Місцеві фінанси

Місцеві фінанси

1. Окреслити коло повноважень, що передаються державою органам місцевої влади для виконання, та визначити, як вони розподіляються за джерелами фінансування (рівнями місцевих бюджетів).

2. Охарактеризувати основні напрями, за якими бюджетні кошти використовуються не за цільовим призначенням.

Список використаної літератури.

1. Окреслити коло повноважень, що передаються державою органам місцевої влади для виконання, та визначити, як вони розподіляються за джерелами фінансування (рівнями місцевих бюджетів)

В Україні Конституцією закріплено дві системи влади на місцях: місцеві державні адміністрації, що виступають місцевими органами виконавчої влади, та місцеве самоврядування, яке є публічною владою територіальних громад. Ці системи мають різну юридичну природу, що передусім проявляється у їхніх функціях та повноваженнях. Конституція гарантує місцеве самоврядування, унеможливлюючи його заміну місцевими державними адміністраціями.

Взаємодія органів самоврядування з місцевими державними адміністраціями є доволі непростим питанням. Погляди на сутність самоврядування змінювалися залежно від політичних тенденцій у суспільстві.

У юридичній доктрині періоду раннього капіталізму переважала позиція, згідно з якою самоврядування розглядалося як самостійне ведення місцевого господарства територіальною общиною без втручання держави. Згодом до компетенції органів самоврядування почали включати не лише економічні, а й соціально-культурні питання місцевого значення.

Відповідно, у західних країнах трансформувалися й відносини між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Політика муніципального дуалізму дозволила вибудувати раціональну взаємодію між державою та місцевим самоврядуванням, яке зберігає свої невід'ємні права, водночас виконуючи частину функцій виконавчої влади. Законодавство та судова практика цих країн визначають межі взаємовідносин владних і самоврядних структур, а також способи розв'язання конфліктів між ними.

Місцеве самоврядування в Україні функціонує на основі Конституції та передбачає надання територіальним громадам і їхнім органам права самостійно вирішувати питання місцевого життя, а у випадках, встановлених законом, — і повноваження місцевих державних адміністрацій. Таким чином, місцеве самоврядування є одночасно інститутом і громадського, і державного управління. Через органи місцевого самоврядування громадяни України залучаються до участі у вирішенні питань місцевого значення та здійсненні виконавчої влади відповідно до вимог законності.

Наукове осмислення змісту місцевого самоврядування та його юридичної природи досі залишається недостатньо глибоким. Слід зазначити, що термін «місцеве самоврядування» частіше використовується як політичний, ніж юридичний, відображаючи політичне життя держави.

Відносини між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в Україні ґрунтуються на відповідній нормативно-правовій базі. Конституція передбачає можливість делегування повноважень місцевих державних адміністрацій виконавчим комітетам сільських, селищних і міських рад, а також повноважень обласних і районних рад — обласним і районним державним адміністраціям. Законодавство встановлює межі такого делегування та інші форми взаємодії між цими органами.

Місцеві державні адміністрації, безсумнівно, є провідниками внутрішньої політики держави на місцях і вживають заходів для її забезпечення в діяльності органів місцевого самоврядування. Однак муніципальна політика виконавчої влади має спиратися на правові засади та методи, а не на командно-адміністративні підходи, як це було в радянські часи. Сфери взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування є надзвичайно різноманітними: економічні, соціальні, культурні, екологічні, релігійні, національно-побутові тощо.

На практиці реалізація функцій і повноважень цих органів часто призводить не лише до узгоджених дій, а й породжує питання щодо встановлення меж їхньої компетенції та способів вирішення компетенційних спорів. Прийняття Верховною Радою України законів про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування створило правову основу для вирішення цих питань.

Розмежування функцій і повноважень влади на місцях існує практично в усіх демократичних правових державах. Законодавець не може раз і назавжди закріпити ці межі, оскільки розвиток суспільних відносин породжує нові проблеми, які не вкладаються в існуюче законодавче розмежування. З іншого боку, законодавець не може займатися кожним дрібним питанням такого розмежування, тому допускає й інші, крім законодавчого, способи [5, c. 183-186].

Одним із перших кроків незалежної Української держави стало розмежування влади на місцях: державні функції перебрали на себе місцеві органи виконавчої влади в особі представників Президента України та їхніх місцевих державних адміністрацій, а колективні інтереси населення сіл, селищ, районів у містах, міст, районів та областей — органи місцевого та регіонального самоврядування.

Протягом усього періоду становлення систем місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (1992-1996 рр.) гостро поставало питання розмежування їхніх функцій і повноважень. Особливо актуальними були проблеми двовладдя на місцях, авторитаризму місцевих державних адміністрацій, можливого скасування місцевого самоврядування. Старі механізми розмежування не працювали, а нові сприймалися вороже. По суті, ці проблеми були проблемами психології та культури людей, які здійснювали владу. Вийшовши з командно-адміністративної системи, вони не могли одразу опанувати культуру державного й місцевого управління, притаманну демократичній, соціальній та правовій державі. Для цього потрібен час і, головне, створення передумов для формування демократичної правової культури в органах влади на місцях.

Важливим чинником формування такої культури є теорія розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях. Українські вчені-юристи, фахівці різних галузей права, успішно розробляють цю теорію. В її основі лежать ідеї адміністративної та муніципальної реформи, верховенства права, децентралізації, балансу державних і місцевих інтересів. Саме ці ідеї стали орієнтиром для авторського бачення питань розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях.

Питання про розмежування функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування виникають через часті конфлікти між ними, зумовлені різним розумінням меж здійснення функцій та повноважень. Такі конфлікти виникають між районними державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування сіл, селищ і міст районного підпорядкування, районними радами; між обласними державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування міст обласного підпорядкування і обласними радами.

Конституція України та закони про місцеві державні адміністрації і про місцеве самоврядування дозволяють виробити ефективний правовий механізм розмежування функцій і повноважень цих органів. Донедавна головну роль у цьому процесі відігравала політична практика, що складалася на основі фактичного розмежування, насамперед через застосування політичних та адміністративних методів, зокрема з боку місцевих державних адміністрацій.

Перехід до переважно правових методів розмежування є бажаним і можливим, але в умовах недостатнього розуміння ролі права в громадській думці та низької правової культури державних і муніципальних службовців він є досить складним. Тому не варто очікувати швидких і високих результатів від запровадження нової системи розмежування функцій і повноважень.

Існуюча система правового забезпечення розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування включає різні юридичні інструменти: нормативно-правові, договірні, судові тощо.

1. Першоосновою розмежування функцій і повноважень двох гілок місцевої влади є Конституція, яка слугує основним засобом їх нормативно-правового закріплення. Саме Конституція визначає принципові межі функцій і повноважень як місцевих державних адміністрацій, так і органів місцевого самоврядування, щоб запобігти їх змішуванню чи незаконному здійсненню. Змінити існуюче конституційне розмежування можуть лише поправки до самої Конституції. Порушення конституційних меж розподілу функцій і повноважень між двома гілками місцевої влади має юридичні наслідки, визначені Конституцією та законами.

2. Другим основним видом нормативно-правового розмежування функцій і повноважень є закони. Після прийняття Закону про місцеві державні адміністрації від 2 квітня 1997 р. законодавець вирішив не передавати його на підпис Президенту, а погодити із законом про місцеве самоврядування, насамперед у частині функцій і повноважень двох гілок місцевої влади. Це було зроблено.

Функції і повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування базуються на принципах галузевої компетенції, що за певних умов може перешкоджати переходу виконавчої влади до функціональних засад управління. Галузеву компетенцію можна поділити на три види:

а) виключну компетенцію місцевих державних адміністрацій (наприклад, державний контроль);

б) суміжну компетенцію, коли місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя, але мають різні предмети відання. Це більшість повноважень обох гілок місцевої влади, які потребують розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі правореалізації;

в) виключну компетенцію органів місцевого самоврядування (рад, частково їх виконавчих органів, наприклад, управління комунальною власністю).

Фактично законодавець, розмежовуючи функції і повноваження двох гілок місцевої влади, мав на меті забезпечити умови для їх роздільного функціонування. Але наявність широкої суміжної компетенції робить цей задум малоефективним. Накладки, дублювання та втручання одних органів у справи інших, на жаль, залишаються. Законодавець недостатньо використав досвід зарубіжних країн щодо чіткого розмежування об'єктів управління. Можливо, це пов'язано з тим, що в Україні не завершено процес роздержавлення власності.

3. Очевидно, що акти Президента і Кабінету Міністрів доповнюватимуть окремі положення Закону про місцеві державні адміністрації, пристосовуючи структури місцевих органів виконавчої влади до нових потреб державного управління. Ці акти можуть зняти частину питань і внести певний порядок у розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Але вони можуть, як показує досвід 1992-1996 рр., породжувати й нові питання у цій сфері.

У цілому нормативно-правові методи розмежування функцій і повноважень є ефективними, коли йдеться про масові, типові явища.

У той же час, коли потрібно вирішити конкретний казус, що виник у відносинах двох органів влади на місцях, необхідно вдаватися до інших методів розмежування їх функцій і повноважень: судових, договірних тощо.

4. Найдосконаліше законодавство не виключає компетенційних суперечок (спорів) між органами. Тому компетенційні суперечки між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування у певній частині є об'єктивними, і до них слід ставитися як до природних явищ: їх треба розуміти і використовувати для суспільного блага. Компетенційні спори не можна розглядати як зло, якого слід уникати. Вони можуть бути важливим стимулом прогресу в правовому регулюванні суспільних відносин. Якщо суперечка не пов'язана з амбіціями чи іншими суб'єктивними факторами в діяльності, наприклад, чиновників, то вона свідчить про виникнення нової суспільної реальності, яка потребує урегулювання з урахуванням чинного законодавства та його принципів.

Найефективнішим засобом вирішення компетенційних спорів між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування є судовий розгляд справ. Конституція і законодавство передбачають можливість звернення до суду цих органів з вимогою скасувати незаконні акти один одного.

На жаль, судова практика компетенційних суперечок між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування ще не узагальнена і належним чином не вивчена. Ця практика робить тільки перші кроки та свідчить про те, що й в умовах України судово-правові методи розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях можливі, а їх розширення є перспективним.

5. Конституційний Суд має право тлумачити Конституцію та закони України, а з часом може стати важливим джерелом розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Він також здійснює контроль за відповідністю Конституції актів державної влади: Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, у тому числі щодо конституційного розмежування функцій і повноважень влади на місцях. Самі місцеві адміністрації чи органи місцевого самоврядування не можуть звертатися до Конституційного Суду з приводу їх компетенційних спорів, але вони можуть направляти до нього подання щодо тлумачення компетенційних норм Конституції у разі порушення їх конституційних функцій і повноважень. Конституційний Суд зобов'язаний розглянути ці подання і прийняти відповідний акт тлумачення стосовно конфліктної ситуації [3, c. 116-119].

На практиці існують також інші способи розмежування функцій і повноважень між органами влади на місцях. Перспективним слід визнати спосіб укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування мають право укладати такі договори, які можуть конкретизувати відповідно до закону їх взаємні права та обов'язки. Договорами та угодами можна також вирішувати компетенційні спори (суперечки) між цими органами. Практика таких договорів тільки починає складатися в Україні. Але враховуючи, що договір має глибоку традицію в українській історії, можна очікувати, що він знайде належне місце у розмежуванні функцій і повноважень органів влади на місцях.

Компетенційні суперечки можна також погоджувати на різних нарадах, у спеціально створюваних комісіях, шляхом особистих контактів представників місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Такі позаправові методи вирішення компетенційних суперечок є часом більш ефективними, аніж правові.

Але одне другому не суперечить, якщо вирішення таких питань відбуватиметься в межах Конституції і законів України. Якщо ж таке вирішення компетенційних суперечок виходить за межі законодавства, то це може бути підставою для притягнення до юридичної відповідальності винних у порушенні законності.

Одна з найважливіших умов побудови демократичної держави — фінансова незалежність органів місцевого самоврядування. Ступінь фінансової незалежності місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості її економічного розвитку, рівень демократичних прав і свобод громадян. Форми місцевого самоврядування у кожній державі зумовлені її політичним, територіальним устроєм, історичними, національними, економічними та іншими ознаками. У свою чергу суспільні відносини, які виникають у процесі мобілізації, розподілу й використання грошових фондів органів місцевого самоврядування, є публічними відносинами, що регулюються нормами фінансового права та належать до предмета фінансового права. Діяльність місцевих органів спрямована на реалізацію та задоволення територіального (публічного) інтересу.

Оскільки органи місцевого самоврядування у межах їх компетенції наділені правом самостійного вирішення всіх питань місцевого значення з метою забезпечення соціально-економічного розвитку своєї території, гарантією реалізації прав з боку держави має бути виділення фінансових коштів. Визначальне місце серед фінансових ресурсів, що нагромаджуватимуться на відповідній території, відводиться централізованому фонду коштів — місцевому бюджету, розмір якого й визначає безпосередньо реальний обсяг повноважень місцевих органів, що може бути реалізований протягом поточного бюджетного періоду.

Місцеве самоврядування, яке визначається Конституцією України як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, має відповідну фінансову базу. Стаття 142 Конституції закріплює, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Зазначені положення дістали розвиток у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування та фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникають внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою. Наприклад, згідно зі ст. 19 Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» держава фінансує у повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування міста Києва столичних функцій. Кошти, необхідні для здійснення цих функцій, щороку передбачаються в Законі про Державний бюджет України.

Так, до відання Автономної Республіки Крим відповідно до ст. 138 Конституції належать: управління майном, що належить АРК; розроблення, затвердження та виконання бюджету АРК на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; розроблення, затвердження та реалізація програм АРК з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля відповідно до загальнодержавних програм тощо [6, c. 53-56].

Конституція закріплює за відповідними органами місцевого самоврядування право затверджувати бюджети відповідних рівнів, встановлювати місцеві податки і збори згідно із законом тощо. Районні та обласні ради також наділені повноваженнями затверджувати власні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролювати їх виконання.

Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. При цьому держава фінансує здійснення таких повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Згідно зі ст. 115 Бюджетного кодексу України контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ здійснюється:

1) Радою міністрів Автономної Республіки Крим — стосовно бюджетів міст республіканського значення та районних бюджетів АРК;

2) обласними державними адміністраціями — стосовно районних та міських (міст обласного значення) бюджетів;

3) міськими державними адміністраціями в містах Києві та Севастополі — стосовно районних у цих містах бюджетів;

4) районними державними адміністраціями — стосовно міських (міст районного значення), сільських, селищних та їх об'єднань бюджетів;

5) виконавчими органами міських рад — стосовно бюджетів районів у місті, сільських, селищних чи міст районного значення, що входять до складу цих міст.

Отже, зазначені конституційні положення свідчать про те, що Україна не тільки закріплює гарантії місцевого самоврядування в Конституції, а й визнає його як одну з фундаментальних засад демократичного устрою держави і суспільства. Система місцевого самоврядування у своїй основі визначається адміністративно-територіальним устроєм України. Зокрема, у своєму рішенні від 13 липня 2001 р. Конституційний Суд України тлумачить поняття адміністративно-територіальної одиниці як компактної частини єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Виконавчу владу, в тому числі у сфері фінансової діяльності, в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, повноваження яких визначаються Конституцією та Законом України «Про місцеві державні адміністрації». Відповідно до ст. 119 Конституції місцеві державні адміністрації на певній території забезпечують підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів, звіт про виконання відповідних бюджетів та програм, взаємодію з органами місцевого самоврядування тощо.

Отже, місцеві фінанси — це сукупність відносин, врегульованих нормами фінансового права, що виникають між органами місцевого самоврядування та територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями з приводу формування, розподілу та використання фондів коштів органів місцевого самоврядування з метою задоволення публічного інтересу територіальної громади та виконання органами місцевого самоврядування державних функцій у процесі реалізації власних та делегованих державою повноважень. Безпосереднього розвитку всієї економічної системи України та її стабілізації можна досягти через фінансове забезпечення її складових — адміністративно-територіальних одиниць [1, c. 128-131].

2. Охарактеризувати основні напрями, за якими бюджетні кошти використовуються не за цільовим призначенням

Відповідно до ст. 119 Бюджетного кодексу України від 21.06.2001 р. № 2542-III, нецільовим використанням бюджетних коштів вважається їх витрачання на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису. Посадові особи, винні у нецільовому використанні бюджетних коштів, притягуються до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності у порядку, визначеному законами України. Наслідком нецільового використання бюджетних коштів є зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням.

Аналогічна норма міститься у ст. 83 Закону України від 20.12.2005 р. № 3235-IV «Про Державний бюджет України на 2006 рік». Разом з тим, цією статтею Закону передбачено наслідки і для одержувачів бюджетних коштів: якщо допущено нецільове використання бюджетних коштів одержувачами, вони зобов'язані повернути кошти у сумі, що витрачена не за цільовим призначенням, у дохід відповідних бюджетів.

У разі встановлення факту нецільового використання бюджетних коштів розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, який відображено в протоколі про бюджетне правопорушення або акті ревізії (перевірки), складеному відповідно до законодавства посадовою особою органу, уповноваженого здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства (далі — контролюючий орган), один примірник зазначеного документа передається Мінфіну (місцевому фінансовому органу) контролюючим органом протягом п'яти робочих днів з дати його підписання та/або прийняття керівником контролюючого органу.

До зазначеного документа обов'язково додається довідка відповідного контролюючого органу щодо бюджетного правопорушення за формою та у порядку, що встановлюються Мінфіном.

Порядок зменшення асигнувань та повернення бюджетних коштів до відповідних бюджетів визначається Кабінетом Міністрів України.

Одночасно з прийняттям рішення про зменшення бюджетних призначень призупиняються в установленому законодавством порядку відповідні бюджетні асигнування в обсязі, що передбачений для зменшення бюджетних призначень.

При цьому до помісячного розпису асигнувань вносяться зміни шляхом збалансованого за місяцями коригування обсягу асигнувань у поточному періоді на наступні періоди до прийняття відповідних змін до бюджетних призначень Державного бюджету України (місцевого бюджету).

Крім того, відповідно до законодавства може також прийматися рішення про зупинення операцій з бюджетними коштами розпорядника та/або одержувача бюджетних коштів, який вчинив бюджетне правопорушення, за відповідними кодами економічної класифікації видатків та за відповідною бюджетною програмою (функцією) в обсязі, що дорівнює виявленому обсягу нецільового використання бюджетних коштів.

У 2004-2005 роках діяв Порядок зменшення бюджетних призначень головним розпорядникам бюджетних коштів у разі нецільового використання бюджетних коштів у 2004 році, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 04.02.04 р. № 112. Цей Порядок визначав відповідальність тільки головних розпорядників бюджетних коштів за їх нецільове використання.

Новий Порядок, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2006 р. № 492, дещо відрізняється від попереднього. Він визначає: 1) механізм зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів (будь-якого рівня) та 2) повернення коштів одержувачами бюджетних коштів у дохід відповідного бюджету у разі їх нецільового використання, допущеного у поточному чи минулому роках.

Факт нецільового використання бюджетних коштів встановлює орган, уповноважений здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства, який фіксує його в акті (іншому документі), складеному за результатами ревізії (перевірки) фінансово-господарської діяльності підконтрольних суб'єктів. До уваги приймаються поточний і минулий роки, а зменшення бюджетних асигнувань починається з поточного бюджетного року.

У разі встановлення факту нецільового використання бюджетних коштів їх одержувачем (наприклад, сільськогосподарським чи переробним підприємством) керівник контролюючого органу протягом п'яти робочих днів після підписання акта надсилає такому одержувачу вимогу про повернення ним коштів у сумі, що використана не за цільовим призначенням, у дохід відповідного бюджету та інформує розпорядника бюджетних коштів, через якого такі кошти надавалися одержувачу.

Підприємство-одержувач зобов'язане протягом 10 днів після надходження вимоги перерахувати зазначену в ній суму за рахунок власних коштів у дохід відповідного бюджету та проінформувати про це контролюючий орган.

У разі невиконання підприємством-одержувачем бюджетних коштів вимоги контролюючий орган звертається в установленому порядку до суду щодо стягнення з нього бюджетних коштів у дохід відповідного бюджету у сумі, яка була використана ним не за цільовим призначенням.

Разом із зверненням до суду подаються засвідчені підписом керівника контролюючого органу, що скріплений печаткою цього органу, копії вимоги та акта [9, c. 237-240].

Контроль за використанням ресурсів — це проблема, яку має вирішувати власник ресурсів. Власниками публічних фінансових ресурсів є всі громадяни України. Саме вони безпосередньо та через обрання своїх повноважних представників мають здійснювати контроль за використанням бюджетних коштів, у тому числі в регіонах.

Так, розподіл публічних коштів на рівні держави здійснюється особами, які обрані до Верховної Ради України, чи депутатами місцевих рад, коли йдеться про ресурси місцевих бюджетів. Процес використання бюджетних коштів на підставі затвердженого їх розподілу здійснюється органами виконавчої влади.

Як відомо, видатки всіх бюджетів України в минулому році становили 88,7 млрд гривень. За рахунок державного бюджету їх було виконано на суму 56,1 млрд гривень, за рахунок місцевих бюджетів — 22,6 млрд гривень. Якщо ж видатки класифікувати не за джерелами їх надходження, а за місцем здійснення, то картина буде такою.

Місцеві бюджети протягом 2006 року одержали з державного бюджету України і витратили передбачені законом 23 види трансфертів у сумі 11,7 млрд гривень. Поряд із цією сумою на здійснення різних бюджетних програм на місцевому рівні вони спрямували майже сто відсотків видатків місцевих бюджетів (22,6 млрд гривень). Водночас ще більше ніж 15 млрд гривень видатків було здійснено головними розпорядниками коштів державного бюджету України на здійснення окремих програм у регіонах. Це, наприклад, програми соціального захисту населення, реструктуризації шахт та державної підтримки вугледобувних підприємств, фінансової підтримки сільського господарства, централізованих капітальних вкладень та інші програми.

Таким чином, йдеться про великий обсяг державних фінансових ресурсів, які мають бути законно та ефективно витрачені безпосередньо в регіонах. Перевірки використання коштів державного бюджету, які здійснює Рахункова палата, показали наявність тут великої кількості проблем. Коротко розглянемо деякі схеми зловживань державними фінансовими ресурсами, виявленими за результатами перевірок. До таких схем можна віднести:

авансові перерахування коштів на капітальні вкладення;

зарахування частки коштів у благодійні фонди розпорядників бюджетних коштів і, особливо, правоохоронних органів;

відпуск суб'єктам господарювання матеріальних цінностей безоплатно або у вигляді позичок із запасів Держкомрезерву;

централізовані розрахунки за постачання обладнання, устаткування, оргтехніки, енергоносіїв для бюджетних установ і організацій;

раніше — надання кредитів під гарантії Уряду, а нині — кредитів, що повністю або частково відшкодовуються за рахунок коштів державного бюджету України, в тому числі державних спеціальних фондів та резервного фонду Кабінету Міністрів України, без достатніх обґрунтувань та гарантій їх повернення;

діюча система відшкодування податку на додану вартість і, особливо, експортерам товарів та продукції;

система надання податкових пільг окремим платникам, яка, за своєю суттю, є прихованим фінансуванням їх діяльності.

У зв'язку з цим актуальним є питання про те, наскільки ефективним та дійовим є державний контроль за використанням бюджетних коштів у регіонах.

Рахункова палата України створена відповідно до статті 98 Конституції України. Вона має необхідні гарантії незалежності та здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави. Основним завданням Рахункової палати визначено контроль за виконанням видаткової частини державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, утворенням і погашенням державного боргу, законністю і своєчасністю руху коштів державного бюджету тощо. Таким чином, у сфері державного фінансового контролю на регіональному рівні є три учасники — ГоловКРУ, Держказначейство та Рахункова палата.

Аналіз діяльності щодо контролю за використанням бюджетних коштів на регіональному рівні дав змогу зробити деякі висновки:

перевірки та ревізії установ і організацій, що утримуються за рахунок коштів державного бюджету, в середньому не перевищують 20 відсотків кількості перевірених протягом року об'єктів, тобто контроль законності та цільового використання коштів у вищезгаданих установах здійснюється не частіше одного разу на 4-5 років. А це — фактично безконтрольність. При цьому мають місце і так звані «замовні» перевірки деяких об'єктів. Як наслідок, одні об'єкти перевіряють дуже часто, а інші навіть менше, ніж один раз у 4 роки;

переважна частина установ та організацій, що утримуються за рахунок коштів державного бюджету, не піддаються зовнішньому фінансовому контролю, який охоплював би використання коштів, достовірність показників фінансової звітності, дотримання порядку ведення бухгалтерського обліку та якість управління майном;

значний період часу між контрольними заходами зменшує можливість відшкодування завданого державі збитку;

недостатня увага приділяється проведенню спеціальних перевірок, спрямованих на виявлення та ліквідацію схем розкрадань бюджетних коштів, а існування впродовж тривалого часу різноманітних схем та механізмів відволікання і розкрадання коштів бюджетів всіх рівнів свідчить про неоптимальність методів та програм перевірок, недостатню професійну підготовку спеціалістів, які здійснюють контрольно-ревізійну діяльність;

недостатньо застосовуються заходи з посилення внутрішнього фінансового контролю, підвищення відповідальності посадових осіб за дотримання законності та забезпечення ефективного використання бюджетних ресурсів. Разом з тим, штучно створюються умови для різного роду зловживань та розкрадань. Це стосується, в першу чергу, механізмів і джерел формування спеціального фонду [4, c. 58-62].

Великі збитки завдаються державі внаслідок порушення норм законодавства у процесі виконання дохідної частини бюджету, яка не контролюється ні Рахунковою палатою, ні ГоловКРУ. Обсяги контрольно-ревізійної діяльності надто значні, а схеми зловживань бюджетними коштами постійно змінюються й удосконалюються. Тому, маючи обмежені повноваження, недостатню чисельність контролюючого персоналу, а також за відсутності регіональних підрозділів, Рахункова палата не спроможна суттєво вплинути на покращення ситуації.

Враховуючи це, Верховна Рада України 15 червня цього року прийняла Постанову «Про створення територіальних представництв Рахункової палати». Колегія Рахункової палати на підставі цієї постанови та Указу Президента України від 8 квітня 2004 року прийняла рішення про створення територіальних представництв у 2004 році із центрами у Львові, Одесі та Харкові, у 2005 — в Донецьку, Дніпропетровську, Сімферополі, Вінниці, Івано-Франківську. Створення регіональних підрозділів Рахункової палати дасть можливість:

охопити перевірками ширше коло розпорядників нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів за рахунок одночасного проведення наскрізних та зустрічних перевірок міністерств та відомств фахівцями центрального офісу Рахункової палати, а підвідомчих їм структур — регіональними підрозділами;

підвищити ефективність перевірок за рахунок використання більшої обізнаності спеціалістів регіональних підрозділів у частині специфіки діяльності місцевих одержувачів бюджетних коштів, стану їх бюджетного фінансування, порядку, умов та обсягів оплати їх видатків місцевими органами Державного казначейства та результатів попереднього контролю документів, поданих до оплати;

покращити інформованість органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, а також громадськості, про доцільність та ефективність використання державних коштів, виявлені порушення бюджетної дисципліни та їх причини.

Аудит ефективності використання бюджетних коштів дозволяє:

— здійснити контроль за використанням бюджетних коштів суцільним порядком щорічно — аудитор аналізує і накопичує інформацію про діяльність суб'єкта господарювання та виявляє її недоліки;

— посилити відповідальність керівництва щодо організації контролю на всіх стадіях використання бюджетних коштів — за фактами порушень, виявлених під час дослідження господарюючого суб'єкта;

— зберегти бюджетні ресурси шляхом внесення своєчасних коректив у межах бюджетного року — уряд та інші державні органи потребують своєчасної, достовірної та системної інформації для прийняття управлінських рішень, спрямованих на підвищення ефективності використання державного майна, що належить суб'єктам господарювання державного сектора економіки, збільшення надходжень до державного бюджету від здійснення ними господарської діяльності;

— забезпечити впевненість зовнішніх користувачів у достовірності інформації про використання бюджетних коштів і публічне її оприлюднення.

Аудитор ініціює притягнення винних осіб до дисциплінарної, матеріальної та кримінальної відповідальності, готує подання про застосування до бюджетної установи фінансових санкцій. Але треба відзначити, що це не головна мета проведення аудиту, бо суть аудиту полягає у тому, щоб застерегти керівників установ від ситуацій, які потягнуть за собою відповідальність, і запропонувати законні шляхи розв'язання проблем.

Органи Державної контрольно-ревізійної служби України забезпечують контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів і повинні щомісяця надавати Верховній Раді України та Мінфіну України узагальнені результати звітів про проведені перевірки [2, c. 326-329].

У Бюджетному кодексі є поняття бюджетного правопорушення (ст. 116), під яким визнається недодержання учасником бюджетного процесу встановленого чинним законодавством порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Зрозуміло, що з боку розпорядників бюджетних коштів порушення бюджетної дисципліни можуть допускатися як на стадії виконання бюджету, так і на стадії складання проекту бюджету (зокрема, шляхом відображення неправомірних даних у бюджетних запитах).

У межах встановлених повноважень Мінфін України, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи щороку протягом трьох місяців після прийняття відповідних бюджетів перевіряють правильність складення і затвердження кошторисів і планів асигнувань. Скорочення завищених асигнувань, виявлених у результаті перевірки правильності складення кошторисів, проводиться Мінфіном України, Міністерством фінансів Автономної Республіки Крим, місцевими фінансовими органами на підставі матеріалів перевірок.

Слід зазначити, що у країні й досі існує негативна тенденція щодо використання бюджетних коштів, яка виявляється за результатами ревізій та перевірок контрольних фінансових органів. Так, Рахункова палата України у своєму звіті за 2001 р. констатувала, що значним за обсягами був такий вид порушення, як наявність завищених асигнувань та зайво одержаних бюджетних коштів у зв'язку з необґрунтованим складанням кошторисних призначень (200,6 млн грн., що становить 40,5 % від загальної суми нецільового використання). Системного характеру набув протягом останніх років такий вид нецільового використання бюджетних коштів, як формування головними розпорядниками коштів непередбачених законодавством резервів за рахунок коштів Державного бюджету. Ревізорами фінансових органів були виявлені також факти використання коштів державного бюджету не за цільовим призначенням, зокрема внаслідок фінансування договорів, тематика яких не була передбачена державними програмами, або фінансування договорів, укладених на підставі національних програм, які не мали подальшого продовження у державних програмах. А згідно зі ст. 119 БКУ нецільове використання бюджетних коштів (тобто витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет), виділених бюджетним асигнуванням чи кошторисом, має наслідком зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням, і притягнення відповідних посадових осіб до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності у порядку, визначеному законами України.

У разі нецільового використання бюджетних коштів, отриманих у вигляді субвенції, зазначені кошти підлягають обов'язковому поверненню до відповідного бюджету у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Відповідні посадові особи притягаються до відповідальності згідно з законом.

Чинне законодавство містить підстави, за якими може бути призупинено бюджетні асигнування. Зокрема, Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Державна контрольно-ревізійна служба України, місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських міст районного значення, селищних та сільських рад, головні розпорядники бюджетних коштів у межах своїх повноважень можуть призупиняти бюджетні асигнування у разі:

1) несвоєчасного і неповного подання звітності про виконання бюджету;

2) невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звітності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недодержання порядку перерахування цих коштів;

3) подання недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету;

4) порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття ними бюджетних зобов'язань;

5) нецільового використання бюджетних коштів. У разі виявлення бюджетного правопорушення відповідні органи у межах своєї компетенції можуть вчиняти такі дії щодо тих розпорядників бюджетних коштів та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування:

1) застосування адміністративних стягнень до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях, відповідно до закону;

2) зупинення операцій з бюджетними коштами. При цьому використовується загальноправовий принцип юридичної відповідальності, згідно з яким накладення на особу заходу стягнення за бюджетне правопорушення не звільняє її від відшкодування заподіяної таким правопорушенням матеріальної шкоди в порядку, встановленому законом.

Призупинення операцій з бюджетними коштами полягає у призупиненні будь-яких операцій зі здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства і може здійснюватися на термін тридцяти днів, якщо інше не передбачено законом. Механізм призупинення операцій з бюджетними коштами визначає Кабінет Міністрів України.

Порядок призупинення бюджетних асигнувань регламентується наказом Міністерства фінансів України від 15 травня 2002 р. № 319. Таке призупинення має на меті припинити на конкретно визначений час повноваження на взяття бюджетного зобов'язання за загальним фондом бюджету в межах бюджетного періоду і може застосовуватися у випадках, передбачених ст. 117 БКУ.

Рішення про призупинення бюджетних асигнувань приймає Міністр фінансів України, Міністр фінансів Автономної Республіки Крим, керівник місцевого фінансового органу, голова виконавчого органу міської міста районного значення, селищної та сільської ради на підставі протоколу про бюджетне правопорушення або акта ревізії та доданих до нього документів [8, c. 155-158].

Список використаної літератури

1. Владимиров К. М. Місцеві фінанси: Навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів за спеціальністю «Фінанси» / К. М. Владимиров, Н. Г. Чуйко, О. Ф. Рогальський. — Херсон: ОЛДІ-плюс, 2006. — 351 с.

2. Кравченко В. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник / Василь Кравченко; М-во фінансів України; НДФІ. — К.: Знання, 1999. — 487 с.

3. Петленко Ю. Місцеві фінанси: Опорний конспект лекцій для студентів спеціальності 7.050104 «Фінанси» (усіх форм навчання) / Юлія Петленко, Олександр Рожко. — К.: Кондор, 2004. — 281 с.

4. Рева Т. М. Місцеві фінанси / Т. М. Рева, К. Ф. Ковальчук, Н. В. Кучкова. — К.: Центр учбової літератури, 2007. — 207 с.

5. Романенко О. Фінанси: Підручник / Олена Романенко; М-во освіти і науки України, Укр. фінансово-економічний ін-т. — 2-ге вид., стереотип. — К.: Центр навчальної літератури, 2004. — 310 с.

6. Сазонець І. Управління місцевими фінансами: Навчальний посібник / Ігор Сазонець, Тетяна Гринько, Ганна Придатко. — К.: Центр навчальної літератури, 2006. — 261 с.

7. Стеців Л. Фінанси: Навчальний посібник / Леся Стеців, Оксана Копилюк. — К.: Знання, 2007. — 235 с.

8. Фінанси: Навчальний посібник / Володимир Загорський, Ольга Вовчак, Ігор Благун та ін. — К.: Знання, 2006. — 247 с. — Бібліогр.: с. 243-247.

9. Фінанси: Навчальний посібник / Оксана Близнюк, Людмила Лачкова, Віктор Оспіщев та ін.; За ред. В. І. Оспіщева. — К.: Знання, 2006. — 415 с.