поведения» людей, де найчастіше виникають загрози окремій людині та мають місце конфліктні ситуації. Цінність понять «порядок», «безпека», «громадський порядок» і «громадська безпека» полягає у тому, що вони, будучи по суті правоохоронними, у сукупності утворюють одну з істотних ознак держави разом з населенням, владою і територією. У практичному відношенні відсутність у суспільстві порядку та безпеки свідчить про структурну кризу держави або навіть про відсутність самої держави. У науковій літературі визначення держави без цих понять, що мають поліцейський (правоохоронний) зміст та утворюють одну з її головних ознак, може сприйматися як неповне. Тому деякі правознавці цілком резонно включали поняття «порядок», «правопорядок», «безпека» у визначення держави. Так, видатний австрійський державознавець і соціолог другої половини XIX ст. Л. Гумплович, відзначаючи важливе значення поліцейської (правоохоронної) функції держави, визначав державу «як природно виниклу організацію владарювання, призначену для охорони певного правопорядку» [111, с. 36]. Через необхідність встановлення для людей громадського та правового порядку визначав державу відомий російський державознавець другої половини XIX ст. О.Д. Градовський: «держава є осіла й організована маса осіб та суспільних союзів, що проживають на певній території і підлеглих одній верховній владі, наділених правами законодавства, суду та управління для забезпечення юридичного порядку і загальних умов добробуту» [41, с. 1]. Більш випукле поліцейське трактування держави давав інший відомий російський правознавець Н.М. Коркунов, який також включив у її характеристику поняття правового порядку. «Держава, – писав Н.М. Коркунов, – є суспільний союз вільних людей з примусово встановленим мирним порядком за допомогою надання виняткового права примусу тільки органам держави» [94, с. 27].

Отже, розглядаючи функціонування держави, слід говорити про зовнішню сторону такого функціонування і про її внутрішню, змістовну сторону. Тому поняття функцій держави, що характеризують зовнішню сторону її діяльності, маємо право ототожнити з поняттям форм діяльності держави. Звідси зміст її діяльності, здійснюваної за різними напрямами відповідно до тих цілей, які ставляться перед державою, може втілюватися у будь-якій оптимальній формі або у всіх цих формах відразу. Зв’язок зовнішніх функцій (форм діяльності) і змістовних, основних функцій держави – взаємний. З одного боку, зміст діяльності держави не може не впливати на форми здійснення цієї діяльності, з іншого – зміст діяльності держави повинен бути впорядкований щодо форм, у яких він втілюється [205, с. 493-494].

Вважаємо, що цей поділ функцій держави на матеріальні і формальні має істотне теоретичне, і, значною мірою, практичне значення. Щоб будь-яким чином аргументувати даний висновок, варто навести думку одного з відомих фахівців у сфері державознавства Л.І. Каска, який пише, що іноді деяким, найважливішим або поширеним методам і засобам здійснення діяльності держави надається значення самостійних функцій, що є однією з головних причин великих розбіжностей у моделях функцій держави. Так відбувається, зокрема, коли значення самостійної функції держави надається діяльності з охорони власності. Проте охорона, наприклад, державної власності, є приватним завданням охорони правопорядку взагалі.

Правопорядок є, з одного боку, результатом законодавчої форми діяльності держави, а з іншого – найважливішим засобом здійснення всіх (хоча і різною мірою) функцій держави. Тому охорону правопорядку ні в цілому, ні тим більше частково не можна розглядати як самостійну функцію держави [71, с. 45].

Ця позиція заснована на непорозумінні, причиною якого, на нашу думку, виявилось насамперед те, що автор розглядає категорію функцій держави виключно у формальному аспекті. Звичайно, спеціалізація діяльності (або, як пише Еллінек, «розподіл праці») державних органів є межею, характерною для будь-якої держави. Тому зрозуміло, що правопорядок формується і підтримується діяльністю не тільки однієї групи яких-небудь спеціалізованих органів або, навіть, однієї гілки державної влади. Проте, як вже йшлося, правопорядок є, власне, умовою існування самого соціального інституту – держави. Тому він (правопорядок) є ціллю держави як такої, а, отже, її діяльність з охорони правопорядку має розглядатися не інакше, як державна функція, іманентно властива будь-якому типу держави, що діє у будь-який історичний період. Інша справа, що ця функція реалізується за допомогою діяльності законодавчої, виконавчої і судової гілок державної влади.

Друга неточність зазначеної вище позиції Л.І. Каска полягає у підміні понять при аргументуванні. Він говорить, що: а) правопорядок є результатом діяльності законодавчої влади і б) правопорядок – засіб здійснення всіх функцій держави. З обома наведеними положеннями (з деякими істотними обмовками), можна погодитися, проте ні той, ні інший аргументом служити не може, коли йдеться не про те, що створює правопорядок і яке його соціальне призначення, а про охорону вже існуючого правопорядку. Цілком зрозуміло, що коли говоримо про те, звідки виникає правопорядок, і про те, для чого він існує, ми тим самим не висуваємо аргументів ні за, ні проти визнання охорони цього правопорядку одним із найважливіших напрямів діяльності держави, тобто його функцією.

Отже, охорона правопорядку є матеріальною функцією держави, яка реалізується нею у межах законодавчої, виконавчої і судової діяльності (тобто формальних функцій держави). Роль кожної гілки державної влади – законодавчої, виконавчої і судової у реалізації державою своєї функції охорони правопорядку цілком унікальна, хоча і (що саме собою зрозуміло) неоднакова. Визначаючи цю роль, ми тим самим фактично переходимо до характеристики іншого системного зв’язку, а саме: взаємозв’язку «функція – метод – засіб».

Роль законодавчої гілки державної влади у забезпеченні функції охорони правопорядку полягає у тому, що: а) за допомогою законодавства (статутного права) вона формулює ті правові основи, на яких базується правопорядок; б) легалізує учасників суспільних відносин як суб’єктів права (включаючи деліктоздатність) і визначає їх правовий статус (систему відносних суб’єктивних прав і обов’язків, що виникають у суб’єктів права безпосередньо із закону); в) встановлює систему органів держави, які спеціалізуються на охороні правопорядку, і визначає їх компетенцію; г) передбачає саму можливість, підстави і види юридичної відповідальності за неправомірну поведінку (тобто за таку, яка відхиляється від того, що передбачене або заборонене об’єктивним правом) осіб, визнаних державою суб’єктами права.

Судова влада бере на себе визнання і відновлення суб’єктивного права, що виникає як результат дії правопорядку, а також констатує наявність факту порушення правопорядку і визначає конкретні заходи державного реагування на конкретне правопорушення.

Найоб’ємніший блок заходів з охорони правопорядку приписаний виконавчій гілці державної влади. Г. Еллінек слушно зазначає, що закон передбачає правові правила, судове рішення, підводить конкретний випадок під абстрактну норму і вирішує його, тобто силою державного авторитету встановлює цей випадок і пов’язані з ним правові наслідки, які повинні бути визнані і реалізовані. Проте центральне місце серед цих функцій займає управління. Існували в історії тривалі періоди, – підкреслює автор, – яким законодавство не було зовсім відоме. Але і в цей час, коли наявність (поряд із звичайним правом) законодавства є вже ознакою порівняно високої культури, законодавство є, все ж таки, функцією періодичною. Періодичний характер має також і суд, а при незначному рівні соціального розвитку можливі навіть більш або менш тривалі проміжки часу, протягом яких судді не надається жодного приводу проявити свою діяльність. Управління, яке містить безпосереднє виконання урядових завдань, має здійснюватися завжди. Без нього держава не могла б зовсім існувати. Можна собі уявити деспота, який обходиться без закону і суддів, але держава без управління була б анархією [51, с. 451-452].

Управління водночас є найобширнішою функцією, до сфери якої належить передуюча законодавству підготовча діяльність, що сприяє суду у відправленні його функцій, забезпечує виконання судових рішень. Управління також історично є основною функцією, до якої лише згодом приєднується або від якої відособляється законодавство, так само як і відправлення правосуддя, спочатку обмежене вельми вузькими рамками, поступово розширяється у міру прогресуючого розвитку держави. Сучасні уявлення про правову державу, висхідні ще до «ідеальної держави» Платона й Арістотеля, передбачають не тільки розширення законодавчої і судової функцій, а й те, що у розвинутій державі за нормальних обставин управління є підзаконним. Тому і в давнину, і в Новий час нормальна держава визначалася як держава, де панує закон, у якій, таким чином, управління і правосуддя відправляються згідно з правовими нормами [51, с. 451-452].

У дореволюційній юридичній літературі аксіоматичним вважалося положення, згідно з яким поліцейська функція держави має своїм завданням, з одного боку, попередження та припинення дій, що порушують існуюче благополуччя, а з іншого – сприяння нормальному розвитку народного блага. Отже, всі заходи держави у цій сфері зводилися до двох видів: 1) створення умов внутрішньої безпеки – благочинство, тобто «правила, що служать основі та збереженню внутрішньої безпеки держави» (І. Юсті); 2) до створення умов матеріального та духовного благочинства – благоустрою [117, с. 560].

На думку І. Юсті, «внутрішня безпека є предметом, який прагне благоустрою влади», до того ж вона слугує меті та науці про «мудре врядування».

Отже, якщо дослівно тлумачити зміст поліцейської діяльності держави, виявиться, що вона надто широка. Така діяльність відбувається у межах законодавчої, адміністративної і юрисдикційної функцій держави. Не можна зводити її до функції охорони правопорядку, адже вона охоплює не тільки його охорону, а й діяльність зі «створення умов матеріального і духовного добробуту», тобто благоустрою. Більше того, ця діяльність здійснюється як у правових, так і внеправових формах. Отже, поліцейська функція охоплює всю сферу діяльності держави, здійснюваної зовні, тобто за межами апарату держави. Тобто, поліцейська функція може бути асоційована з функціонуванням механізму держави у напрямі тих цілей, які стоять у даний момент перед нею, включаючи також забезпечення правопорядку. Якщо розглядати цей висновок в історичному аспекті, то, з деякими уточненнями, його можна визнати правильним. Сутність уточнення полягає у тому, що по-перше, пам’ятаючи про те спостереження, яке зробив Г. Еллінек, розглядаючи співвідношення законодавчої, судової й адміністративної влади, можна сказати, що історично поліцейська функція держави асоціювалася з діяльністю виконавчо-розпорядчої гілки державної влади і робилося це небезпідставно. Варто наголосити, що до відомих періодів історії адміністративна і поліцейська функції могли бути ототожнені. По-друге, навіть, якщо виходити з концепції лінійності у перебігу історичного процесу, то не можна говорити, що тенденція у розвитку поліцейської функції виявляється з повною очевидністю. Проте ця тенденція існує. Сутність її полягає у поступовому, проте неухильному звуженні змісту поліцейської функції й у формуванні в структурі адміністративної гілки державної влади системи органів, що спеціалізуються на її виконанні. Спробуємо показати це на історичних прикладах [47; 50; 68; 85; 199; 201; 215].

Історія поліцейської функції держави поділяється на три періоди. У першому періоді заходи безпеки і благоустрою сприймалися суспільством і церквою, держава ж (уряд) майже не бере у них участь. Усе ж ці заходи були явно недостатні. Прийнято вважати, що перший період продовжувався до XII – XV ст. У другому періоді уряди прагнуть прибрати до рук всю поліцейську діяльність. Урядова поліція виявляється часто антиполіцейською, шкідливою для безпеки і добробуту. Проте саме у цей час виникають спеціалізовані органи виконавчої поліції. Цей період в Європі закінчується XVIII ст., тобто він пов’язується з початком капіталістичного етапу в історії людського суспільства. У третьому періоді до урядової поліції приєднується поліцейська діяльність суспільства. Турбота про поліцію, раніше покладена виключно на уряд, переходить до різних суспільних установ, за урядом залишається лише нагляд за поліцейською діяльністю суспільних установ, він допомагає у разі нестачі зусиль приватних осіб і суспільних установ. У цей час реорганізуються попередні виконавчо-поліцейські установи.

Водночас останній період нової і новітньої історії розвитку поліцейської функції характеризується особливим динамізмом. Якщо на першому етапі існування буржуазних держав вона діяла обмежуючи роль держави у справах суспільства до мінімуму (ці заходи були спрямовані проти ідеології і практики поліцейської держави), то у подальшому була усвідомлена необхідність активного регулятивного втручання держави у процеси, що відбувалися у суспільстві, включаючи і сферу економіки. З «нічного сторожа» держава перетворюється на соціальну державу, що здійснює активну інтервенціоністську політику в середині суспільства. Відповідно, посилюється адміністративна діяльність держави, проте, хоча остання і визначається частіше як поліцейська, ототожнюючись з адміністративною функцією держави, власне поліцейська діяльність починає трактуватися як вужча категорія, властива тільки особливим спеціалізованим поліцейським установам, які зазнали процесу реформування. Тобто, якщо спочатку поняття поліцейської функції можна було розглядати як найважливішу функцію, а можливо, навіть, і як систему матеріальних функцій держави, то нині це поняття слід трактувати як функцію (основний напрям діяльності) спеціалізованих державних органів у структурі виконавчо-розпорядчих органів держави [117, с. 561].

Отже, можна констатувати: те соціальне явище, яке з глибокої давнини приховувалося за терміном «поліція», за осяжний відрізок історії людства здійснило глибоку еволюцію. Як наголошується в юридичній літературі, цей термін походить від грецького слова «політейя» (поліс – місто), що означало міський (тобто державний) устрій. У такому первинному значенні він перейшов у латинську мову (під формою роlitia) і в цьому значенні використовувався середньовічними вченими. Проте з кінця XVI ст. його почали використовувати спочатку у Франції, а потім і в Німеччині у дещо іншому значенні. Під французьким терміном роlice, роlicite і німецьким роlizei почали розуміти сукупність різних елементів суспільного порядку, суспільний добробут, а також і урядову діяльність, спрямовану на його забезпечення. Цей термін охоплював усю сукупність справ світського управління (res роliticae), на відміну від res ecclesiasticae – справ церковних. Спочатку термін «поліція» у даному широкому значенні ввійшов у вжиток в офіційній мові законодавства й адміністрації, а потім проник і в наукову літературу, представники якої застосовували його до характеристики напряму, протягом тривалого часу пануючого в історії різних держав [47, с. 4].

Отже, у період дополіцейської держави поліцейська функція не була виділена в особливу систему органів: ті або інші елементи (види) поліцейської діяльності могли виконуватися будь-яким членом суспільства і навіть не суб’єктами права (рабами). Одна із причин такого становища – нерозчленованість, єдність державної влади.

Після розпаду Римської імперії і до становлення в Європі Абсолютизму спостерігається загальна слабкість державної влади і виконання поліцейських функцій суспільством (корпорацією, станом, цехом, релігійною або сусідською общиною).

За часів поліцейської держави з'являються спеціалізовані органи — виконавча поліція. Водночас компетенція поліції тут надзвичайно широка: від фінансів, боротьби з єретиками, революціонерами та шпигунами до опіки над жебраками й нагляду за публічними будинками. Отже, у перший період поліцейська діяльність існує без системи професійно організованих поліцейських органів, а в другому — така система органів уже є, проте бракує їхньої спеціалізації: діяльність поліцейських органів можна ототожнити з діяльністю всієї держави, адже компетенція поліції не виокремлена у діяльності державної влади зі змістового боку, а отже, з погляду форми поліція діяла у сфері і виконавчої, і судової, і певною мірою — законодавчої влади.

І лише в Новий час, точніше, протягом останніх двох століть, в організації та діяльності поліції відбуваються істотні зміни. Їхня сутність очевидна. Спочатку суспільна свідомість ще не розмежовує поняття адміністративної і поліцейської функцій держави, ототожнюючи їх; згодом, у межах управлінської функції, покладеної на державу, відбувається диференціація, у зв'язку з чим поняття поліції (поліцейської функції, діяльності) почали розглядати у широкому і вузькому значеннях. Пізніше, під впливом праць учених-адміністративістів, поліцейська функція у широкому розумінні почала іменуватися функцією державного управління або адміністративною функцією держави.

Нині ж маємо систему спеціалізованих органів у структурі виконавчої влади держави, створених для вирішення окреслених завдань і найменованих поліцією. Основні напрями діяльності поліції у розв’язанні поставлених перед нею завдань можуть бути визначені як функції поліції. Така еволюція сутності цього поняття за багато століть європейської історії. Абсолютно очевидно, що поліцейська функція держави і функції поліції — поняття не тотожні. Якщо перше охоплює весь комплекс заходів упорядкованого впливу держави на суспільні процеси (і не в останню чергу — адміністративну функцію держави), то функції поліції — напрями діяльності поліцейських органів як спеціалізованої системи у структурі органів виконавчо-розпорядчої влади. Відповідно, діяльність поліції — це специфічний аспект діяльності адміністративної гілки державної влади і значною мірою — елемент загальної поліцейської функції держави.

Наведене уточнення функцій поліції у системі актів функціонування держави у цілому має, на нашу думку, суттєве теоретичне і методологічне значення. Варто зазначити лише те, що у контексті даного дослідження є для нас найважливішим [117, с. 566].

Отже, правоохоронна діяльність, направлена на охорону правопорядку і забезпечення безпеки громадян, — це діяльність, іманентно властива будь-якій державі. З цього боку будь-яка держава за формою правління, формою державного устрою чи формою державно-правового режиму, якщо вона серйозно виконує функцію з охорони правопорядку і забезпечення безпеки у країні, виступає як система правоохоронних органів, серед яких особливе місце займають наглядово-примусові або поліцейські органи. Тому будь-яка держава, навіть правова, зберігає риси поліцейської держави.

Сучасна правова держава із сталими демократичними традиціями (США, Англія, Франція і Німеччина) має, якщо дозволено таке порівняння, два «геологічні шари»: перший, що знаходиться на поверхні, — демократичний, другий, розташований нижче, — поліцейський. Наприклад, США — демократична і правова держава, але із жорстким поліцейським контролем за суспільством і практично за кожним громадянином. Кожному школяреві відомо, що як тільки південні штати у 60-х роках XIX ст., використовуючи свої права, вийшли з Федерації, центральний уряд оголосив їх бунтівними і за допомогою військово-поліцейських заходів примусив повернутися до колишнього стану.

З урахуванням викладеного вище треба сказати, що поліцейська функція держави — це врегульована нормами адміністративного права розпорядчо-владна діяльність органів державної влади із застосуванням заходів примусу, що визначені законодавчими актами у сфері публічного управління при охороні громадського порядку і забезпечення громадської безпеки.

Поліцейська функція здійснюється державою через різні органи державної влади та місцевого самоврядування. Поліцейський аспект даної функції реалізується, головним чином, у процесі практичної діяльності виконавчої влади, тобто, у діяльності тієї її частини, яка здійснює у державі «легалізований примус».

Тепер можна визначити такі ознаки поліцейської (правоохоронної) функції держави:

1) поліцейська функція держави заснована на законі. Це означає, що вона здійснюється компетентними суб’єктами виключно на основі чинного законодавства і в межах, визначених ним. У цьому плані варто вирізнити два аспекти. Якщо говорити про поліцейську функцію як напрям діяльності держави, то безумовно, закон виступає одним із головних інструментів її здійснення. Якщо ж маємо на увазі державну поліцейську діяльність, її предметно-практичний бік, то слід відзначити її сувору відповідність до вимог закону;

2) поліцейська функція є саме державною політикою, а не епізодичною чи несистемною діяльністю;

3) поліцейська функція спрямована на об’єкти (ділянки суспільних відносин), склад яких залежить від конкретного етапу історичного розвитку суспільства і, природно, від політичних факторів, тобто від задуму законодавця та інших суб’єктів, від волі яких залежить визначення напрямів поліцейської діяльності;

4) поліцейська функція реалізується за допомогою юридичних та організаційних засобів;

5) поліцейська функція, її зміст органічно пов’язані з правом та праворозумінням у суспільстві;

6) поліцейська функція сучасної держави формується і реалізується під впливом цілого комплексу об’єктивних і суб’єктивних факторів. По-перше, на процес здійснення поліцейської функції держави впливають характеристики носіїв загрози об’єктам правоохорони, зокрема їх кількість, якісні параметри, місцезнаходження тощо. Насамперед, йдеться про злочинність як суспільне явище, її інтенсивність, організаційні можливості; по-друге, істотний вплив на поліцейську функцію держави вчиняє рівень економічного розвитку суспільства; по-третє, наявність підготовлених кадрів у правоохоронній сфері; по-четверте, ставлення до процесу здійснення цього напряму діяльності держави населення, тобто, стан правосвідомості саме у цьому аспекті; по-п’яте, ефективність здійснення поліцейської функції держави залежить від здатності політичного керівництва держави приймати ті чи інші рішення у цьому напрямі;

7) реалізація цієї функції безпосередньо опирається на можливість застосування державного примусу.

Діяльність держави, зокрема правової, як відомо, відбувається у суворо правових формах. Отже, держава здійснює свою діяльність, (і насамперед) при взаємодії із зовнішніми суб’єктами, у межах правовідносин. Функціонування держави, таким чином, регламентується системою правових норм, а враховуючи публічно-правовий характер правовідносин, що виникають, формальним джерелом цих норм служить якщо не виключно, то переважно — закон.

На думку Л. Дюгі, «публічне право є сукупністю норм права, доданих до держави». Держава як суб’єкт права управляється публічним об’єктивним правом, у його межах вона є носієм суб’єктивних публічних прав; її воля, проявляючись у межах, проведених об’єктивним публічним правом, діє у світі прав, формулюючи правові норми або створюючи суб’єктивні юридичні положення. Приватне право є сукупністю писаних або звичаєвих норм, застосовуваних до відносин між приватними (безпосередніми) особами як індивідуальними, так і колективними [105, с. 73-74, 86].

Публічне право (за Л. Дюгі) поділяється на зовнішнє (міжнародне) і внутрішнє. У структуру внутрішнього публічного права насамперед входять норми права, що застосовуються до держави і визначають її обов’язки та права, носієм яких вона є, а також її внутрішню організацію (конституційне, або, на думку Дюгі, більш точно – органічне публічне право). Водночас, держава не обмежується діяльністю сама у собі, а й вступає у відносини з іншими, недержавними, особами. Це, на думку Л. Дюгі, друга частина внутрішнього публічного права, яка суттєво зростає у міру того, як збільшуються державні завдання. «Немає жодного моменту існування, – пише Л. Дюгі, – в якому сучасна людина не приходила б у взаємодію з державою та її агентами. Цей стан взаємодії виявився джерелом величезного числа юридичних, більшою частиною писаних, а частиною звичаєвих, норм, що утворюють цей другий відділ публічного права» [105, с. 81]. Ця сфера Дюгі поділяється на дві частини: адміністративне, та, за його визначенням, юрисдикційне право. Такий поділ здійснюється державою відповідно до двох функцій – адміністративної і юрисдикційної.

Юрисдикційна частина публічного права охоплює всі норми, застосовувані до тих випадків, коли держава виступає як суддя у цивільній і кримінальній сфері; «ці норми утворюють дві широкі гілки сучасного законодавства – право процесу і кримінальне право». Здійсненню адміністративної функції відповідає адміністративне право, що охоплює сукупність норм, регулюючих відносини, які виникають між державою й іншими особами, зокрема публічними колективними особами, через адміністративний акт.

Так, Л. Дюгі підкреслює зростаюче значення адміністративного права, оскільки «саме шляхом адміністративних актів держава здійснює своє таке часте і таке активне втручання у всі сфери соціального життя, промисловості, торгівлі, навчання, відносин праці і капіталу. Сфера адміністративного права така широка, що з’явився звичай відділяти від нього деякі частини, як, наприклад, фінансове право, промислове право і законодавство про суспільну допомогу» [105, с. 81-86].

Відтак, управлінська діяльність держави, тобто діяльність, спрямована зовні, за межі державного апарату, регламентується переважно нормами адміністративного права. Це визначення змінило на початку XX ст. інший термін – «поліцейське право» (останній застосовувався в юридичній науці з XVIII ст.). У результаті того, що на рубежі минулого і нинішнього століть спостерігається активне зростання авторитету держави та її втручання у справи громадянського суспільства, цей процес супроводиться збільшенням нормативного масиву галузі адміністративного права, яке почало набувати тенденцію до дроблення.

1.2. Генезис поліцейської функції в Україні

Порівняно «молодим» історичним інститутом постає інститут поліції, формування якого у більшості країн відбувалося протягом ХVIII–XIX ст. Втім, відносна молодість цього інституту аж ніяк не заперечує того, що за своєю сутністю поліцейська діяльність належить до давніших, традиційних способів управління суспільними процесами. У зародкових формах вона побутувала ще в додержавний період. Дотримання традицій і табу було обов’язком членів роду та племені. Одноплемінники пильно стежили за виконанням правил; громада судила й карала тих, хто відступав від віри та звичаїв. Злочин і покарання – одвічні супутники суспільного життя, адже колективне співжиття означає дотримання певних правил. Проте саме існування норм звичаєвого права засвідчує схильність людей їх порушувати. Відтак виникає функція примусу та застосування сили до порушників. Правозастосування є найдавнішою формою діяльності у громадах, хоча спочатку воно не втілювалося у спеціальні структури й інститути в сучасному розумінні цього слова. Приміром, в африканському племені інтуїтів особа, яка вчиняє рецидив (вбивства або чаклунства) і вважається небезпечною для громади, стає об’єктом покарання. Винному пропонують або добровільно покинути плем’я – виконати так званий кивитук, що рівнозначно самогубству, – або громада призначає екзекутора, якому належить виконати фізичне покарання. Останній вибирається з кола близьких родичів обвинуваченого, щоб у майбутньому уникнути помсти [175, с. 38-47].

У складніших суспільствах поліцейська діяльність перетворюється на прерогативу державної влади. Упродовж кількох тисячоліть існування держави сучасні функції поліції виконували представники влади, різні чиновники, щоправда, без зайвої спеціалізації на відповідних завданнях. За порядок і судочинство у країні загалом відповідали перші особи держави – князі, цесарі, королі та їх намісники – воєводи, місцеві правителі, різні чиновники. Усі вони спиралися на військо, варту, озброєні загони «загального призначення».

Сила та зброя – вельми небезпечні інструменти регулювання людських відносин та управління соціальними процесами. Позитивна сутність інституту поліції полягає у тому, що він упорядковує застосування примусу й насильства до громадян. Держава встановлює певні гласні правила того, як і коли можна застосовувати зброю і силу, що робить суспільне життя більш безпечним і прогнозованим. Поліцейські чини на службі не є приватними особами, вони мають діяти відповідно до законів держави і нести відповідальність за перевищення своїх повноважень. Для суспільства зосередження сили і зброї в одних руках є благом; залишається зробити, щоб ці «руки» були «чистими», а голови поліцейських – тверезі, освічені, відповідальні. Саме ці питання і постають у процесі інституціоналізації поліцейської діяльності.

Протоінституційні форми поліцейської діяльності існували практично завжди. Раніше вони реалізовувалися у вигляді стихійних проявів соціального контролю або регулювалися інститутами роду і держави.

Так, у період створення і становлення держави на теренах України, а саме в епоху Київської Русі, влада не мала достатніх засобів для розвитку своєї поліцейської діяльності. Охорона від посягань на життя і майно здійснювалася самим населенням. І лише за виняткових обставин, що набирають характеру масових заворушень та іншого лиха, держава, в особі своїх представників, брала на себе охорону населення та відновлення порядку.

«Поліція добробуту» [68, с. 1] була у руках приватних осіб і церкви. Після прийняття хрещення князь Володимир у 996 р. видав Церковний статут, за яким церква визначалася як «організація суспільного призріння». У зв’язку з цим князем призначалася десятина на утримання при церквах добродійних установ. Таким чином князі, а вслід за ними й інші благочестиві люди також займалися цією справою, але як приватні особи. Вони будували «богодільні», лікарні, монастирі, училища. Більшість князів одержує від літописців похвалу за «нищелюбие» [68, с. 4].

Як свідчать історичні пам’ятки цієї епохи, державна влада, переслідуючи власну фінансову і військову мету, залишила за собою з функцій благоустрою [68, с. 1] переважно нагляд за торгівлею і шляхами сполучення. Як зазначає В.О. Ключевський, загальний інтерес до охорони кордонів і зовнішньої торгівлі спрямовував також подальший розвиток Київського князівства, який керував як внутрішньою, так і зовнішньою діяльністю перших київських князів [76, с. 130]. У договорах з греками і німцями руські князі зобов’язувалися до прийняття різних заходів для сприяння торговельним відносинам (видача купцям паспортів, організація перевозів через волоки тощо) [189, с. 13-14]. До підтримки внутрішньої торгівлі належить також призначення на торги митників і нагляд за мірою і вагою, хоча такий нагляд був доручений також церкві за церковними статутами, проте під наглядом держави. Влаштування і підтримання шляхів сполучення було звичайною і постійною справою держави. Про це є згадки у Руській Правді («уроки мостовные»). Причому, навіть зберігся особливий «статут про мостових» (про замощення Великого Новгорода), з якого вбачається, що «замощення» проводилося навколишнім населенням, але під керівництвом князівських «мостників» і «осменників».

І.Т. Тарасов зазначає, що завданнями поліції (у широкому значенні) держава переймалася незначною мірою, тому що зосередила свою увагу на фінансових і військових справах. Такі завдання входили у сферу діяльності земських органів. Саме тому разом із представниками князівської влади у Давній Русі існували також органи місцевого самоврядування: приміське і волосне віче, виборні старости, сотники, десятські і добрі люди. Разом з іншими питаннями самоврядування до їх обов’язків входили справи благочинності і благоустрою, у тій мірі, в якій це дозволяли засоби, що були в їх розпорядженні, і погляди на функції управління, які склалися на той час. До обов’язків названих осіб також входили «затримання вбивць» та захист жителів від «татей» [191] і розбійників. Вони повинні були спонукати до виконання різного роду натуральних та інших повинностей, були присутні на суді, у деяких випадках були радниками князів і брали участь у вирішенні політичних справ, спостерігали за загальним порядком. Їх загальне службове становище було вельми високим, воно відповідало складності і важливості покладеного на них обов’язку «управляти им всякия дела» [189, с. 13-14]. Поділ влади за «предметами відання» у Давній Русі не існував; спеціальне призначення мали лише деякі придворні посади (ключник, тіун конюший, тіун огнищний) і посади судової поліції (вірник, мечник) [68, с. 4-5].

Важливо підкреслити те, що досить рано з’являються різні типізації щодо змісту поліцейської діяльності, попередньо відбувався процес хабітулізації, тобто узвичаєння дій з охорони громадського порядку, розшуку злочинців, розслідування карних справ тощо. Так, за часів Київської Русі існували такі традиції як «головництво», «заклик», «звід», «гоніння по сліду». Частково вони відображені в Руській правді. У ст. 3–5 зазначено, що вбивці називалися «головниками», а покарання – «головництво». Існувала норма, згідно з якою князя за його провинність можна було карати волостю, а звичайну людину – смертю, або «на голову». Головник міг запропонувати постраждалій родині викуп, відступного, адже кримінальний злочин у ті часи ще не стає виключно державною компетенцією і міг дорівнювати цивільному делікту.

Сутність «заклику» полягала у тому, що у разі викрадання коня, зброї чи одежі або пропажі холопа потерпілий оголошував, «закликав» про це на торжищі, у людних місцях. Другим характерним засобом розшуку злочинця був «звід». Це, власне, була процедура розшукування особи, звинуваченої у злочині, шляхом «зводин» різних людей (прототип очної ставки). «Гоніння сліду» полягало у переслідуванні злодія по його слідах. У «Руській правді» зазначалося, що загальні правила проведення розшуку визначав князь. Пізніше, вже у ХVII ст., «гоніння сліду» перетворилося на «шляхування коней», а «заклик» – на «об волання» (від слова «волати», тобто кричати – про подію неодноразово проголошувалося на ярмарках і в інших місцях). У документах цього часу зустрічається поняття «трусу», тобто обшуку. Попереднє слідство включало опитування свідків, огляд речових доказів і місця злочину. Отже, інституту поліції як такого ще не було, але склалися узвичаєні форми діяльності з охорони порядку та боротьби зі злочинністю. Власне, це й були ті підвалини, на яких рано чи пізно мав постати повноцінний інститут [175, с. 38-47].

Характерною рисою середньовічної держави, саме у так званий Московський період, є станово-корпоративний характер суспільного ладу, з чітким визначенням кола тих прав і обов’язків, які можуть належати члену тієї чи іншої корпорації. При цьому в умовах, коли центральна державна влада ще не володіє достатньою мірою могутності, поліцейські функції (адміністративні) здійснюються самими корпораціями, які мали характер суспільного корпоративного самоврядування, заснованого на звичайному приватному праві.

Не була винятком із загального правила і Московська держава. Стан служивих людей, який виник ще за часів Київської Русі, остаточно склався у централізованій Московській державі [75; 133]. При цьому в умовах, коли на службі у московського государя опинилися нащадки колишніх великих і удільних князів, старих московських боярських родів, служивих людей великих і удільних князів, у середині корпорації, що формувалася, виник поділ на своєрідні касти (клани), ієрархія яких отримала найменування місництва. Воно було жорсткою організованою корпоративною структурою, характерною для розвинутого феодального суспільства: формується корпорація (стан) феодальної аристократії, належність до якої і місце у службовій ієрархії визначаються прізвищем (вітчизною). Система місництва, тобто корпоративного самоврядування, була перешкодою у розвитку поліцейської функції (у широкому значенні) московських государів.

Водночас, у XVI–XVII ст. відбувається процес злиття «дворных людей» (дворян) – слуг великого князя і вільних його слуг, причому останні починають називати себе «государевыми холопами». Звання государевих холопів, яким почали величатися у Московській державі колишні бояри і слуги вільні, означало, що вони з тимчасових вільних найманців государя також перетворилися у його вічнозобов’язаних підданих [75, с. 106-107].

Як спостерігається за часів Київської Русі, складаються общини податних громадян, які об’єднують, за Руською Правдою, людей – «податне простолюддя». Люди відрізнялися від молодшої (або нижчої) дружини своїм ставленням до князя. Як платники податків, для князя вони були не одинокими особами, подібно до служивих людей, а цілими мирами, міськими або сільськими общинами, пов’язаними круговою порукою у сплаті податків і мирською відповідальністю за поліцейський порядок (дика віра Руської Правди) [75, с. 45]. Особливості руської історії, що полягали у необхідності вести боротьбу за незалежність на Сході та Заході ускладнили корпоративний характер побудови станів тощо.

Характерним у свій час було становище представників міського населення Росії. За Соборним уложенням 1649 р. спостерігаємо, що оскільки «посад» був торговельно-промисловою тягловою общиною, Уложення забороняло промисловий і торговий промисел для осіб, які не належали до посадської общини. Відповідно до ст. 19 і ст. 20 глави Х1Х Уложення, встановлюється принцип безвихідності посадського стану, причому «посадські тяглеці» прикріпляються до певної общини без права переходити в інші «посади» і з «посада» у «повіт». Прийняття у посад і вихід з нього здійснювався в адміністративно-дозвольному порядку за участю органів держави [73, с. 25-26, 31-32, 68-69; 181, с. 144-145], тобто відповідно до норм поліцейського (адміністративного) права.

Поліцейські функції посадських общин, як і взагалі земське самоврядування старої Росії, виходять за давністю до ранніх часів московського царства XVI–XVII ст. Самоврядування «посадських мирів» не було відзначене якими-небудь специфічними особливостями порівняно з іншими самоврядними «мирами повіту». Проте у взаємостосунках з адміністрацією держави можна вирізнити деяку динаміку протягом цих двох століть. Статутні грамоти XVI ст. узаконюють заміну намісників і волостелей «излюбленными людьми», обраними місцевою общиною (хоча і не визначають внутрішній общинний розпорядок). У XVII ст., із запровадженням міських воєвод, виборні органи земства перетворилися на другорядних адміністративних агентів, відданих у безпосереднє розпорядження воєводи [73, с. 618].

Що стосується центральної державної влади, то, звичайно, з часом виявляється тенденція до її посилення, відповідно до чого дедалі більш державного публічно-правового характеру набуває і поліцейська діяльність. У міру розширення меж Московського князівства особистий характер князівського управління замінюється системою приказів, проте й у них, як і раніше, спостерігаємо відсутність будь-якої спеціалізації. У відання кожного окремого приказу входило виконання безлічі найрізноманітніших функцій. Усі прикази здійснювали судову владу щодо підвідомчих їм осіб. Кожний приказ, крім свого спеціального відомства, одержував у так зване утримання декілька міст, в яких він і відав справами господарювання й управління. Найближче відношення до поліції має відомий з 1539 р. «Розбійний приказ», до якого належали кримінально-поліцейські справи з викорінення розбоїв, кримінальний суд, в’язниці і затвердження виборних властей, що відали на місцях розбійними справами.

В областях Московської держави вище управління спочатку знаходилося у руках царських намісників та волостелей, яким великі князі дарували міста і волості «на кормление». Вони мали право суду, причому виклик до суду, стягнення штрафів з винних та інші суддівсько-поліцейські обов’язки виконувалися спільно з громадянами виборними від земства. Однак у справи внутрішнього управління, як уже наголошувалося, вони не втручалися. Поліцейські функції у повіті здійснювали сотники і старости, а в підрозділах провінцій – п’ятидесятські і десятські. Намісники, переслідуючи свої приватні цілі «кормления», мало звертали увагу на виконання своїх суддівських функцій і взагалі на благоустрій провінції; виборні власті були обмежені у своїх діях владою намісника. Внаслідок цього кількість злочинів, особливо розбоїв, зросла до крайньої межі. Тоді для переслідування розбійників і суду над ними з 30-х років XVI ст., були утворені «губные избы» у складі «губного старости» і при ньому «губного дяка», старост, десятських з кращих людей. Відповідно розшук та затримання розбійників, а згодом і «татей», вбивць та «паліїв», а також завідування в’язницями було покладено на губні власті [68, с. 9; 197].

Постійні скарги на зловживання з боку намісників і волостелей спонукали Іоанна IV покінчити з інститутом «кормления» і перейти до виключно земського управління. В якості земської влади були представлені «излюбленные головы» (старости), «земські дяки» та «кращі люди» (цілувальники). Вони відали всіма галузями управління (поліцейського, фінансового, економічного) і суду [65, с. 32]. Водночас компетенція земської влади поширювалася тільки на «тяглових людей» (посадських і селян) і лише частково – на церкву. Влада над вищими станами належала центральному уряду [68, с. 9]. Таким чином 22 січня 1669 р. були прийняті нові норми із «татебних», розбійних і вбивчих справ [194], згідно з якими їх ведення повинно було здійснюватися «сищиками» і «губними старостами» за наказами з Розбійного приказу.

У період «Смутного часу» виявилося необхідним існування у кожному місті військово-адміністративної влади – воєвод, завданням яких була військова охорона області, зв’язок з центральним апаратом та поширення компетенції на всі класи суспільства. Мета призначення воєводи – не «кормление», а управління на користь государя. При воєводах перебували «дяки» або «піддячі з приписом». З цих осіб складається «приказова ізба» з поділом її на «повіти». Компетенція воєвод визначалася наказами, за якими серед інших справ (суд, оборона тощо) їм ставилася також функція поліції – охорона безпеки і благочинності, припинення злочинів, протипожежні заходи, охорона суспільної моральності [123].

Отже, спостерігаємо, що в згадану епоху про запобігання злочинам не говорилося. Цей феномен спостерігаємо у наказі Катерини ІІ 1766 р., який закріпив основні принципи реформи державного управління та містив положення, зміст яких полягає у тому, що «набагато краще запобігати злочинам, ніж карати за них». У зв’язку з цим основним завданням поліції стало запобігання злочинам. Наказ роз’яснює підстави надання поліції права адміністративної розправи тощо [126].

Щодо губних і земських властей воєводі надавалося лише право контролю без втручання в їх діяльність. Проте згодом воєвода стає начальником губних властей у всіх доручених справах, а губні старости – його помічниками. Що стосується земських властей, то воєвода стає їх начальником лише у сфері поліцейської діяльності, не втручаючись у фінансове та економічне управління [68, с. 8-9].

Як показує дослідження станово-вічового періоду історії, а також періоду становлення централізованої Російської держави, для поліцейської функції у цей відрізок часу були характерні всі ті основні риси, які нами відзначено й для інших держав та суспільств до епохи «поліцейської держави».

Серед таких слід назвати, насамперед, невідособленість зазначеної функції у числі інших напрямів діяльності. З формально-юридичної точки зору, поліцейська функція невід’ємна від законодавчої функції держави. У свою чергу, поліцейська діяльність поєднується із судовою діяльністю. Відповідно, відсутні будь-які спеціалізовані поліцейські органи, державні інститути як у центрі, так і на місцях, що здійснюють поліцейську функцію. Характеризуючи організацію управління містами у XVI ст., Н.Д. Чечулін дав поліцейській функції вельми точну характеристику (підкреслимо, що ця характеристика прийнятна до організації управління не тільки містами і не лише щодо зазначеного періоду). Він зазначає, що управління містами у той час було організоване не правильно; управляли ними намісники, воєводи або дяки. Водночас, влада і значення тих й інших не була визначена абсолютно точно: то вищими вважалися воєводи, то намісники. У багатьох містах поряд з воєводами наявні «городниці» або «городові прикащики», які наглядали за зовнішнім порядком і суспільною безпекою у місті
[207, с. 342-343].

У феодальну епоху поліцейські функції перебирали на себе володарі маєтків, шляхта, управителі. Там, де діяв полковий устрій, підтримка порядку, розслідування злочинів покладалися на полковників, сотників і козацьку старшину. Підтримувала порядок і Запорізька Січ. Так, обов’язком довбиша був розшук (разом з січовиками) так званих харцизів, гультяїв, гайдамаків, які грабували купецькі каравани. Нарешті, у містах магдебурзького права поліцейські функції виконував війт – голова лави (судового органу магістрату). Він очолював і варту, яка стежила за порядком вдень і вночі, відповідав за додержання правил торгівлі та протипожежної безпеки у місті. У Львові вже з початку XVI ст. діяла нічна варта. У цей період в Україні поліцейські функції зосереджувалися скоріше на різних рівнях місцевого самоуправління [175, с. 38-47].

До початку XVII ст. функція поліцейської влади розподілялася між найрізноманітнішими урядовими, суспільними і духовними властями, а також приватними особами, починаючи від приказів, як центральних органів управління, і воєвод на місцях та закінчуючи поміщиками та їх управляючими у маєтках. Проте, починаючи із XVII ст., поліцейська діяльність дедалі більше зосереджується у руках урядової влади. Очевидно, цей процес був пов’язаний із загальним процесом розвитку державної влади у напрямі до абсолютизму і сам був його вираженням.

І.Е. Андреєвський зазначає, що поліцейська діяльність за часів Петра Великого виявлялася у: 1) заснуванні різноманітних канцелярій за зразком поліцейської держави, яка на той час домінувала в Німеччині (берг-колегія, мануфактур-колегія, комерц-колегія, медична канцелярія, головний магістрат); 2) впровадженні в містах корпорацій – гільдій і цехів; 3) формуванні виконавчої поліції у Петербурзі [11, с. 17].

Отже, виникнення спеціалізованих поліцейських органів у Російській імперії припадає на період правління Петра І. Відповідно до його указу від 25 травня 1718 р., у м. Петербурзі вводилася посада генерал-поліцмейстера. У Києві поліцію заснували дещо пізніше – у 1733 р., і саме від цієї дати, вочевидь, варто вести відлік історії української поліції як окремого інституту в системі державних органів [68, с. 10-11; 179, с. 3; 183, с. 10; 189, с. 21].

Того ж року генерал-поліцмейстеру надали «пункти», якими окреслювалися обов’язки міської поліції [61]. Їх деталізували Регламент [167], а також Статут [167], наданий головному магістрату, де вперше сформульовано уявлення про поліцію як завдання й установу.

Невдовзі, 9 липня 1722 р. з’являється Інструкція московському обер-поліцмейстеру Грекову [64], а 10 грудня 1722 р. – Інструкція московської поліцмейстерської канцелярії [63]. Таким чином, уже від самого початку петербурзький генерал-поліцмейстер разом зі своєю канцелярією сприймався як очільна ланка у структурі поліцейського відомства.

Як зауважує у своїй праці І.Т. Тарасов, у царині поліцейського права, за первісним задумом поліція в Росії мислилася як міська установа. На нашу думку, для такої позиції є підстави. По-перше, відомо, що Петро І, засновуючи російську поліцію, взяв за зразок досвід організації та діяльності поліцейських установ у країнах Західної Європи. Там, як зазначалося раніше, поліцейські установи розвивалися передусім у містах, виростаючи з їхнього комунально-цехового самоврядування. По-друге, погляд на поліцію як винятково міську установу простежується у згаданих актах про поліцію 1721 р.

Водночас, практично одразу після вжиття заходів щодо створення поліції, російський уряд усвідомив потребу поширити її діяльність не лише на міста, а й на сільську місцевість. Причини такої зміни урядової позиції теж очевидні. Росія, на відміну від західноєвропейських країн, була державою з переважно сільською культурою, і в ній основна маса населення належала до категорії сільських жителів. Уже наступного року після створення столичної поліції у наказі воєводам уперше використовується термін «земська поліція» [125]. Значення цього поняття роз’яснюється дещо пізніше, в Інструкції земським комісарам [62]. Тобто практично від самого початку поліція у Росії поділяється на дві структури – міську і земську.

Визначаючи функції поліції, Петро І виходив з ідеології і практики «поліцейської держави», що народжувалася в Європі. Слід зазначити, що в особі Петра Великого ця ідеологія мала найбільшого прихильника. З одного боку, тільки він у складі верховної влади найкраще зрозумів і особливо відчув «долженства», обов’язки царя, які зводяться, за його словами: «до двох необхідних справ правління» – до розпорядку, внутрішнього благоустрою й оборони, зовнішньої безпеки держави. У цьому і полягає благо вітчизни. Самодержавство – засіб для досягнення цієї мети. З іншого боку, Петро І усвідомлював усю прірву нерозуміння, яка відділяла його від підданих, часто, навіть, від самих його найближчих сподвижників, адже «жити для користі і слави держави та вітчизни, не жаліти здоров’я і самого життя для загального добробуту – таке поєднання понять було не зовсім зрозуміле для звичайної свідомості давньоруської людини і малозвичне для її повсякденної життєвої практики» [74, с. 196-197]. Тому для Петра Великого природним було бажання примусити своїх підданих жити, думати і діяти інакше, ніж вони жили, мислили і діяли до нього.

Відповідно, встановлюючи функції поліції, російський уряд хоча і розрізняв правління (адміністрацію) та поліцію, розглядаючи останню як частину першої, водночас завдання поліції трактував так широко, що ними вичерпувалося майже все правління, яке у той період включало суд, управління і благоустрій, разом узяті [189, с. 22].

До обов’язків поліції входило: впіймання злодіїв, нагляд за «гулящими» людьми, припинення бійок і сварок на вулицях, спостереження за виконанням будівельних і протипожежних правил, за облаштуванням і чистотою вулиць, нешкідливістю життєвих запасів, що продаються, недопущення обмірів, обважувань та інших обманів при торгівлі тощо.

Для здійснення поліцейської функції визначалися відповідні служителі – вуличні наглядачі, офіцери, урядники, рядові, вартові, сотники, п’ятидесятські і десятські. Інструкція московському обер-поліцмейстеру передбачала, крім усього іншого, текст присяги.

Нова сторінка в історії регулярної поліції починається з 1732 р., коли керівництво «всіма поліціями» у країні передається призначеному генерал-поліцмейстером В.Ф. Салтикову, який безпосередньо очолив петербурзьку поліцмейстерську канцелярію, що стала головною. Вона у 1734 р. безпосередньо підпорядковується Кабінету імператриці (пізніше – і Кабінету, і Сенату). Було розширено склад поліцмейстерської канцелярії, в якій з’явилися нові посади радників. Поглиблювалася спеціалізація окремих підрозділів Головної поліцмейстерської канцелярії; на основі столів і «повытий» створювалися контори й експедиції [178, с. 9]. У тому ж році в Петербурзі заснована посада обер-поліцмейстера, що підпорядковувалась генерал-поліцмейстеру, який, таким чином, остаточно конституюється як глава всіх поліцейських установ країни. Центральному поліцейському управлінню указом від 1733 р. доручено створити поліцію у 23 містах [195]. Як констатує М.І. Сизиков, фактичне створення поліцмейстерських контор сталося порівняно швидко: вже у 1733 р. діяли Новоладозька і Казанська контори, у 1734 р. – Тобольська, Тверська і Київська, у 1735 р. – Шліссельбурзька. До жовтня 1740 р. поліцмейстерські контори створені у всіх 23 містах [178, с. 9-10].

Слід погодитися з думкою, висловленою у літературі, згідно з якою виділенням спеціальної галузі поліцейських справ і призначенням для їх відправлення особливих органів зроблений серйозний крок вперед на шляху правильної організації благоустрою і благочинності. Проте перетворення Петра Великого у цій сфері, а особливо більш пізні законодавчі акти його наступників мали і слабу сторону. Насамперед, вони поклали на поліцію ряд обов’язків, що не мали прямого відношення до поліцейської діяльності. Так, незалежно від адміністративної розправи, що давала поліції досить широкі повноваження, вона була також і органом судової влади нижчої інстанції. На неї були покладені й обов’язки нагляду за виробництвом і продажем вина [177; 196] і, взагалі, за торгівлею, вжиття заходів проти поширення «морової язви і падежу худоби, конроль за постоєм» тощо. Водночас, законодавчі акти того періоду, перераховуючи обов’язки поліції, складні і різнорідні, часто не називали заходів і способів їх виконання. Нарешті, в епоху Петра I поряд з утвореними органами поліцейської влади в країні ще продовжувало функціонувати багато властей Московського періоду, до обов’язків яких входила поліцейська діяльність. Чинні були і закони, що регламентували їх дію [68, с. 12].

Усе це вносило заплутаність і нестійкість у діяльність поліції, яка була одночасно судовим, поліцейським, виконавчим і розпорядчим органом. Становище її коливалося: влада то звужувалася, то розширялася, предмети відання були вкрай невизначеними. У цьому хаосі поліція, зайнявши невідповідне їй становище, встигла привласнити собі якийсь час, навіть, немов би законодавчу владу, видаючи загальнообов’язкові статути. З метою планомірного, усталеного розподілу адміністративних, судових, поліцейських і фінансових функцій була необхідна нова реформа [68, с. 12; 189, с. 22].

Основні принципи реформи державного управління були визначені Катериною II у наказі від 14 грудня 1766 р. [126] Наказ містив положення про те, що набагато краще запобігати злочинам, ніж за них карати. У зв’язку з цим найважливішим завданням поліції формулювалося запобігання злочинам.

У кінці XVIII ст. реорганізації піддається як земська, так і міська поліція. Установлення про губернії від 7 листопада 1775 р. [200], ввіряє поліцейське управління у провінції губернаторам, під вищим наглядом генерал-губернаторів. Земська поліція була побудована таким чином: у кожному повіті встановлений нижній земський суд, що складався з голови (земського справника або земського капітана) і трьох засідателів, обраних дворянством на три роки. П’ятим членом земського суду був представник від селян (сільський засідатель), який призначався з нижньої розправи (статті 23, 35, 52 і 223).

У тих містах, де відсутній гарнізон і не було коменданта, поліцейська функція виконувалася городничим.

Для наведення порядку, впіймання біглих, забезпечення виконання законів і ухвал «высших присутственных мест» у розпорядженні капітана перебували сільські старости, виборні і сотники (ст. 244), а городничому підпорядковувались штатні команди у містах при різних караулах «присутственных мест» (ст. 257). Ці команди комплектувалися спочатку з армійських унтер-офіцерів і згодом з інвалідів та взагалі нездатних до військової служби. Раніше при воєводських і губернських канцеляріях були особливі служителі («рассылъщики»), а для переслідування злочинців – «сищики», на допомогу яким відряджалися від полків військові команди.

8 квітня 1782 р. затверджується Статут благочинності або поліцейський [198], відповідно до якого у кожному місті створена управа благочинності або поліцейська. У ній головували обер-поліцмейстер (у столицях), а в інших містах її очолювали городничі або коменданти. До складу управи входили два поліцейські урядовці (пристав кримінальних і пристав цивільних справ) та два ратмани, обирані міськими жителями. Великі міста ділилися на частини, і кожна з них була у віданні приватного пристава. Частина, у свою чергу, ділилася на квартали, в які призначалися квартальні наглядачі, а на допомогу їм – квартальні або надзирательні поручики. Для кожної частини столичного або губернського міста засновувалися приватні поліцейські команди, що були у віданні приватних приставів, і при кожній команді призначалися два градських сержанти.

Компетенція як міської, так і повітової поліцій Установленням про губернії 1775 р. і Статутом благочинності 1782 р. визначалася досить широко. Окрім охорони тиші і спокою на підвідомчій території у поліції зосереджувалися судово-слідча і господарська частини. На поліцію покладалося провадження дізнання про будь-яку подію, переслідування злочину, розбір невеликих проступків, винесення рішень у незначних позовах, стягнення податків і недоїмок, нагляд за ремонтом доріг та багато інших справ. Водночас, право судової влади було збережене лише за колегіальними поліцейськими установами – земськими судами й управами благочинності, до складу яких входили і виборні від населення. Це було досить істотною перевагою реформи. Друга перевага – більш точне визначення прав і обов’язків поліції та компетенція її у судових справах [68, с. 14].

Незважаючи на великий «організаційний плюралізм», можна вважати, що до середини XVIII ст. в Україні склалися перші протоінституційні форми поліції.

Криза феодально-кріпосницького ладу відобразилася на державному апараті країни і її основні ланки управління армією, поліцейські, цензурні, фінансові органи до середини XIX ст., виявилися нездатними до виконання своїх завдань [53, с. 199].

Назрівала поліцейська реформа, яка була підготовлена всім попереднім ходом історичного розвитку Росії і викликана тими самими соціально-економічними та політичними передумовами, що й інші буржуазні реформи 60-х років XIX ст. [212, с. 8] Проте В.А. Шелкопляс вбачає, й дві особливі причини, що викликали необхідність проведення поліцейської реформи: 1) скасування кріпацтва, яке ліквідувало вотчинну поліцію, що була істотним придатком державної поліції, що об’єктивно потребувало посилення низових ланок останньої і 2) передбачуване різке зростання селянського руху через грабіжницький характер селянської реформи також вимагало підвищення ролі поліції на місцях, удосконалення її системи та структури, які найкращим чином відповідали б умовам класової боротьби, що склалися [212, с. 8-9].

Уся робота з підготовки поліцейської реформи виконувалася паралельно й одночасно з підготовкою проектів проведення інших буржуазних реформ у державі. Органом, що координував цю роботу, було Міністерство внутрішніх справ, яке діяло спільно з Міністерством юстиції. Міністр внутрішніх справ наказав губернаторам внести свої пропозиції з питання про проведення реформи поліції. Була також створена особлива комісія для розроблення проектів перетворення губернських і повітівих установ, зокрема й поліції. У 1858–1859 рр. на основі узагальнення значного числа загальних і приватних проектів та пропозицій щодо нової організації поліції, розроблених різними канцеляріями, комісіями й окремими особами, підготовлені Основні начала реформи поліції. Цей документ вирішив спір про те, звідки починати реформу поліції – з низових ланок у повіті чи з вищестоящих. Враховуючи наявний досвід реорганізації поліції у кінці XVIII ст. і першій половині XIX ст., було вирішено починати реформу поліції знизу, в повіті [212, с. 10-11].

За Височайшим повелінням від 18 лютого 1858 р. [30] міністрам юстиції, державного майна та внутрішніх справ, а також генерал-ад’ютанту Ростовцеву було доручено скласти пропозиції про роботу повітового управління і подати їх до головного комітету із селянських справ. До нього надійшли пропозиції з того самого предмета особливої наради.

Височайшим повелінням від 25 березня 1859 р. окреслювалися головні начала перетворення поліції. Сутність ідеї полягала: а) в об’єднанні міської і земської поліції під владою повітового справника, що призначався від уряду; б) у виключенні з обов’язків поліції слідчої і господарсько-розпорядчої частин (для яких передбачалося створити особливі органи управління); в) у точнішому визначенні кола дій, прав і обов’язків поліції щодо губернаторів та інших владних структур як у звичний час, так і в надзвичайних випадках.

У липні 1860 р. затверджені постанови про відокремлення слідчої частини від поліції, про запровадження судових слідчих і наказ чинам поліції про провадження дізнань у подіях, що можуть містити у собі ознаки злочину.

У тому ж 1860 р. виробляються проекти: 1) загального заснування поліції повіту і міської; 2) наказу поліціям; 3) тимчасових правил для дії за предметами, залишеними у її віданні до перетворення інших частин управління; 4) правил про форму чинів поліції; 5) про поліцейських командирів.

Тимчасові правила про загальний устрій поліції у містах і повітах, які були Височайше затверджені указом від 25 грудня 1862 р. [29], виявилися, як це часто буває, актом довготривалої дії, встановивши організацію поліцейських установ, що проіснувала у своїх основних аспектах майже до падіння Російської імперії.

Відповідно до Правил колишні земські і міські поліції об’єднувалися в одне загальне повітове поліцейське управління, виключаючи губернські й окремі великі міста повітів, а також деякі безповітові міста, посади і містечка, де зберігалася своя особлива поліція. Штати цієї нової поліції збільшувалися, а замість виборних земських справників почали призначатися справники «від уряду» (начальником губернії, тобто губернатором або генерал-губернатором). При цьому указом від 25 грудня 1862 р. наказувалося здійснювати особливо суворий добір кандидатів з дворян на цю посаду.

Загальне «присутствие» повітового поліцейського управління працювало у складі справника, його помічника і виборних станових засідателів (від дворян, сільських обивателів і городян). Справник, згідно із законодавством, був головою загального «присутствия» поліцейського управління і начальником поліції повіту, якому підпорядковувалися всі поліцейські урядовці у повіті і який приймав остаточне рішення з усіх, що входили у компетенцію поліції, питань. У тих містах, де зберігалася міська поліція, засновувалися міські поліцейські управління.

Зберігався давній поділ на стани, підвідомчі становим приставам. Згідно зі ст. 16 Правил, крім станів, дрібнішими поліцейськими територіальними одиницями повіту були дільниці (сотні) і селища [12, с. 398]. У містах, посадах і містечках вводилися посади міських приставів, їх помічників та поліцейських надзирателів. При повітовому поліцейському управлінні створювалася канцелярія, очолювана секретарем, і засновувалися посади розсильних. Крім того, у разі потреби при поліцейському управлінні Правила передбачали можливість створення тимчасових відділень.

За затвердженими у той період штатами введені міські поліцейські команди з унтер-офіцерів, їх помічників та нижніх чинів, які набиралися з вільнонайманих осіб, переважно з безстроково відпускних і відставних нижчих військових чинів. У деяких губерніях створювалася при поліцейських управліннях кінна варта. У сільських поселеннях як нижчі чини поліції залишалися на попередніх підставах сотники і десятські. Проте уряд був стурбований насамперед організацією поліції у повітах, де особливо важко проявлялася недостатність поліцейського нагляду. Межі станів були досить великі, величезний простір був практично непереборною перешкодою для однієї людини – станового пристава – виконувати покладені на нього обов’язки, оскільки він не мав ні штатної канцелярії, ні достатньої кількості розсильних. За таких умов уся поліцейська діяльність покладалась на сотників і десятських. Проте їх склад був досить незадовільний. По-перше, через умови призначення (за виборами), по-друге, у зв’язку з очевидною недостатністю винагороди, а часто і за повної її відсутності [68, с. 22-23].

У 1873 р. міністр внутрішніх справ подавав у Державну Раду новий проект про організацію поліції. У ньому пропонувалося заснувати поліцейську варту з кінних і піших стражників із скасуванням існуючих у деяких губерніях поліцейських команд, а також посад тисяцьких і сотників, скасувати колегіальний склад повітових поліцейських управлінь, об’єднати поліцію в останніх, містах повітів, посадах та містечках під владою справників з перейменуванням їх у повітових начальників, підвищити їх, а також помічників справників і приставів за класами посад, скласти новий, більш рівномірний розподіл поліцейських дільниць (станів) та посад виконавчої поліції, посилити засоби станових приставів з перейменуванням їх у дільничі пристави. Проте Державна Рада, визнаючи настійність посилення поліції, виходячи головним чином з міркувань обмеженості фінансових коштів у державі, визнала можливим погодитися лише з деякими пропозиціями. Водночас, Державна Рада визнала за необхідне і надалі зберігати інститут сотників за умови поліпшення особового складу останніх за допомогою призначення достатнього утримання і встановлення більш дієвого контролю урядової влади за їх призначенням [68, с. 23-24]. Але при цьому, на думку Державної Ради, було б досить доцільно створити, хоча і в меншому (порівняно з проектом МВС) складі поліцейську варту для керівництва сотниками і встановлення зв’язку між сільською і повітом поліцією.

У 1878 р., вживаються заходи до посилення поліцейських органів у деяких містах і губерніях Росії, а у 1879 р., МВС знов порушує питання про реформу сільської поліції. Проте пропозиції, висловлені його міністром, здебільшого через різні причини залишені без уваги Державною Радою.

Згідно з височайшими повеліннями від 4 вересня та 20 жовтня 1881 року було засновано «особливу комісію для складання проектів місцевого управління», яку очолив статс-секретар Каханов. Її учасниками стали представники різних відомств, «сведущие лица», а також сенатори, відряджені у 1880 році до губерній із метою ревізії та збору відомостей про потреби місцевого управління.

Під час розгляду структури поліції комісія дійшла висновку про потребу зберегти інститут десятських як повинність населення — для виконання за місцем проживання законних розпоряджень сільських старост і волостелів, а також поліцейських та інших властей.

Коли ж постало питання про доцільність збереження інституту сотників як громадської повинності селян, комісія визнала його цілковито неспроможним. На це вказували сенатські ревізії, відгуки земств і більшості місцевих діячів. Таку саму позицію поділяли й начальники губерній. Окрім того, комісія дійшла ще одного висновку: принцип виборної поліції — особливо з огляду на те, що повинність сотників виконують переважно найгірші із селян, — суперечитиме необхідності створити на місцях поліцейські органи, цілком залежні від урядової влади та підпорядковані вищим ланкам поліцейської структури на засадах суворої субординації.

Розвиваючи думку про запровадження принципу суворої ієрархії в побудові поліцейської системи, комісія висловилася за те, щоб станових приставів призначав губернатор одноосібно, а справників — міністр внутрішніх справ за поданням губернатора. Для зміцнення одноосібної влади місцевих поліцейських чинів визнавалося за доцільне скасувати «присутствие» міських і повітових поліцейських управлінь, а також посади станових засідателів, різні комітети й ради. Замість них пропонувалося створити загальне повітове управління, об’єднавши в ньому окремі повітові адміністративні установи всіх відомств «для ближайшего наблюдения за ходом дел управления в уезде, рассмотрения важнейших дел по всем отраслям, с правом разрешения некоторых из них и с обязательством представления других на разрешение высшей губернской инстанции».

На думку комісії, загальне повітове управління мало перебувати «під головуванням особи, обраної земськими зборами повіту і затверджуваної міністром внутрішніх справ». До його складу передбачалося включити на правах постійних членів справника, представника фінансового управління у повіті, голову та члена повітової земської управи. Тимчасовими членами управління мали бути інші посадовці повітового управління — у справах, що безпосередньо стосувалися дорученої кожному з них галузі управління (міський голова повітового міста, голова мирового з’їзду, представник прокурорського нагляду, особа від військового відомства, інспектор народних училищ, лікар та інші).

Комісія також звернула увагу на питання про можливість видозміни жандармського корпусу з тим, щоб перетворити його на особливу жандармську поліцію. Вихідним для комісії було визнання незручності співіснування двох поліцій — загальної та жандармського корпусу. Звернувши увагу на відмінні якості складу нижчих чинів жандармського корпусу, комісія висловила жаль, що ці сили залишаються поза справами загальної поліції. Водночас з’ясувалося, що створити повноцінну жандармську поліцію неможливо через обмеженість фінансових коштів, а часткова реалізація цієї ідеї могла б завдати шкоди складу жандармського корпусу без якої-небудь відчутної користі для справи охорони порядку і безпеки. Зрештою, беручи до уваги відмінні якості нижчих чинів жандармерії, комісія визнала за можливе рекомендувати використовувати їх для переслідування і виявлення загальнокримінальних злочинів та припинення безпорядків [68, с. 32-33].

Міністр внутрішніх справ, якому згідно з Височайшим повелінням від 23 лютого 1885 року були передані напрацювання комісії, у доповіді 18 грудня 1886 року, оцінивши окремі її пропозиції, зазначив: безперервно, протягом багатьох років, скарги на безладдя у місцевому управлінні не дозволяють шукати це явище у яких-небудь випадкових причинах. Очевидно, що в самій організації місцевих установ існують умови, які перешкоджають правильному вирішенню справ. Усі звинувачення, які закидаються цій організації, зводяться до того, що установи, між якими розподілені різні галузі управління, належно не захищають порядок і спокій та не забезпечують законні інтереси населення від порушень. Начала влади, якщо й не відсутні зовсім, то проявляються у місцевому житті надто недостатньо. Цей слабий прояв влади і є основною причиною всіх безпорядків у місцевому управлінні [68, с. 33].

Висновки комісії та міністра внутрішніх справ були визначені як завдання, які поліцейська реформа мала вирішити найближчим часом. На жаль, на практиці їх вирішення розтягнулося на багато років.

12 липня 1889 року приймаються положення про земських дільничних начальників [143] і про створення судової частини у місцевостях, де воно діє [193]. Відповідно до цих актів, земський начальник під час відсутності на місці повітового справника і станового пристава виконує всі обов’язки поліцейської влади як з охорони благочинності, безпеки і громадського порядку, так і з запобігання та припинення злочинів і проступків. Причому до його компетенції входить керівництво діями не тільки волосних старшин і сільських старост, а й нижчих чинів повітової поліції (поліцейських урядників, сотників і десятських) на території всієї дільниці, не виключаючи й володільницьких земель.

8 червня 1889 року Височайше затверджено думку Державної Ради про скасування колегіальних «присутствий» поліцейських управлінь і станових засідателів [28].

У перше десятиліття ХХ ст. уряд вживає заходів щодо розширення штатів провінційної поліції і якісного поліпшення її штатного складу. Поза всяким сумнівом, проведення цієї роботи було активізоване подіями першої російської революції. Так, законом від 6 липня 1908 року у складі поліцейських управлінь Імперії утворені розшукові відділення для провадження розшуку в справах загальнокримінального характеру в містах і повітах [56]. З метою посилення поліцейського нагляду у фабрично-заводських районах, за Височайше затвердженою 1 лютого 1899 року думкою Державної Ради [25] вводяться посади поліцейських надзирателів, число і розміри грошового утримання яких істотно збільшуються відповідно до Височайше затвердженої думки Державної Ради від 21 квітня 1903 року [26] і 31 січня 1906 року [27]. Отже, якщо у ХІХ ст. особливий поліцейський нагляд у фабрично-заводських районах вводився переважно на прохання зацікавлених осіб [212, с. 25-27], то з цього часу вирішення даного питання перейшло у відання уряду.

Протягом понад півстоліття, починаючи із 60-х років, у Росії робилися спроби проведення реформи поліції, сутність якої полягала у спеціалізації діяльності поліцейських органів. На цьому шляху виконана певна робота: у результаті реформування юстиції з поліції виділяється судова справа, міська і земська реформи вилучили з її відання суспільно-господарські функції, інститут земських начальників значно скоротив і спростив її обов’язки щодо селянського населення. Змінюється і структура поліції. Зокрема, намічаються тенденції до усунення станового начала в її побудові, держава вживає заходів до посилення свого впливу, централізації поліцейської структури. Уряд проявляє турботу про підвищення авторитету поліцейської служби, вводячи для цього різні матеріальні і моральні заохочення. Відбувається остаточний поділ поліцейської і військової сфер діяльності: військові чини (зокрема і козачі формування), що раніше традиційно залучалися для виконання поліцейських завдань, перестають використовуватися з цією метою. Слід зазначити, що це було характерним для умов мирного часу.

Проте становище продовжувало залишатися незадовільним. У березні 1906 року Голова Ради Міністрів і міністр внутрішніх справ П.А. Столипін, виступаючи у Державній думі, заявив про необхідність реформування поліції. У цьому самому році за його ініціативою у МВС утворюється комісія для підготовки реформи під головуванням заступника міністра (згодом міністра) А.А. Макарова. Комісія, створена при МВС, водночас мала міжвідомчий характер, оскільки в її засіданнях брали участь представники канцелярії Його Імператорської Величності, Обер-прокурора Найсвятішого Синоду, міністерств юстиції, фінансів, шляхів сполучення, народної освіти, торгівлі і промисловості тощо.

І знову комісія одностайно констатує, що «одна из существенных, если не главная причина неудовлетворительного течения полицейского дела в Империи коренится в чрезмерном обременении чинов полиции обязанностями, не только не соответствующими ее прямому назначению, но иногда совершенно ей чуждыми». Як орган урядової влади, покликаний до охорони у державі миру та спокою, а так само особистої і майнової безпеки, поліція повинна бути поставлена у такі життєві умови, за яких виконання покладеного на неї важкого і відповідального завдання було б здійсненне. Однак умови розвитку поліцейської справи, що історично склалися, зробили правильне його виконання абсолютно неможливим. Крім заходів, спрямованих на запобігання, виявлення, усунення і переслідування діянь, які визнавалися злочинними або недозволеними, на поліцію поступово почали покладатися найрізноманітніші обов’язки у галузі цивільного управління, кримінального і цивільного суду, державного та суспільного господарства, а іноді навіть спеціально технічного і приватного характеру. Не підлягає сумніву, що належному виконанню поліцією своїх прямих і безпосередніх обов’язків перешкоджали саме ті чужі їй службові дії, які повинні були б виконуватися іншими, спеціально для цього покликаними органами як державної влади, так і суспільними та становими установами, а іноді й приватними особами. Як констатувала комісія, неправильна постановка поліцейської справи сталася від змішання у законодавстві XVII і XVIII ст. понять адміністративної і взагалі виконавчої влади з поняттям влади поліцейської [54, с. 1-3; 164, с. 14-15].

Комісія А. Макарова працювала вельми інтенсивно і змогла підготувати ряд законопроектів, проте жоден із них так і не став законом. Після смерті П.А. Столипіна вона була ліквідована. Влада відмовилася від ідеї реформи центрального апарату Міністерства внутрішніх справ і поліції Імперії. Його структура і функції залишалися практично незмінними до лютневої революції у Росії 1917 р. [131, с. 32, 62]

Отже, етап широкої легітимізації інституту поліції припадає на ХІХ ст., коли в усіх провідних країнах видаються державні законодавчі акти, що визначають завдання поліцейської діяльності, підпорядкування і внутрішню структуру. Україна врешті-решт підпадає під юрисдикцію двох імперій – Російської та Австрійської, інститут поліції у кожній з частин формується за окремими правилами. На Сході України вольності й старі права закінчуються 1783 р., коли на її територію поширилася постанова для управління Всеросійської імперії. 1772 р. Галичина була приєднана до Австрійської монархії Габсбургів, де 1796 р. введено в дію окремий кримінальний кодекс. У Російській імперії поліція постає як централізована структура, що входить до складу Міністерства внутрішніх справ, де діяв окремий департамент поліції. У губерніях правопорядок повинні були підтримувати губернатори і генерал-губернатори, що зосереджувало владу на місцях в одних руках. Поліцейські апарати розбудовувалися за двома принципами: у повітах і сільській місцевості та окремо у великих містах. У кожному повіті створювався єдиний поліцейський орган – поліцейське управління, яке очолював повітовий справник. При управлінні існувала канцелярія, три відділи й архів. Повіти ділилися на більш дрібні адміністративні одиниці, де було своє поліцейське начальство і команди. У містах (в Україні на початку ХХ ст. – це 22 міста) створювалися поліцейські управління на чолі з поліцмейстерами. У підпорядкуванні знаходилися дільничні і міські пристави та їх помічники. Територіально місто ділилося на частини, дільниці, околотки. Частини очолювали міські пристави, дільниці – дільничні пристави. До нижчих чинів належали городові, квартальні наглядачі тощо. Основними актами, що регулювали поліцейську діяльність у ХІХ ст., були: «Статут про попередження й припинення злочинів (1833 р.)», «Положення про земську поліцію (1837 р.)», «Тимчасові правила про устрій поліції в містах і повітах губернії (1862 р.)». В Австрії поліція також належала Міністерству внутрішніх справ. У Галичині й Буковині начальниками поліцейської влади були намісники. У Львові й Чернівцях існували дирекції поліції, яким підлягали дільничні комісаріати, у менших містах діяли самостійні комісаріати поліції. Поліція в обох частинах України набула стійких організаційних форм.

У ХІХ ст. визначилися основні риси поліції. Отже, поліція є державним інститутом, який здійснює функцію соціального контролю, вона належить до силових інститутів – поліція озброєна й обмундирована. Поліція одночасно є виконавчим органом, вона не формує державну політику, а реалізує її у суспільстві. Поліція повинна узгоджуватися з основним (домінуючим) інститутом суспільства. У Росії – це був інститут монархії, станова соціальна система. Офіційно поліція підтримувала «тишу і спокій» або «порядок і благочиніє», але в реальному житті завжди ставала на бік представників вищих і заможних верств. Низи, а тим більше революційні сили, ставилися до поліції вкрай негативно, і навіть не до особистостей, а до інституту, як такого. Це і визначило долю інституту. Лютнева революція 1917 р. у Петрограді власне і почалася з побиття поліцейських чинів та погромів дільниць. Стара поліція не могла сполучатися з новими домінантними інститутами демократичної Росії. Тимчасовий уряд не знайшов іншого виходу як перейменувати інститут на «міліцію». Одночасно відбулася реорганізація і прихід до установ нових людей, зміна керівництва. Слово «міліція» не було вдалим еквівалентом, адже етимологічно воно сполучається з поняттям війська. «Міліція» (лат. militia – військо, miles – воїн) у Середні віки означало загони нерегулярного війська, які складалися з озброєного ополчення. Інституціоналізація міліції відбувалася таким чином: Тимчасовий уряд у Петрограді видав постанову «Про заснування міліції» (17 квітня 1917 р.), де міліція визначалась як виконавчий орган державної влади на місцях, який перебував у безпосередньому віданні земських та міських громадських управлінь. У міліції запроваджувалися такі посади: начальник міліції та його помічники, дільничні начальники міліції та їхні помічники, старші міліціонери і міліціонери. Важливо підкреслити, що організаційно інститут підлягав децентралізації. Отже, практично справами міліції в Україні переймалася влада на місцях і Генеральне Секретарство (виконавчий орган Центральної Ради в Києві). Паралельно цього самого року в Україні почало створюватися так зване Вільне козацтво як громадська організація на місцях. Фактично козацтво виконувало функцію добровільної міліції. Цей громадський рух охопив Київщину, Волинь, Херсонщину, Полтавщину, Чернігівщину. Всеукраїнський з’їзд Вільного козацтва у липні 1917 р. представляв 60 тис. осіб, він відбувся у Чигирині (стародавня гетьманська столиця), де отаманом було обрано генерала Павла Скоропадського.

Інститут поліції мав пристосовуватися до ідеологічних течій, політичних програм, провідних інституцій. Саме тому за короткий термін в Україні кілька разів відбувалися зміни його назви, урядами видавалися численні законодавчі акти, постанови, відозви, універсали, якими різні влади намагалися впорядкувати поліцейську діяльність. Відразу після приходу до влади гетьмана П. Скоропадського намітилися зміни і в цій галузі. 2 травня 1918 р. у газеті «Голос Києва» з’явилося повідомлення про розробку закону щодо передачі органів міліції до Міністерства внутрішніх справ і перейменування її в державну варту. 9 серпня 1918 р. було ухвалено Закон «Про статут Української державної варти». Законом встановлювалося три види діяльності – загальна, оперативно-розшукова, інформаторська. Після падіння режиму гетьмана нова влада знову реанімувала назву «міліція». Рада міністрів Української Народної Республіки видала Закон «Про скасування інституту державної варти й сформування народної міліції» (4 січня 1919 р.). Але в Україні тривала російська навала, Директорія не контролювала всієї території України: на півночі російські більшовики створювали власні органи влади, а на півдні те ж саме, але на власний лад, робила Добровольча армія, яку очолював А. Денікін. Врешті-решт перемогу отримали більшовики, які створили «робітничо-селянську міліцію». Положення про робітничо-селянську міліцію було затверджене Радою Народних Комісарів Української Соціалістичної Радянської Республіки 14 вересня 1920 р. [175, с. 38-47].

Отже, кожна влада намагалася якнайшвидше започаткувати власний інститут поліції, адже від нього залежало і самоствердження влади, і наведення порядку на підконтрольній території. Показовим був процес інституціоналізації сучасного інституту української міліції. Закон, яким визначається поліцейська діяльність у незалежній Україні, було ухвалено Верховною Радою України 20 грудня 1990 р. – ще до здобуття формальної незалежності. Закон України «Про міліцію» визначає статус української міліції, завдання, принципи діяльності, правову базу, організацію, систему підпорядкування тощо [154]. Україна уникнула хаосу і невизначеності, які супроводжують радикальні суспільні зміни, завдяки тому, що кожний суттєвий крок уперед легітимізувався зусиллями Верховної Ради України й виконавчих органів, зокрема, інститут міліції трансформувався таким чином, що не було жодного дня, щоб поліцейська діяльність переривалася і міліціонери зникали з вулиць міст України та не виконували службові завдання.

Висновки до розділу 1

Узагальнюючи викладене вище, доцільно сформулювати такі підсумкові положення:

1. Охорона правопорядку є ціллю держави, яка має позаісторичний характер. Відтак у системі функцій держави незмінно присутній основний напрям її діяльності, що може бути позначений як матеріальна функція охорони правопорядку. На її реалізацію спрямовані всі гілки державної влади, хоча найбільш об’ємні заходи у цій царині завжди здійснюються в межах управлінської (адміністративної) формальної функції держави. Співвідношення прерогатив законодавчої, адміністративної та судової влади у забезпеченні правопорядку є найзагальнішою характеристикою методів (способів), які застосовує держава для досягнення зазначеної глобальної цілі. Ці методи конкретизуються у діяльності відповідних державних структур і, як і цілі, можуть бути сформульовані як принципи організації та діяльності державного механізму. Своєю чергою, способи діяльності державного механізму в забезпеченні правопорядку передбачають наявність відповідних (адекватних) засобів. Серед них, зокрема, – система загальних і спеціалізованих державних інститутів та правові норми (об’єктивне право), що формалізують сферу компетенції і форми діяльності названих інститутів.

Оскільки, як зазначалося вище, ціль забезпечення охорони правопорядку іманентно властива державі, постійний (позаісторичний) характер має й описана вище принципова схема. Проте, оскільки сам зміст правопорядку динамічно визначається безліччю найрізноманітніших, і не тільки політичних, чинників, то, відповідно, не можуть бути однаковими для всіх суспільств і постійними як співвідношення методів досягнення цілі охорони правопорядку, так зміст і система використовуваних засобів. Виявлення закономірностей у динаміці механізму держави – важливе теоретичне завдання, вирішити яке намагалися і намагаються покоління політиків, філософів і юристів.

2. Розглядаючи проблему співвідношення (і розмежування) понять «функція охорони правопорядку», «функція управління, або адміністративна функція», «поліцейська функція держави» і «функція поліції», слід зазначити, що потрібно розрізняти поняття «поліцейська функція держави» і «функції поліції», які не є тотожними. Поліцейська діяльність держави охоплює весь комплекс заходів упорядкованого впливу держави на суспільні процеси (включаючи адміністративну функцію держави). Функції ж поліції – напрями діяльності поліцейських органів як спеціалізованої системи у структурі органів виконавчо-розпорядчої влади. Відповідно, діяльність поліції – це специфічний аспект діяльності адміністративної гілки державної влади і значною мірою – елемент загальної поліцейської функції держави.

3. Сформульовано поняття поліцейської функції держави, під яким розуміється врегульована нормами адміністративного права розпорядчо-владна діяльність органів державної влади із застосуванням заходів примусу, що визначені законодавчими актами у сфері публічного управління при охороні громадського порядку і забезпечення громадської безпеки.

4. Враховуючи наведене вище, приходимо до висновку про доцільність, більше того, об’єктивну необхідність виокремлення у системі адміністративного права особливого підрозділу (підгалузі) – поліцейського права. Підстав для цього – більш ніж достатньо. Поліція – спеціалізована державна організація, досить чітко виділена у структурі органів держави, що виконує специфічні функції, причому це така організація, яка здатна реально не тільки захищати, а й порушувати права громадян і громадянського суспільства. Тому як організація, так і діяльність поліції у суспільстві мають бути чітко регламентовані у системі нормативних (переважно законодавчих) актів, у максимально можливій мірі логічно витриманих і несуперечливих. Досягти цього можна, створивши особливий комплексний кодифікуючий акт про поліцію.

У реальній дійсності законодавство про поліцію не може і не повинно мати чіткого галузевого характеру, оскільки її організація та діяльність торкаються найширшого спектра суспільних інтересів. Тому регламентація функцій поліції має здійснюватися через широкий комплекс норм різної галузевої належності, причому останні можуть належати як до галузей публічного, так і приватного права.

5. Починаючи з часів Київської Русі та майже до кінця ХVІІ ст. спостерігаємо поєднання державної і недержавної (суспільної) поліцейської діяльності, а іноді й превалювання саме поліцейської діяльності. Насамперед слід вирізнити роль церкви. З моменту хрещення Русі церква, зокрема монастирі, виконують діяльність із так званого «суспільного призріння», поширення освіти, боротьби із громадськими негараздами. Звичайно, світська влада православної церкви на Русі не була такою, як у католицькій церкві, проте духовне її значення у розвитку позитивних соціальних процесів, включаючи і поліцейську діяльність, важко переоцінити. Разом з церквою активна поліцейська діяльність проводилася у середині станів. Причому остання іноді вступала у суперечність з інтересами держави (як це було у випадку з місництвом). Нарешті, поліцейські функції виконували вотчинники і служиві люди – власники маєтків – у своїх вотчинах і маєтках. Підстави і правова природа їх поліцейської влади щодо осіб, які перебували у вотчинах і маєтках, потребує окремого дослідження, адже ця влада зберігалася у поміщиків щодо їх кріпосних селян майже до кінця XIX ст.

6. Досліджуючи історичний період розвитку поліції у Російській імперії, можна констатувати, що як її організація, так і компетенція та форми діяльності повністю відповідали практиці поліцейської держави, характеристику якої намагалися дати раніше. Для російської поліції так само, як і будь-якої іншої у поліцейській державі, були характерні широка компетенція, що часто охоплювала майже всю галузь адміністративної діяльності держави. Іноді поліцейські органи привласнювали собі також нормотворчі функції. Не були розділені суто поліцейські (адміністративні) і судові функції. Остання організовувалася на основі представництва станів, що також характерно для практики поліцейської держави і була надто віддалена від принципів організації та діяльності судової влади у демократичній правовій державі. І навіть до середини ХІХ ст. ці характерні ознаки поліцейської діяльності Російської держави, що стали абсолютно очевидними пережитками, не були усунені. Назрівала необхідність у новій поліцейській реформі.

7. Завершуючи розгляд питань цього розділу варто сформулювати один загальний висновок. Розвиток поліцейської функції на теренах нашої держави пройшов той самий шлях, який пройшли й інші країни, принаймні, європейські, підпорядковуючись загальним закономірностям. Ця обставина дає нам право, за всіх особливостей сучасного становища України, робити припущення про подальший напрям удосконалення правового регулювання діяльності поліції (міліції) щодо умов правової держави, що формується, спираючись на той досвід, який був накопичений країнами, що вже деякою мірою пройшли цей шлях.

РОЗДІЛ 2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПОЛІЦЕЙСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ

2.1. Реалізація поліцейської функції у правовій державі

Питання взаємозв'язку держави та права належить до тих «вічних» тем, які юридична наука досліджує впродовж усієї історії свого розвитку.

Ще в античні часи утвердилося переконання, що державна влада й окремий громадянин нерозривно пов'язані між собою, а участь у державних справах є найважливішим обов'язком громадянина. Таке бачення було характерним як для класичних античних держав, так і для Візантії, а також для середземноморських середньовічних міст-держав та Росії, де склалася, за висловом Г. Еллінека, «моністична» організація державної влади. Причому як у Візантії, так і згодом у Росії моністична влада набула форми самодержавства. Цьому сприяли конкретні об'єктивні причини.

Саме такою є ідея підкорення держави закону, більше того, трактування як ідеальної лише такої держави, в якій панують закони, як вищий прояв божественної волі – це уявлення сформувалося у давній античності. Проте доля цієї ідеї виявилася менш визначеною. Якщо у Візантії, а згодом і в Росії в умовах сильної самодержавної влади ідея законності почала використовуватися насамперед для обґрунтування авторитету цієї влади, часто і за рахунок обмеження права на самовизначення та вільну діяльність підданих, то у Західній Європі після декількох століть правового варварства вона відроджується у новій формі під ім'ям «правова держава». При цьому значення закону тут розуміється інакше, ніж це трактує антична традиція. Сутність дії, призначення закону полягають не у тому, щоб ототожнити державу й особу, а в тому, щоб гарантувати автономію особи від державної влади, створити систему правових засобів, таких, які не виключають повністю, то хоча б істотно знижують можливість зловживання державної влади як щодо окремого громадянина, так і суспільства у цілому.

У зв'язку з цим І.Ю. Козліхін слушно уточнює, що у науці вироблені дві традиції у розумінні співвідношення держави і права, які кореняться у єдиному джерелі – філософії Просвітництва, але, власне, протилежні одна одній. Одна ідея фактично ґрунтувалася ще на античних філософських традиціях: це ідея раціоналізації суспільного життя за допомогою розумного закону. Друга – сформульована у Новий час: це ідея прав особистості й суспільного договору, який обмежував би втручання всіх, зокрема й держави, у самодіяльність вільної особистості. Перша концепція розроблялася у наш час головним чином німецькими філософами та юристами й отримала найменування «правової держави». Друга – плід переважно англійського і частково французького Просвітництва і визначається як «правління (панування) права». Прихильники концепції правової держави вбачають свій ідеал у максимально можливій впорядкованості суспільного і державного життя, прагнуть «нав'язати порядок» за допомогою державного закону. Водночас у концепції правління права підкреслюється насамперед незалежність права від держави: у державному законі вони вбачають загрозу праву і свободі. Їх ідеал – обмежена держава і вільне правове суспільство [83, с. 3-4].

Правова держава не означає ту, яка вводить у свої завдання створення права – тоді під цю категорію потрапляє будь-яка держава; правовою іменується держава, оскільки вона розробляє не право взагалі, але певну галузь останнього – не цивільне, кримінальне, суспільне, а право управління у широкому значенні.

Вимоги правової держави відповідають саме цьому моменту, коли від неї очікується створення для нового державного життя діючої системи права управління; розвинутому і сильному організму урядової влади протиставлені як рамки закон, самоврядування і право окремого громадянина, з метою забезпечення самостійності цих трьох чинників щодо урядової влади. Ідея правової держави означає систему правових основоположень і засобів, які визнаються обов'язковими для уряду в його конкретній діяльності, обов'язковими з метою збереження права, встановленого у законодавстві. Отже, правова держава передбачає верховенство закону, що здійснюється у конституційній державі, але вона водночас утверджує проникнення цього верховенства у всю сферу державного управління – утверджує наявність цілої розробленої публічно-правової системи [96, с. 46, 64-65; 102].

У зв'язку з наведеним виникає проблема, сутність якої полягає у визначенні тих підстав, які забезпечували б ефективне обмеження держави правом. Якщо в епоху західноєвропейського феодалізму влада дробилася між різними центрами сили, то нині суверенітет державної влади має необмежений характер. Що ж забезпечує у цих умовах обмеження держави правом? Ця серйозна філософсько-правова проблема стала предметом дискусії у другій половині ХХ ст.

Насамперед, принципово розділилися думки щодо того, чи можливе взагалі обмеження держави правом або державна влада має необмежений характер. Друга точка зору, яка є безперечною за часів абсолютних монархій [210, с. 29], знайшла прихильників і серед критиків абсолютизму. Наприклад, Руссо вважав, що державна влада, як вираз суверенної загальної волі, не знає ніяких меж. І в подальшому представники цього напряму наукової думки виходили з того, що держава володіє можливістю і формальним правом визначати на свій розсуд межі своєї діяльності, так що принципово жодна зі сторін людської соціальної діяльності не може бути вилучена з її регулюючої дії. Водночас сама держава не може бути зв'язана власним правом.

Компромісною, на перший погляд, є ідея, висхідна до Р. Ієринга, згідно з якою правом обмежується не держава у цілому, а її органи.

«Якою б хитромудрою не була ця доктрина, якими значними не були б зусилля, зроблені Еллінеком у своїй останній книзі, щоб виправдати і захистити цю теорію, вона нас зовсім не задовольняє, – писав Л. Дюгі. Доктрина самообмеження дуже крихка гарантія проти свавілля держави. Закон обмежує дію держави, але створення закону є також дією держави; чому держава не зв'язана правом у цій формі дій, у законодавчій роботі, найважливішій і енергійній? Якщо держава пов'язана лише законом, котрий вона створює, який вона може не створювати і котрий вона може переробити за допомогою іншого закону, то насправді вона аніскільки не зв'язана правом».

Гострота проблеми зумовлена, вважаємо, тим підходом до поняття права, який практично запанував у Німеччині у другій половині ХІХ ст.: трактування права як виняткового творіння держави. Тим часом, практично всі юристи, які беруть участь у полеміці з цього приводу, визнають, що теорія природного права цілком логічно дає відповідь на дане питання. Щодо цього привертає увагу одностайність, яка виявляється всіма вченими в оцінці значення таких нематеріальних чинників, як: правова свідомість, правова культура, якийсь «народний дух» у вирішенні проблеми обмеження держави правом. Наприклад, Н.І. Лазаревський досить скептично оцінює ідею, яка захищається Л. Дюгі, про соціальну солідарність як чинник, що забезпечує таке обмеження [103, с. 24].

Прихильник природно-правового вчення, російський вчений-юрист П. Новгородцев пише: «Сучасна індивідуалістична доктрина не тільки не заперечує принципу солідарності, від якого виходить Дюгі, а й включає цей принцип в число своїх необхідних постулатів» [105, с. 23].

Як слушно підкреслюється у сучасній вітчизняній літературі, ідея правової держави в Україні пройшла складний еволюційний шлях від повного і безумовного заперечення (починаючи з 1917 р.) до часткової, а потім і остаточної рецепції, яка виразилася у проголошенні України правовою державою (ст.1 Конституції України). Відповідно, перед нашою юридичною наукою постали ті самі проблеми, які ставилися і розв'язувалися в юриспруденції століття тому, причому не тільки в іноземній, а й у вітчизняній правовій літературі. Саме тому вважаємо актуальним дослідження того багатого наукового спадку, який був заповіданий нашими попередниками.

Концепція правової держави формувалась в історії політико-правової думки поступово, втілюючи кращі, гуманістичні здобутки соціальної теорії та практики. При цьому використовувались окремі положення, висловлені такими видатними мислителями, як Платон i Арістотель, Т. Гоббс i Д. Локк, Ж.-Ж. Руссо i Ш.-Л. Монтеск'є. Провідним «фундатором» цієї концепції цілком підставно вважається видатний німецький філософ І. Кант (хоча він вживав дещо інший термінологічний вислів: «правовий державний устрій»). Було багато таких дослідників, які підтримували i розвивали ідеї правової держави наприкінці XIX – початку XX ст., серед українських учених, зокрема, Б.О. Кистяківський, М.І. Палієнко, Ст. Дністрянський, А. Малицький, В. Старосольський.

Сучасна правова наука зосереджує увагу на різних аспектах поняття правової держави, причому ідеї, що захищаються у сучасній літературі, багато в чому перегукуються з ідеями столітньої давності. Так, А.Ю. Олійник слушно підкреслює роль громадянського суспільства і принцип поділу влади у вирішенні проблем правової держави: «Правова держава, – пише він, – це така держава, в якій визначається пріоритет прав людини, де держава пов'язана саме цим правом і підкоряється йому, де законодавча, виконавча і судова гілки влади закріплюють, гарантують і забезпечують права людини у повсякденній діяльності» [117, с.145]. Намагаючись дати цілісне визначення поняття «правова держава», більшість як вітчизняних, так і зарубіжних авторів вказують на такі її ознаки, як верховенство права, поділ державної влади, законність, пріоритет прав людини і громадянина тощо. Зокрема, О. Скакун називає такі специфічні риси правової держави: зв'язаність держави правом і його пріоритет у всіх сферах суспільного життя, наявність правових законів, зв'язаність законом громадян і держави, взаємна відповідальність держави і громадян, легальність прийняття законів та внесення змін до законодавчих актів, наявність ефективних форм контролю. В. Погорілко вбачає сутність правової держави у наявності таких ознак, як верховенство права, здійснення державної влади на основах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову, взаємна відповідальність держави та особи, гарантування прав і свобод людини і громадянина. В. Тимошенко надає основоположного значення принципу захищеності прав громадян від посягань як з боку інших громадян, так і з боку влади [117, с. 674]. Також ознаки правової держави досліджує П.М. Рабінович, який основні з них поділяє на соціально-змістовні та формальні. На його думку, правова держава заснована на таких соціально-змістовних ознаках: закріплення у конституційному та інших законах основних прав людини; панування у суспільному i державному житті законів, які виражають волю більшості або всього населення країни, втілюючи при цьому основні загальнолюдські цінності та ідеали; врегулювання відносин між особою i державою на основі загальнодозволеного підходу, принципу «особі дозволено чинити все, що прямо не заборонено законом»; взаємовідповідальність особи i держави; притаманність усім громадянам високої культури права, зокрема, їx обізнаність із життєво необхідними юридичними законами, а також уміння i навички їx використання у практичному житті. До формальних відносить: чіткий розподіл функціональних повноважень держави між певними спеціалізованими системами її органів – законодавчих, виконавчих, судових на основі підпорядкування саме закону як волевиявленню народу або вищого представницького органу державної влади вcix інших органів держави (принцип «розподілу влади»); юридична захищеність особи, тобто наявність розвинутих та ефективних процедурно-юридичних засобів (механізмів) длявільного здійснення, охорони та захисту основних прав людини; високозначуще становище у суспільному i державному житті судових органів як у певному розумінні вирішальної, найбільш надійної юридичної гарантії прав людини; неухильне i повсюдне виконання законів та підзаконних нормативних актів усіма учасниками суспільного життя, насамперед державними та громадськими органами [117, с. 672-673]. Схожі ознаки формулюються й іншими авторами [15; 88, с. 129-130; 100; 101; 113; 114; 206, с. 58-61].

Концепція правової держави у сучасних умовах – це не лише проголошення основних принципів і рис, що становлять теорію такої держави, а й необхідність реального формування нових соціально-політичних інститутів, які замінили б існування закритої авторитарної політичної системи відкритою демократичною системою, яка діяла б на засадах панування права (правового закону) у суспільстві.

Правова держава нині розглядається як держава, в якій виключно юридичними засобами забезпечуються зверхність права, реальне здійснення, охорона, захист і поновлення порушених прав громадян, взаємна відповідальність держави та особи, контроль і нагляд за утворенням та застосуванням юридичних законів. Метою створення правової держави в Україні є забезпечення цивілізованого функціонування і розвитку громадянського суспільства.

Отже, правова держава може розглядатись як політико-юридична форма організації суспільного життя, що належить до таких фундаментальних соціальних цінностей, як права людини і громадянина, конституціоналізм, демократія тощо.

У демократичній правовій державі першочергового значення набуває функція охорони державою безпеки життя та здоров'я, автономного розвитку особистості, гарантованого конституційними нормами, а також діяльності органів держави відповідно до конституції та права. Ефективне забезпечення внутрішньої безпеки може легко вступити у конфлікт із конституційними свободами, коли з метою відвернення загрози здійснюється втручання в охоронювану законом приватну сферу громадян. Закладене у правовій державі протиріччя, – з одного боку, гарантування безпеки як передумови свободи та, з іншого – забезпечення свободи вільної від домагань держави сфери, – вирішується при ухваленні норм поліційного права. Така неоднозначність поліцейського права протягом останнього десятиліття набула більш виразних ознак і відіграє велику роль при вирішенні питань щодо вжиття заходів боротьби зі злочинністю [146, с. 70].

У демократичній правовій державі діяльність поліції, – втім, як і інших державних органів, – врегульована у конституції, а також в інших законах, де закладено її підстави та обмеження. Провідні конституційні принципи, а саме повага і захист честі людини, основні прав та їх охорона, визначають цілі та межі поліцейської діяльності. Відвернення загроз поліцією є конституційно-правовим обов'язком держави та її невід'ємною основною функцією демократичної правової держави. Тобто поліцейське право і право забезпечення безпеки володіє конституційною та організаційно-правовою легітимністю. Завданням поліції у демократичній правовій державі є забезпечення правового миру та внутрішньої безпеки, охорона державних органів від зазіхань на їхню діяльність з боку зовнішніх впливів, а також захист людей при реалізації ними прав і свобод, гарантованих конституцією. Саме в останній сфері держава має безліч обов'язків, які відповідають правам окремих осіб: захист честі та гідності людини, її життя та здоров'я, шлюбу та сім'ї, здійснення політичних прав тощо. Такі захисні обов'язки мають безпосередньо виконуватись державою превентивно не тільки через надання благ, а й через обмежувальні заходи, що вживаються для відвернення загроз та профілактики протиправних дій згідно з нормами поліцейського права.

При виконанні конституційно-правових обов'язків захисту законодавцю надано досить широкий простір для власних оцінок та формулювань. Він, однак, обмежений забороною призначення адміністративних заходів, що недостатньо забезпечують досягнення відповідних цілей. Цю заборону спрямовано проти пасивності держави, і змушує її до втручання, якщо захист від зазіхань на основні права не відповідає гарантованому обсягу. Чим більш екзистенційно важливими є основні права для окремого громадянина, тим більш інтенсивно має відбуватися їх захист від різного роду загроз та посягань. Для поліцейського права це означає, що його положення повинні гарантувати відповідний захист основних прав громадян. Якщо поліцейсько-правові приписи дозволяють органам держави певну свободу дій (розсуд), то при реалізації цих дій, відповідно, мають бути враховані конституційно-правові цілі й обсяг захисту відповідного права, що буде порушене цими діями. При виборі виду й інтенсивності захисту відіграють роль такі моменти:

- значення кожного із захищених основних прав для окремого громадянина;

- ступінь можливої загрози для тих прав третіх осіб, що мають протилежне спрямування, або громадський інтерес.

Конституційно-правові обов'язки держави – забезпечувати захист основних прав у поліцейському праві, з одного боку, та у кримінальному і кримінально-процесуальному праві – з іншого, суттєво відрізняються напрямом захисту. Кримінальне право, серед інших, виконує загально та спеціально превентивну функцію, яка реалізується також і в призначенні заходів виправлення та безпеки. Проте головна сила впливу кримінального права спрямована на встановлення покарання за вчинене правопорушення, тобто на ті випадки, в яких загроза правам та свободам осіб уже позначена спричиненою шкодою. І, навпаки, поліцейське право має на меті безпосереднє усунення загрози, яка спрямовується на охоронювані конституційними та поліцейськими нормами правові блага. Через це поліцейське право має тісніший зв'язок з поліцейською (охоронною) функцією держави, ніж кримінальне чи кримінально-процесуальне право, оскільки воно служить відверненню конкретних загроз, а не покарання за них. Тому спектр узаконених дій у рамках поліцейського права має бути розширений:

· заходи щодо відвернення загроз вживаються до вчинення злочинів, тобто до реалізації норм кримінального права;

· застосування норм кримінально-процесуального права передбачає факт вчинення злочину;

· службові та професійні таємниці можуть обмежувати повне розслідування злочинів, а відтак і встановлення правди у максимальному обсязі, проте недопустимо, щоб вони шкодили чи заважали відверненню загроз для життя та здоров'я громадян.

Якщо наголошувати на обов'язках захисту, що ґрунтуються на конституційних правах, то тоді зникають межі між управлінням, пов'язаним із наданням населенню благ та послуг, та управлінням, пов'язаним із втручанням у права і свободи громадян. Щодо тих, хто підлягає захисту поліції під час реалізації своїх конституційно-правових свобод (наприклад, демонстрант, коли існує загроза виступу протидіючої сторони), фактично реалізуються зобов'язання з боку держави, коли у процес втручається поліція. І тому стає зрозумілим, що охоронні завдання сучасного поліцейського права охоплюють не тільки зв'язок «держава (що надає захист) – громадянин», а й відносини громадян між собою (особливо «сусідів»), коли поліція має своїм завданням захист і реалізацію індивідуальних прав та свобод (наприклад, право на тишу тощо). Догматика співвідноситься із таким розширенням кола діяльності поліції у спосіб, що гарантує захист положеннями поліцейського права прав третьої особи або розширенням меж обов'язкового поліцейського втручання.

Конституція є не тільки основою поліцейської діяльності, а й водночас встановлює межі цієї діяльності. У поліцейському праві конституційні права і свободи набувають класичного змісту, адже вони якраз і підлягають захисту. Вони становлять сферу автономного розвитку особистості, втручання в яку з метою захисту від загрози не може бути безпідставним і можливе тільки відповідно до особливих процедурних, а за потреби і процесуальних приписів. Повага до особистої честі та гідності, а також їх захист є провідними принципами при реалізації поліцейських заходів. До того ж догматично майже щодо кожного з конституційних прав встановлено варіанти його реалізації у межах норм поліцейського права.

Обсяг і підстави втручання поліцейських органів у конституційно захищені права та свободи громадян визначаються нормами відповідного конституційного права, а також законами, ухваленими згідно з конституцією для забезпечення механізмів реалізації цих норм. Якщо ж ідеться про загальні питання інтерпретації або про проблеми тлумачення основних прав, слід звертатися до фахової літератури з конституційного права та до судової практики [146, с. 70-72].

Форми й методи роботи поліції (міліції) у царині реалізації прав та свобод громадян зумовлені умовами життя суспільства, а тому можуть змінюватися й удосконалюватися разом із його демократизацією, з переростанням у справді громадянське суспільство, притаманне правовій державі. Вони перебувають у тісному взаємозв'язку, що й дає змогу ефективно впливати на поведінку людини.

Оскільки в суспільстві існує категорія осіб, потенційно здатних учинити правопорушення, необхідним є такий загальний метод діяльності поліції (міліції), як примус, — саме через нього переважно й реалізується поліцейська функція виконавчої гілки влади в державі. Він належить до засобів боротьби зі злочинністю, адже спрямований на забезпечення законності, охорону прав і свобод громадян та перевиховання злочинців. У демократичному суспільстві метод примусу застосовують лише тоді, коли всі інші заходи виховного характеру не дали потрібних результатів. Це своєрідна антизахідна реакція держави на протиправну поведінку правопорушника. Громадяни, які не порушують правил поведінки, встановлених нормами права, мають бути впевнені, що їхні права та свободи захистять за будь-яких обставин і від будь-яких посягань.

Нині переважна більшість працівників органів внутрішніх справ уважає, що правове регулювання застосування працівниками ОВС заходів примусу є недостатнім, — про це свідчать результати соціологічного опитування працівників міліції, проведеного в межах дисертаційного дослідження. Так, на думку 88,3 % (271) опитаних, правове регулювання застосування працівниками ОВС заходів примусу не достатнє, натомість 11,7 % (36) так не вважають.

В юридичній літературі виокремлюють дві характерні риси методу примусу. По-перше, примус здійснюється всупереч волі та бажанням осіб, до яких він застосовується, по-друге, невід'ємною ознакою примусу є його імперативність, обов'язковість для особи, до якої він застосовується.

Отже, з огляду на все вищезазначене, слід сказати, що метод примусу у забезпеченні поліцейської функції держави — це її владний, негативний вплив на індивідів всупереч їхній волі з метою забезпечення прав та свобод людини.

Звісно, примус не можна вважати головним методом боротьби з правопорушеннями. Але нині він досить поширений у діяльності поліції (міліції), зокрема при забезпеченні прав і свобод громадян. Можна виокремити три форми його прояву:

1) примус, який використовується для попередження та припинення посягань на життя, здоров'я, честь і гідність громадянина, його майно;

2) примус, що застосовується для безпосередньо силового здійснення прав та обов'язків громадян (накладення штрафу, вилучення заборонених предметів тощо);

3) примус, пов'язаний з реалізацією адміністративної чи кримінальної відповідальності.

Метод примусу для забезпечення поліцейської функції держави у сфері реалізації прав і свобод громадян завдяки своїй універсальності, стабільності та масштабам впливу дає позитивний результат. Він є підґрунтям для конкретних методів діяльності поліції (міліції) у сфері реалізації прав громадян. До них слід віднести такі методи: [146, с. 201]

1) створення умов для реалізації громадянами їхніх прав. Сутність цього методу полягає у тому, що діяльність міліції спрямована на створення сприятливих умов для реалізації громадянами їхніх прав і свобод. Наприклад, підготовка органами внутрішніх справ документів для отримання громадянства України.

Складовою частиною цього методу може бути надання допомоги у скрутних життєвих обставинах, що є перспективним напрямом роботи міліції і який слід розвивати. Скрутні життєві обставини можуть бути найрізноманітнішими, проте працівники міліції завжди зобов'язані прийти на допомогу особі, яка до них звертається, і надати їй відповідну моральну чи фізичну підтримку;

2) профілактика порушень прав громадян — здійснюється до початку порушення прав людини та забезпечує охорону прав громадян.

Профілактика є основним методом діяльності поліції (міліції), адже значно легше запобігти протиправним посяганням на стадії їх підготовки, ніж потім вести роботу щодо відновлення порушених цими посяганнями прав та свобод громадян. Профілактичні заходи застосовуються з метою зміни як соціальних умов існування особи, так і особистісних якостей суб'єкта. Працівники поліції (міліції) проводять бесіди з особами, які схильні до вчинення правопорушень, ведуть роз'яснювальну роботу у школах та вищих навчальних закладах.

Метод профілактики проявляє себе і в індивідуальній роботі. Саме завдяки індивідуальному підходу можна досягти бажаного результату, оскільки такий вплив буде враховувати особливості особи і будуть застосовуватись ті методи переконання, які найбільше підходять саме для неї. Тобто спочатку вивчаються всі негативні фактори, які впливали на формування особи і тільки тоді застосовуються відповідні методи для їх нейтралізації;

3) припинення порушення прав громадян. Цей метод застосовується під час негативного порушення прав людини. Він являє собою встановлення факту правопорушення та припинення його негативного впливу на права людини. Наприклад, затримання під час вчинення злочину кишенькового злодія;

4) поновлення порушених прав громадян. При реалізації цього методу поліція (міліція) або сама поновлює порушені права людини, наприклад, звільнює незаконно затриману особу, або знаходить викрадену власність громадянина, а також організовує поновлення порушених прав їх порушниками чи іншими особами, наприклад, відшукання особи, яка ухиляється від сплати аліментів;

5) притягнення до юридичної відповідальності порушників прав громадян — являє собою реалізацію юридичної відповідальності або поліцією (міліцією) у межах її компетенції (наприклад, накладення адміністративного штрафу) або здійснення нею підготовки для накладення такої відповідальності іншими органами (наприклад, розслідування кримінальної справи).

При застосуванні конкретних методів діяльність поліції (міліції) у сфері реалізації прав та свобод громадян спрямована на конкретну особу, яка характеризується негативною поведінкою чи має певні складнощі у визначенні засобів користування особистими правами і свободами, або на особу, права якої були порушені у результаті протиправних дій. Отже, у будь-якому разі об'єктом застосування конкретних методів є певна особа. Кожний конкретний метод має своє призначення і застосовується за наявності відповідних умов.

Звичайно, у своїй роботі поліція (міліція) використовує й інші конкретні методи, пов'язані із забезпеченням прав та свобод громадян (методи проведення дізнання та попереднього слідства, методи забезпечення безпеки дорожнього руху тощо). Однак ці методи мають вузьку спрямованість і поширюються на діяльність окремих підрозділів та служб поліції (міліції).

Отже, перед суспільством, що намагається сформувати свою державу як правову, стоїть складне і в багатьох напрямах суперечливе завдання.

З одного боку, сучасна суспільна свідомість виходить з того, що держава покликана виконувати активну соціалізаторську функцію. Як зазначалося вище, ідеологія суспільства, яка тільки що покінчила із середньовічним корпоративізмом і хоче покінчити з практикою поліцейської держави, яка має в основі індивідуалістичну концепцію права, прагне всіляко обмежити, якщо зовсім не виключити, вплив державної влади на соціальні процеси. Державі відводиться роль «нічного сторожа», покликаного охороняти зовнішні кордони і переслідувати злочини у середині країни. Така практика закріплюється нормативно (у Франції — Декларацією прав, а особливо — Законом Ле Шапел'є 1791 р.). Проте, з часом у суспільній свідомості відбуваються зміни, які зводяться до визнання того, що деякі завдання соціального управління можуть розв'язуватися виключно засобами державної влади. Відповідно формулюється концепція соціальної держави і відбувається кількісне та якісне зростання нормативного масиву, що визначається як право державного управління (адміністративне право), котрий надалі починає відгалужуватись за напрямами. Отже, правовою сучасна держава може вважатися лише за тієї умови, якщо вона є і соціальною, адже лише за сприяння держави можуть бути створені такі соціальні умови, які забезпечать гідне життя і вільний розвиток людини.

З іншого боку, ідея правової держави передбачає автономію і самовизначення вільної особистості та обмеженість можливих зловживань з боку державної влади щодо як суспільства у цілому, так і окремої особистості. Як точно зазначає Г. Еллінек, не тільки у зовнішніх, а й у внутрішніх відносинах до компетенції держави входять функції, мета яких спрямована на збереження держави і недоторканність її влади. Державне господарство служить цілями держави у всій їх сукупності, але насамперед воно забезпечує існування держави. Поліція і кримінальне правосуддя захищають не тільки індивідуальні і соціальні блага, а й саму державу. У будь-якій державній функції є елемент, метою якого є збереження і посилення самої держави. Самозбереження і піклування про власне існування і власну честь є, таким чином, однією з цілей, яка ставиться нашою свідомістю державі, відповідно до її функцій, що визнаються нами. Ця ціль — перша і найближча, виконання її у певних межах є умовою плідної державної діяльності взагалі [51, с. 186]. Звідси випливає, що, по-перше, ціль держави не завжди тотожна цілі суспільства і, по-друге, піклування про власне благо приховує небезпеку підміни цільових установок. Отже, необхідна система противаг, які обмежували б можливість довільного втручання держави у самоврядування суспільства та індивіда.

Отже, як законодавство, так і правозастосовча практика держави повинні бути одночасно орієнтовані на вирішення двох протилежних, а багато у чому і таких завдань, що взаємо виключають одне одного. З одного боку, держава покликана проводити активну соціальну політику, але робити це вона може не інакше, як втручаючись у тих або інших формах у перебіг соціальних процесів з тим, щоб будь-яким чином змінити цей перебіг або, навіть, припинити його. Одночасно держава покликана забезпечувати власну безпеку, що також пов'язано з інтервенцією держави у соціальну сферу. Проте, з іншого боку, в будь-якому разі не можна допустити, щоб діяльність державної влади порушувала прерогативи громадянського суспільства і окремого людського індивідуума. Де ж межі між не просто виправданим, але належним втручанням державної влади у соціальну самодіяльність і втручанням, яке вже є зловживанням. І чи існують взагалі ці межі? На нашу думку, для західноєвропейських країн, де соціальний компроміс (contratsocial) був забезпечений соціальною практикою досить давно і витримав перевірку часом, ця проблема не така актуальна, якою вона є для нашої країни.

Оскільки поліція — це та державна організація, за допомогою якої державою забезпечується значна частина заходів із досягнення власної безпеки і безпеки суспільства та його членів, то відповідь на поставлене питання — основа для формулювання всієї програми діяльності поліцейських (міліцейських) органів у нашій країні.

Нарешті, не можна не враховувати стан і рівень суспільної свідомості і правової культури у нашій державі, як і перехідний, кризовий характер розвитку її соціальної системи.

З урахуванням викладеного вважаємо, що наше суспільство у цей час потребує більше не традиційних ліберальних цінностей, що полягають в обмеженні втручання державної влади у справи суспільства, а потребує сильної державної влади, здатної ефективно здійснювати внутрішні управлінські (зокрема й поліцейську) функції, а, отже, сильної та дієздатної міліції, яка професійно і грамотно виконуватиме свої обов'язки.

2.2. Нормативне регулювання реалізації поліцейської функції міліцією України

У попередньому підрозділі вже зазначалося, що головною ознакою правової держави виступає наявність і фактична забезпеченість тих прав особистості, які правова свідомість розглядає як природні права людини. Решта ознак правової держави, що їх пропонує наукова література, фактично виконують службову роль щодо цієї головної ознаки. Відтак, завдання держави, яка прагне називатися правовою [13, с. 21; 42, с. 15-16; 66, с. 1; 95, с. 6], полягає не лише у визнанні за громадянами основних природних прав і свобод (адже не держава їх дарує, але саме вона має реальну спроможність їх обмежити або й повністю вилучити із суспільного життя). Завдання держави – проголосивши ці права і свободи, забезпечити їхню дію.

Водночас забезпечення природних прав і свобод особистості може відбуватися за двома головними напрямами. З одного боку, потрібно досягти такого стану, за якого права і свободи людини гарантуються у її вільній взаємодії з іншими людьми та з недержавними (тобто тими, що не мають владних державних повноважень) соціальними структурами. З іншого – права і свободи людини повинні бути забезпечені також у взаємодії людини з державою (у публічно-правовій сфері).

Оскільки ж спектр прав і свобод людини, які прийнято вважати природними, у сучасних умовах суттєво розширився, зокрема й завдяки включенню до них соціально-економічних прав [51, с. 255-256], то й завдання держави щодо їх забезпечення значно ускладнилися. До того ж не можна оминути увагою, що нині наше суспільство перебуває у перехідному, а отже, багато в чому кризовому періоді свого розвитку, коли, як наголошує В.М. Боєр, «колишня жорстка система вже не працює, а нові демократичні форми, характерні для громадянського суспільства, ще не склалися або не набули необхідної ефективності» [21, с. 4]. Усе це супроводжується очевидним кількісним і якісним зростанням рівня правопорушень у країні.

Звідси стають очевидними складність і суперечність завдань, які постають перед сучасною Українською державою, як і необхідність її активної ролі у суспільстві. Гарантуючи природні права і свободи особи, держава покликана (з цією метою) забезпечувати перетворення економічних і соціальних структур у суспільстві. А враховуючи зростання числа правопорушень, наприклад, за даними Державного комітету статистики України кількість розглянутих адміністративних правопорушень, за якими винесено постанови (рішення) у 2003 р. становила 7 530 405 і протягом наступних п’яти років така кількість збільшилась, та вже у 2007 р. становила 9 410 115 правопорушень [6; 7]. Така сама тенденція характерна і для злочинності, тому потрібно особливо піклуватися про розроблення і проведення заходів із запобігання їм та припинення. Отже, сучасна Українська держава покликана не меншою, а, можливо, більшою, ніж раніше, мірою виконувати свою соціалізаторську функцію у суспільстві.

Але, водночас, у правовій державі повинна бути забезпечена, по-перше, реальна автономія особистості від держави і, по-друге, система прав та свобод, які безперешкодно й ефективно реалізуються особистістю у публічно-правовій сфері, тобто щодо держави. Отже, має існувати також система організаційно-правових засобів, що гарантують особу від зловживань з боку державної влади. Ситуація ускладнюється тим, що ідея відособлення від держави і самовизначення особистості зовсім не характерна для нашого суспільства. Відповідно, системи соціальних противаг державній владі майже не існує, а окремі спроби її створення часто набувають несподіваного вигляду, що дискредитує саму ідею.

З урахуванням зазначених нових завдань має бути здійснений процес перетворення державного апарату, включаючи й органи, що спеціалізуються на виконанні поліцейської функції. При цьому парадоксальність і, навіть, унікальність нинішньої ситуації полягає у тому, що на державу покладається обов’язок створити систему організаційно-правових засобів, які максимально обмежували б можливість зловживань з боку самої державної влади.

Щоправда, у боротьбі зі злочинністю, у діяльності з перетворення соціальних та економічних систем з метою підвищення ефективності їх функціонування ціль держави, окремої особистості і громадянського суспільства збігаються, адже забезпечення безпеки і нормальної життєдіяльності суспільства є водночас і забезпеченням мети безпеки держави. Так само і зловживання з боку державних органів та посадовців щодо приватних осіб є одночасно не чим іншим, як зловживанням щодо держави.

Оскільки міліція є державною структурою, все сказане про призначення державної влади повною мірою стосується також її. Вбачається декілька опосередкованих правом напрямів, у рамках яких повинні вирішуватися ці актуальні завдання. Стисло вони можуть бути визначені як: а) створення правових засад; б) впорядкування правових форм діяльності міліції і відповідна реорганізація її структури; в) уточнення правового становища працівників органів внутрішніх справ і, зокрема, працівників міліції; г) правове виховання.

Характерною рисою розвитку правової системи на сучасному етапі є те, що під час її перебудови підвищується роль права у зміцненні законності у всіх сферах суспільного життя.

Ця закономірність торкається і сфери діяльності правоохоронних органів, де можна спостерігати взаємодію двох процесів. З одного боку, утвердження нових стандартів у розумінні правового статусу людини, з іншого – підвищення вимогливості до діяльності всієї правоохоронної системи у справі забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян.

Важливим чинником, здатним упорядкувати ці процеси, слід назвати правотворчу діяльність органів держави, яка регулює відносини «громадянське суспільство – держава» у сфері забезпечення правопорядку. Зрозуміло, чим детальніше регламентована діяльність кожного державного органу, зокрема й міліції, тим надійніше захищена особистість від незаконного втручання держави у її справи, від порушення елементарних прав людини.

Питання правової регламентації діяльності правоохоронних органів стають актуальнішими, з швидким розвитком процесів демократизації суспільства, звільненням суспільної думки від суворої регламентації і контролю з боку держави, виявленням прорахунків і зловживань правоохоронними органами.

За останні роки серед причин, що пояснюють деякі недоліки у роботі міліції, слід назвати такі: неналежне знання законодавства України й основних міжнародно-правових актів, які захищають права людини. Це нерідко є причиною неуважного ставлення до громадян, формальне, і на цій підставі бездушне ставлення до оточуючих, грубе порушення законності та інші недоліки. Для їх подолання, корінного поліпшення ефективності роботи всіх структурних ланок міліції, підвищення їх авторитету потрібно разом з організаційними вжити заходів щодо вдосконалення правової бази.

Ідеологія реального соціалізму, заперечуючи ідею правової держави і принцип поділу влади, відповідно формулювала патерналізм держави як щодо суспільства, так і щодо окремої особистості як основу всієї своєї практичної діяльності. Тобто у цій ідеї немає нічого оригінального, властивого виключно радянському соціальному ладу. Концепцію побудови суспільства на підґрунті розуму висували ідеологи і поліцейської, і правової держави, і перші соціалісти, й античні філософи. Проте у своєму практичному втіленні ця концепція вимагає надзвичайного посилення адміністративної сторони у діяльності держави, часто за рахунок применшення інших сторін її діяльності. Переважання адміністративної функції порівняно із законодавчою мало безліч найрізноманітніших проявів. Серед них і досить слабка законодавча база і, з іншого боку, активна відомча нормотворчість. Досить частим явищем було і пряме порушення закону як у процесі відомчої нормотворчості, так і під час правозастосовчої діяльності. Наприклад, правилом, а не винятком з них була практика видання підзаконних нормативних актів (уряду за участю Центрального комітету Комуністичної партії Радянського Союзуі Всеросійської центральної радянської партії селян) або, навіть, актів недержавних органів (постанови Центрального комітету Комуністичної партії Радянського Союзу), які очевидно суперечили чинному законодавству. Останнє відповідно до вказівок, даних у цих актах, лише згодом піддавалося відповідним змінам і доповненням. У деяких випадках, якщо не завжди, при виникненні суперечності між адміністративним правозастосовчим актом державного органу і законом перевага віддавалася адміністративному. Часто неспівмірною була також відповідальність, яка наставала за порушення закону і невиконання розпорядження адміністративного акта.

Раніше основними документами з регламентації роботи міліції були Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про основні обов’язки і права міліції з охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю» від 8 червня 1973 р. та різні положення – акти Ради Міністрів СРСР. Як керівництво до дії використовувалися рішення найвищих партійних органів. У період 70-х–80-х років ХХ ст. таке становище справ влаштовувало як міліцію, так і суспільство у цілому, що виходило з існуючих тоді принципів правового регулювання. Проте з часом обстановка змінилася, що дістало вираження у прийнятті Верховною Радою України ряду законів, які закріплюють найважливіші положення організації і діяльності всіх правоохоронних органів.

Нині діє досить широка мережа нормативно-правових актів, що регламентують діяльність міліції. Це – закони, укази, постанови, положення, статути, накази, інструкції, рішення, настанови. Їх можна класифікувати за суб’єктами видання: а) акти органів державної влади; б) акти органів державного управління.

Слід звернути увагу на особливу групу підзаконних нормативних актів. Це – внутрівідомчі акти, що конкретизують положення законів, розкривають механізми реалізації тієї або іншої норми, роль і призначення окремих служб у боротьбі зі злочинністю взагалі або з одним з її видів. Тобто, складається ціла система нормативного матеріалу, яка не завжди відповідає вимогам чіткості, узгодженості її елементів, допустимості в отриманні інформації.

Основні дослідження, які провадяться у цій галузі, порушують питання глобальнішого характеру (відповідність нормам міжнародного права, гуманізація діяльності міліції) і поточні питання (розширення або звуження компетенції окремих органів чи підрозділів, зміна організаційної структури, конкретизація прав і обов’язків працівників різних служб щодо їх взаємодії та підвищення ефективності у роботі, організація кримінально-правової й адміністративно-правової боротьби з окремими видами правопорушень). Спрямованість таких досліджень зумовлена трьома основними чинниками об’єктивного характеру:

1) зростання злочинності у країні, ускладненням криміногенної обстановки в умовах політичної і економічної нестабільності;

2) визнанням необхідності формування в Україні демократичної правової соціальної держави, створенням надійних правових гарантій, що забезпечують реальність усього комплексу прав і свобод громадян, які випливають з визнання пріоритету загальнолюдських цінностей;

3) зміною підходів до розуміння сутності і призначення держави в умовах функціонування «громадянського демократичного суспільства».

Основними документами, що регламентують організацію і діяльність міліції, є: Конституція України [92], закони України «Про міліцію» [154], «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України» [148], «Про правовий режим надзвичайного стану» [159], «Про оперативно-розшукову діяльність» [156],«Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» [158],інші нормативно-правові акти, Положення про Міністерство внутрішніх справ України [144], Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні [151]тощо. Cлід зауважити, що для міліції України, як і поліції країн Європейського Союзу та Сполучених Штатів Америки, є важливим те, що правовою підставою їх діяльності є, безумовно, закони, прийняті вищими законодавчими органами держави.

Закон України «Про міліцію» визначив міліцію як державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань. Закон однозначно відніс міліцію до системи державних органів виконавчої влади, яка і здійснює безпосереднє керівництво, що досить важливо для реалізації принципу поділу влади та є єдиною системою органів, яка входить до структури Міністерства внутрішніх справ України (ст. 7 Закону України «Про міліцію). Важливим моментом дослідження діяльності міліції України, як єдиної системи органів, що входить до структури Міністерства внутрішніх справ, яка «відіграє визначальну роль у загальнодержавній системі забезпечення громадського порядку і спокою, громадської безпеки та боротьби зі злочинністю» [4], є питання визначення функцій. Оскільки міліція є озброєним органом, то на неї покладаються особливі функції із втілення у життя приписів законодавчої влади. Нагляд за законністю діяльності міліції здійснюють Генеральний прокурор України і підпорядковані йому прокурори. На міліцію як структурний елемент у системі Міністерства внутрішніх справ покладаються основні завдання, які свідчать про широкий спектр її діяльності, про необхідність наявності арсеналу засобів і методів для виконання функціональних обов’язків, про різноманітну спрямованість роботи служб та підрозділів міліції. У ст. 2 Закону сформульовані такі основні завдання міліції:

- забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів;

- запобігання правопорушенням та їх припинення;

- охорона і забезпечення громадського порядку;

- виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили;

- забезпечення безпеки дорожнього руху;

- захист власності від злочинних посягань;

- виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень;

- участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків.

Якщо проаналізувати основні завдання та функції, що покладенні та виконуються підрозділами міліції в Україні, із цілями, завданнями та функціями поліції у світі, то стає зрозуміло, що на загальнонормативному рівні вони (як щодо поліції, так і щодо міліції) фактично збігаються і мають однаковий зміст та відповідають вимогам законодавства європейських країн про поліцію. Так, наприклад, згідно з Європейським кодексом поліцейської етикиосновними цілями поліції у демократичному суспільстві, яке регулюється принципом верховенства права, є:

- забезпечення громадськогоспокою, дотримання закону і порядку в суспільстві;

- захист та дотримання основних прав і свобод людини у тому вигляді, в якому вони закріплені, зокрема, в Європейській конвенції про права людини;

- попередження злочинності та боротьба з нею;

- виявлення злочинності;

- надання допомоги та послуг населенню [142, с. 211].

Забезпечення підтримки спокою у суспільстві і дотримання закону традиційно є загальними цілями поліції, її головною відповідальністю, часто іменованою завданням «громадського порядку». Це досить широке поняття включає цілий ряд заходів, що проводяться поліцією, серед яких можна назвати охорону і забезпечення безпеки осіб (як фізичних, так і юридичних) і майна (як приватного, так і суспільного) і застосування закону у відносинах між державою і приватними особами й у відносинах між людьми.

Дотримання основних прав і свобод людини у тому вигляді, в якому вони закріплені в Європейській конвенції про права людини як завдання поліції, можливо, є головною відмінною рисою поліції, що перебуває на службі суспільства, де править закон. Це завдання має на увазі не тільки окремий обов’язок для захисту цих прав, а й наявність меж для дій поліції при виконанні інших її завдань.

Визначення «зокрема, в Європейській конвенції про права людини» була вибрана для того, щоб дати конкретне посилання на особливий правовий інструмент, не заперечуючи при цьому важливості інших документів, що належать до прав людини.

Функція попередження злочинності по-різному розглядається у різних державах-членах Європейського Союзу, проте здебільшого вона вважається такою, що належить до загальної відповідальності держави. Попередження злочинності часто поділяється на соціальну та ситуаційну профілактику, причому обидві ці форми належать до компетенції поліції.

Як це витікає з Рекомендації № R(83) 7 Ради Європи «Про участь громадськості в політиці по боротьбі зі злочинністю», для того, щоб попередження злочинності було ефективним, потрібна участь усього співтовариства, суспільства у цілому. Уже декілька років згадується про «партнерство» у сфері попередження злочинності, і це показує, що йдеться не про таке завдання, яким має займатися тільки поліція. У цій сфері слід координувати зусилля поліції й інших органів, а також населення. Хоча у більшості держав-членів відповідальність за політику у сфері профілактики правопорушень не покладається безпосередньо на поліцію, проте поліція залишається одним із головних органів, яка відповідає за неї, а в демократичному суспільстві, де головним є принцип верховенства права, це вимагає певних гарантій від будь-яких зловживань щодо окремих громадян.

Виявлення злочинності у всіх державах є одним із головних класичних завдань поліції. Навіть якщо виявлення злочинності нерідко є лише відносно невеликою частиною всього комплексу завдань поліції, проте воно є одним із найважливіших елементів її діяльності. Населення багато чого чекає від поліції з цього приводу. Крім того, ефективність цього виявлення сама по собі має профілактичне значення й отже, є необхідною для розвитку довіри населення до кримінальної юстиції.

Виявлення злочинності організовується у державах по-різному. У деяких з них воно входить до компетенції загальної поліції, а в інших покладається на спеціальні сили поліції – наприклад, на кримінальну поліцію. Крім того, незалежність поліції від органів судового переслідування (прокуратури) має різні рівні у різних державах. При цьому проблеми, з якими поліція стикається у своїй діяльності при виявленні злочинності, однакові у всій Європі. В Європейському кодексі поліцейської етики не підпада під сумнів головна роль боротьби зі злочинністю серед інших завдань поліції, проте підкреслюється необхідність у міру можливості поєднувати ефективність поліції з дотриманням основних прав особи, що стає особливо делікатним завданням у боротьбі зі злочинністю. Принцип «презумпції невинуватості» і пов’язані з ним гарантії, поза сумнівом, набувають великого значення для осіб, підозрюваних у скоєнні правопорушень. Крім того, дотримання особистих прав громадян при виявленні злочинності розповсюджується і на права інших зацікавлених осіб – потерпілих, свідків, перед якими поліція також несе відповідальність.

Надання допомоги громадянам належить до напрямів роботи більшості поліцейських органів, щоправда, ступінь розвитку цієї функції в різних державах неоднаковий. Коли послугову функцію включають до переліку завдань поліції, це дещо змінює її роль: поліція перестає бути виключно «силою», яку суспільство застосовує, і перетворюється на орган, що надає суспільству «послуги». Протягом останніх років у Європі простежується виразна тенденція до глибшої інтеграції поліції в громадянське суспільство та її наближення до населення. У низці держав-членів цю мету реалізують через розвиток «поліції за місцем проживання». Одним із ключових інструментів для цього є надання поліції статусу органу публічної служби, а не лише органу, відповідального за застосування закону. Якщо ми прагнемо, щоб таке перетворення не звелося до суто лінгвістичної зміни, розділ «послуг» потрібно внести до переліку завдань сучасної демократичної поліції (міліції). Зазвичай допомога з боку поліції стосується конкретних ситуацій, у яких вона зобов’язана втрутитися, наприклад, коли потрібно допомогти людині, яка перебуває в небезпеці, або сприяти людям у зверненнях до інших державних чи соціальних служб. Водночас аспект «послуг» у діяльності поліції залишається розмитим і важко піддається визначенню. Його не слід плутати з окремими адміністративними завданнями, покладеними на поліцію (скажімо, видачею паспортів). Як правило, функція поліції як органу публічної служби пов’язана з її роллю органу, до якого може звертатися населення, і доступність поліції у цьому сенсі є одним із найважливіших та базових елементів. Функція послуг з боку поліції більшою мірою пов’язана з духом місії поліції щодо населення, аніж із наділенням її широкими функціями надання послуг на додаток до традиційних завдань. Зрозуміло, що поліція не може брати на себе надмірну відповідальність у сфері надання послуг населенню. Отже, держави-члени Європейського Союзу мають виробити основні напрями, що застосовуються до функцій поліції у цій сфері, і до того, як їхня поліція виконує ці функції.

Таким чином, певні відмінності завдань міліції від завдань поліції мають місце лише у сфері адміністративно-управлінської діяльності міліції (забезпечення безпеки дорожнього руху, виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень).

Як показує аналіз вивчених нами матеріалів, поліцейські підрозділи країн Західної Європи наділені такими функціями:

-             збереження та відновлення громадського порядку і зниження антисоціальної поведінки, охорона громадського порядку під час масових заворушень та при введенні надзвичайного стану;

-             контролю і регулювання дорожнього руху;

-             видачі сертифікатів та різних дозволів;

-             попередження та виявлення злочинів, запобігання терористичній діяльності, покращення безпеки населення, сприяння покращення безпеки на дорогах та зменшення нещасних випадків, зниження рівня злочинності через дослідження та виявлення її причин;

-             оперативної діяльності, а також дозорної діяльності (цілодобова слідчо-оперативна група);

-             здійснення кримінальною поліцією розслідування по злочинах, віднесених до її компетенції, а також розслідування злочинів за дорученням вищестоящих органів, затримання (арешт) злочинців та підозрюваних осіб;

-             розслідування порушень міжнародного законодавства;

-             охорони важливих державних об’єктів;

-             контролю державних кордонів, здійснення нагляду за дотриманням паспортного режиму та охорона громадського порядку в прикордонній зоні, міграційний контроль;

-             збору та аналізу оперативної інформації (картковий облік злочинів та проведення судово-медичних експертиз, управління електронною мережею з передачі поліцейських даних);

-             забезпечення дотримання Конституції та політичної стабільності й цілісності держави (у деяких країнах) – збір та оцінка інформації, повідомлень та інших даних про посягання на правопорядок, безпеку держави, екстремістські наміри і плани окремих осіб та організованих груп, що становлять небезпеку для держави;

-             забезпечення безпеки високопоставлених осіб та працівників правоохоронних органів.

Організаційна побудова органів поліції, розподілення функцій та повноважень між різними рівнями управління залежать від існуючої конкретної форми державного устрою та ступеня централізації органів управління [141, с. 4].

Вітчизняні вчені вважають, що сьогодні «функція поліції у матеріальному змісті – це державна діяльність, спрямована на захист суспільства у цілому і кожного громадянина окремо від діянь, що загрожують безпеці й громадському порядку» [14, с. 49].

В англосаксонському праві під «поліцейською установою» розуміють організацію державних службовців, які підтримують публічний порядок та закони, зокрема припинення та розкриття кримінально караних діянь, а також здійснення інспектування в іншій діяльності регулятивного характеру [224]. Аналогічне визначення поліцейської діяльності надав американський автор, фахівець у галузі поліцейської організації О. Вілсон. Зокрема, до основних цілей поліції він відносить попередження злочинності, нещасних випадків, що припускає попередження правопорушень, придушення злочинної діяльності, арешт правопорушників, повернення викраденого майна потерпілим, підготовка справ для передачі їх до суду, регулювання законної діяльності людей (наприклад, дорожнього руху), виконання інших завдань не регулятивного характеру [35, с. 10].

Деякі вітчизняні вченні вважають, що до функцій поліції (міліції) слід віднести: адміністративну, кримінально-процесуальну, оперативно-розшукову, профілактичну, попереджувальну, виконавчу, охоронну, правовідновлювальну та деякі інші функції [14, с. 470; 180, с. 142-144; 190, с. 141-142]. Інші обмежуються адміністративною, оперативно-розшуковою, кримінально-процесуальною, виконавчою та охоронною (на договірних засадах) функціями [4, с. 482; 86, с. 427].

У сучасному світі існує два варіанти визначення компетенції поліції. Умовно, маючи на увазі місце виникнення та розповсюдження, їх можна назвати «британським» і «континентальним» [43, с. 9]. У першому випадку розгляд матеріалів про правопорушення здійснюється поліцією з подальшою передачею справи до суду. У більшості континентальних держав Західної Європи поліція зобов’язана доповідати про скоєні правопорушення спеціальній посадовій особі – судовому слідчому, який проводить розгляд матеріалів самостійно або за допомогою поліції.

Практична діяльність органів виконавчої влади, наприклад, Держави Ізраїль, свідчить про широке використання у правоохоронній сфері англо-американських традицій, досвіду та підходів до вирішення цієї проблеми. Органи поліції у своїй діяльності мають значну свободу дій. У цьому плані, визначаючи функції поліції, Ізраїль широко використовує ідеї, насамперед американських та британських авторів.

Так, на думку американського вченого I. Інкарді, діяльність поліції будь-якої країни складається з двох основних напрямів: боротьба із правопорушеннями (під якою розуміється, насамперед розкриття та розслідування злочинів, розшук та затримання осіб, які вчинили злочини, контроль за безпекою на шляхах, контроль за проведенням масових заходів, розшук людей, дітей, тварин, місцезнаходження яких невідоме, надання допомоги безпорадним особам тощо), а також охорона громадського порядку [225, с. 188].

На функції поліції звертали увагу й інші автори, зокрема C. Томас та І. Хепберн.На їхню думку, можливо вирізнити чотири функції поліції. Перша функція – представницька. Поліцейський є представником держави й уособлює закон, своєю діяльністю та поведінкою демонструє надійну захищеність прав громадян державою. Інша функція поліції, яка, на думку цих авторів, є основною функцією поліції, пов’язана з розкриттям злочинів, затриманням, арештом осіб, які їх вчинили, проведенням досудового слідства, попередженням правопорушень. Наступна функція поліції – виконання завдань, пов’язаних з підтримкою правопорядку. Її називають публічною. До неї включаються, зокрема, процесуальні дії, пов’язані з підготовкою відповідних документів щодо правопорушень для подальшого їх розгляду в судах. Остання, четверта функція – є надзвичайною і пов’язана з протидією поліції масовим заворушенням, масовому безладу, «придушенням» актів непокори, зокрема із застосуванням сили, що не виключає можливості травмування та загибелі людей. Ця функція виконується в умовах надзвичайного стану [226, с. 192].

Для Ф. Коульосновна функція поліцейської діяльності – це розкриття злочинів, а інша – проведення розслідування фактів правопорушень, зокрема злочинів, за якими особи, які їх вчинили, встановлені. Фактично, це процесуальна діяльність (адміністративно-процесуальна та кримінально-процесуальна), яка нагадує адміністративно-процесуальну функцію міліції України та кримінально-процесуальну функцію органів досудового слідства України. Третя функція полягає у повсякденній роботі щодо подолання антигромадської поведінки на побутовому ґрунті, пияцтва, дрібних правопорушень. Четверта функція – соціальна, яка передбачає надання допомоги у розшуку дітей, тварин, допомоги особам, які її безпосередньо потребують, наприклад, немічним тощо [222, с. 186].

Досвід поліції західноєвропейських країн (це стосується і міліції України) свідчить, що в сучасних умовах поліції (міліції) необхідно переконати суспільство, що «настав час перестати підміняти соціальні інститути», а перейти, виключно, до виконання професійних функцій. При цьому «скоротити кількість пріоритетних напрямів діяльності» до «необхідного, науково обґрунтованого мінімуму» [10, с. 32]. Наявність надто великої кількості функцій тільки заважає виконанню прямих функцій правоохоронного органу [188, с. 44].

Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України «Про міліцію», міліція в Україні виконує функції:

-             адміністративну, яка передбачає виконавчо-розпорядницьку діяльність її апаратів, служб і підрозділів щодо організації і здійснення охорони громадського порядку і громадської безпеки у межах повноважень, визначених законами. Керуючись адміністративним законодавством працівники міліції вступають в адміністративно-правові відносини з підприємствами, установами, організаціями, їхніми посадовими особами і громадянами;

-             профілактичну, тобто це попередження злочинів та інших правопорушень, виявлення та усунення причин і умов, що сприяють їх вчиненню. Практично всі підрозділи міліції здійснюють профілактичні заходи. Цим пояснюється використання ними державно-владних повноважень примусового характеру більшою мірою, ніж іншими органами виконавчої влади;

-             оперативно-розшукову – це виявлення інформації про правопорушення, що готуються або вже вчинені; про осіб, які ухиляються від органів розслідування або відбування покарання; про розвідувально-підривну діяльність спецслужб іноземних держав, організацій та окремих осіб проти України тощо;

-             кримінально-процесуальну – розгляд заяв і повідомлень про вчинені злочини, проведення дізнання і досудового слідства, тобто вжити всіх передбачених законом заходів до встановлення події злочину, осіб, винних у вчиненні злочину, і до їх покарання;

-             виконавчу – передбачає здійснення у межах своєї компетенції адміністративних стягнень і кримінальних покарань щодо осіб, засуджених до виправно-трудових робіт без позбавлення волі тощо;

-             охоронну – полягає в охороні на договірних засадах майна всіх видів власності юридичних та фізичних осіб.

Отже, основне призначення та завдання органів забезпечення правопорядку будь-якої країни однакове за змістом – боротьба зі злочинністю та охорона громадського порядку (у межах визначених законодавством, традиціями, характером суспільних, економічних відносин тощо).

Основна різниця – у способах виконання безпосередніх завдань, тобто у способі реалізації задекларованих на нормативному рівні функцій.

Так, на міліцію України покладено виконання окремих контрольно-наглядових функцій у сфері адміністрування. У більшості європейських країн ці функції виконують підрозділи державного управлінського апарату, які не належать до правоохоронних органів.

Зокрема, це функції паспортної системи, окремі функції Державної автомобільної інспекції, нагляду за переміщенням іноземців (віз та реєстрації), адміністративного нагляду, дозвільної системи тощо.

До цього часу (з часів СРСР) виконання цих функцій було органічною та логічною частиною правоохоронної діяльності (певним способом, що сприяв виконанню завдань у боротьбі зі злочинністю та охороні правопорядку). Зокрема, у випадку з паспортною системою слід вказати і на те, що розвиток інформаційних та комунікаційних технологій на нинішній час фактично знецінює можливості баз даних тієї ж таки паспортної служби органів внутрішніх справ щодо її використання у боротьбі зі злочинністю.

Ряд функцій Державної автомобільної інспекції МВС України аналогічні функціям поліцейських підрозділів зарубіжних країн. Це передусім функція дорожньо-патрульної служби, яка полягає у безпосередньому нагляді за дорожнім рухом з метою забезпечення його безпеки. Інші ж функції Державтоінспекції – такі як реєстрація та зняття з обліку транспортних засобів, видача водійських посвідчень, технічний огляд, видача дозволів (наприклад, на переміщення негабаритних та небезпечних вантажів) – у більшості європейських країн віднесено до функцій органів державного управління.

Слід зазначити, що функції адміністративно-управлінського характеру, які в тією чи іншою мірою належать до правоохоронної діяльності, за кордоном, як правило, віднесені до функцій органів юстиції.

Функції ж поліції у загальному вигляді можна охарактеризувати як безпосередній нагляд за правопорядком та боротьбу зі злочинністю, а не функції, спрямовані на побічне попередження можливих негативних наслідків порушень у сфері державного управління. Головною відмінною рисою поліції є те, що вона знаходиться на службі суспільства, де править закон. Як зазначає Р. Свон, у США ні у кого не викликає сумнівів, що поліція створюється і працює в інтересах суспільства, і в найнесприятливіші для поліції періоди вона не була протиставлена йому.

Функції міліції безпосередньо витікають з її основних завдань, визначених нормативно-правовою базою. Те саме можна стверджувати, аналізуючи завдання та функції поліцейських підрозділів.

Діяльність поліції постійно контролюється вищими органами державної влади і громадськістю. Головним критерієм оцінки діяльності поліції є ефективність її роботи. У наукових працях, присвячених теорії поліцейського управління, ефективність діяльності поліції визначається як «прогрес, досягнутий у процесі руху до визначеної мети», а вимір її – як «зіставлення реального результату з результатом, який передбачається досягти». Одним з основних показників діяльності поліції є розкриття злочинів. Злочин вважається розкритим у тому разі, коли правопорушник встановлений, затриманий, зібрані й передані до суду необхідні докази його вини. При цьому особлива увага звертається на розкриття злочинів, здійснених в умовах неочевидності. Одночасно визнається, що можливості поліції обмежені і перебувають у прямій залежності від рівня злочинності та стану матеріально-технічного забезпечення [9, с. 12].

Отже, ефективність роботи поліції зводиться до трьох основних параметрів:

1)       законність дій поліції, стійкий зв’язок з населенням;

2)       активність у підтримці правопорядку;

3)       попередження та припинення правопорушень.

Слід зазначити, що ці критерії цілком відповідають і тим вимогам, що на сьогодні ставляться до органів внутрішніх справ України, основною складовою яких є міліція.

Отже, якщо відсторонитися від декларативних міркувань, можна дійти висновку, що проблемні питання визначення «поліція чи міліція» є питанням перейменування відповідно до етимологічного походження слів «міліція» – озброєне народне ополчення, «поліція» – правопорядок тощо.

Незважаючи на велику кількість обов’язків, що випливають з основних завдань міліції, закріплених у Законі України «Про міліцію», а також сконцентрованих у масиві підзаконних актів, зокрема відомчих, (нормативно-правових) робота міліції у цілому і кожного її структурного елемента (органу, підрозділу) повинна будуватися відповідно до принципів законності, гуманізму, поваги до особи, соціальної справедливості, взаємодії з трудовими колективами, громадськими організаціями і населенням. Ці принципи закріплені у ст. 3 Закону України «Про міліцію», відповідають ідеям і принципам концепції формування демократичної правової соціальної держави. А такі з них, як гуманізм, повага до особи, соціальна справедливість є, крім того, базисними принципами функціонування громадянського суспільства – тієї соціальної бази, на основі якої можливе формування держави більш високого рівня цивілізації.

Виходячи з вищесказаного, варто розглянути чинні нормативно-правові акти, що регламентують організацію і діяльність міліції, через призму деяких принципів демократичної правової соціальної держави.

Характерним напрямом змін у формах діяльності держави є всебічне скорочення відомчої нормотворчості, включаючи й діяльність Уряду в цій сфері. Будучи послідовно проведеним, принцип поділу влади має повністю виключити можливість створення правових норм виконавчою гілкою державної влади. Уряд і його структури не повинні мати можливості до створення правил поведінки у тому середовищі, в якому вони самі беруть участь як суб’єкти. Вони можуть видавати тільки організаційно-технічні акти у межах своєї компетенції. Закон (і це відповідає світовому досвіду) – повинен стати фактично єдиною юридичною формою регулювання суспільних відносин з боку держави. На жаль, обсяг відомчої правотворчості, хоча і зменшився, проте залишається досить великим. Враховуючи продуктивність роботи Верховної Ради України і масштаб завдань, що стоять перед нею у галузі законотворчості, навряд чи можна сподіватися на кардинальне зменшення, а тим більше виключення із суспільного життя практики формулювання норм права виконавчою владою держави.

Вважаємо, наведена позиція, що має загальноправовий характер, цілком застосовна і до тієї сфери відносин, яка є об’єктом нашого дослідження. Зрозуміло, діяльність органів внутрішніх справ і, зокрема міліції, має свою специфіку, що вимагає дотримання режиму закритості, секретності. Тому позбавити цю сферу повністю від відомчої нормотворчості навряд чи можливо, і ставити це завдання як реальне не слід. Проте, водночас, необхідно, щоб: а) Верховна Рада України чітко визначила обсяги компетенції Міністерства внутрішніх справ України у створенні відомчих нормативних актів, б) з цієї компетенції були виключені всі акти, застосування яких торкається прав, свобод та охоронюваних державою інтересів громадян.

Одним із ключових напрямів упорядкування правових засад функціонування міліції є застосування актів міжнародного права. Згідно з Конституцією України, міжнародні договори, обов'язковість яких визнана Верховною Радою, становлять частину національного законодавства (ч. 1 ст. 9). Під егідою ООН створено чимало нормативних актів — як обов'язкових, так і рекомендаційних, — які містять положення про права людини та їх гарантії під час правоохоронної діяльності, зокрема у сфері кримінального правосуддя. Чимало з них становлять науковий і практичний інтерес, особливо коли йдеться про вдосконалення правової бази організації та діяльності органів внутрішніх справ і зміцнення режиму законності. На сьогодні ООН ухвалила понад 50 документів рекомендаційного характеру в цій царині, однак їх кількість швидко зростає разом із занепокоєнням щодо ефективності їх впровадження на національному рівні. Наведемо лише окремі з них, безпосередньо дотичні до діяльності міліції: Загальна декларація прав людини [55], Міжнародний пакт про громадські і політичні права [120], Декларація про захист усіх осіб від тортур та інших жорстоких, нелюдських або принижуючих гідність видів поводження та покарання [46], Декларація Організації Об'єднаних Націй про ліквідацію всіх форм расової дискримінації [168], Конвенція про припинення злочину апартеїду та покарання за нього [90], Конвенція про запобігання злочинів геноциду та покарання за нього [89], Мінімальні стандартні правила поводження з в'язнями [122], Віденська Конвенція про консульські зносини [24], Декларація про поліцію [172, с. 54-58], Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку [172, с. 5-12], Керівні принципи для ефективного здійснення кодексу поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку [172, с. 16-19], Основні принципи застосування сили та вогнепальної зброї посадовими особами з підтримання правопорядку [172, с. 20-28], Міжнародні стандарти юридичного забезпечення прав і свобод людини
[172, с. 35-50], Десять правозахисних стандартів правильної поведінки для правоохоронних органів [172, с. 51-52], Європейський кодекс поліцейської етики [172, с. 62-125], Рекомендація стосовно системи ув'язнення та поводження з небезпечними злочинцями [170], Звід принципів захисту всіх осіб, які піддаються затриманню чи ув'язненню будь-яким чином [169], Основні принципи, що стосуються ролі юристів [132] тощо. Ці міжнародні акти постали на ґрунті та в розвиток таких загальновизнаних актів міжнародного права, як Загальна декларація прав людини від 10 грудня 1948 р., Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права і Міжнародний пакт про громадянські та політичні права від 19 грудня 1966 р. Що ж потрібно для того, аби діяльність органів внутрішніх справ відповідала міжнародним стандартам у реалізації права на особисту недоторканність та інших важливих прав і свобод громадян? Передусім необхідно, щоб нормативна база цієї діяльності узгоджувалася із загальновизнаними або європейськими стандартами. При цьому механізм реалізації таких норм залежатиме від того, чи є названі норми обов'язковими для України, чи мають рекомендаційний характер. Звісно, переважно чинні норми законодавства України відповідають загальновизнаним міжнародним стандартам у сфері прав людини. Але це — мінімальні стандарти, які багато в чому поступаються регіональним нормам, виробленим у межах інтеграційних угруповань розвинутих західноєвропейських країн. Тож пропонуємо:

- Міністерству внутрішніх справ України вжити необхідних організаційно-правових заходів для проведення експертизи всіх чинних нормативно-правових актів, які регламентують діяльність ОВС у сфері обмеження конституційних прав і свобод громадян, щодо відповідності їх міжнародним стандартам;

- внести відповідні корективи у відомчі нормативно-правові акти, вийти з відповідними пропозиціями до Верховної Ради України;

- забезпечити необхідною інформацією і навчальним матеріалом особовий склад ОВС з метою широкої пропаганди і вивчення міжнародних норм з прав людини, формування високого рівня правової культури працівників МВС;

- розглянути питання про доцільність створення у вищих навчальних закладах МВС України окремих кафедр міжнародного права і порівняльного правознавства з метою вивчення передових методик і досвіду діяльності зарубіжних правоохоронних органів із забезпечення прав та свобод громадян;

- встановити конкретні терміни проведення всього комплексу робіт з оновлення правової бази із залученням фахівців науково-дослідних установ МВС України, Академії управління МВС України, вищих навчальних закладів системи МВС, Державного науково-дослідного інституту МВС України, Академії правових наук України, вищих юридичних навчальних закладів;

- створити на базі Управління юридичного забезпечення МВС України експертну групу з юридичного аналізу відомчих нормативних документів, що приймаються, і стану міжнародно-правової бази з прав людини з метою забезпечення належної відповідності відомчої нормотворчості міжнародним стандартам.

Поміж заходів із правового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ і міліції зокрема вагоме значення мають кроки, спрямовані на посилення ролі юрисдикційних органів держави. Міцна, незалежна й авторитетна судова влада — найважливіша ознака правової держави.

Зрозуміло, що роль юрисдикційних органів доволі значуща й у царині поліцейської діяльності держави. Окрім очевидних, судова діяльність у цій сфері може мати й деякі специфічні аспекти.

Стосовно впорядкування правових форм діяльності міліції слід зазначити, що нині в діяльності міліції простежуються два чітко виражені напрями, опосередковані правом. Перший пов'язаний із кримінально-правовою діяльністю і має немовби формально вагоміший характер, оскільки йдеться про суспільно небезпечні діяння, визнані злочинами, виражені у статтях Кримінального кодексу України. Другий напрям можна позначити як адміністративно-правова та інша діяльність міліції. Адміністративно-правова діяльність спрямована на запобігання правопорушенням. На рівні зазначеної діяльності більшою мірою відчувається корисність міліції, що оцінюється населенням. Ця діяльність має особливості, оскільки у процесі охорони громадського порядку працівники міліції стикаються з широкими верствами населення, причому з людьми, які не порушують громадський порядок, а звертаються за роз'ясненнями, допомогою, сприянням. Ця робота здійснюється відкрито, гласно, прозоро.

Радикальне демократичне реформування всіх сфер суспільного життя містить принципову зміну в діяльності органів внутрішніх справ. Окремі служби міліції почали надавати різну соціальну допомогу населенню. Це, насамперед, столи знахідок, паспортні відділення тощо. Проте ця функція вважалася другорядною і, як зазначають окремі дослідники, виконувалася суто механічно разом з іншими [165, с. 31].

Законодавець у ст. 2 Закону України «Про міліцію» закріпив одне з основних завдань міліції — участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов'язків.

11 грудня 2003 р. прийнято Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» [161]. Відповідно до нього введений реєстраційний облік громадян України за місцем перебування і за місцем проживання. Цим самим покладено початок подоланню колишнього режиму прописки. У сфері надання допомоги у реалізації громадянами конституційного права на свободу пересування у середині країни і права залишати свою країну і повертатися до України, на паспортно-візову службу органів внутрішніх справ покладено обов'язок організації реєстраційного обліку громадян і видачі закордонних паспортів.

Отже, на зміну каральному акценту виконання поліцейської функції дедалі виразніше проявляється акцент надання соціальної допомоги. Громадяни частіше почали звертатися у міліцію з питань некримінального характеру. Це свідчить про ліквідацію розриву зв'язку міліції з населенням, зокрема й у питаннях боротьби зі злочинністю, що спостерігався у минулому. Соціалізація функцій міліції призводить до її зближення з населенням, до розуміння її завдань у сфері охорони громадського порядку і надання допомоги у цьому напрямі.

У суспільстві, що формує правову державу, вдосконалюється механізм держави, пріоритетним напрямом діяльності якого є забезпечення захисту прав і свобод громадян, надання їм всебічної соціальної допомоги. Сказане спричиняє реформування міліції, як складового елемента правозахисної підсистеми механізму держави.

Виконуючи спочатку в механізмі держави каральну функцію, у нових умовах демократичних перетворень вона також зазнає змін, особливо у функціональному аспекті. Навряд чи говорити мову про можливість побудови правової держави без створення необхідного механізму її захисту. Реформа системи МВС – це комплекс досить складних взаємопов'язаних заходів, розрахованих на тривалу перспективу. Від її реалізації багато в чому залежатиме вирішення державою завдань забезпечення безпеки громадян, їх прав та свобод, власності, громадського порядку і спокою. Нижче спробуємо висвітлити проблеми пріоритетних напрямів організаційно-правового розвитку діяльності міліції, як складового елемента механізму правової держави в умовах його формування в Україні.

Розвиток суспільних відносин, пов'язаний з глибокими перетвореннями у правовій системі, ставить перед суспільством нові високі вимоги, підвищує соціальну відповідальність, зокрема й юридичну. Проте це полягає не у формі посилення санкцій, а реалізується шляхом свідомого і відповідального ставлення людей до покладених на них законом обов'язків, неухильного дотримання законності.

У зв'язку з цим висуваються нові підвищені вимоги до працівників органів внутрішніх справ у боротьбі зі злочинністю та іншими правопорушеннями, пошуку форм і додаткових заходів вдосконалення їх діяльності, більш широкому використанні заходів державної дії, вихованні людей, гуманізації змісту правоохоронної діяльності [139; 150; 160; 162].

Зупинимося на деяких принципових положеннях, які, на нашу думку, повинні бути покладені в основу діяльності міліції (поліції) в Українській правовій державі.

1. Реальність забезпечення прав і свобод громадян. Громадянське демократичне суспільство, утворюючи органи держави та делегуючи їм певні обов'язки для забезпечення нормального функціонування всього суспільного організму, тим самим наділює обов'язками і своїх громадян, які добровільно зобов'язалися їх виконувати. У разі виникнення яких-небудь обставин, що заважають реалізації тієї або іншої правової норми, у дію вступають правозахисні механізми, що сприяють подоланню різних перешкод. Міліція як правоохоронний орган держави, що взаємодіє зі всією сукупністю інших органів правоохоронної системи, є елементом такого правозахисного механізму, процесуальне призначення якого полягає: по-перше, у забезпеченні можливості звернення громадян за захистом у разі порушення їх прав і свобод; по-друге, у відновленні порушеного права та відшкодуванні шкоди, нанесеної правопорушником. Які ж передумови, що сприяють найповнішій реалізації громадянами своїх конституційних прав і свобод?

Серед основних прав людини, які згідно зі ст. 27 Конституції України є невідчужувані і належать кожному від народження, першим слід назвати право на життя. Це випливає із змісту ст. 3 Конституції України, що проголосила людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю. У статтях 7 і 8 Декларації прав і свобод людини і громадянина проголошено право кожної людини на життя, свободу і особисту недоторканність. Закріплене у Конституції України право на життя вимагає від держави і правоохоронних органів рішучої боротьби зі злочинними посяганнями на життя громадян. Захист життя є одним із функціональних обов'язків держави і міліції, зокрема, як її озброєного органу. З цією метою працівникам міліції надано право у визначених законом випадках застосовувати заходи фізичного впливу, спеціальні засоби і вогнепальну зброю (розділ IІІ Закону України «Про міліцію»). Наприклад, спеціальні засоби з метою захисту життя і здоров'я громадян застосовуються працівниками міліції у таких випадках:

- для захисту громадян і самозахисту від нападу та інших дій, що створюють загрозу їх життю або здоров'ю;

- для припинення масових безпорядків і групових порушень громадського порядку;

- для затримання і доставки в міліцію або інше службове приміщення осіб, які скоїли правопорушення, а також для конвоювання і тримання осіб, затриманих і підданих арешту, взятих під варту, якщо зазначені вище особи чинять опір працівникам міліції або якщо є підстави вважати, що вони можуть вчинити втечу чи завдати шкоди оточуючим або собі;

- для припинення масового захоплення землі та інших дій, що можуть призвести до зіткнення груп населення, а також діянь, які паралізують роботу транспорту, життєдіяльності населених пунктів, посягають на громадський спокій, життя і здоров'я людей;

- для припинення опору працівникові міліції та іншим особам, які виконують службові або громадські обов'язки з охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю;

- для звільнення заложників (ст. 14 Закону України «Про міліцію»).

Вогнепальна зброя з метою захисту життя і здоров'я громадян як крайній захід застосовується:

- для захисту громадян від нападу, що загрожує їх життю і здоров'ю, а також звільнення заложників;

- для відбиття нападу на працівника міліції або членів його сім'ї, якщо їх життю або здоров'ю загрожує небезпека;

- для затримання особи, яку застали при вчиненні тяжкого злочину і яка намагається втекти;

- для затримання особи, яка чинить збройний опір, намагається втекти з-під варти, а також озброєної особи, яка погрожує застосуванням зброї та інших предметів, що загрожує життю і здоров'ю працівника міліції;

- для зупинки транспортного засобу шляхом його пошкодження, якщо водій своїми діями створює загрозу життю чи здоров'ю громадян або працівника міліції. (статті 15, 15-1 Закону України «Про міліцію»).

Існують також інші випадки застосування зброї і спеціальних засобів, проте у наведених положеннях життя людини як її невідчужуване право є безпосереднім об'єктом правоохоронної діяльності міліції. Крім того, щоб уникнути різних випадковостей, що ставлять під загрозу життя і здоров'я громадян, забороняється застосовувати вогнепальну зброю при значному скупченні людей, коли від цього можуть постраждати сторонні особи. Виходячи з принципів гуманізму, забезпеченням права на життя користується і правопорушник, проти якого застосовуються спеціальні засоби або вогнепальна зброя. Так, згідно з ч. 4 ст. 12 Закону України «Про міліцію», при застосуванні фізичної сили, спеціальних засобів або вогнепальної зброї працівник міліції при завданні шкоди забезпечує подання необхідної допомоги потерпілим у найкоротший строк. Йдеться, насамперед, про надання долікарської допомоги. Вона може бути виражена в зупинці кровотечі, виклику швидкої медичної допомоги або доставленні особи, яка постраждала, до медичної установи. Допомога має бути надана всім особам, які постраждали від застосування сили (тим, що посягають, затримуються, стороннім особам), незалежно від того правомірно чи неправомірно була застосована сила [127, с. 96, 98].

2. Повага до прав, честі і гідності особи. У ч. 1 ст. 28 Конституції України записано: «Кожен має право на повагу до його гідності». Охорона державою гідності особи полягає у тому, що вона чітко визначає підстави і форми обмеження недоторканності особистого життя громадян. Основними умовами, що забезпечують реалізацію даного конституційного права громадян, є точне дотримання законності і правопорядку, належна правова культура працівників правоохоронних органів тощо. Як йдеться у ст. 5 Закону України «Про міліцію», міліції забороняється вдаватися до звертання, що принижує гідність громадянина, вона не має права розголошувати відомості, що стосуються особистого життя людини, принижують її честь і гідність або можуть зашкодити її законним інтересам [127, с. 14-15]. У кримінально-процесуальному законодавстві існують відповідні статті, що вимагають від працівників слідчих підрозділів міліції і органів дізнання високої кваліфікації та належного рівня правової культури при проведенні слідчих дій. У ч. 2 ст. 5 Закону закріплено важливе положення про те, що міліція поважає гідність особи і виявляє до неї гуманне ставлення, захищає права людини незалежно від її соціального походження, майнового та іншого стану, расової та національної належності, громадянства, віку, мови та освіти, ставлення до релігії, статі, політичних та інших переконань.

Органи внутрішніх справ, особливо міліція, постійно вступають у контакти з населенням, діють, як правило, в умовах конфліктних ситуацій і на очах у населення, що є громадським контролем. Праця працівника міліції не виключає і певного ризику, причому він спрямований саме на запобігання небезпеці для інших осіб з перенесенням її на себе. Службовий обов'язок працівників міліції полягає у тому, щоб, вступивши у конфлікт з правопорушником, класти край його неправомірним діям і примусити останнього виконати вимоги закону, не допустивши при цьому порушення законності. Від професіоналізму працівника у даному випадку залежить, чи будуть порушені законність, права та інтереси громадян, що охороняються, або скарга на прцівника міліції, яка надійшла, буде визнана необґрунтованою.

3. Право на свободу й особисту недоторканність закріплено у ч. 1 ст. 29 Конституції України. Свобода й особиста недоторканність є найзначнішими правами людини, які вона набуває від народження. Інститут недоторканності включає як фізичну (життя, здоров'я людини), так і моральну, духовну недоторканність (честь, гідність особи). Право на свободу і особисту недоторканність – одна з істотних гарантій прав особистості.

Право на недоторканність приватного життя — це гарантована державою можливість людини самостійно контролювати відомості про себе та не допускати оприлюднення інформації особистого, інтимного змісту. Це право підкріплюється низкою конституційних та інших прав, зокрема недоторканністю житла (ст. 30 Конституції) та можливістю безперешкодно спілкуватися з іншими через пошту, телеграф, телефон тощо (ст. 31 Конституції). Серед основних документів, які гарантують ці права громадян у зазначеному аспекті, окрім Конституції України, слід назвати закони України «Про міліцію», «Про оперативно-розшукову діяльність», Кримінальний і Кримінально-процесуальний кодекси України. Загалом чинне законодавство у цій царині виходить з того, що держава охороняє й гарантує громадянам недоторканність житла та таємницю комунікаційних зв’язків. Водночас на рівні поточного законодавства закріплено окремі винятки із загального правила, які, на жаль, не знайшли відображення в Основному Законі. Зокрема, під час оперативно-розшукових заходів припускаються певні порушення прав і свобод особи. Як випливає із змісту закону, деякі види обмежень, пов’язаних з обмеженням прав людини, можуть застосовуватися виключно за рішенням суду, ухваленим за поданням керівника відповідного оперативного підрозділу або його заступника. Про отримання такого судового дозволу або про відмову в ньому зазначені особи інформують прокурора протягом доби (ч. 2 ст. 8 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність») [156]. Однак у невідкладних випадках, коли йдеться про врятування життя та майна чи про безпосереднє переслідування осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, обшук житла чи іншого володіння особи може бути проведено без постанови судді. У такому разі в протоколі зазначаються причини, що зумовили проведення обшуку без постанови судді. Протягом доби з моменту проведення цієї дії слідчий надсилає копію протоколу обшуку прокуророві (ч. 6 ст. 177 Кримінально-процесуального Кодексу України) [99].

Недоторканність приватного життя означає заборону для держави, її органів і посадовців втручатися в особисте життя громадян, право останніх на особисті та сімейні таємниці, наявність правових механізмів і гарантій захисту своєї честі й гідності від усіх посягань на зазначені соціальні блага. Від рівня гарантованості збереження таємниць особистого життя громадян залежать ступінь свободи особистості у державі, демократичність і гуманність існуючого в ній політичного режиму. В юридичній літературі мають місце думки щодо прослуховування телефонних переговорів, які по суті справи, нічим не відрізняються від накладення арешту на кореспонденцію, передбаченого чинним кримінально-процесуальним законодавством. Вважаємо це твердження малопереконливим, оскільки прослуховування телефонних переговорів є більш грубим і тривалим втручанням в особисте життя. Крім того, прослуховуванню піддаються й інші особи, що користуються одним і тим самим телефонним апаратом. Прослуховується вся інформація, що надходить від друзів, родичів, знайомих – усі, хто виходять на зв’язок з підозрюваною особою. Це, у свою чергу, є порушенням їх прав на таємницю телефонних переговорів. Характерне й те, що коло таких осіб значно ширше, ніж тих, на чию кореспонденцію може бути накладений арешт під час листування з підозрюваним. Тому вважаємо, що значним досягненням у цій сфері є вказівка у Конституції України на те, що обмеження цього права допускається тільки на підставі судового рішення. Наведена конституційна гарантія – належна правова база для внесення відповідних коректив у чинне законодавство, що регламентує діяльність органів внутрішніх справ, а також відомчу нормотворчість. Крім того, варто внести відповідні доповнення у Закон України «Про оперативно-розшукову діяльність», а також у кримінально-процесуальне законодавство щодо порядку отримання рішення суду для проведення оперативно-розшукових заходів і слідчих дій, пов’язаних з обмеженням прав на таємницю листування, телефонних переговорів, поштових, телеграфних та інших повідомлень або про відмову в цьому. Мабуть, процедура отримання постанови судді регулюється відомчими інструкціями. Із спілкування із працівниками правоохоронних органів можна зробити висновок, що дозвіл на проведення вищевказаних дій дає уповноважений суддя обласного суду [146, с. 429].

4. Принцип взаємної відповідальності особистості і держави. Держава в особі своїх органів шляхом видання нормативно-правових актів гарантує і забезпечує своїм громадянам комплекс економічних, політичних, культурних, особистих прав і свобод. Цим самим вона бере на себе ряд обов’язків із встановлення і підтримання відповідного правового режиму, в умовах якого можлива реалізація всього комплексу прав і свобод громадян, із забезпечення можливості для кожного громадянина звернутися до будь-якого правоохоронного органу для захисту і відновлення своїх порушених прав. Проте і громадяни, будучи наділені певними правами, мають обов’язки щодо держави та її органів. Це сприяє підтриманню порядку в суспільстві, характеризує правовий статус особистості. При цьому, ні особа, ні держава не виконають одна щодо одної своїх обов’язків повною мірою, якщо не діятимуть відповідні контрольно-наглядові органи і не будуть передбачені процесуальні гарантії вирішення суперечок або конфліктів, які виникають між державою (її органами) і особою. У взаєминах з особистістю міліція виступає від імені держави, а, отже, разом з правом вимагати від громадян дотримання встановленого правопорядку, вона наділена обов’язком нести відповідальність перед останніми за свої дії. У нормах чинного законодавства існує ряд юридичних гарантій, що забезпечують реалізацію принципу взаємної відповідальності держави й особистості. Працівники міліції – особливий загін професіоналів, уповноважений на те державою. Одним з основних завдань органів внутрішніх справ є забезпечення особистої безпеки громадян, надання допомоги у здійсненні їх законних прав та інтересів за суворого дотримання законності і соціальної справедливості. Проте окремі види правопорушень ними все ж таки допускаються, що шкодить суспільним відносинам, державі у цілому або конкретному громадянину, організації. Причини цього бувають як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру. При цьому для потерпілого від дій органу міліції не має особливого значення, з яких причин він опинився у такому становищі. Для реалізації принципу взаємної відповідальності важливим чинником буде те, що особа, винна у вчиненні правопорушення, справедливо зазнає відповідальність, а потерпілому буде відшкодована шкода і відновлені його порушені права.

Шкода, заподіяна громадянину внаслідок незаконного засудження, незаконного притягнення до кримінальної відповідальності, незаконного застосування як запобіжний захід взяття під варту, незаконного накладення адміністративного стягнення у вигляді арешту або виправних робіт, відшкодовується державою у повномуобсязі, незалежно від вини посадових осіб органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду в порядку, встановленому законом.

У ст. 55 Конституції України закріплене законодавче право на оскарження громадянами у суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. На підставі ст. 124 Конституції України юрисдикцію судів поширено на всі правовідносини, що виникають у державі, тому судам підвідомчі всі спори про захист прав і свобод громадян. За часів існування Радянського Союзу, у 1987 р. [128]вперше був прийнятий спеціальний Закон, що передбачав оскарження в суді дій посадовців, але він не допускав оскарження до суду дій колегіальних органів. На зміну йому прийнято Закон 1989 р. [129], який передбачав можливість судового оскарження не тільки одноосібних дій посадових осіб, а також дій колегіальних органів державного управління. 17 квітня 1991 р. Президія Верховної Ради Української РСР постановила внести на розгляд проект Закону Української РСР про порядок оскарження в суді неправомірних дій органів державного управління і службових осіб, що ущемляють права громадян, підготовлений Міністерством юстиції, Верховним Судом, Прокуратурою Української РСР і доопрацьований Комісією Верховної Ради Української РСР у питаннях законодавства і законності. На сьогодні цей проект Закону так і не був розглянутий Верховною Радою, але прийнята 28 червня 1996 р. Конституція України, власне, закріпила ці правила у своїй редакції. Проте ні Конституція, ні інше законодавство не наводять конкретного переліку дій (рішень) органів і посадових осіб, які можуть бути оскаржені, оскільки виходять з того, що до суду можна оскаржити будь-які дії та рішення.

Які ж види шкоди у рамках майнової відповідальності підлягають відшкодуванню? Згідно зі ст. 5 Закону України «Про міліцію» – це заробіток та інші грошові доходи, які особа втратила внаслідок незаконних дій або бездіяльності працівників міліції, майно (зокрема гроші, грошові вклади і відсотки з них, цінні папери та відсотки з них, частка у статутному фонді господарського товариства, учасником якого був громадянин, та прибуток, який він не отримав відповідно до цієї частки, інші цінності), вартість вилученого майна, якщо його повернення в натурі та в тому самому стані стало неможливим. Відшкодуванню підлягають суми, сплачені громадянином у зв’язку з поданням йому юридичної допомоги. Особливо слід сказати про відшкодування моральної шкоди, заподіяної громадянину діями працівників міліції. Моральна шкода – це насамперед применшення яких-небудь особистих якостей громадянина, характеристик організацій, соціальних цінностей суспільства. У ч. 12 ст. 5 Закону України «Про міліцію» зазначається, що під моральною шкодою визнаються страждання, заподіяні громадянинові внаслідок фізичного чи психічного впливу, що призвело до погіршення або позбавлення можливостей реалізації ним своїх звичок і бажань, погіршення відносин з оточуючими людьми, інших негативних наслідків морального характеру. Тому питання про те, чи заподіяна вона громадянину і в чому полягає, у кожному конкретному випадку вирішується судом. Якщо у суді доведено, що незаконні дії або бездіяльність працівників міліції завдали моральної втрати громадянинові, моральних страждань, призвели до порушення його нормальних життєвих зв’язків, вимагають від нього додаткових зусиль для організації свого життя – у такому разі провадиться відшкодування моральної шкоди (ч. 11 ст. 5 Закону України «Про міліцію»). Хоча моральна шкода і не має майнового змісту, працівник міліції, який її заподіяв, може притягатися до дисциплінарної відповідальності. При цьому слід враховувати, що спричинення моральної шкоди може відбуватися також внаслідок правомірних дій працівника міліції, що зумовлюється формою, змістом та обстановкою, в якій ці дії здійснювалися. Наприклад, поширення відомостей особистого характеру під час профілактичної роботи про людину, яка повернулася з місць відбування покарання, що може змінити ставлення до неї оточуючих, підірвати віру в себе тощо. До неправомірних дій слід віднести розповсюдження відомостей, які ганьблять честь і гідність громадянина або організації, що може полягати у публікації у пресі, повідомленні по радіо, телебаченню, в інших засобах масової інформації. Загальна проблема відшкодування моральної шкоди полягає у тому, що для визначення її розміру відсутні єдині критерії. Крім того, для кожної людини одні і ті самі дії можуть заподіяти різну моральну шкоду, що залежить від рівня її духовного розвитку, стану психіки тощо. На нашу думку, доцільно прийняти єдиний нормативно-правововий акт на рівні закону, де були б передбачені всі види шкоди, яка підлягає відшкодуванню державою, закріплені принципи регресивних відносин з приводу відшкодування моральної шкоди, встановлені принципи та межі її відшкодування, а також питання процесуального забезпечення реабілітації особистості у разі судової або слідчої помилки. Розроблення і прийняття такого закону буде гарантією втілення у життя важливого принципу демократичної правової соціальної держави – взаємна відповідальність особистості і держави.

В умовах формування демократичної правової соціальної держави працівники міліції повинні володіти не тільки високими професійними знаннями, навичками, різнобічною правовою інформованістю, а й твердими моральними, етичними установками, що ґрунтуються на загальнолюдських цінностях. Лише високо інтелігентна, духовна людина може гарантувати у своїй роботі повагу до честі і гідності інших осіб, навіть якщо це прямо не зазначено у законі. На нашу думку, певну роль у справі становлення і закріплення таких етичних начал відіграє затверджений наказом МВС України № 18 від 11 січня 1996 р. Кодекс честі працівника органів внутрішніх справ[82]. При його підготовці були взяті до уваги положення та принципи Кодексу поведінки Організації Об’єднаних Націй для осіб, відповідальних за застосування законів, Кодексу поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку, резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи по Декларації про поліцію, а також кодексів поліцейської етики, чинних у деяких зарубіжних країнах (наприклад, Кодекс деонтології національної поліції Франції, затверджений Декретом від 18 березня 1986 р.) [80].

Правове становище працівника міліції, як і будь-якого державного службовця, не однозначне. З одного боку, це посадова особа держави, за допомогою якої вона здійснює свої функції у певній сфері суспільної діяльності. Тобто державний службовець – не просто фізична особа, це – орган держави, і його дії – це дії самої держави, оскільки остання, як і будь-яка корпорація, тільки за допомогою дій свого органу і може діяти. З іншого боку, державний службовець – особа на службі у держави, тобто працівник, який перебуває у трудових відносинах з державою, тому має права і виконує обов’язки у рамках трудового правовідношення. Конституція України визначає основи правового становища людини у сфері праці: «Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.

Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.

Використання примусової праці забороняється. Не вважається примусовою працею військова або альтернативна (невійськова) служба, а також робота чи служба, яка виконується особою за вироком чи іншим рішенням суду або відповідно до законів про воєнний і надзвичайний стан.

Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.

Використання праці жінок і неповнолітніх на небезпечних для їхнього здоров’я роботах забороняється.

Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом» (ст. 43 Конституції України).

Ці загальні положення поширюються на всі види праці, в якій сфері вони б не застосовувалися. Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. [149]встановлює, що на працю державних службовців поширюється дія трудового законодавства (з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом). Нарешті, ст. 20 Закону України «Про міліцію» визначає правове становище працівника міліції саме як працівника, тобто як особи, яка перебуває у трудових правовідносинах.

Отже, працівник міліції – це особа, яка перебуває у трудових відносинах, але, водночас, це така особа, за допомогою якої держава здійснює свою публічну функцію. Тобто, зміст трудового правовідношення (зокрема, трудової функції) названого працівника становлять публічно-правові суб’єктивні права й обов’язки, які утворюють його компетенцію як індивідуального органу держави у певній сфері адміністративної державної діяльності. Ця обставина не може не позначитися на правому становищі працівника міліції.

Оскільки виконання працівником міліції своїх обов’язків у рамках трудової функції передбачає здійснення розпорядчо-управлінських актів щодо як приватних, так і публічних осіб, повинні існувати особливі, відмінні від звичайних, способи розгляду яких виникають у рамках даної діяльності конфліктів.

Нині розгляд скарг на дії працівників міліції, що надходять, регламентується насамперед Законом України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р. [152], а самий детальний порядок – відомчими нормативними актами. Вони встановлюють обов’язкову реєстрацію скарги у найкоротший строк, з подальшою передачею посадовій особі, яка зобов’язана винести одне з рішень: прийняти до свого провадження і призначити службове розслідування; направити за належністю; приєднати до листа, що надійшов раніше. Важлива роль при здійсненні перевірок скарг, які надійшли на працівників міліції від громадян, а також публікацій у засобах масової інформації, що мають відповідні дані, відводиться Службі внутрішньої безпеки МВС України, яка є самостійним оперативним підрозділом у складі Головного управління у боротьбі з організованою злочинністюМВС України та діє на правах управління і яка безпосередньо підпорядкована Міністру внутрішніх справ України. До обов’язків працівників Департаменту, які проводять перевірку, входить уважне ознайомлення з матеріалами за фактом, що надійшли, ретельне вивчення конфлікту, встановлення причин та умов, які йому сприяли, вживання заходів до його усунення.

Але з іншого боку, згідно з Положенням про Службу внутрішньої безпеки МВС України, до одного з основних завдань Служби належить координація заходів щодо державного захисту працівників МВС України та їх близьких родичів. Відповідно до цього потрібно справедливо наголосити, що працівниками служби внутрішньої безпеки взагалі не проводиться робота у цьому напрямі. До такого висновку ми прийшли під час спілкування з працівниками практичних підрозділів міліції.

Названі інспекції є суто відомчими підрозділами, що не завжди гарантує об’єктивність розгляду як для однієї, так і для іншої сторони.Скарги на діяльність поліції мають розглядатись безсторонньо. Якщо «поліція контролює поліцію», то це, як правило, не додає довіри до результатів такого контролю. Тому держава має запровадити систему не лише безстороннього, а й такого, що має довіру громадськості, механізму. Одним із варіантів може бути судовий захист [171, с. 733].

Крім того, для більш повного й об’єктивного вирішення найскладніших конфліктних ситуацій, пов’язаних з неправомірністю дій працівників міліції в екстремальних умовах, доцільно використовувати рекомендації психологів, які визначають точніше ті або інші поведінкові мотиви конфліктуючих сторін, що, відповідно, має дістати відображення у нормативно-правових актах. Наприклад, в органах поліції західних держав успішно функціонує система психологічної служби, що піддає аналізу дії не тільки правопорушників, а й своїх працівників. У МВС України вжито певних кроків із створення психологічної служби в органах внутрішніх справ. Попереду – велика робота з вивчення зарубіжного досвіду, адаптації його до наших умов, з підготовки кадрів і налагодження роботи даної служби.

Водночас, на нашу думку, за всієї важливості створення і залучення до вирішення конфліктів психологічної служби, проблема у розглядуваній сфері глибша. Вона має два основні аспекти.

З одного боку, оскільки працівник міліції – не просто працівник, а особа, що персоніфікує собою державну владу, дії проти цього суб’єкта одночасно торкаються інтересів публічної влади. Отже, мають бути передбачені особливі заходи відповідальності за дії, спрямовані проти державного службовця, включаючи і працівника міліції. Щодо цього може бути цікавий досвід зарубіжних країн, зокрема Франції. Там встановлюється, наприклад, підвищена відповідальність за наклеп на державного службовця, особливо за дифамацію у пресі.

З іншого боку, досвід радянського періоду переконливо засвідчив, що вирішення конфліктів у відомчому порядку аж ніяк не є найефективнішим способом розв'язання проблеми. І тут доречно знову звернутися до практики зарубіжних країн. Відомо, що у Франції вже давно діє система адміністративної юстиції. Причини виникнення адміністративних спорів мають суто національний характер, адже вони не властиві більшості іноземних правових систем. Таких взаємопов'язаних причин дві: французька концепція поділу влади та недовіра до судового корпусу [22, с. 66].

Принцип поділу влади, який у французьких просвітителів XVIII ст. набув статусу догми, привів до цілком практичного висновку: розгляд спорів, де однією зі сторін виступає виконавча влада та її представники, не можна передавати судам, бо інакше судова влада підпорядкує собі виконавчу. Втім, Ж. Ведель убачає глибшу причину запровадження адміністративної юстиції — політичні погляди, успадковані ще з часів абсолютизму, а саме недовіру до судової влади [22, с. 66-68].

В Україні ситуація суттєво відрізняється від тієї, що склалася після Великої Французької революції 1789 р. Однак, на нашу думку, досвід функціонування адміністративної юстиції з низки причин може бути корисним і для України. По-перше, ми маємо доволі тривалий, хоч і не завжди позитивний, досвід фактичного існування позасудової юстиції (у вигляді вищестоящих за відомчою належністю органів, партійних і профспілкових організацій тощо). Тож запровадження адміністративної юстиції навряд чи стане несподіванкою для нашої правової свідомості. По-друге, необхідність створення адміністративних судів поряд із системою судів загальної юрисдикції зумовлена зовсім не зведеним у догму принципом поділу влади і тим більше не недовірою до судової влади, а загальновідомою перевантаженістю судів загальної юрисдикції. Тому коли сторони спору усвідомлюють, що мають вибір: звернутися до суду загальної юрисдикції й тривалий час чекати на рішення у справі або ж апелювати до адміністративного суду, здатного швидко розглянути конфлікт, — вони, без жодного сумніву, оберуть другий варіант. До того ж не варто зводити непереборну межу між компетенцією судів загальної юрисдикції та адміністративних судів: цілком можливо, що на певній стадії розгляду адміністративного спору конфлікт може бути переданий на вирішення суду загальної юрисдикції. І нарешті, багатовіковий досвід засвідчив безперечну користь та ефективність спеціалізації у здійсненні того чи іншого виду професійної діяльності. Зважаючи на особливості правового становища державного службовця, про які йшлося вище, у віданні адміністративних судів можна зосередити не лише власне адміністративні спори, а й трудові суперечки цих службовців, зокрема трудові спори працівників органів внутрішніх справ.

Проблема адміністративної юстиції — її компетенція, структура, порядок формування тощо — через свою новизну може стати темою окремого дослідження. Ми ж обмежимося лише загальними міркуваннями про принципи її побудови. За всієї кваліфікованості й оперативності вирішення конфліктів ці переваги адміністративної юстиції можуть бути зведені нанівець браком гласності в її організації та функціонуванні. Така небезпека цілком реальна для нашого суспільства, де, як уже зазначалося, немає традицій суспільного договору між державною владою і громадянським суспільством. Саме тому в діяльність адміністративної юстиції слід запровадити елементи ефективного суспільного контролю. І тут стане в пригоді вітчизняний досвід (інститут гласних у поліцейських управах дореволюційної Росії або народних засідателів у народних судах недалекого минулого).

Що ж до правового виховання працівників органів внутрішніх справ, то слід зауважити: в юридичній науці та практиці правова культура особи розглядається як один з об'єктів дослідження загальної проблеми правової культури. Особливий внесок у розвиток теорії правової культури суспільства загалом і особи зокрема, в тому числі працівників правоохоронної сфери, зробили О.М. Бандурка, В.В. Дєдкова, Н.М. Оніщенко, І.В. Осика, О.Ф. Скакун, Н.В. Філик — саме вони стоять біля витоків цього наукового напряму та є основоположниками відповідної наукової школи. Принципові ідеї, розроблені цими вченими, набули конкретизації та подальшого розвитку в наукових дослідженнях їхніх послідовників.

Існують різні визначення поняття правової культури особи. Так, В.В. Дєдкова вважає, що правова культура особи — це зумовлений правовою культурою суспільства характер правового розвитку цієї особи. Розкриваючи зміст цього поняття, вона називає чотири елементи правової культури особи: знання права, вміння та навички застосовувати правові знання, повага до права та правомірна поведінка [117, с. 686-687]. О.М. Бандурка та О.Ф. Скакун зазначають, що правова культура особи означає не лише знання і розуміння права, а й правові судження про нього як про соціальну цінність, а головне — активну роботу щодо його здійснення, зміцнення законності й правопорядку [117, с. 691]. Водночас більшість учених виходить із того, що правова культура особистості — це категорія, яка характеризує правосвідомість і поведінку людини з погляду рівня та змісту її правового виховання і нерозривно пов'язана зі станом правового розвитку, правової культури суспільства. З цих позицій під правовою культурою особи прийнято розуміти ступінь правової обізнаності громадян, поважне ставлення до вимог правових норм та їх неухильне виконання, непримиренність до порушень законності, участь у суспільно-правовому житті.

У контексті реалізації ідеї демократичної правової соціальної держави варто зупинитися на питанні: яку ж роль відіграють органи внутрішніх справ у процесі формування високої правової культури особистості? В умовах реформування політичної і правової систем особливого значення набуває підвищення професійної, правової культури працівників правоохоронних органів. Високі вимоги до рівня професійної культури працівників ОВС закріплені у Законі України «Про міліцію» та відомчих нормативно-правових актах. Професійна культура посадових осіб завжди отримувала високу оцінку як від громадян, так і від самих працівників правоохоронних органів.

Правова культура працівників ОВС характеризується тими самими основними показниками, що й правова культура загалом, адже вона, як і всі форми суспільної свідомості, є відображенням суспільно-правового буття і ним зумовлена. Разом з тим правова культура працівників ОВС має низку особливостей, специфічних ознак, які відрізняють її від правової культури пересічних громадян, що, на жаль, не завжди береться до уваги на практиці.

Питання підвищення правової культури в умовах формування демократичної правової соціальної держави розглядаються тут у двох аспектах (напрямах): 1) підвищення рівня правової культури самих працівників правоохоронних органів; 2) підвищення рівня цієї культури серед населення України шляхом цілеспрямованої діяльності зазначених органів. Які ж убачаються шляхи розв'язання цих проблем? Зневажливе ставлення посадових осіб до прав людини формує у громадян негативне ставлення до правоохоронних органів, зокрема й органів внутрішніх справ, а зрештою — і правовий нігілізм. Тому досить важливим напрямом у цьому плані є дотримання вимог законності, вияв високого професіоналізму та правової культури працівників правоохоронних органів у спілкуванні з громадянами, проведення правоосвітньої роботи серед молоді й інших категорій населення, використання інституту шефства у міськрайорганах, надання громадянам допомоги з юридичних питань. Вагомим засобом правового виховання громадян є розширення мережі загального правового навчання. Слід зазначити, що особливостями правової культури працівників ОВС, зокрема й міліції, є повага до права і правової системи, що водночас означає й повагу до професії, тобто визнання її соціальної значущості, корисності й необхідності для забезпечення нормального функціонування та прогресивного розвитку суспільства. У сучасній юридичній літературі з проблем виховання правової культури у працівників правоохоронних органів висловлюються різні точки зору, серед яких складно визначити найраціональнішу, адже всі вони характеризуються високим рівнем аргументування. Багатоаспектність і навіть суперечливість наявних поглядів є не лише природною, а й необхідною умовою наукової розробки будь-якого явища, що цілком стосується також правового виховання. Тому пропонуємо сформулювати деякі положення, закріплення яких у нормативному порядку сприятиме втіленню в життя такого необхідного принципу правової держави, як «висока правова культура всіх членів суспільства»:

• у навчальних планах усіх вищих навчальних закладів МВС України ввести спеціальні курси з прав людини;
• вивчити можливість створення у вищих навчальних закладах МВС України кафедр прав людини;
• органам міліції ширше використовувати засоби масової інформації у висвітленні проблем правової діяльності;
• з метою правового виховання молоді — майбутніх громадян правової держави — запровадити у шкільні програми обов'язкове вивчення курсу «Основи держави і права» у 8–9 класах обсягом 100–120 годин, а в старших класах — курсу «Конституційне право України» або «Конституція України» обсягом не менше 60 годин;
• з метою правового виховання і навчання підростаючого покоління ширше практикувати такий вид шефської роботи, як проведення занять з учнями спеціальних юридичних класів загальноосвітніх шкіл, ліцеїв, гімназій тощо;
• запровадити як профілюючий вступний іспит у юридичні навчальні заклади України «Основи Конституції України», покликаний відіграти роль не тільки перевірки зрілості та знань у галузі основних положень Конституції, а й професійної орієнтації майбутніх слухачів — потенційних працівників правоохоронної сфери України.

Висновки до розділу 2

Аналізуючи концепцію правової держави та її поліцейську функцію, а також нормативно-правове забезпечення поліцейської діяльності в Україні, і здійснюючи в цьому контексті порівняльне дослідження основних цілей, завдань та функцій української міліції з відповідними цілями, завданнями й функціями країн Європейського Союзу та Сполучених Штатів Америки в умовах становлення в нашій державі засад правової держави (правління права), доцільно сформулювати такі висновки:

1. Хоч би яких поглядів ми дотримувалися стосовно сутності права, слід визнати, що ключовим — якщо не єдиним — чинником, який забезпечує обмеження держави правом і тим самим перетворює її на правову, є стан суспільної правосвідомості та рівень правової культури народу, у тому числі й посадових осіб. Цю обставину неодмінно потрібно брати до уваги при створенні тих чи інших соціальних і державних структур. Організація та діяльність поліції, звісно, не є винятком, а навпаки — саме тією проблемою, розв'язання якої визначає долю ідеї правової держави в нашій країні.

2. Спираючись на аналіз міжнародного досвіду побудови та функціонування поліції (міліції), можна виокремити низку умов її ефективної роботи:

- наявність правової бази, яка відображає волю суспільства щодо поліції;

- чітке управління з боку вищої національної та регіональної адміністрації. Без цього поліція втрачає сенс, адже її головне призначення — захист населення від правопорушень — об'єктивно не може реалізовуватися поза загальним керівництвом і контролем інстанцій, що виражають волевиявлення населення і діють від його імені. Інакше поліцейський апарат просто перетвориться на машину, яка не враховує інтересів народу, а отже, йому не потрібну.

- Соціальна довіра. Її необхідність очевидна, оскільки її відсутність означає, що поліція — це «паразитичний організм», який завдає суспільству лише шкоди, бо вимагає вкладення великих ресурсів, не забезпечуючи його потреби у захисті від злочинності. Ставлення населення до поліцейських органів — це своєрідний індикатор ставлення до влади загалом. Причому досить влучний і точний, зважаючи на те, що поліція — це той державний інститут, який щоденно, безпосередньо й у будь-яких сферах вступає у контакти з населенням.

І все ж головне полягає в тому, що здебільшого населення позитивно ставиться до наявної державно-правової системи, воно переконане, що дії поліцейського апарату спрямовані на захист суспільних інтересів, підкоряються правовим нормам, ухваленим на основі відкритої процедури та змагальності між різними політичними силами, представленими в парламентах і підконтрольними громадськості. Отже, суспільство стає партнером поліції.

Таким чином, соціальний рейтинг поліції є найбільш об'єктивним критерієм визначення ефективності її діяльності і має насамперед братися до уваги при виборі країни, досвід якої може становити інтерес для вдосконалення роботи ОВС України.

- Укомплектованість особовим складом і наявність у нього здібностей, адекватних для розв'язання завдань. Ефективна протидія правопорушенням передбачає повномасштабний, постійний і активний контроль над населенням і територією. Кадровий некомплект цього забезпечити не дозволяє. Водночас професійна некомпетентність працівників навіть за їхньої значної чисельності призводить у кращому разі лише до формальних результатів, що так само неприпустимо. Звичайно, недостатня кількість персоналу, особливо висококваліфікованих фахівців, спостерігається на поліцейському поприщі, як і в будь-якій галузі державної діяльності. Але вона не повинна перевищувати межі, за якою навантаження на чинний особовий склад стане надмірним і в підсумку поліція виконуватиме роботу, незадовільну для населення.

- Достатнє фінансування й оснащення необхідними засобами озброєння, зв'язку, транспорту, криміналістичної техніки тощо. Без виділення асигнувань, потрібних для поліції, вона втрачає здатність функціонувати.

3. Нині, коли триває підготовка до реформування системи МВС України і в центрі уваги науковців та практичних працівників постає питання доцільності й відповідності сучасним умовам заміни назви «міліція» на «поліція», відповідно до проведеного порівняльного аналізу основних цілей, завдань і функцій української міліції з цілями, завданнями і функціями країн Європейського Союзу та Сполучених Штатів Америки доведено, що вони фактично збігаються і мають однаковий зміст, а самі поняття міліції та поліції також не містять значних відмінностей. І поліція, і міліція належать до державних органів виконавчої влади, здійснюють охорону громадського порядку та протидіють злочинності. Як і в більшості країн світу, де функціонує поліція, міліція в Україні та деяких інших пострадянських країнах є озброєним органом.

Головна і єдина відмінність у назві полягає в тому, що, як відомо з філософії, форма має відповідати змісту. Первісне значення слова «міліція» — військо, військове об'єднання, а термін «поліція» походить від старогрецького Politea і означає управління державою. Цей термін використовується в західноєвропейських країнах із XVII ст. щодо державних органів охорони правопорядку і боротьби зі злочинністю. Але, як справедливо зазначають сучасні вчені, від однієї лише зміни назви органи внутрішніх справ не запрацюють ефективніше.

Крім того, необхідно зауважити, що у процесі зміни назви потрібно зробити все можливе для того, щоб перетворити українську міліцію на цивілізовану поліцію правової держави; щоб майбутній український поліцейський був матеріально і технічно забезпечений так само, як американський; щоб наші службовці мали таку саму захищеність, як поліцейські Німеччини; щоб у них були такі самі права, як в італійських карабінерів; щоб українські поліцейські берегли свою гідність і честь мундира подібно до більшості англійських поліцейських.

На нашу думку, в Україні є всі можливості і підстави для створення та виховання такого поліцейського, якому були б притаманні зазначені властивості цього збірного образу.

РОЗДІЛ 3. ОРГАНІЗАЦІЙНІ ЗАСАДИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПОЛІЦЕЙСЬКОЇ ФУНКЦІЇ В УКРАЇНІ

3.1. Поліцейська діяльність як засіб реалізації поліцейської функції

Іронія долі та лицемірство перших комуністичних керівників призвели до того, що слово «поліція» набуло одіозного забарвлення в Радянській державі — яка, з-поміж усіх поліцейських держав світу, була найбільш поліцейською. Революціонери, що прийшли до влади у жовтні 1917 р. і з часом звиклися з багатьма термінами старого державного ладу — такими як «прокуратура», «міністерство», «офіцер», «чиновник» — так і не змогли прийняти слово із семи літер. Адже воно уособлювало ту силу, яка десятиліттями намагалася їх приборкати й знищити, а такого більшовики, котрі вважали репресії прийнятними лише щодо інших, але аж ніяк не щодо себе, пробачити не могли.

Водночас термін «поліція» пройшов історичну, філологічну та юридичну апробацію і має низку незаперечних переваг. Апарат, на який лягає основний тягар охорони громадського порядку та правопорядку в усіх державах, є універсальним інструментом примусу і в більшості країн зветься «поліція». Саме цей апарат, з одного боку, оберігає громадський порядок, громадську безпеку, життя, здоров'я та майно громадян. З іншого боку, термін «поліція» — широкий і компактний, він об'єднує в єдину систему всі наглядово-контрольні органи, що застосовують адміністративний примус та адміністративну юрисдикцію задля охорони громадського порядку, тобто здійснюють поліцейську діяльність. І, нарешті, термін «поліція» досить чітко відмежовує поліцейську діяльність від управлінської [109, с. 125].

Поліцейська діяльність держави виникла з потреби постійно охороняти громадський порядок; її мета — охорона всіх форм такого порядку, і спрямована вона насамперед проти ексцесів у громадських місцях. Держава зобов'язана постійно дбати про громадський порядок, аби підтримувати свій авторитет в очах населення, інакше може опинитися під загрозою власної ліквідації.

Поліцейська діяльність як наглядово-примусова діяльність для наведення порядку в громадських місцях — необхідний атрибут держави. На цю рису держави вказували і поліцеїсти ХVІІІ – ХІХ ст., й адміністративісти ХХ ст. «В настоящее время мы понимаем не только в России, но и в Германии, под полицейской деятельностью не административную деятельность вообще, а только определённый вид, определённый род государственной деятельности, деятельность, направленную на поддержание безопасности и порядка, связанную с применением принудительной власти» [34, с. 20]. Так само розглядає це питання і сучасний французький адміністративіст Ж. Ведель, на думку якого поліцейська діяльність — це адміністративна діяльність із застосування заходів примусу до окремих громадян для підтримання громадського порядку [22, с. 468]. Під цим кутом зору будь-яка держава — християнська чи ісламська, правова чи тоталітарна — якщо вона серйозно виконує свій обов'язок з охорони громадського порядку, постає як наглядово-примусова організація, як Polizeistaat, що зобов'язана через поліцейські органи виконавчої влади захищати суспільство загалом і кожного громадянина зокрема від хуліганів, грабіжників, насильників та інших правопорушників.

Чинне вітчизняне законодавство після майже 80-річної перерви повернулося до терміна «поліція» в Указі Президента України від 30 жовтня 1996 р. «Питання державних податкових адміністрацій» [137], і тим самим поставило перед наукою завдання дослідити поліцейську діяльність як органів податкової поліції, так і всіх інших, що провадять подібну діяльність. В юридичній літературі царської та радянської України й Росії поняття «поліцейська діяльність» докладно не аналізувалося, хоча окремі автори, зокрема В.М. Гессен, торкаючись цього поняття, характеризували його через таку ознаку, як примус [34, с. 20]. У радянській адміністративно-правовій літературі поліцейська діяльність з ідеологічних причин не називалася власним ім'ям і, будучи розщепленою, позначалася по-різному: як адміністративна діяльність міліції, як оперативно-розшукова діяльність, як «особлива виконавчо-розпорядча сфера державного управління» [1, с. 134-141].

Загалом поліцейська діяльність в Україні, хоч би яким суб'єктом вона здійснювалася — міліцією громадської безпеки, пожежним наглядом, санітарно-епідеміологічним наглядом чи іншими наглядовими службами, — складається з трьох частин:

1. наглядової діяльності за піднаглядними об'єктами;
2. вжиття заходів прямого адміністративного примусу з метою попередження та припинення протиправного діяння;
3. здійснення адміністративної юрисдикції («поліцейського суду») [109, с. 127].

На сучасному етапі розвитку науки під поліцейською діяльністю слід розуміти особливий вид державно-управлінської діяльності, направленої на охорону громадського порядку, забезпечення суспільної (і будь-якої іншої) безпеки і пов'язаної із застосуванням державного примусу. Можна виокремити такі ознаки поліцейської діяльності:

1) це — діяльність щодо керівництва спеціальними структурами виконавчої влади (МВС, СБУ, митні органи тощо), з організації їх діяльності, спрямованої на охорону громадського порядку, забезпечення суспільної, державної, економічної і будь-якої іншої безпеки. При цьому основний наголос при характеристиці поліцейської діяльності зміщується у бік організації поведінки громадян у суспільних місцях (вулиці, проспекти, вокзали, стадіони), де ця поведінка повинна бути організованою. Поза сумнівом, що поведінка пішоходів і водіїв автомототранспорту повинна підкорятися правилам дорожнього руху і не може не піддаватися організуючим діям з боку працівників ДАІ.

З цієї точки зору поліцейській діяльності властиві в основному всі риси діяльності управлінської: це — діяльність організуюча, контролююча, державно-владна, безперервна (цілодобова), підзвітна компетентним органам;

2) водночас поліцейська діяльність є особливим видом державного управління, на що звернули увагу вчені-поліцеїсти XIX ст., зокрема Р. Моль, який використовував поняття «поліцейське управління» [174, с. 251]. Особливий характер поліцейської діяльності зумовлений двома моментами.

По-перше, у сфері поліцейської діяльності основні сторони (органи поліції – громадяни, організації), які беруть у ній участь, не зв'язані службовою підлеглістю одна іншій і, як у всіх горизонтальних правовідносинах, підлеглі у рівному ступені закону. Підлеглість (вертикальність), а за ним і застосування адміністративного примусу органом поліції наступає тоді, коли громадянин скоює правопорушення або виникає ситуація загрози суспільної безпеки (аварія, стихійне лихо, епідемія).

По-друге, особливий характер поліцейської діяльності розкривається в понятті «охорони», яке входить у її зміст і становить основу цієї діяльності. «Охорона» означає огорожу, захист кого-небудь або чого-небудь від чиїх-небудь нападів, посягань, захист від небезпек соціального, природного, біологічного або техногенного характеру. На думку відомого криміналіста М.І. Ковальова, «охороняти» – значить не тільки захищати об'єкт, що охороняється, у разі нападу на нього, й попереджати можливі напади, як фактом самої охорони, так і фактом активного відбиття посягань у разі нападу» [79, с. 24].

Першим елементом охорони є об'єкт охорони. Об'єкт охорони – гнучке поняття, має різні форми і масштаби. До об'єктів можуть належати: будівля, кордон, громадський порядок, суспільна безпека, економічна (фінансова) безпека тощо. Але якщо є об'єкт охорони, то має бути суб'єкт, від якого охороняється об'єкт. Такими суб'єктами можуть бути люди, звірі (наприклад, собаки в містах), сили природи, інфекційні захворювання, техногенні загрози. Саме ці суб'єкти – об'єкти можуть нападати, робити замахи, загрожувати своїми проявами. Тому охороняти об'єкти від такого роду посягань повинні також певні суб'єкти, тобто особи, що забезпечують охорону об'єктів від нападів, ворожих дій, посягань. І нарешті, четвертим елементом є способи (методи), які використовуються при охороні об'єктів і представляють широку обойму спеціальних методів поліцейської діяльності [166, с. 55]. До них належать: адміністративний нагляд, адміністративне примус, державна реєстрація, ліцензування, збір поліцейської інформації тощо.

Отже, поліцейська діяльність – це правоохоронна діяльність, здійснювана органами виконавчої влади і, що вельми важливо, органами, які мають у своєму розпорядженні власний апарат для застосування державного примусу
[185, с. 352-354]. Слід зазначити, що п. 1 Декларації про поліцію, прийнятої Парламентською Асамблеєю Ради Європи 8 травня 1979 р. у Страсбурзі, підкреслює правоохоронний характер поліцейської діяльності. «Поліцейський, – говориться у Декларації, – повинен виконувати покладені на нього законом обов'язки із захисту своїх співгромадян і суспільства від насильства, грабежу та інших суспільно небезпечних дій, як це встановлено законом» [172, с. 55];

3) зі всіх способів охорони особливе значення для характеристики поліцейської діяльності мають адміністративний нагляд і адміністративний примус. У сукупності ці способи являють одну із найхарактерніших ознак, тому можна сказати, що поліцейська діяльність – це наглядово-примусова діяльність.

Адміністративний нагляд – найдавніший спосіб поліцейської діяльності. «Благочиние состоит в надзоре за гражданским порядком» [140, с. 11],– писав відомий російський поліцеїст середини ХІХ ст. І.В. Платонов.

Сучасна юридична наука вирізняє два види адміністративного нагляду – загальний та спеціальний. У розглядуваному аспекті нас цікавить загальний адміністративний нагляд.

Адміністративний нагляд – це вузькоспеціалізоване спостереження компетентних органів виконавчої влади (міліція, санітарно-епідеміологічний нагляд тощо) за порядком у громадських місцях і за діяльністю посадових осіб адміністративних відомств.

У сучасній юридичній літературі прийнято вважати, що адміністративний нагляд – це систематичне спостереження за точним і неухильним додержанням посадовими особами та громадянами правил і застосування норм, що охороняють життя, здоров'я, права та свободи громадян, регулюють громадський порядок і громадську безпеку з метою попередження, припинення порушень цих правил, виявлення порушників та притягнення їх до адміністративної чи кримінальної відповідальності, застосування до них заходів громадського впливу [38, с. 124].

Адміністративний нагляд є поліцейським наглядом за своєю природою та здійснюється шляхом спостереження, виявлення, ознайомлення, перегляду, відвідування, порівняння та іншими шляхами. Так, огляд, що полягає у перевірці ручної поклажі, багажу, а також у перевірці пасажирів цивільних повітряних суден внутрішніх і міжнародних ліній, який здійснюють посадові особи цивільної авіації, міліція, митні установи та службовці прикордонних військ, є типовим заходом. Невипадково органи податкового нагляду, створені на Україні на початку 90-х років, були названі в нормативних актах про них «податковою поліцією»: такий законодавчий крок більш точно окреслював повноваження цього органу на застосування примусових заходів й одночасно поновлював у правах термін «поліція».

Адміністративний нагляд здійснюється різними органами виконавчої влади, але саме суттєве місце він займає у діяльності органів внутрішніх справ. Г.А. Туманов справедливо вбачає в адміністративному нагляді за громадським порядком основне завдання органів внутрішніх справ [192, с. 47].

Адміністративний нагляд являє собою специфічний вид державного управління з такими характерними рисами:

1. У стосунках, що складаються між наглядово-контрольним (поліцейським) органом і піднаглядним об'єктом, відсутній субординаційно-службовий елемент. Це спостереження за непідлеглим по службовій лінії громадянином (установою) та застосування до нього, у передбачених законом випадках, заходів адміністративного примусу. Такі стосунки не можна назвати вертикальними в точному значенні цього слова, це здебільшого – діагональні стосунки.

2. Поліцейські органи реалізують лише одну із функцій державного управління – наглядово-контрольну. Причому, поліцейський нагляд являє собою невключене спостереження, при якому спостерігаючий суб'єкт знаходиться поза його службових відносин. Поліцейський орган зі сторони спостерігає процеси, що відбуваються, реєструючи зовнішні прояви діяльності об'єкта. Поліцейський нагляд – це не контроль у державному управлінні, тому що в ньому відсутні елементи поспішного впливу на об'єкт, за яким здійснюється спостереження. Право органа впливати виникає тоді, коли об'єкт спостереження порушує правові норми, або своїми діями створює небезпечну для громадського порядку ситуацію.

3. На відміну від контрольних структур, що функціонують у системі державного управління, поліцейські органи розповсюджують своє спостереження (нагляд) не тільки на діяльність міністерств, відомств, установ та організацій, й на громадян як суб'єктів правовідносин у сфері громадського порядку.

Найбільш розповсюдженими методами адміністративної діяльності органів внутрішніх справ є здійснення адміністративного нагляду та вжиття заходів адміністративного примусу. Закон України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р. конкретно передбачає обов'язок міліції здійснювати в установленому порядку нагляд за виконанням посадовими особами і громадянами рішень органів державної влади та державного управління з питань охорони громадського порядку, а також право накладати штрафи і вживати інших заходів адміністративного впливу відповідно до чинного законодавства.

Соціальне життя немислиме без чіткої регламентації відповідними нормами, в інтересах усіх громадян, діяльності та поведінки людей у суспільних відносинах, що склалися у сфері громадського порядку. Проте одного видання та існування таких соціальних норм недостатньо. Необхідно забезпечити виконання в установленому порядку вимог і розпоряджень, що містяться в них. З цією метою держава встановлює відповідні правові форми і методи реалізації соціальних норм. Однією з таких правових норм і є встановлений державою адміністративний нагляд. Такий нагляд – один з основних способів вираження управлінської діяльності міліції у сфері забезпечення громадського порядку.

Адміністративний нагляд міліції – це систематичне спостереження за точним виконанням посадовими особами і громадянами правил, які регулюють суспільні відносини у сфері громадського порядку, з метою попередження їх порушення, виявлення і притягнення порушників до відповідальності чи вжиття до них заходів громадського впливу. Встановлені чинним законодавством багаточисленні норми і правила, за дотриманням яких міліція здійснює адміністративний нагляд, можна класифікувати за видами адміністративної діяльності та конкретними суб'єктами:

1. Правила, якими регулюється поведінка громадян безпосередньо у громадських місцях, а також спрямовані на охорону лісів, зелених насаджень, дорожніх знаків, споруд, на боротьбу з браконьєрством, мілкою спекуляцією тощо.

2. Правила, які складають паспортну систему, регулюючі питання прописки, виписки, видачі та обміну документів, які засвідчують особу.

3. Правила, що регламентують режим проживання в Україні іноземців та осіб без громадянства.

4. Правила, які забезпечують безпеку руху транспорту та пішоходів, а також правила користування транспортом.

5. Правила, що становлять дозвільну систему, регулюючі порядок придбання, використання певних предметів, матеріалів і речовин, відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій [145].

6. Правила поведінки, встановлені для певної категорії осіб (звільнених з місць позбавлення волі, умовно засуджених та умовно звільнених з обов'язковим залученням до праці).

Адміністративний нагляд за дотриманням названих норм і правил міліція здійснює різними способами, основними з яких є:

• безпосереднє повсякденне спостереження у громадських місцях силами патрульно-постової служби, дільничними інспекторами, працівниками ДАІ та ін. за дотриманням громадянами і посадовими особами встановлених правил;
• періодичні планові перевірки на підприємствах, в установах, організаціях та на інших об'єктах дотримання посадовими особами і громадянами встановлених норм і правил;
• виявлення під час перевірки повідомлень, скарг і заяв допущених порушень та вжиття відповідних заходів.

При здійсненні адміністративного нагляду працівники міліції відповідно до чинного законодавства наділені правом:

а) спостерігати за точним виконанням посадовими особами і громадянами відповідних норм і правил;

б) попереджувати та припиняти виявлені порушення суспільних відносин у сфері громадського порядку;

в) вживати до правопорушників заходів адміністративного стягнення.

У процесі здійснення наглядової діяльності органи поліції можуть здійснювати нагляд за людьми, організаціями, органами держави, але тільки з погляду закону, не втручаючись у їх галузеву діяльність і не управляючи ними з цієї сторони. За допомогою нагляду органи поліції (міліція, пожежний нагляд, митний нагляд) попереджають величезну кількість адміністративних і кримінальних правопорушень. «Поліція не судить, – говорив відомий російський вчений-поліцеїст В.М. Лешков, – а зупиняє бродягу, можливо, на шляху до крадіжки» [106, с. 97].

Отже, адміністративний нагляд – це не тільки пасивне спостереження, а й активні дії працівників міліції, спрямовані на попередження, припинення правопорушень, а також застосування до правопорушників відповідних стягнень.

Адміністративний нагляд міліції характеризується гласністю, безперервністю та безпосередністю його здійснення.

Гласність нагляду проявляється, як правило, у відкритому веденні спостереження працівниками міліції за дотриманням встановлених правил громадянами і посадовими особами, у постійному зв'язку з громадськістю та опорою на неї. При цьому працівники міліції виконують свої обов'язки за наглядом у встановленій формі одягу.

Безперервність нагляду проявляється у тому, що працівники міліції покликані охороняти громадський порядок постійно, в будь-яких умовах, у свята та будні, в будь-який час доби.

Безпосередність нагляду зумовлена гласністю та безперервністю й означає, що працівники міліції безпосередньо ведуть боротьбу з порушеннями громадського порядку, перебувають на передовій боротьби з правопорушниками.

Для належного здійснення адміністративного нагляду необхідні постійне вивчення, аналіз та прогнозування оперативної обстановки, що складається на території, яка обслуговується, з метою виявлення та усунення причин і умов, що сприяють правопорушенням.

Зрештою, правильний детальний аналіз та оцінка оперативної обстановки, що складається за відповідні періоди за видами, місцем, часом скоєння правопорушень, контингенту правопорушників та виявлення таким чином супутніх громадському порядку умов і обставин дозволяють прийняти найбільш точне рішення щодо розстановки та використання наявних сил і засобів міліції, здійснення ними маневру, а також через інформування громадських організацій вжити відповідних заходів щодо зміцнення причин і умов, що сприяють його порушенню.

Необхідною умовою здійснення адміністративного нагляду є також чітке знання чинного законодавства, яке регулює поведінку громадян і посадових осіб, без чого неможливе виконання міліцією покладених на неї завдань.

Належний адміністративний нагляд виступає вагомим і конче потрібним інструментом у загальній системі заходів із підтримання громадського порядку. Саме тому питання вдосконалення наглядової роботи міліції перебуває під постійною увагою. Лише за останні роки в діяльності міліції було запроваджено й нині реалізується низка серйозних заходів, покликаних поліпшити наглядову діяльність, зокрема: формування мобільних міліцейських груп, об'єднаних дивізіонів міліції, запровадження нічного патрулювання, організація служби за єдиною дислокацією на патрульних дільницях, перебудова роботи чергових служб, створення служби профілактики, громадських пунктів охорони порядку тощо.

Під час здійснення адміністративного нагляду працівники міліції передусім вдаються до заходів, спрямованих на запобігання різноманітним порушенням суспільних відносин у царині громадського порядку. При цьому пріоритет надається методу переконання. Він є комплексом заходів, що охоплюють активний і систематичний вплив на свідомість та поведінку людей задля виховання в них внутрішньої потреби й усталених звичок добровільного та свідомого дотримання норм співжиття.

Метод переконання реалізується працівниками міліції у таких основних формах: проведення масово-виховної роботи та правової пропаганди серед населення, індивідуальна та шефська робота з окремими особами, інформування населення про порушення правопорядку й вжиті до правопорушників заходи, критика антигромадських вчинків і формування атмосфери нетерпимості до порушників громадського порядку, повідомлення про незадовільну організацію виховної роботи в окремих колективах, поширення передового досвіду виховання та охорони громадського порядку, заохочення громадян, які активно долучаються до охорони громадського порядку, тощо.

Протидія антисуспільній поведінці поряд із методом переконання в необхідних випадках передбачає звернення у встановлених законом формах і до методу примусу. По суті, він є впливом на свідомість та поведінку осіб, які вчинили антисуспільні вчинки, що виявляється у встановленні передбачених правовими актами негативних наслідків морального, матеріального чи фізичного характеру, покликаних запобігати правопорушенням, виправляти та карати правопорушників.

Задля забезпечення громадського порядку та підвищення ефективності адміністративної діяльності міліції законодавство закріплює відповідні обов'язки підрозділів і служб. Аби ці обов'язки реально виконувалися, держава наділила міліцію необхідними повноваженнями щодо вжиття заходів примусу.

У поліцейській діяльності наглядово-контрольних органів виконавчої влади істотне значення має застосування адміністративного примусу. Адміністративне затримання громадянина працівником міліції з метою припинення та ліквідації протиправних дій, заборона інспектором ДАІ експлуатації несправного транспорту, зупинення роботи кав'ярні санітарним лікарем, накладення штрафу залізничним контролером на громадянина за безквитковий проїзд в електропотязі – усе це заходи адміністративного примусу, які доповнюють адміністративне спостереження у випадках, передбачених законом. Будь-який примусовий захід щодо непідлеглого по службовій лінії є поліцейським заходом.

Примусові повноваження поліції необхідні для негайного припинення протиправних дій, ліквідації природної або техногенної небезпеки, припинення неправомірної поведінки громадян. Приміром, працівники міліції після футбольного матчу силою стримують уболівальників, які в стані ейфорії намагаються вибігти на футбольне поле й привітати з перемогою улюблених гравців. За наявності визнаних законом обставин поліцейські органи вчиняють примусові дії безпосередньо, не чекаючи ні прохання, ні участі або згоди зацікавленої особи, ні рішення суду. Наприклад, відповідно до ст. 10 Закону України від 26 березня 1992 р. «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України» військовослужбовцям цих військ для виконання покладених на них обов'язків надається право: «використовувати і застосовувати зброю та спеціальні засоби на підставах і в порядку, передбачених Законом України «Про міліцію», військовими статутами Збройних Сил України та іншими актами законодавства України» [148]. Варто наголосити, що в поліцейській діяльності державний примус нерідко постає в жорсткому і «непохитному» вигляді, і цей момент підсилюється тим, що працівники можуть застосовувати примус, використовуючи спеціальні засоби і зброю.

Отже, «поліція» є частиною виконавчої влади, яка здійснює специфічне управління – охорону громадського порядку шляхом адміністративного нагляду. Л. Штейн, аби підкреслити специфічний характер поліцейських органів, назвав їх не зовсім вдало «органами кримінального управління»[216, с. 113]. В.Н. Лєшков розрізняв адміністрацію, поліцію та суд. На його думку, органи державного управління (адміністрація) втручаються у всі справи нижчестоящого по службовій вертикалі органу, зокрема і в технологію справи. Поліція ж здійснює нагляд за відповідністю поведінки громадян та діяльності установ закону [107, с. 38]. В працях В.Л. Кобалевського [78, с. 187] охорона громадського порядку розглядалася як сфера діяльності органів виконавчої влади, яка відрізняється від сфери державного управління. Аналогічну позицію щодо органів Міністерства внутрішніх справ займав М.І. Єропкін, який постійно підкреслював, що відносини, які складаються у сфері громадського порядку, – це не «відносини, що складаються у процесі управління»[52, с. 10]. Аналіз праць М.І. Єропкіна підводить до висновку, що він протягом усієї своєї наукової діяльності хотів «вголос» промовити слово «поліція», але не наважився порушити накладеного ідеологією на це поняття табу.

4. Поліцейська діяльність є професійною за своєю природою. Професіоналізм – важлива ознака даної діяльності, хоча і заперечуваний марксистсько-ленінською ідеологією. У радянський період вітчизняної історії у 20-30-ті роки були зроблені спроби перейти від професійного принципу побудови міліції (поліції) на міліцейську систему із залученням до повсякденної роботи міліції, в порядку суспільної повинності, громадян із робітників і селян, але ці спроби виявилися марними.

Професійний характер поліцейської діяльності зумовлений тим, що спеціалізована діяльність вимагає від тих, хто її здійснює, відповідних професійних знань (право, педагогіка, психологія) і певної виучки. Будучи правопримусовою, поліцейська діяльність вимагає від тих, хто її здійснює, добре знати свою справу, обережно і компетентно застосовувати примус, оскільки необережне і невміле використання примусових заходів може розглядатися як зловживання владою, призводити до невдоволеності громадян та конфліктів з ними. Внаслідок цього дану професійну діяльність здійснюють спеціально підготовлені державні службовці, які належать переважно до правоохоронної служби і працюють у поліцейських органах: МВС України, СБУ України, митних органах тощо. Ці структури можуть професійно, а отже, ефективно забезпечувати безпеку громадян, їх права і свободи, інтереси держави. Декларація про поліцію, відзначаючи професійний характер поліцейської діяльності, вказує: «Поліцейський повинен пройти у повному обсязі загальну, професійну і службову підготовку, а також одержати відповідний інструктаж із соціальних проблем, демократичних свобод, прав людини і, зокрема, з Європейської конвенції з прав людини» [172, с. 57].

5. Поліцейська діяльність є публічною за своїм характером: вона здійснюється не для приватної вигоди тих, на кого покладені поліцейські обов'язки, а на користь «усіх і кожного».

Охороняючи громадський порядок, забезпечуючи громадську, державну, екологічну й економічну безпеку, органи поліції здійснюють поліцейську діяльність на користь усіх. Якщо виділити із зазначених об'єктів охорони «громадський порядок», то слід сказати, що це такий об'єкт, охорона якого припускає, з одного боку, захист прав і свобод усіх громадян, з іншого – певне обмеження у правах осіб, що скоюють правопорушення. Про поєднання охорони громадського порядку із захистом прав і свобод громадян говорить сучасний французький правознавець Ф. Люшер: «Здійснення свобод повинне поєднуватися з охороною громадського порядку, що власне, припускає деяке обмеження у користуванні цими правами» [112, с. 309].

Водночас, поліцейська діяльність здійснюється на користь «кожного». Так, праву громадянина, де б він не перебував, – у себе в помешканні, у службовому приміщенні, у громадському місці, – кореспондується обов'язок міліції надавати допомогу громадянину в забезпеченні його особистої безпеки. Стаття 10 Закону України «Про міліцію» зобов'язала працівника міліції у разі звернення до нього громадян або службових осіб із заявою чи повідомленням про події, які загрожують особистій чи громадській безпеці, або у разі безпосереднього виявлення таких вжити заходів до попередження і припинення правопорушень, рятування людей, надання допомоги особам, які її потребують, встановлення і затримання осіб, які скоїли правопорушення, охорони місця події і повідомити про це у найближчий підрозділ міліції.

6. Поліцейська діяльність здійснюється на нормативно-правовій основі, під якою розуміється система правових норм, в основному норм адміністративного права. За змістом їх можна поділити на матеріально-правові й адміністративно-процесуальні. Роль останніх особливо велика, оскільки поліцейська діяльність відрізняється суворою процедурно-процесуальною регламентацією. Матеріально-правові і адміністративно-процесуальні норми визначають обов'язки, права і відповідальність органів поліції, їх взаємостосунки з громадянами, містять вичерпний перелік адміністративних проступків, адміністративних стягнень та органів, уповноважених їх застосовувати, детально регулюють порядок застосування заходів прямого примусу, а також порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення, – і в сукупності утворюють поліцейське право.

В юридичній літературі норми поліцейського права поділяються на дві групи:

1) норми, що визначають обов'язки, права і відповідальність компетентних (наглядових) органів у сфері громадського порядку;

2) норми, що визначають правовий статус громадян у названій сфері [93, с. 20-23; 183, с. 420].

Перша група норм регулює діяльність наглядових (поліцейських) органів із спостереження та застосування адміністративного примусу в місцях, які мають громадське значення. За В.М. Гессеном, «нормы, регулирующие осуществление принудительной власти, являются нормами полицейского права в собственном смысле слова»[34, с. 13]. До цієї групи входять норми, які встановлюють нормотворчу компетенцію наглядових органів у сфері громадського порядку, обов'язки і права міліції, державного пожежного нагляду, санітарно-епідеміологічного нагляду та інших поліцейських органів з охорони громадського порядку, попередження і припинення протиправних діянь у сфері громадського порядку, а також норм, що встановлюють відповідальність наглядових органів за свою діяльність як перед вищепоставленими ланками, так і перед судом за скаргою громадян.

До цієї групи можна віднести норми, які регулюють діяльність громадських формувань, що беруть участь в охороні громадського порядку.

Друга група норм поліцейського права встановлює права, обов'язки і відповідальність громадян у сфері громадського порядку.

Громадяни мають право у спокійних та вільних умовах проводити час у громадських місцях – на вулицях, майданах, у парках, у громадському транспорті. Громадяни мають право на участь в охороні громадського порядку в складі народних дружин, на самооборону, придбання, зберігання і носіння спеціальних засобів самооборони, споряджених речовинами сльозоточивої і подразнюючої дії. Громадяни мають право повідомляти до компетентних органів (міліції, органів пожежного нагляду) про порушення громадського порядку, вживати заходів щодо їх припинення, звертатися до компетентних органів за захистом від посягань на їх життя, здоров'я та гідність.

Норми поліцейського права не тільки визначають права, а й покладають на громадян різні обов'язки у сфері громадського порядку: дотримуватись правил пожежної безпеки, правил дорожнього руху, правил, що регулюють режим надзвичайного стану. Крім того, поліцейське право містить значну кількість норм, через які на громадян покладаються «негативні обов'язки» (Б.Н. Чичерін), які приписують утримуватись від скоєння протиправних діянь. До них Кодекс України про адміністративні правопорушення відносить нецензурну лайку в громадських місцях, образливе чіпляння до громадян, стрілянину з вогнепальної зброї в населених пунктах та інші діяння, заборонені Кодексом у Главі 14. До цих норм щільно примикають норми поліцейського права, які встановлюють відповідальність громадян за порушення громадського порядку. Така відповідальність встановлюється Кодексом України про адміністративні правопорушення, Митним кодексом та іншими нормативними актами.

Обидві групи охарактеризованих правових норм у своїй сукупності утворюють найважливішу підгалузь адміністративного права – поліцейське право. Для такого виокремлення є всі необхідні умови [8, с. 141].

Такого висновку також дійшли відомі адміністративісти В.І. Олефір та М.В. Лошицький, які вважають, що, по-перше, існує специфічний предмет регулювання – відносини у сфері громадського порядку, які являють собою специфічний різновид управлінських відносин. Такі відносини вимагають своєрідної правової реґламентації, яка здійснюється при допомозі норм поліцейського права [117, с. 561].

По-друге, своєрідність поліцейського права як підгалузі виражається в тому, що притаманний йому єдиний метод правового регулювання базується на специфічному способі впливу на людську поведінку – на нагляді та можливості в окремих випадках застосувати адміністративний примус. Саме через це всередині підгалузі відбувається складне поєднання регулятивних і правоохоронних (деліктних) норм, що покликані забезпечити цілісне регулювання відносин у сфері охорони громадського порядку та правопорядку.

По-третє, поліцейське право як підгалузь адміністративного права характеризує таку ознаку, як законодавча відокремленість. Норми поліцейського права одержують зовнішнє оформлення в нормативних – законодавчих і підзаконних – актах. Нині у структурі поліцейського законодавства можна вирізнити перелік опорних законів і підзаконних актів. До них належать: Кодекс України про адміністративні правопорушення, закони України «Про міліцію», «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України», «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про пожежну безпеку», Указ Президента «Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України», постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні»[117, с. 561].

Порівнюючи радянське «поліцейське законодавство» із сучасним українським, треба зазначити якісно нову сторону останнього: в його структурі більшу питому вагу зайняли законодавчі акти прямої дії. Достатньо назвати закони України «Про міліцію» та «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України» – законодавчі акти, які переважно не страждають декларативністю і бланкетністю та взагалі не заангажовані ідеологічним лицемірством.

Норми поліцейського права, які встановлюють та охороняють громадський порядок, створюють систему, яка повинна відзначатися стабільністю й та узгодженістю норм між собою. Тому досить важливо, щоб громадський порядок регламентувався єдиним законодавчим актом, який би узгоджував між собою та регламентував усі інші нормативні акти поліцейського характеру. Ця проблема стала особливо актуальною у наш час, коли схожі акти видаються як органом законодавчої, так і органами виконавчої влади.

У свій час прийняття Основ законодавства про адміністративні правопорушення та особливо Кодексу України про адміністративні правопорушення стало важливим кроком на шляху кодифікації законодавства про охорону громадського порядку та створення єдиного поліцейського законодавчого акта. Проте цей Кодекс охопив далеко не всі норми поліцейського права та однобоко зробив акценти на діяльність органів, уповноважених здійснювати адміністративну юрисдикцію. Тому ряд адміністративістів – викладачів вищих навчальних закладів МВС резонно ставлять питання про розробку єдиного законодавчого акта про охорону громадського порядку, в якому поряд з компетенцією поліцейських (наглядових) органів були б урегульовані основні обов'язки та права громадян у сфері охорони громадського порядку, а також механізм взаємодії громадян і наглядових органів з охорони громадського порядку [23, с. 16; 183, с. 423-429]. Такий законодавчий акт можна назвати Загальним поліцейським Кодексом України. У ньому для більш поступового переходу від кримінально-правових положень до адміністративно-правових можна було б відтворити ряд норм кримінального та кримінально-процесуального права. Поруч із розділом про органи, уповноважені здійснювати заходи прямого адміністративного примусу та адміністративну юрисдикцію, у кодексі слід спеціально виокремити розділ: «Права, обов'язки та відповідальність громадян у сфері охорони громадського порядку». Цей розділ буде сприяти наближенню положень Кодексу до населення та встановленню більш тісних зв'язків між органами нагляду за громадським порядком і громадянами, придаватиме самому Кодексу, під кутом зору правових норм, що містяться в ньому, масштабність та цілісність.

Характеристика поліцейської діяльності не вичерпується вищезазначеними ознаками, які можна визнати обов'язковими. Існують й інші – факультативні ознаки, наприклад, ознака, що показує поліцейську діяльність як оперативно-розшукову, але здійснювану органами поліції, зазначеними у Законі [156], або як діяльність з надання поліцейської допомоги громадянам.

Доречно зазначити, що поліцейська діяльність базується на системі принципів. Принципи поліцейської діяльності – це основні положення, якими керуються відповідні органи, посадовці, вирішуючи поставлені перед ними завдання. Принципи поліцейської діяльності – це об'єктивно діючі закономірності, традиції, правові й етичні правила, що поступово виникають у сфері поліцейської діяльності, забезпечуючи стабільність і необхідну ефективність у функціонуванні поліцейського апарату. Можна виокремити систему таких принципів: 1) законність; 2) справедливість і непідкупність; 3) оперативність; 4) професіоналізм; 5) повага людської гідності; 6) відповідальність; 7) сміливість і мужність у складних і небезпечних ситуаціях; 8) виховна поліцейська діяльність.

Доцільно з наукової точки зору розглянути питання щодо співвідношення правоохоронної, поліцейської та діяльності спеціальних служб. Тим більше в науці адміністративного права залишається нез'ясованим поняття правоохоронної діяльності, хоча саме поняття є нормативно-правовим.

Тією чи іншою мірою правоохоронну діяльність здійснюють усі органи держави. Наприклад, Міністерство освіти і науки України, здійснюючи реєстрацію і ліцензування, реалізує правоохоронну діяльність, не будучи правоохоронним органом. Те саме можна сказати про Міністерство охорони здоров'я України й інші органи виконавчої влади.

Водночас існує спеціалізована правоохоронна діяльність, здійснювана структурами, для яких вона є основною. Поняття «правоохоронна діяльність» є порівняно молодим, увійшло до правового словника в кінці 50-х – на початку 60-х років. Цим можна пояснити той факт, що дане поняття у науці та законодавстві вживається не тривалий час і тому залишається невизначеним [45, с. 6].

1. Правоохоронна діяльність — це діяльність, спрямована на охорону тих чи інших цінностей, об'єктів, визначених у законі та взятих під захист. Серед таких об'єктів: громадський порядок; громадська безпека; особиста безпека; права і свободи громадян; державний кордон; закриті адміністративно-територіальні утворення тощо.

2. Правоохоронна діяльність реалізується не довільним чином, а виключно через застосування юридичних заходів впливу та на підставі права, закону. Поняття «охорона» містить три складники:

- нагляд, контроль, застосування заходів прямого примусу;

- призначення покарання;

- виконання покарання.

Ця діяльність має назву правоохоронної тому, що передбачає охорону визначених у законі об'єктів на основі права.

3. Правоохоронна діяльність відбувається у встановленому процесуально-правовому порядку, з дотриманням відповідних процедур. Ухвалюючи рішення про застосування або незастосування тих чи інших правоохоронних заходів, компетентний орган (посадовець) зобов'язаний дотримуватися визначених законом правил. Ідеться про правила адміністративного, кримінального та цивільного судочинства.

4. Здійснення правоохоронної діяльності покладається на спеціально уповноважені державні органи, укомплектовані належно підготовленими службовцями [44, с. 6-7; 45, с. 6-9].

Отже, до правоохоронної діяльності належать усі види нагляду (прокурорський, адміністративний) та контролю (судовий, фінансовий) за дотриманням громадянами і посадовцями правових актів, розгляд правопорушень компетентними органами, розкриття правопорушень, профілактична робота щодо їх попередження, припинення, застосування заходів юридичної відповідальності до правопорушників, розгляд по суті правових конфліктів і винесення щодо них державно-владних рішень, організація виконання таких рішень тощо [135, с. 37; 213, с. 87-88; ].

Для здійснення правоохоронної діяльності у системі органів державної влади створюється група спеціальних органів. Професор В.М. Семенов так визначає правоохоронні органи: «правоохоронні – це такі державні органи і громадські організації, які всією своєю діяльністю на основі закону й у відповідних формах на демократичних принципах покликані забезпечувати законність та правопорядок, захист прав та інтересів громадян, трудових колективів, суспільства і держави, попереджати, присікати правопорушення і застосовувати державний примус до осіб, які порушили законність і правопорядок» [176, с. 28-29].

Коло правоохоронних органів сучасної України досить широке і характеризується тим, що до нього входять органи, які належать до різних гілок державної влади. Поряд з органами виконавчої влади, такими як, наприклад, МВС і СБУ, до нього належать судові, прокурорські органи. У СРСР митні органи не розглядалися як правоохоронні і такими стали вважатися лише з 2002 р., після ухвалення раніше чинного Митного кодексу [115].

Поняття «правоохоронна діяльність» охоплює поняття «поліцейська діяльність». Ці поняття майже схожі, але не тотожні. Не всі правоохоронні органи можна назвати поліцейськими. В основі виокремлення поліцейських органів із правоохоронних лежать два критерії, які відрізняють їх від суду, прокуратури, нотаріату тощо. По-перше, поліція (МВС, СБУ, митні органи) є частиною виконавчої влади. Якщо суд, охороняючи громадський порядок, особисту безпеку, власність, здійснює правосуддя шляхом призначення покарання за вчинений злочин, то поліція при виконанні цих самих завдань здійснює адміністративну, виконавчу діяльність, але шляхом використання специфічних методів. По-друге, суд, прокуратура, нотаріат не застосовують безпосередньо адміністративного примусу, а тільки ухвалюють державно-владні рішення. Навпаки, поліція не тільки може застосовувати примус безпосередньо, а й може за певних передбачених законом обставин застосовувати зброю. Поліція не виносить рішень щодо попереднього застосування сили, вона просто цей примус безпосередньо здійснює. Ознака примусовості, як сутнісна ознака поліцейських органів, доповнюється ознакою «озброєності». Надане поліції як підсистемі виконавчої влади право застосовувати силу для досягнення законних цілей – її головна відмінна риса, що дозволяє даній структурі зайняти особливе місце в системі правоохоронних органів [183, с. 145]. По-третє, ще однією відмінною особливістю поліції, не менш важливою, а напевно, за словами М.І. Єропкіна [52, с. 83], більш важливою, ніж прямий примус, є адміністративно-наглядова діяльність поліції, як гласна, так і негласна, попереджуюча правопорушення. У п. 8 ст. 25 Закону України «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 р. зазначено, що Службі безпеки України, її органам і співробітникам для виконання покладених на них обов'язків надається право: проводити гласні і негласні оперативні заходи у порядку, визначеному Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність» [57]. Отже, поліцейська діяльність, як діяльність правоохоронна, об'єднується з діяльністю, яка здійснюється судом, прокуратурою, нотаріатом; з іншого боку, використовуючи специфічні способи правової охорони, вона відрізняється від інших видів правоохоронної діяльності.

Слід зазначити, що поліцейську діяльність здійснюють органи, які утворюють систему, що складається із трьох підсистем: 1) загальної поліції (органи внутрішніх справ); 2) спеціалізованої поліції (митні органи, виконавча служба, органи, установи та заклади державної санітарно-епідеміологічної служби); 3) спеціальних служб (Служба безпеки України, Державна служба охорони, Служби зовнішньої розвідки України).

Спецслужби також здійснюють поліцейську діяльність, оскільки застосовують при виконанні поставлених перед ними завдань методи поліцейської діяльності (адміністративний нагляд, адміністративний примус, збір поліцейської інформації тощо). Така сама позиція зазначається у Декларації про поліцію, де говориться, що розділи цього документа поширюються «на всіх співробітників і організації, включаючи такі органи, як секретні служби, військова поліція, озброєні сили або міліція, що виконують поліцейські функції, які відповідальні за правоохоронну діяльність, розслідування правопорушень, охорону громадського порядку і державної безпеки» [172, с. 55].

Незважаючи на подібність форм і методів здійснення поліцейської діяльності, підсистема, що охоплює спецслужби, має свої особливості й, у свою чергу, може бути виокремлена із системи органів поліцій.

Насамперед спецслужби відрізняють від усіх інших поліцейських органів не стільки застосування ними засобів та методів діяльності, скільки об'єкти, що охороняються та загроза державної безпеки, усунення якої входить до компетенції спецслужб. Призначення спецслужб полягає у забезпеченні одного з найважливіших видів національної безпеки – державної безпеки, а це передбачає охорону об'єктів особливої важливості. До таких об'єктів належать: суверенітет держави, конституційний лад, територіальна цілісність, життя і здоров'я державних і громадських діячів, об'єкти оборонного комплексу, атомної промисловості й енергетики тощо. До загроз державної безпеки належать, як правило, загрози, що мають екстраординарний характер: дії, спрямовані на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або на захоплення державної влади, державна зрада, диверсія, шпигунство тощо.

Право здійснювати оперативно-розшукові дії мають не всі органи поліції, а лише ті, що зазначені у ст. 5 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» від 18 лютого 1992 р. [156] Проте всі спецслужби наділені таким правом, і це їх відрізняє від інших органів поліції. Зокрема, органи СБУ організовують і здійснюють оперативно-розшукові дії у справах про злочини, віднесені державним законодавством до підслідності цих органів (посягання на життя державного чи громадського діяча (ст. 112 КК України), створення злочинної організації (ст. 255 КК України), терористичний акт (ст. 258 КК України), корупція, незаконний обіг зброї і наркотичних засобів тощо).

Відмінною рисою спецслужб є певною мірою закритий характер їхньої діяльності, внаслідок чого у деяких країнах вони називаються секретними службами. Пояснюється це тим, що розвідувальна та інша діяльність спецслужб має специфічний характер і включає добування й оцінку інформації, попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів, щодо захисту державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного й оборонного потенціалу, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. Тому ця діяльність не може бути до кінця прозорою, і відомо про неї може бути тільки вузькому колу фахівців та політичних керівників. Спецслужби, здійснюючи розвідувальну діяльність, проводять такі операції, які не можуть проводити інші поліцейські структури (органи внутрішніх справ, митні органи тощо). До таких операцій належать, зокрема, вербування або заслання агента до іншої держави на той чи інший інтересуючий об'єкт. У цьому разі він не тільки потрапляє туди на короткий термін, а й залишається там протягом тривалого часу.

Заслання агента на інтересуючий об'єкт є більш важливою операцією, ніж візуальна розвідка.

Згідно із законодавством нашої держави про органи СБУ порядок проведення цими органами розвідувальних заходів, а також використання негласних методів і засобів під час розвідувальної діяльності визначається відомчими нормативними актами СБУ закритого характеру, оскільки відомості про організацію, тактику, методи і засоби здійснення цієї діяльності становлять державну таємницю.

Вважаємо, що охарактеризовані ознаки дають певне уявлення про поліцейську діяльність як категорію, що потребує додаткового статусу фундаментальної адміністративно-правової категорії зі всіма похідними звідси наслідками. Повернення даної категорії до складу адміністративно-правового понятійного апарату надасть безсумнівну користь як правоохоронній практиці органів виконавчої влади, так і адміністративно-правовій науці: вона інтегрує в єдине ціле ті напрями у діяльності органів МВС України та інших «силових структур», які виявилися роз'єднаними після 1917 р., внесе порядок і гармонію у розуміння системи державних і регіональних органів виконавчої влади з їх подвійною, єдиною сутністю, дозволить більш правильно відповідно до адміністративно-правової дійсності сконструювати систему адміністративного права, визначивши у ній місце підгалузі, яка дотепер ігнорується більшістю вчених-адміністративістів.

3.2. Суб’єкти поліцейської діяльності

Поліцейська діяльність породжує поліцейські правовідносини, які традиційно розглядають як такі, що виникають з приводу охорони громадського порядку. Зазвичай одним із учасників цих правовідносин є наглядовий (поліцейський) орган виконавчої влади. Іншими суб’єктами можуть бути органи виконавчої влади, громадяни, підприємства, установи та організації будь-якої форми власності, громадські об’єднання. Отже, поліцейську діяльність провадять різні суб’єкти: органи поліцейської влади, громадські організації, приватні підприємства, окремі громадяни. У своїй сукупності вони формують систему суб’єктів поліцейської діяльності, у якій провідне місце посідають поліцейські органи як особливі органи виконавчої влади. Сутність виконавчої гілки державної влади виявляється насамперед у наявності самостійних органів, що виконують її функції. Без таких органів і сама держава, і її виконавча влада – «юридичне ніщо». Поліцейську функцію виконавчої влади реалізують поліцейські органи. Запобігання адміністративним правопорушенням і злочинам, їх профілактика, можливість застосовувати заходи адміністративного примусу й оперативно-розшукові заходи – усе це можливе лише за умови, що держава має систему органів виконавчої влади, які здійснюють поліцейську діяльність.

Хоча Указ Президента України від 30 жовтня 1996 р. щодо «Питання державних податкових адміністрацій» [137] був визнаний малоефективним, він усе ж сприяв відновленню у вітчизняній адміністративно-правовій науці дослідженню понять: «органи поліції», «поліцейська діяльність», «суб’єкти поліцейської діяльності». В юридичній літературі, особливо зарубіжній, поряд із широким використовуванням поняття «органи поліції» вживаються також інші поняття: «органи поліцейської влади», «поліцейські органи», «поліція». Французькі вчені-адміністративісти використовують поняття «загальна адміністративна поліція» і «спеціальна адміністративна поліція» [22, с. 466-467]. Серед українських адміністративістів також використовуються поняття щодо розуміння органів поліції у процесі поліцейської діяльності. Наприклад, М.В. Лошицький у своїй дисертації «Адміністративно-правові відносини в сфері охорони громадського порядку» називає такі органи – спеціальними органами виконавчої влади [109, с. 125]. Вважаємо, що у всіх випадках йдеться про один і той самий зміст названих понять, а тому при їх вживанні вони можуть розглядатися як тотожні.

Поліцейські органи у системі органів виконавчої влади утворюють самостійну групу органів, що здійснюють спеціальні наглядово-контрольні і примусові функції. Відмежування поліцейських органів від державно-управлінських у системі виконавчої влади є традиційним, очевидним і давно обґрунтованим у юридичній літературі. Подібне відмежування знаходило місце у творах царських учених-адміністративістів, воно признається у сучасній західноєвропейській і американській юридичній літературі. Тільки у радянському правознавстві таке відмежування зникло, поступившись місцем єдиному поняттю «органи державного управління», причому ця інерція зберігається у працях нинішніх вітчизняних учених-адміністративістів, про що свідчать як підручники адміністративного права, так і монографічні праці, видані за роки незалежності нашої держави [3; 5; 31; 32; 36; 86; 87].

Коло органів поліції як суб’єктів поліцейської діяльності достатньо широке і включає у свій склад різні структури влади. Характеризуючи орган поліції, варто зазначити, що, будучи органом виконавчої влади, він володіє всіма ознаками цього органу. З цього боку орган поліції є:

1) автономною частиною державного апарату, що реалізує завдання та функції виконавчої влади;

2) організованим колективом державних службовців, причому кожний службовець здійснює певну частину компетенції органу;

3) наділений відповідним обсягом державно-владних повноважень;

4) має майно, необхідне для виконання своїх завдань та функцій;

5) має територіальний масштаб діяльності;

6) є підзвітним і підконтрольним органом виконавчої влади.

Водночас, орган поліції як суб’єкт поліцейської діяльності відрізняється рядом особливостей.

Перша особливість пов’язана з найхарактернішою рисою органу поліції: це – орган охорони, який оберігає (охороняє) певні об’єкти, що мають особливу цінність та важливість у плані безпеки суспільства і держави. Орган поліції – це правоохоронний орган. Аналіз правового положення правоохоронних органів дозволяє зробити висновок, що своїм об’єднанням під таким найменуванням вони зобов’язані покладеній на них функції охороняти певні об’єкти від яких-небудь посягань шляхом тих або інших реагувань [18, с. 384]. Одне із перших і постійних реагувань виражається у формі наглядової діяльності. Внаслідок цього всі органи поліції є по суті правоохоронними наглядово-контрольними органами.

Друга особливість органу поліції полягає у тому що державно-владні повноваження специфічні. Орган поліції наділений поліцейською владою, яка реалізується як усередині органу через субординаційні канали, так і зовні, розповсюджуючись на організаційно не підлеглих суб’єктів: громадян і юридичних осіб. Тобто поліцейські державно-владні повноваження мають надвідомчий характер. Це проявляється: в обов’язковості до виконання всіма іншими відомствами рішень, що приймаються органами поліції з питань своєї компетенції; у праві нагляду за всіма об’єктами з питань, віднесених до компетенції поліції; у праві вимагати від інших відомств, щоб останні погоджували свої дії з органами поліції з питань їх компетенції [70, с. 51-52; 203, с. 47-48].

Третя особливість органу поліції стосується його права застосовувати заходи примусової дії. В.М. Гессен зазначав, що «органи адміністративної влади, що здійснюють примусову владу, мають технічну назву поліцейських органів» [34, с. 48]. Дійсно, у системі правоохоронних органів органи поліції вирізняються тим, що можуть використовувати примус у поєднанні з правом застосування зброї як крайнім засобом безпосереднього примусу. Вже одна потенційна можливість негайного застосування примусу, завжди присутня у повноваженнях поліції, дозволяє їй зайняти особливе місце у системі правоохоронних органів держави. Органи поліції – це право-примусові органи держави, що входять у систему виконавчої влади [183, с. 157-158].

Четверта особливість органів поліції пов’язана з обов’язком більшості з них функціонувати безперервно. Ознакою безперервності, на яку вказував уже Д. Локк у трактаті про уряд («абсолютно необхідно для виконавчої влади ... діяти безперервно») [108, с. 88], виконавча влада відрізняється від влади законодавчих і судових органів. Якщо, наприклад, законодавчі органи можуть функціонувати періодично і працюють під час сесій, то органи виконавчої влади – постійно, і їх робота не припиняється ні на один день. Проте для органів поліції внаслідок специфіки об’єктів, що охороняються, принцип безперервності має абсолютне значення і діє як у межах річного, так і добового часу: ці органи працюють, як правило, цілодобово. До них належать: органи внутрішніх справ (міліція), органи Державної прикордонної служби України, органи Державного пожежного нагляду та інші служби Міністерства надзвичайних ситуацій, Служби безпеки України тощо. При цьому слід зіслатися на діяльність органів внутрішніх справ, зокрема, на діяльність міліції громадської безпеки, яка покликана забезпечувати цілодобово особисту безпеку громадян, здійснювати охорону громадського порядку і забезпечення громадської безпеки, надавати у межах її компетенції допомогу громадянам, посадовцям, підприємствам, установам і громадським об’єднанням.

Можна зіслатися й на іншу особливість, яка полягає у тому, що орган поліції здійснює свою діяльність під керівництвом вищестоящих по відомчій вертикалі органів, погоджуючи свої дії по горизонталі з регіональними і місцевими органами влади. Підлеглість органу поліції має особливий характер: у ній переважає відомча підзвітність. Водночас щодо системи органів МВС України орган поліції на муніципальному рівні (міський районний відділ внутрішніх справ) становить частину місцевої адміністрації і діє на основі принципу подвійної підлеглості.

Розмаїття суб’єктів поліцейської діяльності дозволяє класифікувати їх на види.

За юридичною природою суб’єкти поліцейської діяльності можуть бути поділені на державні і недержавні. До державних належать: Міністерство внутрішніх справ України, органи Державного пожежного нагляду, Служба безпеки України, Державна митна служба України тощо. Ці органи діють від імені держави і володіють широкими державно-владними повноваженнями, які починаються з «фізичного дотику до громадянина і завершуються правом застосувати до нього вогнепальну зброю» (Ю.П. Соловей). Важлива риса державних поліцейських органів – професіоналізм їх працівників, які одержали відповідну підготовку в спеціальних, як правило, вищих навчальних закладах.

До недержавних суб’єктів поліцейської діяльності належать добровільні народні дружини, охоронні підприємства, окремі громадяни. Функціонування недержавних поліцейських структур зумовлено об’єктивними причинами: держава не в змозі забезпечити абсолютно всі місця громадського значення нарядами і постами міліції, не завжди в змозі власними силами розкрити злочин. Тому держава закликає на допомогу громадян, їх суспільні об’єднання (добровільні народні дружини) й охоронні підприємства. Варто пригадати, що відомі дореволюційні вчені-полицеїсти В.Н. Лешков і М.М. Шпілевський вважали, що охорона громадського порядку є не тільки справою спеціальних державних органів, а й справою всього суспільства. М.М. Шпілевський писав: «Прагнення розширити коло суб’єктів ... поліцейської діяльності може призвести до найкращих висновків, між іншим – до визнання поліцейської діяльності у широкому значенні слова соціальною діяльністю народу» [214, с. 104].

За характером компетенції суб’єкти поліцейської діяльності поділяються на загальну поліцію і поліцію спеціалізовану. Такий розподіл має місце у багатьох країнах світу. Французький словник адміністративного права поділяє адміністративну поліцію на поліцію загального призначення і спеціальну поліцію [223].

В Україні до загальної поліції належать органи внутрішніх справ і їх служби: служба охорони громадського порядку та громадської безпеки, служба державної автомобільної інспекції, служба дільничних інспекторів міліції, діючі під керівництвом органів МВС України, добровільні народні дружини. Діяльність цих структур відрізняється універсальністю і розповсюджується на найрізноманітніші сфери соціальної дійсності, концентрується насамперед на охороні громадського порядку і забезпеченні громадської безпеки.

До спеціалізованих суб’єктів поліцейської діяльності належать: Служба безпеки України, Державна митна служба України, органи державного ветеринарного контролю, органи, установи та заклади державної санітарно-епідеміологічної служби й інші структури, діяльність яких має галузеву спрямованість. Якщо міліція громадської безпеки покликана охороняти правопорядок у громадських місцях і забезпечувати громадську безпеку, то спеціалізовані поліцейські структури діють тільки у своїй, відведеній законом сфері. Універсальний характер діяльності міліції полягає у тому, що її працівник має право реагувати на порушення санітарних правил, проте санітарний інспектор не має повноважень здійснювати поліцейський нагляд у місцях, що мають громадське значення, і давати з цієї сторони спеціальні вказівки [97, с. 45]. Тобто це – органи з яскраво вираженою наглядовою спеціалізацією.

Наявність спеціалізованих поліцейських структур зумовлена необхідністю якісно вирішувати покладені на них поліцейські функції, з урахуванням специфіки тих об’єктів, за якими вони здійснюють нагляд. На необхідність спеціалізованих (галузевих) поліцейських структур вказував відомий вчений-адміністративіст у першій третині XX ст. М.Д. Загряцков, який вважав, що «поліція як організаційна сила примусу необхідна у всіх галузях управління, де може ітися про примусові заходи» [217].

Спеціалізовані органи поліції у свою чергу можуть бути класифіковані на загальнодержавні і відомчі. До загальнодержавних спеціалізованих органів поліції належать: Служба безпеки України, Державна митна служба України, органи Державної контрольно-ревізійної служби в Україні, органи Державної податкової служби України, органи Державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки тощо. Це структури державного рівня і їх поліцейський нагляд має «загальнодержавне значення». При виконанні своїх завдань і функцій ці структури виступають від імені і на користь всієї держави, всупереч відомчим інтересам і тенденціям. У зв’язку з цим їх надвідомчі повноваження розповсюджуються на всі об’єкти і на всіх громадян (наприклад, при введенні карантину).

До відомчих спеціалізованих поліцейських структур належать: органи державного ветеринарного контролю, які структурно входять до складу Міністерства аграрної політики України; органи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі екології та природних ресурсів України, що входять до складу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України; Головна державна інспекція України з безпеки судноплавства, що входить до складу Міністерства транспорту та зв’язку України; органи Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії, що є складовою частиною Міністерства палива та енергетики України тощо. Відомчі органи поліції (державні інспекції) функціонують як органи кваліфікованого вузькоспеціалізованого нагляду в певній галузі промисловості, сільського господарства і торгівлі. Цим і пояснюється своєрідність їх положення. З одного боку, кожна відомча поліція (інспекція) є складовою частиною відповідного відомства (міністерства) і здійснює поліцейський нагляд за об’єктами, що знаходяться з ними в одній відомчій системі. З іншого боку, наділені надвідомчими повноваженнями відомчі поліцейські структури володіють відомим організаційним відособленням, мають своє Положення і можуть здійснювати нагляд за всіма іншими об’єктами з кола питань, за які вони відповідають.

На думку С.І. Котюргіна, співвідношення компетенції міліції і спеціалізованих наглядово-контрольних органів «можна представити у вигляді співвідношення загального і одиничного. Міліція покликана охороняти громадський порядок і його систему в цілому, тоді як інспекція тільки у своїй, відведеній їй законом сфері» [97, с. 56].

За обсягом державно-владних повноважень органи поліції можуть бути поділені на повновладні та обмежено-владні. До першої групи належать органи, які володіють повнотою поліцейських повноважень і можуть застосовувати такі гострі поліцейські заходи, як затримання громадян і вживання в установленому порядку фізичної сили, спеціальних засобів і вогнепальної зброї. На думку Ю.П. Солов’я, це – «собственно полиция, полицейские органы, представленные кроме милиции федеральными органами государственной безопасности, федеральными органами государственной охраны, налоговой полиции, органами пограничной охраны, персоналом мест лишения свободы, таможенными и некоторыми другими органами» [183, с. 189].

До обмежено-владних органів поліції належать суб’єкти поліцейської діяльності, які не мають повноважень на затримання і застосування вогнепальної зброї. Це – органи, що мають «усічену» поліцейську компетенцію. До таких органів переважно належать цивільні поліцейські структури: органи, установи та заклади державної санітарно-епідеміологічної служби, органи державного сільського технічного нагляду тощо.

У системі суб’єктів поліцейської діяльності є група органів виконавчої влади, що не являються органами поліції, які здійснюють державне управління (фінансами, освітою, охороною здоров’я, економікою тощо), але наділених окремими повноваженнями поліцейського характеру: правом здійснювати у межах своєї компетенції ліцензійно-дозвільну і реєстраційно-дозвільну діяльність. Так, Міністерство охорони здоров’я України проводить ліцензування певних видів діяльності (наприклад, з виробництва й оптової реалізації лікарських засобів) і державну реєстрацію потенційно небезпечних з медичної точки зору речовин [153]. До цього списку установ належать Національний банк України, який у своїй діяльності застосовує заходи поліцейського характеру: здійснює банківський (адміністративний) нагляд за роботою кредитних організацій, накладає штрафи, вводить заборони на здійснення кредитною організацією окремих банківських операцій, відкликає ліцензію тощо [155]. Наприклад, у ст. 234-4 КУпАП зазначено, що Національний банк України розглядає справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з порушенням банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України або здійсненням ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку (ст. 166-5), порушенням порядку подання фінансової звітності та ведення бухгалтерського обліку при ліквідації юридичної особи (ст. 166-6) [81].

Органи поліції за характером субординації і видами дисциплінарної відповідальності їх працівників поділяються на цивільні і воєнізовані. Наприклад, органи, установи та заклади державної санітарно-епідеміологічної служби й органи Антимонопольного комітету належать до цивільних суб’єктів поліцейської діяльності, а органи Міністерства внутрішніх справ та Служби безпеки України – до воєнізованих.

Проте історично склалося так, що переважно суб’єкти поліцейської діяльності є воєнізованими структурами. Застосування адміністративного і кримінально-процесуального примусу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї вимагають найчастіше військової структури органів поліції. З цього питання Б.Н. Чичерін писав: «Из обязанности охранять общую безопасность и уничтожать всякое сопротивление следует, что полиция должна быть снабжена достаточною силою .... Отсюда необходимость полицейской стражи с военным устройством» [210, с. 456].

І дійсно, воєнізовані органи поліції відрізняються від цивільних цілим рядом особливостей. По-перше, у службовців воєнізованих органів поліції встановлена єдина форма одягу, є спеціальні звання, знаки відмінності (погони) та інші зовнішні атрибути. Формений одяг працівників воєнізованих органів поліції є не тільки «засобом контролю суспільства за її діями» [18, с. 391], але також як внутрішній регулятор, що примушує носія форменого одягу постійно контролювати власну поведінку. По-друге, воєнізовані органи поліції відрізняються особливою субординацією працівників, суворішою дисципліною, регламентованою Статутами. Державні службовці цих органів несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, адміністративну і матеріальну – в особливому порядку. По-третє, працівники воєнізованих органів поліції здійснюють свою службову діяльність нерідко в умовах ризику для життя і здоров’я, причому у багатьох випадках – із зброєю в руках. Це стосується працівників міліції, Служби безпеки України, Державної митної служби України, Державної прикордонної служби України, органів і установ Державного департаменту України з питань виконання покарань тощо [16, с. 129-130].

Варто виокремити ще один вид, зокрема громадян як суб’єктів поліцейської діяльності. Англійський політеконом А. Сміт точно і слушно зауважив, що «кожна людина живе обміном і є начебто купцем» [67, с. 82]. Дійсно, всі працюючі люди обмінюються за допомогою грошових знаків продуктами і послугами своєї праці. Але ця прекрасна метафора в іншому викладенні може бути застосована також до поліцейсько-правової дійсності, а точніше – до місць громадського значення: кожний громадянин, перебуваючи у громадському місці, – хоче він цього чи ні, – виступає у ролі поліцейського. І ця роль може мати різний ступінь активності.

Коли громадянин пізно ввечері заходить до пустого вагона електрички, він із полегшенням зітхає, помітивши групу інших пасажирів, адже сама лише їхня присутність певною мірою виконує поліцейську функцію та якоюсь мірою гарантує йому безпеку. У такому разі можна вести мову про пасивну правомірну поведінку громадян, які виконують для третіх осіб поліцейську функцію. У межах такої поведінки громадяни реалізують свої правові обов’язки, вчиняють ті чи інші юридично значущі дії, що для третіх осіб можуть мати охоронне значення. Однак їхня активність тут не виходить за межі правових вимог. Водночас у соціальній дійсності існує й «активна» правомірна поведінка громадянина як суб’єкта поліцейської діяльності. Приміром, громадянин допомагає працівникові міліції затримати і доставити до найближчого органу внутрішніх справ правопорушника. Інший приклад: громадянин погоджується на співпрацю з органами Державної служби боротьби з економічною злочинністю МВС України задля своєчасного припинення, запобігання та виявлення фактів вчинення злочинів і порушень у галузі економіки. Наведені приклади засвідчують цілеспрямовану ініціативну законну діяльність громадян, пов’язану з додатковими витратами часу, енергії, а подеколи й матеріальних засобів.

А.І. Єлістратов, обґрунтовуючи поняття активного громадянства, зазначав: «Публічно-правова ідея громадянства залишається нездійсненою у всій своїй повноті там, де немає активного громадянства, де індивід не може проявляти свою діяльність у публічних функціях, виконання яких є обов’язковим» [49, с. 87]. Показово, що ідея активного громадянства у його поліцейському розумінні знайшла відображення у законодавстві окремих штатів США. Зокрема, у штаті Делавер відмова громадянина прийти на допомогу поліцейському карається шістьма місяцями тюремного ув’язнення або штрафом у розмірі 500 дол. [183, с. 468]

Вважається, що ідея активного виконання громадянином поліцейських функцій закладена у ст. 18-19 КУпАП та ст. 36, 38-39 КК України, які передбачають, власне, право громадянина на поліцейську діяльність у станах необхідної оборони та крайньої необхідності, а також при затриманні особи, яка вчинила злочин, і доставленні її до відповідних органів влади.

Ідея виконання громадянином поліцейських функцій передбачалася в античний час давньоримським законодавством. Неетичний напис на стіні громадської будівлі у Стародавньому Римі, зроблений римським громадянином з хуліганських спонукань, давав мотив іншому громадянину зажадати від першого видалення напису, а в разі відмови – право звернутися з позовом до хулігана, оскільки подібний напис за законами Стародавнього Риму ображав «усіх і кожного», зокрема персонально позивача. Ці суспільні відносини також слід визнати за поліцейські правовідносини між двома громадянами.

Варто зазначити, що в країнах з добре спланованим і охоронюваним громадським порядком (Стародавні Афіни, Стародавній Рим, Англія), адміністративно-правовий (точніше, поліцейсько-правовий) характер відносин між громадянами визначався непорушним елементом державного ладу. Теорія, що заперечує такий характер, сприяє вихованню «уявних громадян» (вираз І.А. Ільїна) з їх буржуазною премудрістю: кожний за себе, один Бог – за всіх.

Вирізнимо одну із форм поліцейської діяльності вищезгаданих суб’єктів, зокрема таку форму як організаційні дії. Здійснення організаційних дій є необхідною умовою роботи будь-якого органу поліції. «Організація – необхідна умова діяльності будь-якого державного або громадського органу. Будь-яке спілкування людей передбачає координацію їх дії для досягнення загальних цілей», – писав відомий вчений-адміністративіст Г.І. Петров [134, с. 45]. Ці дії, будучи формою поліцейської діяльності, поділяються на внутрішньоорганізаційні і зовнішньоорганізаційні.

Якщо метод поліцейської діяльності дістає відображення у формі, то слід сказати, що у форму внутрішньоорганізаційних дій входить насамперед такий загальний метод, як метод безпосереднього управління, що полягає у прямій і систематичній дії на керовані об’єкти, у здійсненні повсякденних дій оперативного характеру. Внутрішньоорганізаційні дії спричиняються потребами органу поліції і направлені на підтримку його життєдіяльності. До таких дій належать: проведення службових засідань і нарад, дії, пов’язані з виданням нормативних та індивідуальних актів, укладенням адміністративних і цивільно-правових договорів, службові вказівки співробітникам і технічним працівникам, обговорення, перевірки, застосування дисциплінарних стягнень, розробка прогнозів скоєння правопорушень і злочинів, програм, здійснення бухгалтерського і статистичного обліку, керівництво структурними підрозділами, зокрема діловодством, архівними справами, канцелярією тощо.

Взагалі внутрішньоорганізаційна діяльність складається із дій трьох видів:

а) дій, направлених на створення і підтримку власної організації і вирішення організаційно-штатних питань (створення організаційної структури, визначення компетенції кожного структурного підрозділу, посадової особи, державного службовця);

б) дій, які визначають процес управління підлеглими об’єктами та процес координації їх діяльності з іншими об’єктами, а також з підлеглими органами (вирішення питань прийняття і виконання управлінських рішень, субординації, встановлення горизонтальних зв’язків, консультування й інструктажі тощо);

в) дій, покликаних запобігати збоям у системі управління органу поліції, забезпечувати дисципліну працівників органу поліції і створювати умови для нормального функціонування органу. За допомогою цих дій застосовуються заходи дисциплінарного примусу, забезпечуються порядок і службова дисципліна як всередині органу, так і за його межами.

Отже, за допомогою внутрішньоорганізаційних дій вирішуються індивідуальні конкретні управлінські (поліцейські) справи і питання організаційного характеру. Це внутрішньоорганізаційне «поліцейське управління». У межах цього управління можуть мати місце організаційні дії нормотворчого, правозастосовного, регулятивного і правоохоронного характеру. Всі ці дії є юридично значущими і являють публічно-правову форму поліцейської діяльності.

У внутрішньоорганізаційних діях дістає знаходить своє вираження рутинна і повсякденна робота, покладена на працівників органу поліції. Ці дії замикаються у межах апарату даного органу виконавчої влади, проте, в остаточному підсумку, – і в цьому полягає зміст їх існування, – вони направлені на те, щоб органи поліції та їх посадовці ефективно взаємодіяли із зовнішньою сферою: громадянами, установами, юридичними особами.

Щодо зовнішньоорганізаційних дій то вони відрізняються від внутрішньоорганізаційних тим, що при їх здійсненні прцівники органів поліції здійснюють свою службову діяльність зовні органу, в якому служать, виступають як представники влади і правомочні вступати у відносини з особами, які не перебувають з ними в їхньому службовому підпорядкуванні. Наприклад, працівник міліції зобов’язаний надати долікарську допомогу громадянину, який знаходиться у громадському місці у безпорадному стані. Зовнішньоорганізаційні дії, у свою чергу, можуть бути поділені на регулятивні повсякденні і правопримусові, вчинювані для припинення протиправних дій, у випадках протиправної поведінки та в інших ситуаціях, передбачених законом.

Значна частина роботи органів міліції (наприклад, органів внутрішніх справ) з організації та практичного здійснення охорони громадського порядку і забезпечення всіх видів безпеки проводиться у формі зовнішньоорганізаційних регулятивних дій. Це – різноманітні прояви поліцейської діяльності, які здебільшого здійснюються без застосування індивідуальних поліцейських актів. Наприклад, запис громадянина на прийом до начальника органу внутрішніх справ, надання постовим працівником міліції в усній формі адресної довідки громадянину, наглядові дії працівника ДАІ за дорожнім рухом тощо.

Інша особливість цих дій – їх здійснення без застосування примусу. До подібних дій належать: видача громадянам довідок, які офіційно підтверджують які-небудь факти або події; проведення працівниками ДАІ технічного огляду транспортних засобів; співпраця органів поліції з громадянами, що надають поліцейську інформацію; бесіди з громадянами, давання їм вказівок, застережень; усна погроза несприятливими наслідками громадянину у разі протиправної поведінки тощо.

Важко погодитися з Ю.М. Козловим, який зазначає, що такі дії «позбавлені юридичної оболочки» [182, с. 35]. Значна частина зовнішньоорганізаційних регулятивних дій прямо передбачена нормами поліцейського права. Наприклад, патрулювання міліцейського наряду на площі; прийом начальником органу поліції громадян; збір поліцейської інформації тощо.

Аналіз даної форми поліцейської діяльності був би далеко не повним без аналізу зовнішньоорганізаційних примусових дій. Це – організаційні дії, пов’язані із застосуванням заходів адміністративного примусу у процесі здійснення поліцейської діяльності щодо третіх осіб – громадян та організацій. До них належать досить велика група дій органів поліції: систематичні перевірки дотримання організаціями та громадянами санітарних, протипожежних, митних, автодорожніх правил; застосування запобіжних заходів для припинення неправомірних і злочинних дій, а також вживання заходів щодо попередження і припинення пожеж, епідемій, несприятливого впливу навколишнього природного середовища; введення карантину, заходів з евакуації людей, заборони, обмеження на певні дії; призупинення діяльності підприємств (кафе, ресторанів), заборона окремих видів робіт; призупинення дії ліцензії, відсторонення від робіт. Сюди також належать дії, пов’язані із залученням винних осіб до адміністративної відповідальності. Органи внутрішніх справ, митні, прикордонні органи, органи Антимонопольного комітету, автомобільної інспекції при виявленні у діях громадян і юридичних осіб ознак адміністративного правопорушення мають право порушувати справу про адміністративне правопорушення, розглядати її і застосовувати на базі винесеної ухвали одне з адміністративних стягнень.

Отже, обидва методи поліцейської діяльності, – метод прямого адміністративного примусу і метод адміністративної юрисдикції, – входить у форму організаційних дій. Але, тут слід зауважити, що для методу адміністративної юрисдикції, процесуально складнішого більшою мірою щодо прав і свобод громадян, основною формою є поліцейський акт – постанова у справі про адміністративне правопорушення, а організаційні дії забезпечують здійснення цієї форми поліцейської діяльності. Тобто зовнішньоорганізаційні примусові дії не можна змішувати з актами поліції як «формами повинності». Звичайно, ці дії тісно пов’язані з поліцейськими актами, зокрема з постановами у справі про адміністративне правопорушення. Якщо прийнята постанова не виконується добровільно, то адміністративно-юрисдикційний орган (наприклад, орган внутрішніх справ) зобов’язаний здійснити зовнішньоорганізаційні примусові дії, тобто вибрати іншу форму поліцейської діяльності, при використанні якої матеріалізується негативна оцінка, що міститься у постанові. Примусове виконання акта поліції є прямим продовженням припису, що міститься в цьому акті. «Проте примусове виконання не слід змішувати із самим актом» [17, с. 47; 104, с. 110-113], – справедливо писав В.М. Бездєнєжних у 60-х роках XX ст., але повз це глибоке положення фактично пройшли всі вчені-адміністративісти, що згадували у своїх працях про форми адміністративної діяльності. Примусові дії такого роду мають самостійний характер, належать до «сфери фактичного», хоча виникають з акта поліції. Самостійний характер зовнішньоорганізаційних примусових дій зумовлений також тим, що вони можуть застосовуватися органами поліції не за кожним поліцейським актом і без попереднього видання такого акта.

Примусову діяльність, як форму адміністративної діяльності, вирізняли багато відомих учених-адміністративістів ХХ ст.: В.В. Івановський, В.Л. Кобалевський, І.І. Евтіхієв [48, с. 108-111; 60; 77]. Безумовно, ця форма діяльності органів виконавчої влади – найвиразніша, помічається громадянами і найбільш чуттєва для них. Правильне і справедливе використання даної форми органами поліції виховує ставлення громадян і до самої держави. За нею вони судять, наскільки держава коректна і справедлива у своїх діях.

Варто зауважити, що у радянській адміністративно-правовій науці ця форма адміністративної діяльності більшістю вчених заперечувалася. Є.О. Агєєва, виражаючи подібну позицію і заперечуючи І.І. Евтіхієву, писала: «Адміністративний примус ні за своєю питомою вагою серед інших форм державного управління, ні за ступенем вираженої сутності державного управління не є формою здійснення управлінської діяльності» [2, с. 7-8]. Така позиція може бути виправдана у тому разі, якщо мати на увазі виключно регулятивну сторону діяльності виконавчої влади, тобто управління економікою, фінансами, освітою і наукою, культурою і соціальним забезпеченням, де важливість державного примусу дійсно досить не значна. Проте у діяльності органів поліції як органів виконавчої влади, специфічне призначення яких полягає в охороні громадського порядку та забезпеченні громадської (і будь-якої іншої) безпеки, ця форма займає одне з провідних місць.

3.3. Сучасні завдання поліції з реалізації поліцейської функції

Докорінні трансформації соціально-економічних і політико-правових засад функціонування системи МВС України, євроінтеграційний курс нашої держави, а відтак і необхідність приведення роботи міліції у відповідність до європейських стандартів правоохоронної діяльності, зумовлюють відмову від радянської моделі та потребують переходу від каральної до соціально-сервісної сутності діяльності.

Реформування системи МВС України передбачає запровадження демократичного громадянського контролю за органами внутрішніх справ, а також зростання рівня довіри суспільства, що стане результатом формування сучасного позитивного іміджу працівника міліції.

Період 1970–1980 рр. став переломним в історії західних поліцій. З одного боку, відбулася їхня професіоналізація: у практичній політиці успішно застосовувалися новітні досягнення науки, криміналістики, сучасні технічні засоби. З іншого боку, громадськість піддавала поліцейські установи гострій критиці. Накопичувалося загальне невдоволення поліцією, а рівень довіри до цього інституту був мінімальним. Критику викликали:

– віддаленість і відчуженість від населення;

– закритість, «непрозорість» діяльності та внутрішніх процесів;

– застосування незаконного насильства, факти тортур;

– корупція;

– приховування важливої інформації від громадськості, «лакування» показників і звітів;

– нездатність ефективно боротися з організованою злочинністю і забезпечити громадську безпеку.

Далекоглядні поліцейські керівники та фахівці з організації поліцейської діяльності також відчували потребу в змінах. Для цього існували об'єктивні підстави. Соціологи з'ясували, що лише третина повідомлень і телефонних дзвінків до поліції стосувалася безпосередньо злочинів, а решта – різних проблем, занепокоєнь, вимог тощо. Поліція залишалася фактично єдиною службою, яка цілодобово, попри час відпусток, свята і вихідні, надавала населенню допомогу в різних критичних ситуаціях: від передчасних пологів, вгамування буйних алкоголіків і наркоманів, сімейних сварок та бійок до захисту від небезпечних злочинців.

Зближення з населенням стає новою ідеологією поліцейської діяльності. У 90-і роки ХХ ст. у західних державах активно розвивалася соціальна функція поліції. Праця поліцейських починає розглядатися як надання соціальних послуг населенню на основі контрактних відносин із громадами. Деякі теоретики нової філософії поліцейської діяльності прирівнюють поліцейських до соціальних працівників, а діяльність поліцейських визначають як «секретну соціальну роботу». Вона має два аспекти: у кримінальному відношенні це означає спирання на населення у боротьбі зі злочинністю, широкі профілактичні заходи у місцях проживання із залученням активістів, громадських структур, сімей; у більш широкому аспекті – різні форми соціальної роботи з населенням, вирішення нагальних місцевих проблем, допомога у різних ситуаціях, коли люди звертаються до поліції.

Загострення таких негативних явищ, як злочинність (організована і транснаціональна, расові, міжнаціональні й міжетнічні конфлікти, релігійний і політичний екстремізм, неконтрольовані міграційні процеси, екологічні кризові явища), прямо і побічно впливають на діяльність поліції, ставлять перед нею більш складні й різноманітні, а найчастіше і якісно нові завдання, що спричиняє певне реформування організації, форм і методів роботи поліцейських сил. Протягом останніх 2 – 3 десятиліть у США, Канаді, західноєвропейських державах, Японії, Сінгапурі, Південній Кореї, Австралії і деяких інших країнах вживалися різні заходи, спрямовані на те, щоб надати діяльності поліції характеру, адекватного до змін, що відбуваються у суспільстві.

Причому, серед теоретиків і практиків у сфері поліцейської стратегії не було та й немає єдності поглядів щодо того, куди перенести основний акцент у роботі поліції: на превенцію правопорушень чи на виконання нею репресивних функцій. Перша точка зору одержала офіційну підтримку в США, Великій Британії, Канаді, Австралії, Новій Зеландії, Німеччині, Австрії, Швеції, Норвегії, Фінляндії, Данії, Японії, Сінгапурі і деяких інших країнах, друга – у державах Латинської Європи й Америки, колишніх європейських і азіатських соціалістичних республіках, Ізраїлі, Єгипті. Було б неправильним, звичайно, абсолютизувати превентивну чи репресивну роботу: одне має доповнювати інше. Але за умов обмежених кадрових і матеріальних можливостей поліції державна адміністрація всіх країн світу неминуче змушена визначати пріоритетний вектор її діяльності.

Деякі вчені підкреслюють, що успішна превенція правопорушень буде ефективною лише тоді, коли ця діяльність зможе охопити все суспільство, яке перетвориться на партнера поліції. Думка наскільки безперечна, настільки ж й утопічна. Історія засвідчує, що ніколи ще поліцейська профілактика не охоплювала все суспільство і ніде ще всі соціальні прошарки не ставилися до діяльності поліції з тим найвищим ступенем розуміння і симпатії, який би дав можливість забезпечити їй загальну активну підтримку. Чимало фахівців звертає особливу увагу на небезпеку соціальної ізоляції поліції, якщо вона втрачає зв'язок із населенням. Їй рекомендується завойовувати повагу не шляхом пристосування до громадської думки, а служінням закону, готовністю надати послугу кожному громадянину незалежно від його соціального стану, ввічливим поводженням і самовідданістю при захисті життя і майна громадян.

Але на практиці поліцейські органи у 80 – 90-і роки більш активно, ніж колись, стали виявляти себе як виконавчо-репресивні. Ця тенденція універсальна і пов'язана з повсюдним збільшенням кількості таких злочинів, як тероризм, незаконний обіг наркотиків, масові безпорядки на ґрунті релігійного екстремізму і міжнаціональної ворожнечі тощо. Оскільки нині у світі відсутні досить ефективні засоби для превенції таких правопорушень, посилення репресивних функцій поліції буде зростати.

Поширенню наведеної тенденції сприяє недосконалість законодавства. Так, британські юристи зауважують, що відсутність у праві чіткого визначення поняття злочину проти громадського порядку є однією з причин недостатньої ефективності його охорони і надмірного поліцейського насильства щодо осіб, які брали лише пасивну участь у групових безладдях або виявилися випадковими свідками таких. Закон, як слушно зауважують наші британські колеги, повинен бути ясний, здійсненний і ефективний.

Незважаючи на різні оцінки поліції у сучасному світі, зарубіжні фахівці одностайні у визнанні її величезної ролі. Вдало про значення поліції висловився Г. Мариньон (Аргентина): «Вона воістину стала одним з наріжних каменів держави». Глобальну силу кожної країни можна виміряти за можливостями її поліції. Державу майбутнього можна уявити без армії, але з поліцією ще більш могутньою, ніж нинішня. Водночас, дедалі більшого поширення набуває підхід до поліції як до організації з надання послуг населенню у сфері правоохорони. Така позиція була віддзеркалена у ряді національних і міжнародних документів ще в 70-і роки. Як зазначено у Кодексі поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку, прийнятому резолюцією Генеральної асамблеї ООН № 34/169 від 17 грудня 1979 р., служіння суспільству передбачає, зокрема, надання послуг і допомоги тим членам громади, які з особистих, економічних і соціальних чи інших причин надзвичайного характеру потребують негайної допомоги [117, с. 591-592; 172, с. 5-15].

У країнах із стійкими демократичними правліннями, наприклад такими як Великобританія, Німеччина, США, Франція, Японія, принципи роботи поліції складалися та розвивалися в обстановці економічного та політичного лібералізму, особливої уваги до збереження прав особи та застосування консенсусу при розв'язанні соціальних конфліктів. При цьому порядок здійснення державної влади довго розроблявся таким чином, щоб виключити використання правоохоронних органів поза їхнім прямим призначенням.

У багатьох країнах поліцейські системи створювалися знизу, і сучасні національні поліцейські системи склалися внаслідок централізації управління поліції, що супроводжувалося націоналізацією поліцейських формувань, які належали общинам. Проте, одночасно створювалися нові муніципальні органи поліції, передусім лише там, де місцеве населення висловлювало незадоволення роботою територіальних органів національної поліції з підтримання правопорядку і добровільно погодилося утримувати власні поліцейські сили.

Як зазначає відомий американський вчений Р. Свон, одним з основних критеріїв ефективності діяльності поліції є ступінь задоволеності населення діяльністю місцевого поліцейського органу [117, с. 588].

За матеріалами Першого Поліцейського Конгресу з питань управління якістю роботи поліції, яка відбулась у Німеччині в місті Мюнстер у 1998 р., – модель ХХІ ст. має застосовуватися на таких вихідних принципах:

а) поліція – це сервісна служба, яка надає послуги населенню. Багато в чому це новий підхід до формування концептуальних основ діяльності поліції. Він відрізняється від раніше існуючої теорії соціального обслуговування більшою конкретністю, і тим, що поліція розглядається не як силова структура, а як сервісне підприємство. Звідси суттєво змінюються вимоги до керівництва поліцією: поліцейський повинен мислити як підприємець у своїй специфічній сфері. При цьому акцент робиться не на отримання фінансової вигоди (хоча і це враховується), а на розв'язання тих проблем, які ставить населення перед поліцією і вирішення яких належить до її компетенції;

б) діяльність поліції не повинна обмежуватися боротьбою із правопорушеннями та замикатися на власних завданнях; вона повинна існувати не проти громадян, а для громадян, розвивати систему надання послуг населенню, виходячи з її соціального призначення. Поліції відводяться важлива роль у знятті соціального напруження, забезпеченні внутрішньої безпеки та повинна виступати її гарантом, а також має бути доступною громадянам, враховувати у своїй роботі особисті права громадян;

в) для ефективної роботи поліції необхідне якісне управління, важлива якість роботи поліції і при цьому не можна вдовольнятися лише кількісними показниками. Якість роботи необхідно підвищувати з урахуванням вимог і критичних зауважень населення [117, с. 588].

Часто поліція є єдиною цілодобовою службою, куди можуть звертатися всі, хто потребує її допомоги. Як наслідок – поліція змушена вирішувати проблеми, пов'язані з пологами, передозуванням алкоголю та наркотиків, психіатричними випадками, сімейними сутичками, спорами між домовласниками та квартиронаймачами, порушенням правил дорожнього руху і, звичайно, і з вчиненням злочинів. Канадські та американські. дослідження останніх років довели, що по-справжньому кримінальним випадкам поліція приділяє відносно мало часу. Аналогічну закономірність виявлено і в Англії та Уельсі, де «кримінальні інциденти» зайняли близько однієї третини всіх випадків. З цієї третини частина виявилася хибними викликами. Лише щодо 18 % дзвінків у поліції Великої Британії вимагали складання кримінального рапорту, тільки 18 % усіх контактів із поліцією мали відношення до специфічних кримінальних випадків, ще 12 % передбачали конфлікти різного роду. Відповідні огляди засвідчили, що поліція втягується у рутинне життя. Поліцейських викликають з найрізноманітніших приводів: для збереження громадського спокою, полегшення руху дорожнього потоку, розв'язання поточних питань населення конкретного району, допомоги громадянам у надзвичайних ситуаціях. 97 % контактів дорослого населення Англії та Уельсу з поліцією кваліфікуються як «контакти споживання», а 86 % контактів, ініційованих поліцією, – як контакти з протилежної сторони. Це має важливий підтекст для задоволення потреб населення [117, с. 588-589].

У країнах західної демократії, а також у США до чинників, що визначають роль поліції у суспільстві, відносять: сподівання суспільства на діяльність поліції як на систему контролю за злочинністю і соціальним обслуговуванням населення; розумне поєднання забезпечення поліцією потреб органів влади національного, регіонального і місцевого рівнів; визначення для поліцейських формувань, їхніх галузевих служб та підрозділів реальних завдань, що відповідають їхнім можливостям.

Західні поліцеїсти вважають, що провідними напрямами поліпшення роботи поліції є підвищення її ролі у суспільстві, зміцнення контактів поліції з населенням, підвищення професіоналізму поліцейських як запоруки ефективного виконання поліцейських і неполіцейських функцій.

Інститут української поліції в цілому знаходиться на щабель нижче, міліція, власне, опановує стадію професійного росту, яка була характерною для західних поліцій у післявоєнні часи. Усі вади поліції, що згадувались вище, присутні і в Україні. Характерною рисою української міліції, що дісталася у спадок від радянської міліції й царської поліції, є низький соціальний статус правоохоронців, високий показник недовіри з боку населення, відчуженість і боязнь населення людей у формі. Причин тому багато. Тривалий час поліція і міліція обслуговувала тоталітарну політичну систему, розглядалася як каральний орган, використовувалася для репресій. Інститут поліції не вибирає власної долі, а є невід'ємною частиною держави й політичної системи. Якщо держава воює з власним народом, то поліція використовується як знаряддя влади. Очікувати любові з боку населення за таких умов неможливо. Тривалий час домінував принцип «цілі виправдовують засоби», яким прикривалось незаконне насильство, брутальне поводження з людьми, провокації і тортури. Ці традиції виявилися доволі стійкими. І хоча у Законі України «Про міліцію» чітко визначено, що вона будує свою діяльність на принципах «законності, гуманізму, поваги до особи, соціальної справедливості…» дійсність відрізняється від задуму. Далі, традиційно у нас поліція (міліція) розглядалися як третьорозрядний силовий орган. Основна увага приділялася жандармерії (Комітету Державної Безпеки), армії, прокуратурі. Міліція комплектувалася і забезпечувалася за залишковим принципом. Слабкий кадровий склад і погане грошове утримання були стимулами для прихованої «економічної» діяльності, хабарництва. Люди у формі і при зброї, але не забезпечені усім необхідним, є небезпечними для суспільства. Утримати особовий склад від зловживань, корупції, незаконного насильства виявилося набагато складніше, ніж сформувати міліцейські підрозділи.

Слід зазначити, що останніми роками орієнтація на підвищення ролі правоохоронних органів у суспільстві та зміцнення їхніх контактів із населенням вважається пріоритетним і в нашій державі, що віддзеркалене в офіційних документах і працях учених-юристів.

Так, наприклад, згідно з проектом Концепції державної політики у сфері кримінальної юстиції та забезпечення правопорядку в Україні, схваленої 26 березня 2007 р. на пленарному засіданні Національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права, щодо реформування органів системи кримінальної юстиції та органів правопорядку зазначено: реформування органів, що здійснюють досудове розслідування та забезпечують правопорядок, має бути спрямоване на вдосконалення їхньої діяльності з метою підвищення рівня захисту прав людини: й основоположних свобод, посилення боротьби з кримінально-караними діяннями, зростання довіри населення до них. Таке реформування має забезпечити єдність підходів, узгодженість і послідовність проведення заходів щодо покращення діяльності цих органів, спрямування її до форм і методів роботи за європейськими стандартами.

Заходи з реформування мають стосуватися, зокрема, органів:

- прокуратури;

- Служби безпеки України;

- Міністерства внутрішніх справ України;

- Державної кримінально-виконавчої служби України;

- Державної прикордонної служби України;

- Державної митної служби України;

- Державної податкової служби України;

- Військової служби правопорядку у Збройних Силах України.

Реформування цих органів полягатиме у зміні форм і методів їхньої діяльності та їх інституційній реорганізації, що будуть спрямовані на:

- розмежування сфер політичного та фахового керівництва;

- розроблення та впровадження професійних стандартів службової діяльності працівників органів правопорядку;

- демілітаризацію системи органів правопорядку, тобто зменшення кількості посад, які можуть заміщуватися особами рядового і начальницького складу;

- здійснення діяльності із забезпечення правопорядку у співпраці з громадськістю, використання різноманітних форм такої співпраці;

- зміну підходів до оцінки ефективності діяльності органів системи кримінальної юстиції [163].

Ефективність правоохоронної діяльності тут розглядається через сприйняття міліції населенням, через її схвалення ним. Це єдино правильний підхід до розуміння ефективності правоохоронних органів демократичного суспільства, що перестають бути тільки органами насильства і примусу й дедалі більше трансформуються в органи соціального обслуговування населення, надання йому масових соціальних послуг. До ідеї перетворення поліції на органи з надання соціальних послуг населення неоднозначно ставляться і в Америці, і в Росії. Наукові дебати на тему «Служіння громадянам чи правоохорона» у США поки залишаються «ідеологічним конфліктом». У Росії ідеї щодо перетворення міліції в систему масового обслуговування населення сприймаються з великою обережністю, на що є історико-правові підстави.

Зазначаючи, що «подібна точка зору має право на існування, більше того, у теоретико-правовому плані вона необхідна, оскільки «олюднює» міліцію, дає змогу розкрити зміст її діяльності – служіння людині, суспільству, а не абстрактним державним інтересам», Ю.П. Соловей водночас вважає, що «її навряд чи варто абсолютизувати». Як обґрунтування своєї позиції він наводить ряд таких аргументів: по-перше, при такому підході компетенція міліції об'єктивно набуває тенденції до розширення, причому за рахунок тих обов'язків, котрі навіть віддалено не пов'язані з її соціальними призначенням, що непомірно розширює сферу міліцейської присутності в суспільстві; по-друге, як соціальне обслуговування і надання послуг починають розглядатися будь-які «некримінальні функції міліції, навіть ті, що зовсім не є послугами (наприклад, видача документів для поїздок за кордон, посвідчень водіїв, оформлення придбання і збереження вогнепальної зброї та ін.), що створює хибне уявлення про характер взаємних стосунків міліції з громадянами й утруднює адекватне правове регулювання відповідних сфер міліцейської діяльності; по-третє, створюється теоретичне підґрунтя для тенденцій комерціалізації міліції; по-четверте, це реальний рівень ресурсного забезпечення російської міліції, через яке в найближчій перспективі вона не зможе перетворитися «на великий інститут соціального обслуговування населення», що відіграє роль сили оперативного реагування, куди кожен мешканець міста міг би адресувати найрізноманітніші прохання (наприклад, розшукати зниклу собаку).

Такі побоювання цілком обґрунтовані історично, адже вони випливають із російського бачення сутності поліцейської функції та місця поліції в суспільстві, якій відводилося не найпочесніше призначення — бути «місцем для всякого роду завдань, що мали на меті лікування різноманітних внутрішніх бід...». Формування радянської міліції відбувалося за тих самих умов. Більше того, позаяк російська соціалістична теорія і практика перебільшували значення примусу як інструменту соціальних перетворень і припускали можливість замінити армію, поліцію та апарат державного управління «всенародною міліцією», обсяг обов’язків радянської міліції навряд чи піддавався і далі піддається окресленню, перетворюючи її на «службу на допомогу відомствам» або, за висловом німецьких адміністративістів, на «Dienstmadchenfuralles» — «служницю для всіх». Зрозуміло, що за такого підходу до міліції та визначення її повноважень може сформуватися лише стійкий імунітет проти спроб нав’язати їй будь-яке «обслуговування».

Проте російські поліцеїсти дотримувалися і дотримуються іншої позиції. Ще у 1902 р. російський поліцеїст І.Т. Тарасов звернув увагу на те, що «загальна поліція у нас повинна бути завжди готова до задоволення інтересів усіх відомств, до неї треба звертатися не лише у тих випадках, коли необхідно застосувати щодо обивателя примушення, а й тоді, коли є потреба просто безпосередньо до нього звернутися; вручення повісток та об’яв від адміністративних установ кожного відомства здійснювати за законом не інакше ніж через поліцію».

Понад століття тому Ю. Аврутін підкреслював, що система масового обслуговування — це, передусім, організаційний та моральний принцип функціонування поліції (міліції), в основі яких лежать дві ідеї: по-перше, спільні ідеї кібернетичної теорії масового обслуговування, які оперують такими поняттями як «заявка», «відмова», «черговість обслуговування», «здатність системи виконувати заявки»; по-друге, ідея взаємовідносин у системі «поліція (міліція) – населення», за якою поліція повинна ставитися до кожного громадянина, який потрапляє – чи добровільно, чи за необхідності – у сферу її юрисдикції, як до клієнта, якому слід приділити увагу і зробити це ввічливо, культурно та доброзичливо».

Така зміна соціального «обличчя» поліції (міліції) у сполученні з чітким законодавчим закріпленням її повноважень буде орієнтувати працівників: по-перше, на необхідність оперативно реагувати на заяви та повідомлення про злочини та правопорушення («обслуговувати заявку»), щоб не втратити згодом доказів юридичного факту, що мав місце; по-друге, на необхідність оперативного розгляду матеріалів та вирішення справ, щоб не накопичувати їх і не створювати надмірну «чергу на обслуговування», яка нерідко паралізує нормальну роботу оперативних та слідчих матеріалів; по-третє, на уважне, об’єктивне та доброзичливе ставлення до громадян незалежно від того, чому вони стали «клієнтами» поліції (міліції) – прийшли отримувати паспорт чи є потерпілими, свідками або підозрюваними.

Така позиція бездоганна з огляду на наше розуміння соціальної ролі правоохоронних органів у сучасному демократичному суспільстві. Відповідає вона і міжнародним стандартам у сфері поліцейської діяльності. Наприклад, у ст. 1 Кодексу поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку зафіксовано, що ці особи з високим ступенем відповідальності виконують свої обов’язки, як того вимагає їхня професія, служачи общині і захищаючи всіх осіб від протиправних актів. У пункті «с» примітки до цієї статті зафіксовано, що «служба суспільству включає в себе, зокрема, надання послуг та допомоги тим членам громади, які з особистих, економічних, соціальних чи інших причин надзвичайного характеру потребують негайної допомоги» [142, с. 143].

Поки вчені сперечаються, служити поліції тільки правоохороні чи й суспільству, поліцейська практика дає на це свою відповідь і вирішує питання на користь населення. За даними, отриманими у різних поліцейських департаментах США, від 80 до 90 відсотків часу кожної зміни поліцейські проводять, виконуючи функції обслуговування населення, тобто функції громадських зв’язків. Дослідження підтвердили, що поліція виконує завдання, які деякою мірою або взагалі не стосуються системи кримінального правосуддя. Поліцейська робота пов’язана з органами охорони здоров’я, соціальними службами та іншими системами. Лише від 10 до 20 відсотків службового часу офіцер поліції діє, виконуючи офіційні функції, до 90 відсотків часу робота працівника поліції полягає у служінні громадянам. Аналіз телефонних дзвінків до чергової частини поліції департаменту Сіракуз свідчить, що тільки 10 відсотків з них пов’язані із забезпеченням закону і порядку, у Детройті – 16 відсотків.

В. Стечер вважає, що лише 20 відсотків службового часу поліцейського присвячені боротьбі зі злочинністю. Чікагська поліція відносить 83 відсотки інцидентів, у яких вона брала участь, до категорії некримінальних. Дослідження описів службових обов’язків, проведене Департаментом юстиції США, визначило 32 функції поліції, які безпосередньо пов’язані з наданням послуг населенню (допомога при нещасних випадках, пошук дітей, що втекли з дому, сімейні сварки, забезпечення чистоти вулиць, виховні заходи щодо підлітків, забезпечення порядку під час проведення масових заходів, забезпечення дорожнього руху, ескорт похоронних процесій, допомоги при звільненні диких птахів та тварин, пошук забутих та зниклих речей, пошук осіб, що зникли безвісти, забезпечення порядку в місцях парковки автомобілів, відновлення дорожніх знаків, усунення дефектів у газопостачанні та водопровідній системі, на високовольтних лініях). Поліція надає також допомогу у доставці лікарів, фармакологів та медичних сестер під час зимових завірюх, надає допомогу пораненим та інвалідам [117, с. 591].

Тобто однією із найпоширеніших помилок є уявлення про те, що правоохоронна діяльність полягає переважно у діяльності, що спростовується емпіричними даними протягом 30-ти років. Поліція дедалі більше розглядається як соціальна служба, створена для захисту прав і інтересів населення. Одна із найпоширеніших помилок щодо того, що правоохоронна діяльність полягає переважно у поліцейській роботі, спростовується емпіричними даними, отриманими як американськими, так і вітчизняними дослідниками протягом останніх 30-ти років.

Отже, і в Росії, і в США є чимало як противників, так і прихильників тієї точки зору, що поліція є соціальною службою і виконання нею «некримінальних» завдань є розширенням її повноважень і виконанням невластивих функцій або природним станом організації, створеної для захисту прав і інтересів населення.

Для порівняння маємо структуру особливостей інституту поліції до і після початку змін ідеології поліцейської діяльності, яке належить американським авторам.

Інституціональні зміни поліцейської діяльності

Структурні елементи	1930–1980 рр.	Починаючи з 1980-х рр. (епоха співробітництва)
Джерела повноважень	Закон і професіоналізм	Підтримка громадськості (політична), закон і професіоналізм
Функції	Контроль над злочинністю	Забезпечення послугами всього населення
Організаційні принципи	Класична модель, централізація	Децентралізація, підрозділи, що створюються для вирішення задач
Стосунки з громадськістю	Професійні, відчужені	Щільні
Тактика і технологія	Профілактичні патрулі й швидке реагування	Піше патрулювання, вирішення соціальних проблем
Результати	Контрольована злочинність	Якість життя і задоволеність громадян

Треба зазначити, що інституційні зміни на Заході виявилися досить ефективними з точки зору ставлення населення до поліції: сьогодні рейтинг правоохоронців в очах населення є як ніколи високим.

Допомога населенню, – зазначав відомий український вчений Ю.І. Римаренко, – один із найважливіших елементів діяльності органів поліції, але ця функція у різних країнах є більш або менш розвиненою. Включення до завдань поліції функції надання послуг дещо змінює роль поліції. Вона перестає бути «силою», яку слід використовувати, і стає органом надання «послуг» суспільству.

Упродовж останніх декількох років у Європі простежується тенденція повніше інтегрувати поліцію у громадянське суспільство та наблизити її до нас. Ця мета у ряді держав досягається за допомогою розвитку програми «Поліція за місцем проживання». Одним з основних засобів є наділення поліції статусом органу публічної служби, а не просто органу, що відповідає за дотримання закону. Саме тому функцію надання послуг слід внести до списку завдань сучасної демократичної поліції, хоча ця функція у діяльності поліції залишається розпливчастою і важко піддається визначенню. Її не можна змішувати з деякими адміністративними функціями, які виконує поліція (наприклад, видача паспортів). Зрозуміло, що поліція не може брати на себе надто велику відповідальність у сфері надання послуг населенню. Отже, слід розробити основні критерії визначення функцій поліції у цій галузі та оцінки виконання поліцією цих функцій [117, с. 591].

Реформування органів внутрішніх справ в Україні є невід’ємною частиною демократизації суспільного життя та побудови правової держави. Цей процес проходить у часи зміни політичних традицій та економічних відносин в Україні. І в результаті цих змін постає питання: яким шляхом підуть органи внутрішніх справ? Яким чином буде вирішене питання трансформації міліції у поліцію?

Проте, щоб перейменовувати міліцію, її необхідно реформувати у поліцію. Настала потреба змінити не просто назву, а й дещо видозмінити структуру, а можливо, й обов’язки, права, гарантії працівників цієї силової структури.

На сьогодні перед міліцією України постало багато проблем, це: і раціональне осмислення працівниками ОВС моральних пріоритетів, ціннісних орієнтацій, їхня психологічна підготовка, проблеми і перспективи мовної освіти, матеріального забезпечення, культурологічні аспекти розвитку тощо, які становлять лише мізерну частину всього того тягаря, що заважає нормально функціонувати органам внутрішніх справ. Виникає запитання: чи може заміна назви правоохоронного органу вплинути на всі ці процеси, які повинні відбутися в органах міліції, для демократизації та покращення її діяльності?

Шукаючи відповідь на це запитання, доцільно, на нашу думку, проаналізувати думки з цього приводу ряду фахівців.

Так, частково відповідь на це запитання дають П. Бровар, В. Зубчук, П. Михайленко, О. Піджаренко. Протягом тривалого часу нашої історії, зазначається у працях цих авторів, міліція сприймалась громадськістю як репресивний державний орган. І для цього були певні підстави. Акцент у діяльності міліції робився на захисті державних інтересів. Це було закріплено і в нормах кримінального права. Охорона ж законних прав і інтересів громадян вважалася другорядною проблемою, що певною мірою сприяло відчуженості у стосунках між міліцією і пересічними громадянами [59; 116; 121; 138].

Нині перед МВС України стоїть важливе завдання:перейти на правоохоронне (поліцейське) обслуговування громадян, втілити у життя принцип «міліція для народу». У зв’язку з цим, на думку П.П. Михайленка, є підстави для зміни назви «міліція» на «поліцію» [116]. Такі пропозиції ще у 1995 р. внесено до уряду одночасно з проектом Концепції реформи системи ОВС України. Нині пропозиція щодо зміни назви «міліція» зумовлена бажанням удосконалення цього найчисельнішого правоохоронного органу, спрямована на зміцнення захисту прав людини, приведення правоохоронних структур держави відповідно до міжнародних стандартів.

В.І. Шакун пропонує реформувати існуючу систему Міністерства внутрішніх справ, складовою частиною якого має бути поліція. При цьому він наголошує, що це процес складний і має враховувати безліч обставин – як внутрішніх, так і міжнародних. У 1979 р. Парламентська асамблея Ради Європи прийняла «Декларацію про поліцію», де зазначено, що «поліція – це державна служба, створена згідно із законом, в обов’язки якої входить підтримання й охорона правопорядку». З цього автор статті робить висновок, що, крім розробки законопроекту «Про поліцію», потрібно насамперед прийняти нову редакцію Закону України «Про державну службу», де визначити поняття державної цивільної, військової і правоохоронної служби. До того ж, у чинному Законі України «Про міліцію» є ряд норм, які поширюють свою дію й на інші правоохоронні органи, наприклад, щодо застосування зброї. На думку автора, з його скасовуванням виникне цілий ряд правових прогалин, які, у свою чергу, може ліквідувати Закон України «Про правоохоронну службу».

Також, автор вважає за необхідне змінити пріоритети у підготовці кадрів для поліції, що є важливою передумовою реформування. На його думку, важливо, щоб напрями відомчої системи підготовки кадрів були орієнтовані на європейську систему комплектування поліції та враховували особливості національної вищої школи. Тут він пропонує виходити з того, що МВС необхідні як кваліфіковані виконавці, так і досвідчені керівники на різних щаблях і сферах діяльності, підготовку яких має забезпечити ступенева освіта. Вона має бути побудована так, щоб навчання на більш високому освітньо-кваліфікаційному рівні було доступне або потрібне лише тому, хто в подальшому зможе з більшою віддачею виконувати свої професійні обов’язки. Тобто просування по службі має залежати не від кількості років, проведених у навчальному закладі, а від професійної підготовки, високих моральних і психологічних якостей [211].

Отже, автор наголошує, що Україні потрібна поліція національна за духом і європейська за змістом, що буде певною мірою залежати від того, якими нормами законодавець наповнить Закон України «Про поліцію».

Я.Ю. Кондратьєв та Ю.І. Римаренко пов’язували нагальну потребу в концептуальній розробці поліцейської проблематики з нелегким процесом демократизації як України, так і інших країн Союзу незалежних держав, який супроводжується кризовими явищами в економіці, зростанням загально-кримінальної, економічної та транснаціональної злочинності, потребою у докорінному політичному реформуванні суспільства. При цьому, усунення негативних соціальних явищ, зниження темпів злочинності, ліквідація у суспільстві соціальної апатії, зневіри у силі закону та влади є вкрай важливими при застосуванні специфічних методів та засобів поліції на сучасному етапі історичного розвитку [91].

Сама ж трансформація МВС України, на думку авторів, має під собою таке підґрунтя. По-перше, Міністерство внутрішніх справ України слід розглядати з підпорядкованими йому органами як центральну гілку забезпечення внутрішньої політики і громадського спокою у державі. Йдеться про переорієнтацію діяльності міліції на забезпечення внутрішньої безпеки країни, насамперед, захист прав і свобод людини, які мають стати основним об'єктом уваги з боку МВС України та його підрозділів на місцях. По-друге, постійно вишукувати нові форми взаємодії і залучення громадськості до охорони правопорядку та профілактичної роботи, постійно налагоджувати співпрацю між міліцією і населенням. Зрештою, правоохоронна функція міліції реалізується у контексті служіння народу, кожній людині і громадянину. По-третє, виникла нагальна потреба розглянути всю діяльність МВС України з точки зору поліцеїстики, що вивчає діяльність охорони публічного та громадського порядку, існуючих, особистих та майнових інтересів. Йдеться про відображення поліцейської діяльності у законодавстві, здійсненні нагляду, у попереджувальних заходах та поліцейській юрисдикції. Тобто діяльність міліції ще не «вписалася» і не розглядається у контексті суспільних відносин, що склалися історично й отримали назву поліцейських відносин. Акцент на цю сферу суспільного буття дає можливість розглядати саму поліцейську діяльність як таку, що об’єднує в собі:

- наглядову діяльність за піднаглядовими об’єктами;

- застосування заходів прямого адміністративного примусу з метою попередження і припинення протиправних діянь;

- здійснення адміністративної юрисдикції («поліцейського суду»).

Квінтесенцією нового підходу до діяльності міліції, на думку авторів, є зосередження основних зусиль на її пріоритетних напрямах діяльності: розвідувальна, слідча та охорона громадського порядку – тобто саме тих функцій, які спрямовані, насамперед, на захист особи.

При цьому автори вважали, що важливо керуватися новою філософією поліцейської діяльності, в основі якої – перехід від реактивної, репресивної моделі, тобто виявлення, розслідування злочинів та покарання злочинців, до проективної моделі служіння громадянам з акцентом на попередження злочинів та спільну роботу поліції з населенням. Звідси – значення ролі так званої соціальної компетенції, тісного співробітництва з муніципальними та громадянськими групами і з населенням. Тобто поліція, як репресивний інструмент держави, повинна перетворитися на «товариша та помічника» для громадян.

І якщо у виконавчій поліцейській діяльності повинна відчуватися державна необхідність, то це означає, що дії поліції, яка захищає права окремих громадян, мають зумовлюватися захистом прав останніх, що передбачає іншу структуру поліцейських органів та інше бачення її завдань у демократичному суспільстві на відміну від тоталітарного [91].

На відміну від інших видань, присвячених діяльності поліції (міліції), автори виходили з принципового методологічного положення – кримінальну політику в боротьбі з правопорушеннями слід спрямувати на розробку стратегії і тактики ненасильницького усунення різноманітних конфліктів у суспільстві, що спричиняють правопорушення. Особливої уваги, на думку авторів, потребує ранній етап попередження конфліктних ситуацій, своєчасне їх виявлення та відповідне реагування. Безпосередній та пост-конфліктний етап містить у собі висвітлення конкретних заходів впливу, що мають за мету недопущення шкідливих наслідків та повтору конфліктних ситуацій [117; 118; 119].

Отже, на думку авторів, пріоритетом у роботі міліції (поліції) мають стати не показники розкриття злочинів, а довіра до неї з боку громадян.

П.Х. Ярмакі вважає, що у зв’язку із суттєвими змінами державного та суспільного устрою, законодавства України та відомчою нормативно-правовою базою, відбулася переорієнтація діяльності органів внутрішніх справ на соціальне обслуговування, зокрема пов’язана із забезпеченням конституційних прав та свобод особи і громадянина, його особистої безпеки – життя та здоров’я, а також громадської безпеки. З’явились нові функції та перетерпіли змістовні зміни традиційні функції, що пов’язані із забезпеченням інтересів суспільства, з охороною всіх форм власності тощо [220].

Отже, як зазначає автор, усе це вимагає ґрунтовного переосмислення концептуальних засад функціонування органів внутрішніх справ, передусім міських і районних, аби спрямувати їхню роботу на виконання завдань, визначених Законом України «Про міліцію» та відповідними нормативними актами.

На переконання В.М. Супруна, на сучасному етапі реформування міліції покликане надати внутрішнім військам МВС України статусу невійськового формування. Водночас у цьому зв'язку автор вважає за доцільне звернутися до досвіду поліцейських служб провідних держав світу [187].

А.Й. Карасьов дотримується думки, що підґрунтям ідеї реформування ОВС виступають бурхливі процеси зміцнення народовладдя й демократії, втілення універсальної концепції творення нових владних структур. З огляду на те, що за чинною Конституцією в Україні передбачено два рівні влади — державний і місцевий, автор вважає за доцільне й систему органів внутрішніх справ перебудувати відповідно до цих рівнів. Звідси постає необхідність децентралізації органів внутрішніх справ. Перший крок у цьому напрямі зробив законодавець. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування», сільські, селищні та міські ради наділені правом створювати міліцію, що утримуватиметься коштом відповідного місцевого бюджету; затверджувати й звільняти керівників та дільничних інспекторів такої міліції. Згодом у парламенті обговорювався вкрай потрібний законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції», наслідком якого стали зміни до законодавства: п. 3 ст. 7 та ст. 7-1 Закону України «Про міліцію». Однак на сьогодні місцева міліція не існує, адже відповідно до змін у чинному законодавстві 28 грудня 2007 р. ці статті втратили чинність.

Загалом ідею законодавчого закріплення створення місцевої міліції владні структури та науковці сприйняли схвально. Автор зауважує, що ця ідея здобула не лише прихильників, а й чимало впливових противників, яких непокоїло послаблення власного впливу в разі її втілення.

На його думку, аргументи проти муніципалізації міліції такі:

-        брак економічної самостійності підрозділів місцевої міліції може спричинити їхню залежність від місцевої влади. Це своєю чергою позначиться на рівні забезпечення законності у правозастосовній діяльності;

-        для повсюдного створення муніципальної міліції немає матеріальних передумов, чимало рад не зможуть утримувати такі підрозділи;

-        закордонний досвід роботи децентралізованих поліцейських систем засвідчує, що їхня організація та діяльність можливі лише в державах із добре розвиненою ринковою економікою та усталеними політичними процесами. Там же, де таких умов бракує, функціонують відносно централізовані системи управління поліцейським апаратом.

Водночас автор наголошує й на позитивних аргументах, зокрема:

-        бурхливі процеси муніципалізації міліції є об'єктивною реакцією на неспроможність центральної влади забезпечити міліцію потрібними ресурсами та належно й вчасно враховувати стрімкі умови, у яких вона функціонує;

-        місцева міліція постає як засіб максимального наближення її до населення, що дає змогу розв'язати проблему інформаційного вакууму довкола міліції;

-        підрозділи місцевої міліції здебільшого підлягають соціальному контролю, адже підзвітні органам місцевого самоврядування, а отже, й громадянам, які їх обрали.

Муніципальні поліцейські формування наявні в більшості розвинених країн світу. Підходи до формування муніципальної поліції, її структура та завдання різняться, проте є й спільні риси. Практично всюди муніципальна поліція охоплює «зовнішню службу», тобто поліцію, що займається патрулюванням. Подеколи до цієї служби входять бригади кінної міліції та групи працівників зі службово-розшуковими собаками. Присутні в цій системі й дорожньо-транспортні відділи, які опікуються організацією дорожнього руху та розслідуванням дорожньо-транспортних пригод, а також адміністративні відділи. Під контролем останніх перебуває забезпечення реалізації на місцевому рівні законодавства про видачу ліцензій, започаткування ділового підприємництва, про правила торгівлі тощо. У віданні муніципальної поліції перебувають служби у справах неповнолітніх та служби, що займаються боротьбою з проституцією й наркоманією. Іноді трапляються й підрозділи поліції, які здійснюють нагляд за правилами перебування та проживання іноземців на території, підвідомчій цим поліцейським органам [69].

Висновки до розділу 3

Підсумовуючи викладене у цьому розділі, можемо сформулювати такі висновки:

1. Поліцейська діяльність виступає складовою правоохоронної діяльності. Водночас, як зазначалося вище, до поліцейської діяльності належить і функціонування спеціальних служб (Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Робочого апарату Національного центрального бюро Інтерполу МВС України тощо). Отже, розгляд цих видів діяльності засвідчує, що їхнє співвідношення вибудовується за принципом «матрьошки»: правоохоронна діяльність як найширша категорія охоплює діяльність поліцейську, а та, своєю чергою, включає діяльність спецслужб.

2. Дослідження суспільних відносин у царині поліцейської діяльності демонструє, що притаманною для них є ознака охорони, яка об'єднує їх у цілісне утворення та зумовлює появу відповідної сукупності адміністративно-правових норм – норм поліцейського права. Поєднання ознаки охорони з ознакою адміністративного примусу відокремлює норми поліцейського права від решти норм адміністративного права та створює підґрунтя для формування самостійної підгалузі адміністративного права – поліцейського права.

3. Система МВС на всіх ієрархічних рівнях як у найближчій, так і у віддаленій перспективі має, поміж іншого, бути соціально сприйнятою, опиратися на широкі верстви населення й інститути громадянського суспільства. Нова місія української міліції, визначаючи розвиток і вдосконалення системи МВС, повинна: відображати гуманістично орієнтовані, засновані на міжнародному законодавстві про права людини потреби українського суспільства в питаннях забезпечення правопорядку і законності; бути орієнтованою на якісне, високопрофесійне і високоморальне обслуговування всього населення як своїх клієнтів незалежно від того, чому конкретний громадянин став «клієнтом» системи; визначати форми і методи повсякденної роботи, професійну етику і професійну мораль, кадрову політику, тобто добір тільки людей певного типу, готових – після відповідного навчання – до реалізації сформульованої місії. При цьому загальна цільова орієнтація процесу розвитку й удосконалення діяльності ОВС, підвищення її ефективності полягає в перетворенні функціонування ОВС на соціально схвалювану, здійснювану відповідно до норм права, моралі й моральності діяльність, що забезпечує надійний захист особистості, суспільства і держави від злочинних та інших протиправних посягань.

4. На сьогодні міліція України зовсім не та, що була створена у 1917 р. в період Великої Вітчизняної війни і післявоєнний період. В умовах політичних перетворень, які здійснюються в Україні з часів отримання незалежності, вона поступово наближається до тих вимог, що ставляться до поліції у розвинених демократичних країнах світу.

5. Міліція – дзеркальне відображення нашого суспільства, всіх процесів, які в ньому вирують. Кадровий підхід, фінансове забезпечення, престиж професії – ось що, на думку фахівців, формує ставлення громадськості до правоохоронців, а не заміна назви «міліція на поліція». Варто змінити сам підхід до роботи, а не до статистичної звітності. Діяльність міліції має бути більш прозорою для населення, без приховування ні гараздів, ні недоліків, адже проблеми міліції – це проблеми всього суспільства.

6. Поліція (міліція) України має бути чітко структурованим правовим механізмом, який стоїть на сторожі правопорядку. У роботі поліції (міліції) необхідно гармонійно поєднувати та враховувати передовий досвід практичної діяльності і новітні науково-методичні розробки. Це дає можливість удосконалити роботу служби, максимально використати її потенціал.

7. При вирішенні питання використання позитивного закордонного досвіду діяльності поліцейських формувань у роботі служб та підрозділів міліції України необхідно враховувати перспективність перейняття досвіду такого роду. Незважаючи на всю можливу прогресивність методів та способів службової діяльності поліції країн Західної Європи та США, їх застосуванню в діяльності міліції України має передувати всебічний аналіз ймовірності «приживання» нових форм роботи на вітчизняному правоохоронному «ґрунті».

Освіта
1) середня загальна	121	39,4
2) середня спеціальна	86	28
3) перша ступінь вищої освіти – бакалавр	43	14
4) повна вища освіта – спеціаліст	51	16,6
5) магістратура	6	2
3.	Наукові ступені
	1) не маю	296	96,4
	2) кандидат наук	8	2,6
	3) доктор наук	3	1
4.	Стаж роботи в органах внутрішніх справ
	1) до 1 року	7	2,3
	2) від 1 до 5 років	58	18,9
	3) від 6 до 10 років	99	32,2
	4) від 11 до 15 років	85	27,7
	5) від 16 до20 років	54	17,6
	6) понад 20 років	4	1,3
5.	В якій службі ви працюєте?
	1) кримінальна міліція	62	20,2
	2) міліція громадської безпеки	116	37,8
	3) слідство, дізнання	27	8,8
	4) державна служба охорони	48	15,6
	5) навчальні заклади системи МВС	54	17,6
6.	На Вашу думку, чи достатньо Ви проінформовані про результати реформування органів внутрішніх справ, що відбувалося до цього часу?
	1) проінформований повною мірою	11	3,6
	2) проінформований про окремі заходи реформування, що стосуються моєї роботи	282	91,8
	3) зовсім не проінформований	6	2
	4) важко відповісти	8	2,6
7.	Чи позначилися на результатах Вашої роботи реформи органів внутрішніх справ, що відбулися до цього часу?
	1) позначилися значною мірою	6	2
	2) позначилися певною мірою	13	4,2
	3) позначилися незначною мірою	27	8,8
	4) не позначилися	259	84,4
	5) важко відповісти	2	0,6
8.	Чи погоджуєтесь Ви з думкою про те, що для підвищення ефективності своєї діяльності працівники органів внутрішніх справ повинні налагоджувати партнерські відносини з населенням?
	1) згоден	278	90,6
	2) не згоден	29	9,4
9.	Чи є доцільною, на Вашу думку, на сучасному етапі розвитку нашої країни демілітаризація органів внутрішніх справ?
	1) згоден	69	22,5
	2) не згоден	238	77,5
10.	Чи погоджуєтесь Ви з тим, що в сучасних умовах органи внутрішніх справ повинні перейти від карної функції до функції обслуговування населення?
	1) згоден	241	78,5
	2) не згоден	66	21,5
11.	Чи достатнє правове регулювання застосування працівниками ОВС заходів примусу?
	1) достатнє	36	11,7
	2) недостатнє	271	88,3
12.	На Вашу думку, чи доцільно, у відповідності сучасним умовам, замінити назву «міліція» на «поліцію»?
	1) доцільно	59	19,2
	2) не доцільно	47	15,3
	3) важко відповісти	201	65,5
13.	Виходячи з власного досвіду та знання ситуації, укажіть, яких саме реформ потребують органи внутрішніх справ у даний час?	–	–
	1)
	2)

Додаток В

РЕЗУЛЬТАТИ

соціологічного опитування працівників міліції щодо ефективності роботи та визначення оптимальних шляхів реформування ОВС, проведеного в рамках дисертаційного дослідження на тему «Організаційно-правові засади реалізації поліцейської функції в Україні»

У межах дисертаційного дослідження, присвяченого питанням ефективності роботи та пошуку оптимальних шляхів реформування ОВС, було проведено опитування 307 співробітників міліції.

За віковими категоріями найбільшу частку учасників опитування становили респонденти віком від 26 до 33 років – 59,6 % (183*). Осіб віком від 34 до 45 років налічувалося 31,6 % (97), до 25 років – 5,2 % (16). Респондентів вікової групи після 45 років було 3,6 % (11).

Приблизно половина опитаних мала середню загальну освіту – 39,4 % (121). Решта – середню спеціальну (28 % (86)), повну вищу освіту – спеціаліст (16,6 % (51)), першу ступінь вищої освіти – бакалавр (14 % (43)), і лише 2 % (6) закінчили магістратуру.

Серед учасників опитування переважали респонденти без наукових ступенів – 96,4 % (296). Кандидатів наук було 2,6 % (8), а докторів наук – лише 1 % (3).

За стажем роботи в органах внутрішніх справ розподіл опитаних виявився таким: 32,2 % (99) працювали в міліції від 6 до 10 років, 27,7 % (85) – від 11 до 15 років, 18,9 % (58) – від 1 до 5 років, 17,6 % (54) – від 16 до 20 років, 2,3 % (7) – до 1 року та 1,3 % (4) – понад 20 років.

37,8 % (116) респондентів зазначили, що працюють у підрозділах міліції громадської безпеки, 20,2 % (62) – у підрозділах кримінальної міліції, 17,6 % (54) – у навчальних закладах системи МВС, 15,6 % (48) – у підрозділах державної служби охорони, а 8,8 % (27) опитаних повідомили, що працюють слідчими чи дізнавачами.

91,8 % (282) опитаних вважають, що достатньо поінформовані про результати реформування органів внутрішніх справ у межах їхнього безпосереднього напрямку діяльності. 3,6 % (11) переконані, що поінформовані про результати реформування органів внутрішніх справ повною мірою, 2,6 % (8) – не змогли дати відповідь на це питання, і лише 2 % (6) зазначили, що зовсім не поінформовані про результати реформування органів внутрішніх справ, яке відбувалося до цього часу.

Понад половина респондентів заявили, що реформи органів внутрішніх справ, які відбулися до цього часу, жодним чином не вплинули на результати їхньої роботи – 84,4 % (259). 8,8 % (27) вважають, що реформи позначилися на результатах їхньої роботи незначною мірою, 4,2 % (13) – що певною мірою, 2 % (6) відповіли, що значною мірою, а 0,6 % (2) не змогли відповісти на це питання.

На думку переважної більшості респондентів, для підвищення ефективності своєї діяльності працівники органів внутрішніх справ повинні налагоджувати партнерські відносини з населенням – 90,6 % (278). Водночас 9,4 % (29) не поділяють цієї думки.

На запитання «чи доцільна на сучасному етапі розвитку нашої країни демілітаризація органів внутрішніх справ?» було отримано такі відповіді: «згоден» – 22,5 % (69), «не згоден» – 77,5 % (238).

Більшість респондентів (78,5 % (241)) вважають, що в сучасних умовах органи внутрішніх справ повинні перейти від карної функції до функції обслуговування населення, тоді як 21,5 % (66) із такою думкою не погоджуються.

На переконання 88,3 % (271) опитаних, правове регулювання застосування працівниками ОВС заходів примусу є недостатнім, проте 11,7 % (36) так не вважають.

Погляди щодо можливості змінити назву «міліція» на «поліцію» відповідно до сучасних умов розділилися. На думку 15,3 % (47) опитаних, змінювати назву «міліція» на «поліцію» недоцільно, 19,2 % (59) так не вважають, а більшість респондентів – 65,5 % (201) – взагалі не змогли відповісти на це питання.

Додаток Д

Шановні громадяни!

У зв’язку з проведенням наукового дослідження з проблем реалізації поліцейської функції в Україні просимо Вас узяти участь у соціологічному опитуванні, яке проводиться з метою вироблення рекомендацій щодо вдосконалення організаційно-правових засад діяльності Міністерства внутрішніх справ.

Анкета є анонімною. Ваше прізвище та адреса ніде не фіксуються. Отримані результати використовуватимуться в узагальненому вигляді виключно в науково-практичних цілях.

Для заповнення анкети необхідно прочитати запитання та запропоновані варіанти відповідей, вибрати ті з них, що найбільш повно відповідають Вашій думці, та поставити відмітку в клітинці біля їх порядкового номеру (підкресліть чи обведіть) або запропонувати власний варіант.

Ваша допомога буде більш вагомою, якщо Ви намагатиметесь об’єктивно відповідати на поставлені запитання. Заповнюйте, будь ласка, анкету, виходячи з Вашого досвіду, знань та розуміння проблеми. Будемо вдячні за точні та правдиві відповіді!

Дякуємо за допомогу!

1. Вік (кількість повних років) ______________________________________

2. Стать:

а) чоловіча б) жіноча

3. Освіта:

1) середня загальна

2) середня спеціальна – технікум, училище коледж (вказати спеціальність ________________________________________________________________________)

3) вища освіта – спеціаліст, магістр, аспірантура, вчена ступінь (вказати спеціальність ____________________________________________________________)

4. В якому населеному пункті Ви проживаєте?

1) надвелике місто (понад 500 тис. жителів)

2) велике місто (від 250 до 500 тис. жителів)

3) середнє місто (від 50 до 250 тис. жителів)

4) мале місто (менше 50 тис. жителів)

5) село

5. Скажіть, будь ласка, в якій мірі Ви довіряєте міліції?

1) цілком довіряю

2) переважно довіряю

3) переважно не довіряю

4) зовсім не довіряю

5) важко відповісти

6. Як Ви оцінюєте роботу міліції за місцем мешкання?

1) відмінно

2) добре

3) задовільно

4) незадовільно

5) дуже погано

6) важко відповісти

7. Як Ви оцінюєте роботу міліції в Україні в цілому?

1) відмінно

2) добре

3) задовільно

4) незадовільно

5) дуже погано

6) важко відповісти

8. Чи помітили Ви зміни у якості роботи міліції протягом останнього року?

1) значно погіршилася

2) трохи погіршилася

3) залишилася такою ж

4) трохи поліпшилася

5) значно поліпшилася

9. З ким із працівників міліції Вам доводилося спілкуватися протягом останнього року? (можна обрати кілька варіантів відповіді)

1) з патрульним або постовим міліціонером

2) із співробітником спеціальних підрозділів («Беркут», «Сокіл», «Грифон» та ін.)

3) слідчим

4) дільничним інспектором міліції

5) інспектором ДАІ

6) співробітником карного розшуку

7) співробітником кримінальної міліції у справах дітей

8) співробітником паспортного апарату

9) співробітником служби охорони

10) із працівниками міліції спілкуватися не доводилося

10. З яких питань Вам доводилося спілкуватися з працівниками міліції протягом останнього року? (можна обрати кілька варіантів відповіді)

1) оформлення різних документів (реєстрація, виїзд за кордон)

2) отримання посвідчення водія

3) проведення техогляду

4) взяття помешкання під варту

5) профілактична бесіда у зв’язку із вчиненням правопорушення або злочину

6) участь як свідка, понятого з приводу вчинення правопорушення або злочину

7) участь як потерпілого з приводу вчинення правопорушення або злочину

8) вчинення Вами правопорушення або злочину

9) інше (що саме?) __________________________________________________

11. Чи доводилося Вам бачити піші патрулі міліції за місцем свого проживання (у мікрорайоні) протягом останнього місяця? (зазначте, як часто)

1) так, щодня

2) так, раз на тиждень

3) так, раз на два тижні

4) так, раз на три тижні

5) так, раз на місяць

6) ні, не бачив

7) важко дати відповідь

12. Чи зверталися Ви упродовж останнього року до ОВС із питань вирішення Ваших особистих проблем, і наскільки Ви задоволені тим, як їх було вирішено?

1) не звертався

2) звертався, але безрезультатно

3) звертався i отримали допомогу

13. Чи мали Ви протягом останнього року контакт із міліцією як потерпілий від злочину, свідок або понятий?

1) так (переходьте до запитання 14)

2) ні (переходьте до запитання 15)

3) важко відповісти (переходьте до запитання 15)

14. На Вашу думку, чи коректно поводилися з Вами працівники міліції в цьому випадку?

1) завжди коректно

2) більшою частиною

3) більшою частиною некоректно

4) завжди або практично завжди некоректно

5) важко відповісти

15. Чи траплялося Вам бути затриманим працівником міліції протягом останнього року?

1) так (переходьте до запитання 16)

2) ні (переходьте до запитання 17)

3) важко відповісти (переходьте до запитання 17)

16. На Вашу думку, чи коректно поводилися з Вами працівники міліції в цьому випадку?

1) завжди коректно

2) більшою частиною

3) більшою частиною некоректно

4) завжди або практично завжди некоректно

5) важко відповісти

17. Чи виникали у Вас упродовж останнього року конфлікти з працівниками міліції, які вивели Вас з душевної рівноваги?

1) так, був один раз

2) так, були два-три рази

3) так, були більше трьох разів

4) не було

18. Чи порушувалися Ваші права з боку працівників міліції впродовж останнього року? Якщо «так», то як саме?

1) образили, принизили

2) погрожували

3) затримали без жодних підстав, не відпускали додому

4) побили

5) інше (що саме?) __________________________________________________

6) нічого подібного не відбулося

19. Які якості, на Ваш погляд, найбільш властиві працівникові міліції? (можна обрати усі підходящі варіанти відповідей)

1) професіоналізм

2) некомпетентність

3) оперативність

4) бюрократизм

5) уважність у ставленні до громадян

6) грубість

7) культурність, тактовність

8) вправність

9) фаховість

10) байдужість

11) охайність

12) недружність

13) енергійність

14) некультурність

15) сміливість

16) ледачість

17) чуйність

18) боязкуватість

19) чесність

20) ввічливість

21) важко відповісти

22) інше ___________________________________________________________

20. Чи ставали Ви жертвою злочину протягом останнього року?

1) так

2) ні

3) важко відповісти

21. Якщо Ви подавали відповідну заяву до міліції, чи задоволені Ви діями її працівників?

1) цілком задоволений

2) скоріше задоволений

3) як задоволений, так і не задоволений

4) скоріше не задоволений

5) цілком не задоволений

6) не подавав заяву

7) подавав заяву до іншого правоохоронного органу

8) важко відповісти

ЩИРО ВДЯЧНІ ЗА СПІВПРАЦЮ!

Додаток Е

Зведені дані

результатів соціологічного опитування громадян з вивчення громадської думки щодо оцінювання діяльності ОВС України,

проведеного в рамках дисертаційного дослідження на тему

«Організаційно-правові засади реалізації поліцейської функції в Україні»

Всього опитано 290 осіб

№ з/п	Питання	Кількість осіб	Питома вага, %
1.	Вік
	1) до 25 років	67	23,1
	2) 26-33 років	96	33,1
	3) 34-45 років	109	37,6
	4) після 45 років	18	6,2
2.	Стать
	1) чоловіча	107	36,9
	2) жіноча	183	63,1
3.	Освіта
	1) середня загальна	51	17,6
	2) середня спеціальна	48	16,5
	3) вища освіта	191	65,9
4.	В якому населеному пункті Ви проживаєте?
	1) надвелике місто (понад 500 тис. жителів)	218	75,2
	2) велике місто (від 250 до 500 тис. жителів)	7	2,4
	3) середнє місто (від 50 до 250 тис. жителів)	11	3,8
	4) мале місто (менше 50 тис. жителів)	15	5,2
	5) село	39	13,4
5.	Скажіть, будь ласка, в якій мірі Ви довіряєте міліції?
	1) цілком довіряю	29	10
	2) переважно довіряю	66	22,8
	3) переважно не довіряю	36	12,4
	4) зовсім не довіряю	44	15,2
	5) важко відповісти	115	39,6
6.	Як Ви оцінюєте роботу міліції за місцем мешкання?
	1) відмінно	29	10
	2) добре	51	17,6
	3) задовільно	41	14,1
	4) незадовільно	44	15,2
	5) дуже погано	34	11,7
	6) важко відповісти	91	31,4
7.	Як Ви оцінюєте роботу міліції в Україні в цілому?
	1) відмінно	11	3,8
	2) добре	44	15,2
	3) задовільно	58	20
	4) незадовільно	42	14,5
	5) дуже погано	42	14,5
	6) важко відповісти	93	32
8.	Чи помітили Ви зміни у якості роботи міліції протягом останнього року?
	1) значно погіршилася	29	10
	2) трохи погіршилася	6	2,1
	3) залишилася такою ж	187	64,5
	4) трохи поліпшилася	43	14,8
	5) значно поліпшилася	25	8,6
9.	З ким із працівників міліції Вам доводилося спілкуватися протягом останнього року?
	1) з патрульним або постовим міліціонером	26	9
	2) із співробітником спеціальних підрозділів («Беркут», «Сокіл», «Грифон» та ін.)	9	3,1
	3) слідчим	19	6,5
	4) дільничним інспектором міліції	46	15,7
	5) інспектором ДАІ	53	18,3
	6) співробітником карного розшуку	27	9,3
	7) співробітником кримінальної міліції у справах дітей	1	0,3
	8) співробітником паспортного апарату	5	1,7
	9) співробітником служби охорони	4	1,4
	10) із працівниками міліції спілкуватися не доводилося	140	48,3
10.	З яких питань Вам доводилося спілкуватися з працівниками міліції протягом останнього року?
	1) оформлення різних документів (реєстрація, виїзд за кордон)	63	21,7
	2) отримання посвідчення водія	7	2,4
	3) проведення техогляду	14	4,8
	4) взяття помешкання під варту	6	2,1
	5) профілактична бесіда у зв’язку із вчиненням правопорушення або злочину	15	5,2
	6) участь як свідка, понятого з приводу вчинення правопорушення або злочину	7	2,4
	7) участь як потерпілого з приводу вчинення правопорушення або злочину	68	23,4
	8) вчинення Вами правопорушення або злочину	27	9,3
	9) інше	28	9,6
11.	Чи спостерігаєте Ви піші патрулі міліції у місці свого проживання (мікрорайоні) протягом минулого місяця?
	1) так, кожен день	24	8,3
	2) так, раз на тиждень	21	7,2
	3) так, раз на два тижні	6	2,1
	4) так, раз на три тижні	9	3,1
	5) так, раз на місяць	34	11,7
	6) ні, не спостерігав	137	47,2
	7) важко відповісти	59	20,4
12.	Чи зверталися Ви протягом останнього року до ОВС щодо розв’язання Ваших особистих проблем, та якою мірою Ви задоволені їх розв’язанням?
	1) не звертався

176	60,7
2) звертався, але безрезультатно	88	30,3
3) звертався i отримали допомогу	26	9
13.	Чи стикалися Ви з міліцією як потерпілий від злочину, свідок або понятий впродовж останнього року?
	1) так	71	24,5
	2) ні	205	70,7
	3) важко відповісти	14	4,8
14.	Чи коректно, на Вашу думку, діяли щодо Вас працівники міліції в цьому випадку?
	1) завжди коректно	9	12,7
	2) більшою частиною	26	36,6
	3) більшою частиною некоректно	14	19,7
	4) завжди або практично завжди некоректно	11	15,5
	5) важко відповісти	11	15,5
15.	Чи доводилося Вам бути затриманим працівником міліції протягом останнього року?
	1) так	29	10
	2) ні	261	90
	3) важко відповісти	0	0
16.	Чи коректно, на Вашу думку, діяли щодо Вас працівники міліції в цьому випадку?
	1) завжди коректно	4	13,8
	2) більшою частиною	9	31
	3) більшою частиною некоректно	4	13,8
	4) завжди або практично завжди некоректно	3	10,4
	5) важко відповісти	9	31
17.	Чи були у Вас впродовж останнього року які-небудь конфлікти з працівниками міліції, що вивели Вас з душевної рівноваги?
	1) так, був один раз	11	3,8
	2) так, були два-три рази	9	3,1
	3) так, були більше трьох разів	4	1,4
	4) не було	266	91,7
18.	Чи порушувалися Ваші права з боку працівників міліції впродовж останнього року? Якщо «так», то як?
	1) образили, принизили	16	5,5
	2) погрожували	6	2,1
	3) затримали без жодних підстав, не відпускали додому	8	2,8
	4) побили	0	0
	5) інше	0	0
	6) нічого подібного не відбулося	260	89,6
19.	Які якості, на Ваш погляд, найбільш властиві працівникові міліції?
	1) професіоналізм	56	19,3
	2) некомпетентність	39	13,4
	3) оперативність	57	19,6
	4) бюрократизм	13	4,5
	5) уважність у ставленні до громадян	15	5,2
	6) грубість	63	21,7
	7) культурність, тактовність	22	7,6
	8) вправність	26	9
	9) фаховість	11	3,8
	10) байдужість	59	20,3
	11) охайність	16	5,5
	12) недружність	9	3,1
	13) енергійність	11	3,8
	14) некультурність	9	3,1
	15) сміливість	61	21
	16) ледачість	82	28,3
	17) чуйність	8	2,8
	18) боязкуватість	21	7,2
	19) чесність	34	11,7
	20) ввічливість	21	7,2
	21) важко відповісти	21	7,2
	22) інше	8	2,8
20.	Чи ставали Ви жертвою злочину протягом останнього року?
	1) так	54	18,6
	2) ні	231	79,7
	3) важко відповісти	5	1,7
21.	Якщо Ви подавали відповідну заяву до міліції, чи задоволені Ви діями її працівників?
	1) цілком задоволений	14	4,8
	2) скоріше задоволений	1	0,4
	3) як задоволений, так і не задоволений	28	9,7
	4) скоріше не задоволений	3	1
	5) цілком не задоволений	18	6,2
	6) не подавав заяву	206	71
	7) подавав заяву до іншого правоохоронного органу	6	2,1
	8) важко відповісти	14	4,8

 

Додаток Ж

 

РЕЗУЛЬТАТИ

соціологічного опитування громадян з вивчення громадської думки щодо оцінювання діяльності ОВС України, проведеного в рамках дисертаційного дослідження на тему «Організаційно-правові засади реалізації поліцейської функції в Україні»

У межах дисертаційного дослідження, присвяченого вивченню громадської думки стосовно оцінювання діяльності ОВС України, було проведено опитування 290 пересічних громадян України.

За віковими категоріями найбільшу участь в опитуванні взяли респонденти віком від 34 до 45 років – 37,6 % (109*). Частка опитаних віком від 26 до 33 років склала 33,1 % (96), до 25 років – 23,1 % (67). Осіб вікової групи після 45 років було опитано 6,2 % (18).

В опитуванні переважали жінки – 63,1 % (183), тоді як чоловіків налічувалося 36,9 % (107).

Понад половина опитаних мали вищу освіту – 65,9 % (191), решта – середню загальну (17,6 % (51)) та середню спеціальну освіту (16,5 % (48)).

За місцем мешкання, залежно від кількості жителів населеного пункту, розподіл опитаних виявився таким: 75,2 % (218) мешкають у надвеликому місті (понад 500 тис. жителів), 13,4 % (39) – у селі, 5,2 % (15) – у малому місті (менше 50 тис. жителів), 3,8 % (11) – у середньому місті (від 50 до 250 тис. жителів) та 2,4 % (7) мешкають у великому місті (від 250 до 500 тис. жителів).

39,6 % (115) респондентів не визначилися з думкою щодо рівня довіри до міліції, 22,8 % (66) опитаних зазначили, що переважно довіряють міліції, 15,2 % (44) – зовсім не довіряють, 12,4 % (36) – переважно не довіряють і 10 % (29) опитаних повідомили, що цілком довіряють міліції. На нашу думку, це свідчить про вкрай низький рівень довіри населення до органів внутрішніх справ, зважаючи на те, що переважна більшість респондентів не спромоглася визначитись зі своїм ставленням до міліції.

31,4 % (91) опитаних не змогли оцінити роботу міліції за місцем свого мешкання, 17,6 % (51) вважають, що робота міліції за місцем їхнього мешкання заслуговує на оцінку добре, 15,2 % (44) – заслуговує оцінки незадовільно, 14,1 % (41) – заслуговує оцінки задовільно, 11,7 % (34) респондентів оцінили роботу міліції за місцем свого мешкання як дуже погано і лише 10 % (29) вказали, що робота міліції за місцем їхнього мешкання заслуговує на оцінку відмінно.

На запитання «як Ви оцінюєте роботу міліції в Україні в цілому?» отримано такі результати: «задовільно» – 20 % (58), «добре» – 15,2 % (44), «незадовільно» та «дуже погано» – відповідно по 14,5 % (42), «відмінно» – 3,8 % (11) та 32 % (93) респондентів не змогли відповісти на це питання.

Понад половина респондентів 64,5 % (187) вважають, що зміни у якості роботи міліції протягом останнього року не відбулися, 14,8 % (43) вважають, що робота міліції протягом останнього року трохи погіршилася, 10 % (29) опитаних вважають, що значно погіршилася, 8,6 % (25) вважають, що значно поліпшилася і лише 2,1 % (6) вказали, що трохи погіршилася.

Понад половина респондентів зазначили, що в їх підрозділах не існує громадських організацій (54 % (219)), 18 % (72) вказали, що громадські організації існують, а 28 % (114) не змогли відповісти на це питання.

Майже половина респондентів зазначили, що протягом останнього року із працівниками міліції спілкуватися не доводилося (48,3 % (140)). Всі інші вказали, що протягом останнього року їм доводилось спілкуватися з працівниками міліції, а саме: з інспектором ДАІ – 18,3 % (53), з дільничним інспектором міліції – 15,7 % (46), з співробітником карного розшуку – 9,3 % (27), з патрульним або постовим міліціонером – 9 % (26), з слідчим – 6,5 % (19), із співробітником спеціальних підрозділів («Беркут», «Сокіл», «Грифон» та ін.) – 3,1 % (9), з співробітником паспортного апарату – 1,7 % (5), з співробітником служби охорони – 1,4 % (4), з співробітником кримінальної міліції у справах дітей 0,3 % (1).

Громадяни, які взяли участь в анкетуванні, вказали, що протягом останнього року з працівниками міліції їм доводилось спілкуватися з наступних питань: участь як потерпілого з приводу вчинення правопорушення або злочину – 23,4 % (68), оформлення різних документів (реєстрація, виїзд за кордон) – 21,7 % (63), вчинення правопорушення або злочину – 9,3 % (27), профілактична бесіда у зв’язку із вчиненням правопорушення або злочину – 5,2 % (15), проведення техогляду – 4,8 % (14), отримання посвідчення водія та участь як свідка, понятого з приводу вчинення правопорушення або злочину – по 2,4 % (7) відповідно, взяття помешкання під варту – 2,1 % (6) і 9,6 % (28) опитаних вказали, що протягом останнього року з працівниками міліції їм доводилось спілкуватися з інших питань.

Близько половини респондентів 47,2 % (137) зазначили, що протягом минулого місяця у місці свого проживання (мікрорайоні) вони не спостерігали піших патрулів міліції, 11,7 % (34) опитаних вказали, що спостерігали – раз на місяць, 8,3 % (24) вказали, що спостерігали – кожен день, 7,2 % (21) спостерігали – раз на тиждень, 3,1 % (9) спостерігали – раз на три тижні, 2,1 % (6) – раз на два тижні, а 20,4 % (59) не змогли відповісти на це питання.

Понад половина респондентів 60,7 % (176) вказали, що протягом останнього року не зверталися до ОВС щодо розв’язання своїх особистих проблем, 30,3 % (88) вказали, що протягом останнього року зверталися до ОВС щодо розв’язання своїх особистих проблем, але не задоволені їх вирішенням, і лише 9 % (26) вказали, що зверталися до ОВС i отримали допомогу.

Більшість респондентів (70,7 % (205)) зазначили, що впродовж останнього року не стикалися з міліцією як потерпілий від злочину, свідок або понятий, 24,5 % (71) – вказали, що стикалися з міліцією і 4,8 % (14) не змогли визначитися з цим запитанням.

Респонденти, які повідомили, що протягом останнього року мали контакт із міліцією як потерпілі від злочину, свідки або поняті, на запитання «чи коректно, на Вашу думку, діяли щодо Вас працівники міліції в цьому випадку?» дали такі відповіді: переважно коректно – 36,6 % (26), переважно некоректно – 19,7 % (14), завжди або майже завжди некоректно – 15,5 % (11), завжди коректно – 12,7 % (9), а 15,5 % (11) не визначилися із відповіддю.

Абсолютна більшість опитаних – 90 % (261) – зазначили, що упродовж останнього року їх не затримували працівники міліції, і лише 10 % (29) вказали, що таке затримання мало місце.

Серед тих, кого протягом останнього року затримували працівники міліції, відповіді на запитання «чи коректно, на Вашу думку, діяли щодо Вас працівники міліції в цьому випадку?» розподілилися так: переважно коректно – 31 % (9), завжди коректно – 13,8 % (4), переважно некоректно – 13,8 % (4), завжди або майже завжди некоректно – 10,4 % (3), а 31 % (9) не змогли дати визначену відповідь.

Переважна більшість респондентів – 91,7 % (266) – вказали, що протягом останнього року не мали конфліктів із працівниками міліції, які б вивели їх із душевної рівноваги. Водночас 3,8 % (11) зазначили, що такий випадок трапився один раз, 3,1 % (9) – два-три рази, а 1,4 % (4) – більше трьох разів.

Понад половина опитаних – 89,6 % (260) – повідомили, що впродовж останнього року працівники міліції не порушували їхніх прав. Ще 5,5 % (16) вказали, що працівники міліції їх образили чи принизили, 2,8 % (8) – що їх затримали без жодних підстав і не відпускали додому, а 2,1 % (6) – що їм погрожували.

На запитання «які якості, на Ваш погляд, найбільш властиві працівникові міліції?» було отримано такі відповіді: ледачість – 28,3 % (82), грубість – 21,7 % (63), сміливість – 21 % (61), байдужість – 20,3 % (59), оперативність – 19,6 % (57), професіоналізм – 19,3 % (56), некомпетентність – 13,4 % (39), чесність – 11,7 % (34), вправність – 9 % (26), культурність, тактовність – 7,6 % (22), боязкуватість – 7,2 % (21), ввічливість – 7,2 % (21), охайність – 5,5 % (16), уважність у ставленні до громадян – 5,2 % (15), бюрократизм – 4,5 % (13), фаховість – 3,8 % (11), енергійність – 3,8 % (11), недружність – 3,1 % (9), некультурність – 3,1 % (9), чуйність – 2,8 % (8), інше – 2,8 % (8), а 7,2 % (21) респондентів не змогли відповісти на це питання.

Переважна більшість опитаних зазначили, що протягом останнього року не ставали жертвою злочину – 79,7 % (231). Натомість 18,6 % (54) вказали, що були жертвою злочину, а 1,7 % (5) не змогли відповісти на це питання.

Більше половини респондентів – 71 % (206) – повідомили, що не подавали заяву до міліції щодо вчинення проти них злочину. Ще 2,1 % (6) вказали, що зверталися із заявою до іншого правоохоронного органу, а 4,8 % (14) не визначилися з відповіддю. Ті ж громадяни, які подавали відповідну заяву до міліції, оцінили дії працівників щодо її вирішення так: цілком задоволені – 4,8 % (14), скоріше задоволені – 0,4 % (1), однаковою мірою задоволені й не задоволені – 9,7 % (28), скоріше не задоволені – 1 % (3), цілком не задоволені – 6,2 % (18).

Додаток Л

Проект

ЗАКОН УКРАЇНИ

ПРО ОХОРОНУ ГРОМАДСЬКОГО ПОРЯДКУ

Цей Закон визначає правові засади реалізації поліцейської функції в Україні, тобто охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки в державі.

Розділ І. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ

Стаття 1. Визначення термінів

У цьому Законі терміни вживаються у такому значенні:

Правопорушення – соціально негативний, передбачений нормами права, морально осудливий, провинний, що підлягає покаранню, вчинок, який порушує громадський правопорядок і спричиняє шкоду інтересам держави, фізичної або юридичної особи.

Правопорушник – особа, яка здійснила або намагається здійснити незаконну дію, а також особа, яка сприяє цьому.

Попередження – система засобів адміністративного примусу, спрямованих на недопущення здійснення наміру конкретної особи до початку зазіхання на вчинення правопорушень.

Припинення – заходи, спрямовані на зупинення протиправної діяльності, яка вже почалася, з метою відвернення шкоди.

Профілактика правопорушень – обов’язкова діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, у тому числі громадських організацій, спрямована на виявлення та усунення причин і умов, які сприяють учиненню правопорушень, а також виявлення осіб, схильних до вчинення правопорушень, та застосування заходів до їх виправлення.

Громадський порядок – це порядок, який встановлюється в державі самою державою, забезпечується і охороняється нею шляхом надання своїм громадянам широкого спектру прав та покладення обов’язків на державні органи по забезпеченню встановлених прав з метою всебічного задоволення інтересів громадян і суспільства та підтримки стабільності в державі.

Охорона громадського порядку – це практичне забезпечення його силами і засобами органів держави та громадськості, тобто їх практична діяльність, об’єднана єдиним комплексом заходів, що вживаються та спрямовуються на чітке дотримання учасниками відносин своїх обов’язків.

Поліцейська функція держави – це врегульована нормами адміністративного права розпорядчо-владна діяльність органів державної влади із застосуванням заходів примусу, що визначені законодавчими актами у сфері публічного управління при охороні громадського порядку і забезпечення громадської безпеки.

Стаття 2. Законодавство України про охорону громадського порядку

Законодавство України про охорону громадського порядку складається з Конституції України, цього Закону, Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону», Кодексу України про адміністративні правопорушення, інших законодавчих та нормативно-правових актів, прийнятих на його виконання, а також міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, що регулюють діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також участь підприємств, установ, організацій, громадян та їх організацій у охороні громадського порядку.

Стаття 3. Сфера дії Закону

Цей Закон регулює правові відносини суб’єктів охоронної діяльності і поширюється на військові формування, на які законом покладається виконання поліцейської функції, та правоохоронні органи держави, окрім порядку укладання, виконання, припинення ними договорів на охорону.

Стаття 4. Принципи охорони громадського порядку

Охорона громадського порядку базується на принципах:

законності – лише в межах обов’язків і прав, які визначені цим Законом та іншими законами України;

спільності – участі в профілактичній діяльності, крім правоохоронних органів, усіх інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадських організацій та окремих громадян;

гуманізму – поваги до прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина та визнання їх пріоритету над державними інтересами;

віддання переваги методам переконання – застосування примусових заходів лише після вичерпання всіх інших заходів впливу;

гласності – систематичного висвітлення в державній статистиці та засобах масової інформації відомостей про стан охорони громадського порядку;

недопущення розголошення особистих даних людини, отриманих у процесі здійснення охорони громадського порядку;

індивідуалізації та диференціації форм і методів охорони громадського порядку;

об’єктивності – безстороннього, неупередженого, незалежного від волі та бажання людини здійснення заходів, що запобігають учиненню правопорушень;

системності – застосування заходів попередження правопорушень у комплексному поєднанні відповідно до розроблених планів;

обов’язковості – нормативно закріпленого здійснення заходів безумовних для виконання.

Розділ ІІ. СУБ’ЄКТИ ОХОРОНИ ГРОМАДСЬКОГО ПОРЯДКУ

Стаття 5. Органи, на які покладається обов’язок по охороні громадського порядку

Охорона громадського порядку – це важливий обов’язок держави, який покладається на:

- міліцію;

- внутрішні війська;

- Державну прикордонну службу;

- СБУ;

- прокуратуру;

- органи місцевого самоврядування.

Розділ ІІІ. ЗАСТОСУВАННЯ ЗАХОДІВ ФІЗИЧНОГО ВПЛИВУ, СПЕЦІАЛЬНИХ ЗАСОБІВ, ВОГНЕПАЛЬНОЇ ЗБРОЇ ТА ВИКОРИСТАННЯ СЛУЖБОВИХ СОБАК

Стаття 6. Умови і межі застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів, вогнепальної зброї та використання службових собак

Під час та в місцях безпосереднього здійснення заходів з охорони громадського порядку персонал охорони має право застосовувати до правопорушників заходи фізичного впливу, спеціальні засоби, вогнепальну зброю та використовувати службових собак у випадках і в порядку, передбачених цим Законом, якщо інші заходи не привели до припинення правопорушення або виконання правопорушником законної вимоги персоналу охорони.

Застосовувати заходи фізичного впливу, спеціальні засоби, вогнепальну зброю та використовувати службових собак дозволяється тільки після попередження про намір їх застосування. Заходи фізичного впливу, спеціальні засоби і вогнепальна зброя можуть застосовуватися без попередження лише в разі безпосередньої загрози життю або здоров’ю фізичних осіб чи персоналу охорони або раптового нападу із застосуванням зброї. Вид спеціального засобу чи зброї, час початку та інтенсивності їх застосування визначаються з урахуванням ситуації, що склалася, характеру правопорушення і особи правопорушника.

Забороняється застосовувати заходи фізичного впливу, спеціальні засоби, вогнепальну зброю та використовувати службових собак проти жінок з явними ознаками вагітності, осіб похилого віку або з вираженими ознаками інвалідності та малолітніх, а також проти осіб, які відповідно до законодавства України є носіями спеціального статусу недоторканності, крім випадків вчинення ними групового нападу, що загрожує життю і здоров’ю фізичних осіб, персоналу охорони, або збройного нападу чи збройного опору.

У разі якщо неможливо уникнути застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів, вогнепальної зброї та використання службових собак, їх застосування не повинно перевищувати меж необхідної та крайньої оборони і має обмежуватися заподіянням мінімальної шкоди здоров’ю правопорушників. У разі заподіяння такої шкоди персонал охорони забезпечує надання необхідної допомоги потерпілим у найкоротший строк.

Про застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів, вогнепальної зброї, використання службових собак та наслідки в письмовій формі доповідається безпосередньому керівнику, який у свою чергу повідомляє про це прокурора.

Перевищення меж необхідної та крайньої оборони, вчинене внаслідок застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів, вогнепальної зброї та використання службових собак, тягне за собою відповідальність, передбачену законом.

1. Абулгазин С. Б. Объект административно-правовых отношений в деятельности милиции по охране общественного порядка // Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка / сб. науч. тр. / С. Б. Абулгазин. – К. : НИиРИО КВШ МВД СССР, 1982. – C. 134–141.
2. Агеева Е. А. Формы управленческой деятельности исполкомов местных Советов / Елизовета Александровна Агеева. – М. : Юрид. лит., 1973. – 104 с.
3. Адміністративне право України / підручник / [Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.] ; за ред. Ю. П. Битяка. – К. : Юрінком Інтер, 2005.– 544 с.
4. Адміністративне право України / підручник для юрид. вузів і фак. / [Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук та ін.] ; за ред. Ю. П. Битяка. – Харків : Право, 2001. – 527 с.
5. Адміністративне право України. Академічний курс : [підручник] : у 2т. : Т. 1. Загальна частина / голов.редкол. : В. Б. Авер’янов(голова) та ін.– К. : НАНУ. Ін-т держави та права ім. В. М.Корецькогго, 2007. – 591 с.
6. Адміністративні правопорушення в Україні та кількість осіб, яких притягнуто до адміністративної відповідальності у 2003 році / Державний комітет статистики України : статистичний бюлетень (форма 1-АП). – Київ. – 2004. – 175 с.
7. Адміністративні правопорушення та кількість осіб, яких притягнуто до адміністративної відповідальності в Україні у 2007 році : статистичний. бюлетень / Держ. комітет статистики України. – К., – 2008. – 177 с.
8. Алексеев С. С. Проблемы теории права : курс лекцій : в 2 т. / С. С. Алексеев. – Свердловск, 1972–1973. –. Т. 1 : Основные вопросы общей теории социалистического права. – 1972. – 396 с.
9. Аналітичний огляд проблеми трансформації міліції у поліцію як один із головних напрямів демократизації та реформування органів внутрішніх справ України. – К .: Вид-во Держ. н.-д. ін-ту МВС України, 2007. – 21 с.
10. Ананич В. А. Некоторые пути перестройки деятельности милиции в условиях формирования правового государства / В. А. Ананич // Проблемы совершенствования организации и деятельности советской милиции в условиях формирования правового государства : сб. науч. тр. – Минск : Изд-во Минской. ВШ МВД СССР, 1991. – С. 25–34.
11. Андреевский И. Е. Репетиториум полицейского права / Иван Ефимович Андреевский. – Харьков, 1888. – 37 с. – (ч. 1).
12. Андреевский И. Е. Русское государственное право. – СПб., М. : М. О.Вольф, 1866. .– Т. 1: Введение – Ч. 1 : О правительстве. – 1866. – 508 с.
13. Афанасьев В. С. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры / В. С. Афанасьев // Государство и право. – 1994. – № 5. – С. 21–28.
14. БандуркаО. М. Адміністративне право України : [підручник]/ Бандурка О. М. – Х. : Вид-во Нац. у-ту внутр. справ, 2004. – 480 с.
15. Батурин Ю. М. Социалистическое правовое государство: от идеи к осуществлению (политико-правовой взгляд). / Ю. М. Батурин, Р. З. Лившиц – М. : Наука, 1989. – 244 с.
16. Бахрах Д. Н. Административное право России. / Бахрах Д. Н. – Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 1996. – 536 с. – (Учебник для вузов ; ч. 1).
17. Безденежных В. М. О формах административной деятельности советской милиции и их классификации // Труды Высшей школы МООП СССР. / Безденежных В. М. – М. : НИиРИО ВШ МООП СССР, 1968. – Вып. 20. – С. 17–54.
18. Бельский К. С. Полицейское право : [лекционный курс] / Бельский К. С. – М. : Изд-во «Дело и Сервис», 2004. – 816 с.
19. Бержель Ж.-Л. Общая теория права / Жан-Луи Бержель ; [пер. с франц. Г. В. Чуршукова]. – М. : Nota bene, 2000. – 576 с.
20. Боден Ж. Метод легкого познания истории / Жан Боден; [пер. с лат. М. С. Бобковой]. – М. : Наука, 2000. – 412 с. – (Посвящение Главы I-V).
21. Боер В. М. Правовое государство и личность / В. М. Боер // Органы внутренних дел на пути к правовому государству : сб. тр. адъюнктов и соискателей.– СПб., 1993.– Вып. 1. – С. 4–8.
22. Ведель Ж. Административное право Франции. / Жорж Ведель ; [пер. с франц. д-ра юр. наук Л. М. Энтина]. – М. : Прогрес, 1973. – 512 с.
23. Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка / Веремеенко И. И. – М. : Изд-во ВНИИ МВД СССР, 1981. – 398 с. – (Ч. 1).
24. Віденська Конвенція про консульські зносини від 24 квіт.1963 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.
25. Высочайше утвержденное 1 фев. 1899 г. мнение Государственного совета // Полное собр. законов Российской Империи.–Собр. 2-е.–Т. 19.–Ст. 16439.
26. Высочайше утвержденное 21 апр. 1903 г. мнение Государственного совета // Полное собр. законов Российской Империи.–Собр. 3-е.–Т. 33.–Отд. 1.–Ст. 22824.
27. Высочайше утвержденное 31 янв. 1906 г. мнение Государственного совета // Полное собр. законов Российской Империи.–Собр. 3-е.–Т. 26.–Отд. 1.–Ст. 27310.
28. Высочайше утвержденное мнение Государственного совета об упразднении коллегиальных присутствий полицейских управлений и сословных заседателей // Полное собр. законов Российской Империи.–Собр. 2-е.–Т. 9.–Ст. 6087.
29. Высочайше утвержденные 25 дек. 1862 г. Временные правила об общем устройстве полиции в городах и уездах, по общему учреждению управляемых // Полное собр. законов Российской Империи.–Собр. 2-е.–Т. 37.–Отд. 2.–Ст. 39087.
30. Высочайшее повеление от 18 фев. 1858 г. // Полное собр. законов Российской Империи.–Собр. 2-е.–Т. 33.–Ст. 32795.
31. Гаращук В. М. Контроль та нагляд у державному управлінні / Гаращук В. М. – Х. : Нац. юрид. акад. України, 1999. – 55 с.
32. Гаращук В. М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня д-ра юрид. наук : спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / В. М. Гаращук. – Харків, 2003. – 35 с.
33. Гегель Г. В. Ф. Философия права / Георг Вильгельм Фридрих Гегель ; [пер. с нем. : Д. А. Керимов и В. С. Нерсесянц]. – М. : Мысль, 1990. – 526 с.
34. Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву / Владимир Матвеевич Гессен. – СПб. : Типография «Север», 1907–1908. – 196 с.
35. Гиленсен В. М. Система федеральных полицейских органов США, осуществляющих борьбу с наркоманией: [учеб. пособие] / Гиленсен В. М. – М. : ВНИИ МВД СССР, 1983. – 70 с.
36. Гладун З. С. Адміністративне право України : [навч. посіб.] / Гладун З. С. – Тернопіль : Карт-бланш, 2004. – 579 с.
37. Гоббс Томас. Сочинения : в 2 т. / Гоббс Томас. – М. : Мысль, 1989–1991. –Т. 2 – 1991 – 736 с.
38. ГолосніченкоІ. П. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина : [підручник] / І. П. Голосніченко, Я. Ю. Кондратьєв. – К. : УАВС, 1995. – 179 с.
39. Горінецький Й. І. Правоохоронна функція держав центральної Європи: теоретичні і практичні аспекти : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень» / Й. І. Горінецький. – К., 2005. – 20 с.
40. Горожанин А. В. Государство и полиция / Александр Владимирович Горожанин. – СПб. : Фонд «Университет», 2001. – 303с.
41. Градовский А. Д. Курс общего государственногоправа : [лекции] / Александр Дмитриевич Градовский. – СПб. : Типография М. М. Стасюлевича, 1899. – 420 с. – (Собрание сочинений т. 1).
42. Григонис Э. П. Органы внутренних дел в механизме правового государства (теоретико-правовой аспект) : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Григонис Эугениюс Пранович. – СПб., 1995. – 201 с.
43. Губанов А. В. Полиция государств Западной Европы: основные черты организации и деятельности / Губанов А. В. – М. : ВНИИ МВД СССР, 1990. – 64 с.
44. Гуляев А. П. Правоохранительная деятельность: понятие, виды и система субъектов // Правоохранительные органы и организации России. / А. П. Гуляев – М. : Лекция, 1999. – С. 6–7.
45. Гуценко К. Ф.Правоохранительные органы : учеб. [для студ. юрид. вузов и факультетов] / К. Ф. Гуценко, М. А. Ковалев – М. : Зерцало, 1999. – 416 с.
46. Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 09 дек. 1975 г. [Електронный ресурс] – Режим доступа : http://www.zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.
47. Дерюжинский В. Ф. Полицейское право / Дерюжинский В. Ф. – Петроград: Сенат. Тип., 1917 – 510 с.
48. Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности органов государственного управления : дис. … доктора юрид. наук : 12.00.14 / Евтихиев И. И.– М., 1948. – С. 331.
49. Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права : (кн. 1.) / Аркадий Иванович Елистратов. – М. : Т-во Тип. А. И. Мамонтова, 1916. – С. 76–89.
50. Елистратов А. И. Учебник русского административного права / Аркадий Иванович Елистратов – М.: : Изд. общества взаимопомощи студентов-юристов Моск. ун-та, 1910. – Вып. 1.– 356 с.
51. Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве / Георг Еллинек. – СПб. : Н. К. Мартынов, 1908. –Т. 1. – 2005. – 600 с.
52. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка / Еропкин М. И. – М. : Юрид. лит., 1965. – 216 с.
53. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России / Ерошкин Н. П. – М. : Высш. шк., 1968. – 246 с.
54. Журнал комиссии по преобразованию полиции в Империи: заседания 24 и 27 апр. 1909 г., Т. II, Приложение III к законопроекту о преобразовании полиции (отд. от.). – СПб., 1913. – С. 1–3.
55. Загальна декларація прав людини від 10 груд. 1948 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.
56. Закон от 6 июля 1908 г. “Об образовании сыскных отделений для производства розыска по делам общеуголовного характера в городах и уездах” // Полное собр. законов Российской Империи. – Собр. 2-е. – Т. 28. – Отд. 1. – Ст. 30672.
57. Закон України Про Службу безпеки України // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 27. – Ст. 382 [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.
58. Заросило В. О. Порівняльний аналіз адміністративної діяльності міліції України та поліції зарубіжних країн (Великобританії, США, Канади та Франції) : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.07 / Заросило Володимир Олексійович – К., 2002. – 250 с.
59. Зубчук В. А. У реформуванні міліції зацікавлена лише міліція? / В. А. Зубчук // Іменем Закону. – 2000. – 8 груд. – № 50. – С. 5.
60. Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управлении) / Ивановский В. В. – Казань : Типо-лит. В. З. Еремеева, 1911. – 516 с.
61. Инструкция Генерал-полицмейстеру 1718 г. // Полное собр. законов Российской Империи.–Т. 5.–Ст. 3203.
62. Инструкция земским комиссарам // Полное собр. законов Российской Империи.–Т. 7.–Ст. 4536.
63. Инструкция московской полицмейстерской канцелярии от 10 дек. 1722 г. // Полное собр. законов Российской Империи.–Т. 6.–Ст. 4130.
64. Инструкция московскому Обер-полицмейстеру Грекову от 9 июля 1722 г. // Полное собр. законов Российской Империи.–Т. 6.–Ст. 4047.
65. Исаев И. А. История государства и права России : [курс лекций] / Исаев И. А. – М. : Юрист, 1993. – 254 с.
66. Исаев М. А. Теория правового государства и практика ее претворения в скандинавских странах : автореф. дис. на соискание ученой степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституционное право; муниципальное право» / М. А. Исаев – М., 1994. – 20 с.
67. Исследование о природе и причинах богатства народов [Електронный ресурс] / Смит Адам. – М. : ЭКСМО, 2007. – Режим доступа : http://www.cato.ru/library/smith/wealth_of_nations_1.
68. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России.С. Белецкий, П. Руткевич. – СПб., 1913. – 42 с.
69. Карасьов А. Й. Створення місцевої міліції як складової частини процесу реформування ОВС / А. Й. Карасьов // Основні напрямки реформування органів внутрішніх справ в умовах розбудови демократичної держави : міжнар. наук.-практ. конф., 14–15 жовт. 2004 р.: тези доп. – Одеса., 2004. – С. 87–96.
70. Кармолицкий А. А. Административно-правовое регулирование надведомственных полномочий государственных инспекций / Кармолицкий А. А. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1985. – 82 с.
71. Каск Л. И. Функции и структура государства / Каск Л. И. – Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1969. – 231 с.
72. Кельман М. С. Загальна теорія держави та права: [підручник] / Кельман М. С., Мурашин О. Г., Хома Н. М. – Львів: «Новий Світ. – 2000», 2007. – 584 с.
73. Кизеветтер А. А. Посадская община в России XVIII ст. / Кизеветтер А. А. – М.: Університет.тип., 1903. – 810 с.
74. Ключевский В. О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли / Ключевский В. О. – М.: Правда, 1990. – 623 с.
75. Ключевский В. О. История сословий в России: Курс, читанный в Московском ун-тев 1886 г. / Ключевский В. О. – М., 1913. – 251 с.
76. Ключевский В. О. Русская история: полный курс лекцій:в 3 кн. / В.О. Ключевський. – М.: Мысль, 1995. –Кн. 1. – 573 с.
77. Кобалевский В. Л. Очерки советского административного права / Кобалевский В. Л. – Харьков: Госиздат Украины, 1924. – 260 с.
78. Кобалевский В. Л. Советское адмистративное право / Кобалевский В. Л. – Харьков, 1929. – 420 с.
79. Ковалев М. И. Советское уголовное право : [курс лекций]. Введение в уголовное право / Ковалев М. И. – Свердловск: Свердловск. юрид. ин-т, 1971. – Вып. 1.–146 с.
80. Кодекс деонтології національної поліції Франції : затв. Декретом від 18 берез.1986 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.djerelo.com/index.php?option=com_content&task=view&id=666&Itemid=91.
81. Кодекс України про адміністративні правопорушення вiд 07груд. 1984 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.
82. Кодекс честі працівника органів внутрішніх справ:затв. наказом МВС України від 11січ. 1996 р. № 18 [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.urp.kharkov.ua/document/kodeks-chesti-ua.htm.
83. Козлихин И. Ю. Правовое государство: История и современность / Козлихин И. Ю. – СПб.: Изд-во Санкт-петербург. ун-та, 1993. – 193 с.
84. Коліушко І. Б. Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України / І. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіда. – К. : Факт, 2003. – 536 с.
85. Колобова К. М. Из истории раннегреческого общества / Колобова К. М. – Л.: Изд-воЛенингр. гос. ун-та, 1951. – 364 с.
86. Колпаков В. К. Адміністративне право України / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 543 с.
87. Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: [монографія] / Колпаков В. К. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 528 с.
88. Комаров С. А. Общая теория государства и права: [курс лекцій] / Комаров С. А. – М.: Манускрипт, 1996. – 314 с.
89. Конвенція про запобігання злочину геноциду та покарання за нього від 09груд. 1948 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.
90. Конвенція про припинення злочину апартеїду та покарання за нього від 30листоп. 1973 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.zakon.rada.gov.ua>.
91. Кондратьєв Я. Ю. Ефективність поліцейської діяльності у контексті настанов Європейського кодексу поліцейської етики / Я. Ю. Кондратьєв, Ю. І. Римаренко // Науковий вісник НАВСУ. – 2003 – № 3. – С. 3–11.
92. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 черв.1996 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.
93. Коренева А. П.Административная деятельность органов внутренних дел / Коренева А. П. – М. : Изд-во МВШМ МВД РФ, 1992. – 298 с.
94. Коркунов Н. М. Русское государственное право: в 2 т. / Н. М. Коркунов. – СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1908–1909. – Т.1 : Общая часть. – 1908. – 623 с.
95. Корнев А. В. Идеи правового и полицейского государства в дореволюционной России: автореф. дис. на соискание ученойстепени канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 «Теория и история государства и права; история политических и правовых учений» / А. В. Коренев. – М., 1995. – 26 с.
96. Котляревский С. А. Власть и право: Проблема правового государства / Котляревский С. А. – М.: Тип. «Мысль» Н. П. Меснянкин и Ко, 1915. – 421 с.
97. Котюргин С. И. Функции советской милиции. Ч. 1. / Станислав Ильич Котюргин. – Омск: Омскаявысш. шк. милиции, 1975. – 275 с.
98. Кримінальний кодекс України від 5 квітня 2001 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.
99. Кримінально-процесуальний кодекс України від 28 груд. 1960 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua>.
100. Кудрявцев В. Н. Какое государство мы строим / Кудрявцев В. Н. – М. :Политиздат, 1991. – 95 с.
101. Кудрявцев В. Н. Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения / Кудрявцев В. Н., Лукашева Е. А. – М. : Комунист, 1989. – 19 с.
102. Лаврухин А. К. Правовое государство / Лаврухин А. К. – Екатеринбург, 1906. – 208 с.
103. Лазаревский Н. И. Русское государственное право / Лазаревский Н. И. – Пг. : Тип. Ред. период. изд. М-ва фин., 1917. – 272 с.
104. Лейст О. Э. Санкции в советском праве / Лейст О. Э. – М. : Госюриздат, 1962. – 238 с.
105. Леон Дюги. Конституционное право. Общая теория государства / Леон Дюги; [пер. с франц. В. Краснокутский, Б. Сыромятников, А. Ященко]. – М. : Изд. Т-ва И. Д. Сытина, 1908. – 1000 с.
106. Лешков В. Н. О Законах благоустройства и благочиния, или что такое полиция? / В. Н. Лешков // Москвитянин. – 1843. – № 5. – С. 83–108.
107. Лешков В. Н. О мерах против воровства, грабежа и других нарушений имущественной и личной безопасности / Василий Николаевич Лешков. – М., 1861. – 164 с.
108. Локк Д. Избранные философские произведения: в 2 т. / Д. Локк. – М. : Соцэкгиз, 1960. –: под. общ. ред. Макаровского. – 1960. –. .– Т. 2 – 1960. – 532 с.
109. Лошицький М. В. Адміністративно-правові відносини в сфері охорони громадського порядку : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.07 / Лошицький Михайло Васильвич. – К., 2002. – 158 с.
110. Лошицький М. В. Реабілітація поліцейського права / М. В. Лошицький // Право України. – 2002. – № 7. – С. 95–99.

111. Людвиг Гумплович. Общее учение о государстве / Людвиг Гумплович. – СПб. : Вира, 1910. – 247 с.

112. Люшер Франсуа. Конституционная защита прав и свобод личности / Люшер Франсуа; [пер. с фр. С. В. Боботова, Д. И. Васильева]. – М. : Прогресс-Универс, 1993. – 384 с.

113. Манов Г. Н. Социалистическое правовое государство: проблемы и перспективы / Г. Н. Манов // Советское государство и право. – 1989. – № 6. –
С. 3–10.

114. Марченко М. Н. Социалистическое правовое государство: каким ему быть? / М. Н. Марченко // Социально-политический журнал. – 1996. – № 4. – 57 с.

115. Митний кодекс України // Відомості Верховної Ради. – 2002. – № 38–39. – Ст. 288) [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

116. Михайленко П. П. Міліція чи поліція ? Поліція!!! / П. П. Михайленко // Міліція України. – 2004. – № 4. – С. 20–23.

117. Міжнародна поліцейська енциклопедія : у 10 т. / [відп. ред. Ю. І. Римаренко, Я. Ю. Кондратьєв, В. Я. Тацій, Ю. С. Шемшученко]. – К. : Концерн «Видавничий Дім «Ін Юре», 2003. –. .–

Т. 1 : Теоретико-методологічні та концептуальні засади поліцейського права та поліцейської деонтології. – 2003.– 1232 с.

118. Міжнародна поліцейська енциклопедія : у 10 т. / [відп. ред. Ю. І. Римаренко, Я. Ю. Кондратьєв, В. Я. Тацій, Ю. С. Шемшученко]. – К. : Концерн «Видавничий Дім «Ін Юре», 2005. –. .–

Т. 2 : Права людини у контексті поліцейської діяльності. – 2005. – 1223 с.

119. Міжнародна поліцейська енциклопедія : У 10 т. / [відп. ред. Ю.І. Римаренко, Я. Ю. Кондратьєв, В. Я. Тацій, Ю. С. Шемшученко]. – К. : Концерн «Видавничий Дім «Ін Юре», 2006. –. .–

Т. 3: Поліцейський менеджмент: історія та сучасність. – 2006. – 1188 с.

120. Міжнародний пакт про громадські і політичні права вiд 16 груд. 1966 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

121. Міліція чи поліція – що краще і як зробити краще? / П. Бровар // Іменем закону. – 2003. – № 49. – С. 6.

122. Мінімальні стандартні правила поводження з в’язнями від 30 серп. 1955 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.zakon.rada.gov.ua.

123. Мушкет И. И. Полицейское право России: Проблемы теории / И. И. Мушкет, Е. Б. Хохлов. – СПб. : Изд-во Санкт-петербург. ун-та, 1998. – 173 с.

124. На часі – європейські стандарти / Світлана Галаур // Урядовий кур’єр. – 2007. – № 243.

125. Наказ воеводам 8 июля 1722 г. // Полное собр. законов Российской Империи. – Т. 5. – Ст. 3294.

126. Наказ Екатерины II от 14 дек. 1766 г. «Об учреждении в Москве комиссии для сочинения проекта нового Уложения и о выборе в оную депутатов». // Полное собр. законов Российской Империи. – Т. 17. – Ст. 12801.

127. Науково-практичний коментар до Закону України «Про міліцію». – К. : Укр. акад. внутр. справ, 1996. – 144 с.

128. О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан : Закон СССР от 30 июня 1987 г. № 7287-XI (с изменениями от 20 окт. 1987 г.) [Електронный ресурс] – Режим доступа : http://www.jurbase.ru/texts/sector173/tez73758.htm.

129. О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов) : Закон СССР от 9 окт. 1989 г. № 580-I. [Електронный ресурс] – Режим доступа : http://www.jurbase.ru/texts/sector173/tez73135.htm.

130. Окольский А. С. О понятии полицейского права / Антон Станиславович Окольский. – Варшава : Варшав. университет. изд., 1894 – Т.VІ.

131. Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк / [Воронцов В. И., Головнев Л. П., Демидов Н. И. и др.]. – М. : Объединенная редакция МВД России, 1996. – 463 с.

132. Основні принципи, що стосуються ролі юристів вiд 07 верес. 1990 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.zakon.rada.gov.ua.

133. Павлов-Сильванский Н. П. Государевы служилые люди: Происхождение русского дворянства / Павлов-Сильванский Н. П. – СПб. : Гос. Тип., 1898. – 330 с.

134. Петров Г. И. Сущность советского административного права / Георгий Иванович Петров. – Л. : Ленингр. гос. ун-т, 1959 – 164 с.

135. Петухов П. А. Юрисдикционная деятельность в советском государственном управлении / П. А. Петухов // Правоведение. – 1980. – № 5. – С. 37–43.

136. Пискотин М. И. К вопросу о функциях советского государства в современный период / Михаил Иванович Пискотин // Советское государство и право. – 1958. – № 1. – С. 90–91.

137. Питання державних податкових адміністрацій : Указ Президента України від 30 жовт. 1996 р. № 1013 [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

138. Піджаренко О. О. Чому поліція, а не міліція? / Іменем закону // МВС України. – К. : Преса України – 2003. – № 43. – С. 3.

139. План заходів з реформування системи Міністерства внутрішніх справ України, затверджений Міністром внутрішніх справ від 1 лют. 2007 р.[Електронний ресурс] – Режим доступу :

http://www.mvs.gov.ua/mvs/control.

140. Платонов И. В. Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном / Платонов И. В. – Х., 1856. – 143 с.

141. Полицейские системы зарубежных государств: [пособие] : Ч. 3 / В. В. Князев, Н. И. Сазонова, А. А. Жмыхов, Т. Ю. Заморина. – М. : ВНИИ МВД России, 2006. – 56 с.

142. Політичний вимір діяльності Міністерства внутрішніх справ України (відповіді на виклики ХХІ століття) / [Римаренко Ю. І., Кондратьєв Я. Ю., Гіда Є. О. та ін.] ; за ред. Ю. І. Римаренка, Я. Ю. Кондратьєва. – К. : Нац. акад. внутр. справ України, 2003. – 292 с.

143. Положение о земских участковых начальниках от 12 июля 1889 г. // Полное собрание законов Российской Империи. – Собр. 2-е. – Т. 9 (приложение к зак. о сост. по прод. 1890 г.).

144. Положення про Міністерство внутрішніх справ України : Указ Президента України від 17 жовт. 2000 р. № 1138. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/.

145. Постанова Кабінету Міністрів України від 12 жовт. 1992 р. № 576 «Про затвердження Положення про дозвільну систему» [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

146. Приватне життя і поліція. Концептуальні підходи. Теорія та практика / [Римаренко Ю. І., Шемшученко Ю. С., Томас Вюртенберг та ін.] ; відп. ред. : Ю. І. Римаренко. – К. : КНТ, 2006. – 740 с. – (Людина. Суспільство. Поліція).

147. Про боротьбу з корупцією : Закон України від 5 жовт. 1995 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http//www. zakon.rada.gov.ua.

148. Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України : Закон України від 26 берез. 1992 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

149. Про державну службу : Закон України від 16 груд. 1993 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

150. Про затвердження Порядку проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади : Наказ Головного управління державної служби України від 29 лип. 2005 р. № 189 [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

151. Про затвердження Правил застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку : Постанова Ради Міністрів Української РСР від 27 лют. 1991 р. № 49. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

152. Про звернення громадян : Закон України від 2 жовт. 1996 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

153. Про ліцензування певних видів господарської діяльності : Закон України від 01 черв. 2000 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

154. Про міліцію : Закон України від 20 груд. 1990 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

155. Про Національний банк України : Закон України від 20 трав. 1999 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.zakon.rada.gov.ua.

156. Про оперативно-розшукову діяльність : Закон України від 18 лют. 1992 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

157. Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю : Закон України від 30 черв. 1993 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

158. Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб : Закон України від 09 квіт. 1992 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

159. Про правовий режим надзвичайного стану : Закон України від 16 берез. 2000 р [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

160. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 берез. 2005 р. «Про засади реформування системи центральних органів виконавчої влади» : Указ Президента України від 15 квіт. 2005 р. № 658/2005 [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

161. Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні : Закон України від 11 груд. 2003 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

162. Про створення комісії Міністерства з питань реформування системи МВС України : розпорядження МВС України від 9 січ. 2007 р. № 10 / ДНДІ МВС України – Вх. № 1-р від 11 січ. 2007 р. – 2 с.

163. Проект Концепції державної політики у сфері кримінальної юстиції та забезпечення правопорядку в Україні: (схвалена 26 берез. 2007 р. на пленарному засіданні Національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права) [Електронний ресурс] // Юридичний журнал – 2007 – № 4 – Режим доступу до журн. : http://www.justinian.com.ua/article.php?id=2643

164. Проект учреждения Государственной стражи в России: (составленный Членом Совета Министра Внутренних Дел, в должности Шталмейстера, Действительным Статским Советником В. Э. Фришем) / Приложение I к законопроекту о преобразовании полиции. – СПб., 1913. – С. 14–15.

165. Пынзарь А. Г. Правовая культура и деятельность милиции по оказанию социальной помощи населению / А. Г. Пынзарь // Правовое государство и деятельность органов внутренних дел по борьбе с преступностью : сб. тр. адъюнктов и соискателей. – СПб., 1993. – Вып. 2. – С. 28–33.

166. Разгильдиев Б. Т. Задачи уголовного права Российской Федерации и их реализация / Бяшир Тагирович Разгильдиев. – Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 1993. – 232 с.

167. Регламент Главному магистрату 1721 г. // Полное собрание законов Российской Империи. – Т. – 6. –Ст. 3708.

168. Резолюція 1904 (XVIII) Генеральної Асамблеї ООН «Декларація Організації Об'єднаних Націй про ліквідацію всіх форм расової дискримінації»від 20 листоп. 1963 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

169. Резолюція 43/173 Генеральної Асамблеї ООН від 09 груд.1988 р. «Звід принципів захисту всіх осіб, які піддаються затриманню чи ув'язненню будь-яким чином» [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

170. Рекомендація R (82) 17 Комітету міністрів Ради Європи країнам-учасницям стосовно системи ув’язнення та поводження з небезпечними злочинцями вiд 24 верес. 1982 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.zakon.rada.gov.ua.

171. Римаренко Ю. І. Адміністративна (поліцейська) діяльність органів внутрішніх справ (загальна частина):[підручник] / Римаренко Ю. І., Моісеєв Є. М., Олефір В.І.– К.: КНТ, 2008. – 816 с.

172. Римаренко Ю. І. Міжнародно-правові стандарти поведінки працівників правоохоронних органів при підтриманні правопорядку:[документально-джерелознавчий довідник] / Римаренко Ю. І., Кондратьєв Я. Ю., Кириченко І. Г. – К. : Центр з прав людини. НАВСУ. Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького, 2002 р. – 128 с.

173. Роберт Моль. Наука полиции по началам юридического государства / Роберт Моль. – СПб. : Печатня В. И. Головина, 1871. – 356 с.

174. Роберт Моль. Энциклопедия государственных наук / Роберт Моль. –М. : Спарк, 2006. – 599 с.

175. Рущенко І. П. Інститут поліції: минуле і сучасне в соціологічній інтерпретації / І. П. Рущенко // Український соціум. – 2004. – № 1 (3). –
C. 38–47.

176. Семенов В. М. Правоохранительные органы в СССР / Семенов В. М. – М. : Юрид. лит., 1990. – 400 с.

177. Сенатский Указ от 11 июн. 1728 г. «О мерах по искоренению в Москве кормчества вином» // Полное собр. законов Российской Империи. – Т. 8. – Ст. 5284.

178. Сизиков М. И. История полиции России (1718–1917 гг.). Вып. 1: Становление и развитие общей регулярной полиции в России XVIII в. / Михаил Иванович Сизиков. – М. : А.П.О., 1992. – 211 с.

179. Сизиков М. И. Становление регулярной полиции в России (1718 – 1741 гг.) : автореф. дис. на соискание ученой степени канд. юрид. наук / М. И. Сизиков. – Свердловск, 1972. – 16 с.

180. Скакун О. Ф. Теория государства и права / Скакун О. Ф – Х. : Консум, 2000. – 704 с.

181. Смирнов П. П. Посадские люди и их классовая борьба до середины XVII века : в 2 т. / П. П. Смирнов. – М.–Л. : Изд. АН СССР, 1947–1948. Т. 1. – 1947 – 490 с.

182. Советское административное право. Методы и формы государственного управления / [Березовская С. Г., Васильев Р. Ф., ЕропкинМ. И. и др.] ; под ред. Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, М. И. Пискотина. – М. : Юрид. лит., 1977. – 336 c.

183. Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации / Соловей Ю. П. – Омск : ВМШ МВД РФ, 1993. – 504 с.

184. Спиридонов Л. И. Теория государства и права / Лев Иванович Спиридонов. – М. : Норма, 1996. – 301 с.

185. Стайнов П. Административное право Народной Республики Болгарии (Общая часть). / П. Стайнов, А. Ангелов. – М. : Госюриздат, 1960. – С. 485.

186. Стеценко С. Г. Адміністративне право України : [навч. посіб.] / Стеценко С. Г. – К. : Атіка, 2007. – 624 с.

187. Супрун В. М. Організація та діяльність органів внутрішніх справ західноєвропейських держав / В. М. Супрун // Основні напрямки реформування органів внутрішніх справ в умовах розбудови демократичної держави : міжнар. наук.-практ. конф., 14–15 жовт. 2004 р. : тези доп. – Одеса., 2004. – С. 103–108.

188. Сухаркова А. И. О взаимодействии служб милиции в охране общественного порядка // Проблемы совершенствования организации и деятельности советской милиции в условиях формирования правового государства : [сб. науч. тр.] / А. И. Сухаркова. – Минск : Изд-во Минской ВШ МВД СССР, 1991. – 174 c.

189. Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права / Тарасов И. Т. – М. : Высочайше утвержденное товарищество Печатня С. П. Яковлева, 1897. – 718 с.

190. Теорія держави і права України : [навч. посіб.] / А. Ю. Олійник, С. Д. Гусарев, О. Ю. Слюсаренко. – К. : Юрінком Інтер, 2001. – 175 с.

191. Толковый словарь Даля [Електронный ресурс] – Режим доступа : http://www.vidahl.agava.ru/cgi-bin/dic.cgi?p=226&t=39669.

192. Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка / Геннадий Анисимович Туманов. – М.: Юрид. лит., 1972. – 232 с.

193. Указ об устройстве судебной части в местностях, где действует положение о земских участковых начальниках от 12 июля1889 г. // Полное собр.законов Российской Империи.–Собр. 2-е.–Т. 16.–Ч. 1.–1892.

194. Указ от 22 янв. 1669 г. о татебных, разбойных и убийственных делах //Полное собр.законов Российской Империи.–Т. 1. – Ст. 431.

195. Указ от 23 апр. 1733 г. об устроении полиции в городах // Полное собр.законов Российской Империи.–Т. 9.–Ст. 6378.

196. Указ от 8 янв. 1729 г. «О искоренении кормчества и о смотрении за оным определенным от Полиции офицерам» // Полное собр.законов Российской Империи.– Т. 8. – Ст. 5357.

197. Уложение царя Алексея Михайловича 1649 г. / История государства и права России: Источники права. Юридические памятники XI – XX вв. – М.: Манускрипт, 1995. – Гл. 21.

198. Устав благочиния или полицейский от 8 апр. 1772 г. / Полное собр.законов Российской Империи.–Т. 21.–Ст. 15376.

199. Утченко С. Л. Цицерон и его время / Сергей Львович Утченко. – М.: Мысль, 1986. – 352 с.

200. Учреждение о губерниях от 7 нояб. 1775 г. // Полное собр.законов Российской Империи.–Т. 20.–Ст. 14392.

201. Федоров К. Г. История государства и права зарубежных стран. Ч.1 / Федоров К. Г., Лисневский Э. В. – Ростовн/Д. : Ростов. гос. ун-т. 1994. – 268 с.

202. Философский словарь / [под ред. М. М. Розенталя]. – изд. 3-е. – М. : Политиздат, 1972. – 496 с.

203. Фролов Е. С. Виды административно-правовых отношений между министерствами / Е. С. Фролов // Вестник Московского университета. Серия «Право». – 1973. – № 5. – С. 47–48.

204. Ходячий анекдот с тупыми и жирными генералами / Станислав Речинский // Вечерние Вести. – 2008. – № 25 (1946). – С. 5.

205. Хохлов Е. Б. Курс российского трудового права: в 3 т. / Е. Б. Хохлов. – СПб.: Изд-во Санкт-петербург. гос. ун-та, 1996. – Т.1: Общая часть.– 1996.– 573 с.

206. Хропанюк В. Н. Теория государства и права / Валентин Николаевич Хропанюк.– М.: Отечество, 1993. – 344 с.

207. Чечулин Н. Д. Города Московского государства в XVI веке / Николай Дмитриевич Чечулин. – СПб., 1889. – 353 с. – (магистер. дис.).

208. Чиркин В. Е. Современное государство / Вениамин Евгеньевич Чиркин. – М.: Изд-во МНИМП, 2001. – 416 с.

209. Чиркин В. Е. Три ипостаси государства / В. Е. Чиркин // Государство и право. – 1993. – № 8. – С. 107–115.

210. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки: в 3 т. / Б. Н. Чичерин. – М.: Типо-литогр. т-ва И. Н. Кушнерев и Ко., 1894 –

Т. 1: Общее государственное право. – 1894. – 492 с.

211. Шакун В. І. Нам потрібна поліція національна за духом і європейська за змістом / В. І. Шакун // Голос України – 2003 – № 198.

212. Шелкопляс В. А. Полицейская реформа в России в 60-х годах XIX века / Шелкопляс В. А. – Минск : МВД СССР. Минская высш. шк., 1981. – 49 с.

213. Шергин А. П. Административная юрисдикция / Шергин А. П. – М. : Юрид. лит., 1979. – 143 с.

214. Шпилевский М. М. Полицейское право, как самостоятельная отрасль правоведения / Шпилевский М. М. – Одесса : Тип. Ульриха и Шульце, 1875. – 200 с.

215. Штаерман Е. М. До проблеми виникнення держави в Римі / Е. М. Штаерман // Вісник давньої історії. – 1989. – № 2 – 76–93.

216. Штейн Лоренц. Вчення про управління та право управління з порівнянням літератури і законодавства Франції, Англії та Німеччини / Лоренц Штейн ; [пер. з нім. та з передм. І. Є. Андреєвського]. – СПб. : А. С. Гієрогліфов, 1874. – 578 с.

217. Енциклопедичний словник інституту Гранат: в 52 т. / Т. 32: Персія-Поляне. – 11-е вид., стереотип. – М.: Редакція і експедиція «Російського бібліографічного інституту Гранат», Б. г. – 672 с.

218. Юридична енциклопедія: в 6 т. / [редкол. Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін.]. – К.: Укр. енцикл., 1998. –. Т. 4: Н-П. – 2002. – 720 с.

219. Юридична енциклопедія: в 6 т. / [редкол. Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін.]. – К.: Укр. енцикл., 2003. – . Т. 5 : П–С. – 2003. – 733 с.

220. Ярмакі Х. П. Щодо питання про концептуальні основи діяльності ОВС / Х. П. Ярмакі // Основні напрямки реформування ОВС в умовах розбудови демократичної держави : зб.міжнар. наук.-практ. конф. : тези доп. – Одеса, 2004. – С. 63–66.

221. 70 років Радянської держави і права / [Алексєєв Н. С., Бєлкін А. А., Бєляєв Н. А. та ін.] ; під ред. А. І. Корольова, Ю. К. Толстого, Л. С. Явича. – Л. : Вид-во Ленінгр. ун-ту, 1987. – 752 с.

222. Cole F. Y. The American System of Criminal Yustice. – California. – Brooks / Cole Publishing Company, 1992. – 242 р.

223. Dictionnaire de droit administratif / Van Lang Agathe,Gondouin Geneviève,Inserguet-Brisset Véronique. – 5e édition. – Paris: Sirey, 1997. – 440 p.

224. Enciclopedia Britanica. Vol. 18, Chicago – London – Toronto – Geneve – Sydney, 1968. – 1124 р.

225. Inciardi J. A. Criminal Yuctice Florida. University of Delaware Harcourt Brace and Company Publishers, 1996. – 523 р.

226. Thomas C. W., Hepburn Y. R. Crime, Criminal Lara and Criminology. Dubuque. – Jowa. – W.M.C. Browa Publishind Company, 1994. – 297 р.