Нормотворчість в уряді країни

І. Правові джерела нормотворчої діяльності ОВВ

І.1. Система нормативних актів у сфері виконавчої влади.

І.2. Необхідність законодавчого регулювання нормотворчості

ІІ. Поняття нормативно-правового акта

ІІ.1. Поняття нормативно-правового акта у проекті закону

ІІ.2. Поняття нормативно-правового акта у чинному законодавстві.

ІІІ. Нормотворчий процес у сфері виконавчої влади

ІІІ.1. Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів України

ІІІ.2. Нормотворча діяльність центральних органів виконавчої влади

ІІІ.3. Нормотворча діяльність місцевих органів виконавчої влади, особливості правового регулювання нормотворчості в Автономній Республіці Крим.

IV. Висновки.

І. Правові джерела нормотворчої діяльності органів виконавчої влади

На сьогодні в Україні процес створення більшості правових норм не має належного врегулювання. Окрім того, відчутним є дефіцит законодавчого забезпечення функціонування державних органів. Діяльність органів виконавчої влади (далі – ОВВ) у сфері нормотворчості має спиратися передусім на Конституцію та закони, а вже потім – на підзаконні акти, ухвалені відповідно до них. Таким чином, нормотворчість ОВВ є складовою обох зазначених проблем. Фактично нормативно-правові акти ОВВ ухвалюються на трьох рівнях: Кабінет Міністрів України (далі – уряд); керівники центральних ОВВ; голови місцевих державних адміністрацій (далі – МДА). Додатково на території Автономної Республіки Крим обов'язкову силу мають акти Ради Міністрів республіки.

Водночас уряд, більшість центральних ОВВ та Севастопольська МДА досі очікують на законодавче врегулювання своєї організації, повноважень і порядку діяльності. Натомість ці органи у своїй роботі послуговуються численними підзаконними актами, які з юридичного погляду є доволі сумнівними.

Законодавче впорядкування нормотворчості державних органів потрібне насамперед для формування системи узгоджених між собою нормативно-правових актів, яка б забезпечувала належні умови для реалізації та захисту прав і свобод громадян, утвердження принципів верховенства права, демократизму, справедливості та підвищення ефективності регулювання суспільних відносин в Україні.

Ухвалення законів, які б визначили організацію, повноваження та порядок діяльності ОВВ і тим самим частково врегулювали питання нормотворчості, нерідко гальмується з політичних мотивів. Зокрема, попри статтю 94 Конституції, Закон «Про Кабінет Міністрів України» залишився без підпису Президента. У 1997 році глава держави двічі повертав ухвалений Закон «Про МДА», і двічі (18 та 24 червня) парламент долав «вето». Однак Президент залишився непохитним[1].

Спроби врегулювати на законодавчому рівні нормотворчість як одну з ключових функцій державних органів України також не дали результату: Президент України не підписав Закон «Про закони і законодавчу діяльність» 1996 року, а Закон «Про нормативно-правові акти» 2000 року з тієї ж причини не набрав чинності.

Актуальність удосконалення нормотворчості ОВВ підтверджує й те, що в лютому минулого року Президент України доручив урядові вирішити питання про створення Інституту нормотворчої діяльності як державної науково-дослідної установи для проведення досліджень у сфері нормотворчості органів виконавчої влади[2].

ІІ. Поняття нормативно-правового акта

У чинному законодавстві дефініція нормативно-правового акта закріплена лише в підзаконних документах, що зумовлено історичними особливостями права в державі без поділу влади. Саме тому поняття, наведені в проекті закону «Про нормативно-правові акти» та в чинних підзаконних актах, принципово різняться. Відповідно до проекту закону, нормативно-правовий акт — це офіційний письмовий документ, ухвалений чи виданий уповноваженим суб'єктом у визначеній законом формі та за встановленою законом процедурою, що встановлює загальнообов'язкові права й обов'язки для невизначеного кола суб'єктів і розрахований на тривале, багаторазове застосування до передбачених ним життєвих ситуацій.

Натомість визначення, що містяться в підзаконних актах, зокрема в постанові уряду від 28 грудня 1992 року, не висувають вимог щодо визначеної законом форми та процедури. Достатньо, щоб такі акти: а) зачіпали соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені та гарантовані Конституцією і законами України, а також встановлювали новий або змінювали, доповнювали чи скасовували організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мали міжвідомчий характер, тобто були обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав акт.

ІІІ. Нормотворчий процес у системі органів виконавчої влади

Як зазначалося вище, ОВВ у своїй нормотворчій діяльності переважно керуються підзаконними актами. Для уряду та багатьох інших ОВВ таким актом є тимчасовий регламент, який, окрім внутрішніх процесуальних питань, за відсутності закону визначає засади організації, повноваження та порядок діяльності як самого органу, так і підпорядкованих йому структур. Центральні ОВВ, якщо немає спеціального закону, у своїй нормотворчості спираються на положення, затверджені указами Президента. МДА мають регламенти, затверджені постановою уряду.

Загалом підхід до нормотворення в ОВВ, що склався на практиці, принципово не суперечить основним положенням проекту закону «Про нормативно-правові акти».

Проект визначає нормотворчий процес як спеціальну організаційно-правову діяльність уповноважених суб'єктів, що полягає в ініціюванні, підготовці, розгляді проектів нормативних актів, їх прийнятті та введенні в дію. Відповідно нормотворення охоплює такі стадії: а) нормотворча ініціатива та підготовка проекту нормативного акта; б) внесення проекту суб'єкту нормотворення; в) розгляд та обговорення проекту; г) прийняття нормативного акта; д) введення його в дію. Кожна стадія має визначених законом суб'єктів.

ІІІ.1. Нормотворчість Кабінету Міністрів

Відповідно до Конституції, уряд у межах своєї компетенції видає постанови. Крім того, уряд має право законодавчої ініціативи та готує проекти актів Президента.

Нормотворча діяльність є основною роботою уряду. Згідно з Регламентом, два з трьох розділів порядку денного уряду безпосередньо стосуються нормотворчості: концептуальні засади реалізації урядової політики та проекти нормативно-правових актів.

Суб'єктами нормотворчої ініціативи щодо постанов Кабінету Міністрів виступають: 1) члени Кабінету Міністрів; 2) центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації; 3) робочі групи, утворені Кабінетом Міністрів; 4) Урядовий Секретар.

На стадії нормотворчої ініціативи та підготовки проекту закон «Про нормативно-правові акти» пропонує залучати до нормотворення практично всіх охочих: суб'єкти, які не мають права нормотворчої ініціативи, можуть звертатися з нормотворчими пропозиціями безпосередньо до нормотворчих органів, що зобов'язує останніх надати відповідь про врахування чи неврахування пропозиції. На думку автора реферату, це цілком виправдано, оскільки так реалізується конституційне право громадян брати участь в управлінні державними справами (стаття 38 Конституції).

Водночас Регламент уряду, передбачаючи можливість подання пропозицій підприємствами, установами та організаціями, не встановлює обов'язковості ухвалення рішення щодо реагування на таку пропозицію.

Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів здійснюється відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів України, щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку України, законів України, актів та доручень Президента України.

Засади розроблення нормативно-правової бази реалізації урядової політики визначаються в концепціях, на основі яких «схвалюються проекти актів Кабінету Міністрів, проекти законів України та актів Президента України, спрямовані на вирішення найважливіших питань, що вносяться на розгляд Верховної Ради та Президента України, передбачають значні зміни у законодавстві, матимуть інші соціально значущі наслідки».

Підготовка поданого проекту постанови для розгляду урядом здійснюється структурними підрозділами Секретаріату. Після аналізу та експертизи проект постанови Кабінету Міністрів візується відповідними фахівцями та керівниками структурних підрозділів Секретаріату Кабінету Міністрів, заступником Урядового Секретаря — директором Юридичного та відповідного Департаменту.

Урядовий регламент також передбачає, що певні функції у сфері нормотворчості виконують урядові комітети. Вони розглядають проекти нормативно-правових актів, урегульовують розбіжності щодо них, схвалюють ці проекти та інші документи, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів.

Проблемним питанням є набрання чинності постановами уряду. За Регламентом, акти Кабінету Міністрів, які визначають права і обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях. Однак інші акти, зокрема нормативно-правові, зазвичай набирають чинності з моменту прийняття.

На нашу думку, всі нормативно-правові акти в державі мають набирати чинності не раніше їх оприлюднення. Адже Конституція гарантує кожному право знати свої права та обов'язки. Проте формулювання «стосуються прав і обов'язків громадян» органи виконавчої влади тлумачать так, щоб ігнорувати права та обов'язки юридичних осіб.

Конституція вимагає, щоб закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, доводилися до відома населення в порядку, встановленому законом. Тому це питання впирається у визначення поняття нормативно-правового акта, яке, як уже зазначалося, має бути закріплене в законі.

Наприклад, у Законі «Про МДА» вже з'являється додаткова ознака нормативного акта, який підлягає спершу оприлюдненню, а вже потім введенню в дію. Це — загальний характер акта. Однак ця вимога стосується лише місцевих ОВВ, а не всіх норм права.

Щодо участі органів виконавчої влади в прийнятті нормативно-правових актів Президента, слід зазначити, що, окрім обов'язків, є й суттєві права. Згідно зі статтею 106 Конституції, акти Президента України, видані в межах визначених Конституцією повноважень, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України та міністра, відповідального за акт та його виконання. Крім того, за умов, визначених статтею 112 Конституції, прем'єр-міністр України підписує акти глави держави.

Концепція адміністративної реформи передбачає спроби посилити роль уряду в законодавчому процесі. Зокрема, планується законодавчо закріпити за ним право на:

• проведення експертизи будь-яких проектів законів перед їх розглядом;
• звернення до Президента України з пропозиціями щодо використання ним права вето стосовно прийнятих Верховною Радою законів;
• звернення до Верховної Ради щодо визнання поданих урядом законопроектів першочерговими.

ІІІ.2. Нормотворчість центральних органів виконавчої влади

Центральні ОВВ у своїй нормотворчій діяльності керуються статутними законами, а за їх відсутності — положеннями про цей орган. Крім того, на сьогодні існує Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади[7], а міністерства мають положення, затверджені указами Президента.

Центральні ОВВ у межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видають накази. У разі потреби ЦОВВ видає спільні акти разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами.

Проблемним з погляду прийняття нормативних актів є інститут колегії ЦОВВ, рішення якої впроваджуються в життя наказами міністерства. Відповідно до згаданого указу Президента, для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції ЦОВВ, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку галузі в міністерстві утворюється колегія у складі керівника, його заступників та інших керівних працівників. Членів колегії затверджує уряд, який також може залучати до колегії керівників інших ЦОВВ, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерства.

Однак міністерство є єдиноначальним органом, де суб'єктом прийняття нормативно-правового акта виступає міністр (або виконувач його обов'язків) і більше ніхто. Навіть якщо рішення колегії не містить норм права, вимога щодо «приведення рішень колегії в життя міністром» суперечить логіці відповідальності: чому міністр має особисто відповідати за рішення колегіального органу? З іншого боку, він має відповідати за роботу міністерства — провідного органу виконавчої влади у визначеній сфері. На думку автора реферату, робота колегії має обмежуватися розглядом та обговоренням проекту нормативного акта, а її створенням має займатися не уряд, а державний секретар ЦОВВ.

ІІІ.3. Нормотворчість місцевих органів виконавчої влади

Нормативні акти, які видають голови МДА, називаються розпорядженнями. Відповідно до Закону «Про МДА»[8], розпорядження видаються на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень.

За статтею 118 Конституції, рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Втім, Закон «Про МДА» трактує повноваження щодо скасування розпоряджень голів МДА значно ширше. По-перше, до актів законодавства відносяться також рішення Конституційного Суду, а підстави скасування розширюються на недоцільність, неекономність, неефективність за очікуваними чи фактичними результатами. При цьому за таких підстав розпорядження губернаторів можуть скасовуватися не тільки Президентом, а й Кабінетом Міністрів.

Відповідно до Закону, голови МДА видають розпорядження одноособово. Проекти розпоряджень нормативно-правового характеру погоджуються з керівниками відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, які стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію.

Крім того, обов'язковими на території Автономної Республіки Крим є акти Ради Міністрів республіки. Слід відзначити, що Рада Міністрів є виконавчим органом АР Крим, а не України, і має особливий статус, відмінний від інших ОВВ. Рада міністрів Криму формується представницьким органом — Верховною Радою Криму. З іншого боку, акти Верховної Ради Криму приймаються, зокрема, відповідно до постанов уряду та на їх виконання.

Висновки

На сьогодні назріла необхідність законодавчого закріплення принципів нормотворчості ОВВ, визначення поняття нормативно-правового акта та основних вимог до нормотворчого процесу. Зокрема, необхідно визначити додаткові ознаки нормативно-правових актів — вимоги щодо прийняття у визначеній законом формі та за встановленою законом процедурою.

Крім того, давно настав час на рівні закону визначити повноваження ОВВ, їхню організацію та порядок діяльності.

У нормотворчій діяльності ОВВ необхідно створити умови для подання нормотворчих пропозицій усіма бажаючими та зобов'язати ОВВ ухвалювати рішення щодо розгляду таких пропозицій.

Робота колегії ЦОВВ має обмежуватися розглядом та обговоренням проекту нормативного акта, а її створенням має займатися не уряд, а державний секретар ЦОВВ.

Закон «Про МДА» надто розширює підстави для скасування розпоряджень голів МДА. До конституційних підстав додалися «недоцільність, неекономність, неефективність за очікуваними чи фактичними результатами». Це дозволяє Президентові втручатися у виконавчу гілку влади понад встановлені Конституцією межі.

Перелік використаних джерел

1. Конституція України.
2. Указ Президента «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади», № 145/99 від 09.02.1999 р.
3. Постанова КМУ від 28.12.1992 р. № 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади»
4. Постанова КМУ від 05.06.2000 р. № 915 «Про затвердження Тимчасового регламенту КМУ»
5. Указ Президента «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22.07.98 р. № 810/98
6. Указ Президента від 12.03.1996 року № 179/96
7. ЗУ «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 р. № 586-XIV
8. Закон України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим», № 350-14, 23.12.1998 р.
9. Закон України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», 90/98, 10.02.1998
10. "Дзеркало Тижня", 11.09 2000 р.