Мiсцеве самоврядування в Україні

Перед Президентом та Верховною Радою України сьогодні постає одне з найгостріших завдань — така організація влади в державі, яка б дозволила утримати контроль над ситуацією в умовах глибокої економічної кризи та, нарешті, забезпечити проведення необхідних економічних реформ. Без цього країна приречена. Ключова роль у цій системі відводиться організації влади на місцях — у населених пунктах та адміністративно-територіальних одиницях. Адже навіть найпрогресивніші ініціативи, що народжуються в Києві, не дадуть результату, якщо місцева влада виявиться неефективною. Наразі підготовлено новий законопроект «Про місцеві ради народних депутатів», який за своєю концепцією суттєво відрізняється від варіанту, ухваленого Верховною Радою у першому читанні в липні 1994 року. Оскільки це вже четверта версія закону за період з травня по жовтень 1994 року, напрошується висновок: модель місцевої влади в Україні досі не відпрацьована, попри те, що новообрані ради та їхні голови вже приступили до виконання обов'язків. Щоб зрозуміти поточну ситуацію та спрогнозувати можливий розвиток подій, варто згадати, як відбувалося реформування місцевої влади в Україні останніми роками.

Історичний екскурс

До 1990 року реальна влада — і в Києві, і на місцях — належала партійному керівництву, тож цей період навряд чи варто розглядати, адже повернення до такого устрою практично неможливе. У 1990 році разом із виборами народних депутатів України відбулися й вибори до місцевих органів влади — місцевих рад народних депутатів. Саме тоді, коли в колишньому Союзі розпочався рух за поділ влади на законодавчу та виконавчу, цей принцип було застосовано й до місцевих рад: з'явилися і Голова Ради, і Голова виконкому. Автори тогочасного союзного закону не врахували, що на місцевому рівні такий поділ влад не працює, тому поява між Головою Ради та виконкомом ще однієї посади — Голови виконкому — повністю розмила владу та персональну відповідальність. Конкуренція між головами рад та головами виконкомів, а також романтизм новообраних рад, які прагнули вирішувати все, ігноруючи закон і реальні можливості місцевого господарства, виявили вади цього закону. Тому вже 7 грудня 1990 року Україна прийняла власний Закон:

«Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування». Слід зазначити, що цей документ став важливим кроком до демократизації місцевої влади та наблизив її структуру до стандартів європейських демократій. Саме в ньому вперше з'явилося поняття «базового рівня» — село, селище, місто. Це мало надати пріоритет саме населеним пунктам, адже саме там живуть люди, і саме там має зосереджуватися місцева влада. Однак і цей Закон не зміг повністю відмовитися від старих догм про тотальний державний (раніше партійний) контроль та ієрархічну підпорядкованість.

Стаття 2 Закону, визначаючи систему місцевого самоврядування, закріпила: «Система органів місцевого самоврядування включає: сільські, селищні, районні, міські, районні у містах, обласні ради народних депутатів та їх органи, які є державними органами місцевого самоврядування».

Таке подвійне визначення рад — одночасно і як державних органів, і як органів місцевого самоврядування — не дозволило чітко розмежувати державні та самоврядні функції. Це, своєю чергою, породило конкуренцію між радами населених пунктів та районними, а особливо обласними радами. Більше того, обласні ради та їхні виконкоми фактично вийшли з-під впливу центральної влади, почали проводити власну політику, відмінну від державної, що лише поглиблювало кризові явища. Після обрання Президента України, щоб забезпечити виконання ним функцій глави виконавчої влади та гаранта дотримання Конституції, а також послабити негативні наслідки надмірної автономності обласних рад, Верховна Рада 26 березня 1992 року ухвалила нову редакцію Закону — «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування». Цей Закон запровадив нові визначення: «Органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські Ради народних депутатів». Районні та обласні ради стали визначатися як органи регіонального самоврядування. Виконкоми районних та обласних рад ліквідовувалися, а на рівні районів та областей вводилися посади Представників Президента, які очолили державні адміністрації — органи державної виконавчої влади на місцях. Це була майже класична модель організації влади від центру до села, яка мала поєднати широке самоврядування з сильною державною виконавчою владою. Представники Президента мали забезпечити вертикаль виконавчої влади та єдність території держави. Однак, на жаль, призначення Представників не вирішило проблем оптимізації структури влади. На ці посади нерідко потрапляли не ті, хто здатен організувати роботу, а партійні функціонери. Ті ж, хто не був призначений Представниками й залишився Головами Рад без влади, разом із радянським лобі у Верховній Раді розпочали активну атаку на інститут представників, намагаючись послабити позиції Президента. Сам Президент також не здійснював належного контролю за своїми Представниками, довго не звільняючи з посад особливо одіозних фігур. Через усунення Президента від співпраці з Урядом не вдалося налагодити робочі відносини між Урядом та Представниками. Усе це призвело до того, що Верховна Рада 12-го скликання, за мовчазної згоди Президента, скасувала інститут Представників і ухвалила закони, за якими були обрані нові місцеві ради та голови рад, що тепер уособлюють і представницьку, і виконавчу владу.

Можливі шляхи законодавчого врегулювання

Парадокс нинішньої ситуації полягає в тому, що обрані органи місцевої влади, особливо районного та обласного рівня, не мають власної законодавчої бази. Адже за Законом «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» ради населених пунктів можуть працювати й досі. Що ж до районної та обласної ланок, то правова невизначеність статусу цих рад та їхніх голів є вкрай небезпечною. Існує кілька підходів до врегулювання цього питання, кожен з яких має як переваги, так і недоліки.

1. Найбільш радикальним і зрозумілим є ухвалення нового закону, який би врахував сьогоднішні реалії та визначив правове поле для всіх органів місцевої влади. Але чи можливе зараз прийняття досконалого закону? Усі попередні закони, ухвалені Верховною Радою, були приречені на недосконалість, оскільки приймалися постфактум — коли влада вже обрана, а концепція її організації не визначена. Зараз ситуація аналогічна. Достатньо порівняти лише три останні законопроекти про місцеву владу, щоб це побачити.

• Проект «Про місцеве самоврядування в Україні» (ред. травень 1994). Стаття 5. Ради — органи місцевого самоврядування.
• Проект «Про місцеві Ради народних депутатів» (ред. серпень 1994). Стаття 1. Місцеві Ради народних депутатів — органи державної влади і самоврядування.
• Проект «Про місцеві Ради народних депутатів» (ред. жовтень 1994). Стаття 1. Ради народних депутатів — органи місцевої влади.

Три проекти — три різні підходи. І це цілком закономірно, адже самоврядування населених пунктів та «самоврядування» районів і областей навряд чи можна звести до однієї формули та примирити інтереси рад різних рівнів. Тим більше, що навряд чи хтось має впевненість, що така система місцевої влади є оптимальною для України і що цей закон діятиме довго. Тобто в будь-якому випадку це буде тимчасовий закон.

2. Взяти за основу Закон «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» і внести до нього необхідні зміни, що стосуються районного та обласного рівня, врахувавши повноваження державної виконавчої влади, які раніше належали Представникам Президента, та реалізувавши виконавчу вертикаль через голів відповідних рад. Однак і цей, на перший погляд простіший, шлях не є досконалим, оскільки будь-яке запровадження підзвітності та підпорядкованості голів рад вступає в колізію з усенародним обранням цих осіб, тим більше що такої підпорядкованості раніше взагалі не існувало. Ще одним слабким місцем як чинного законодавства, так і згаданих проектів є те, що в жодному з документів належним чином не прописана фінансово-економічна частина, яка якраз і визначає силу влади та реальне управління ситуацією. В Україні ж цим питанням фактично ніхто не займається, тому навіть реалізація популярної тези про передачу значних прав, особливо в бюджетній та податковій сферах, на рівень областей не вирішить проблем місцевої влади, якщо не буде розроблено механізму збору місцевих податків та їх розподілу між різними радами.

3. Незалежно від обраного шляху — чи то ухвалення нового закону, чи внесення змін до чинного — назріла нагальна потреба розпочати роботу над створенням концепції організації влади в Україні з урахуванням оптимізації адміністративного устрою держави. Це питання дуже складне й потребує серйозних досліджень та наукових розробок. Ця робота могла б бути використана при підготовці нової Конституції України. І лише після ухвалення нового, детально розробленого закону про місцеву владу, де передбачені всі необхідні для ефективного функціонування механізми, можна проводити вибори місцевої влади — вже під закон, а не навпаки.

Світовий досвід

Аналіз побудови влади в демократичних країнах показує, що, незалежно від форми правління чи географічного розташування, органи місцевої влади мають багато спільного. На основі аналізу моделей організації влади в президентських республіках (США, Франція), парламентських республіках (Італія, Австралія) та конституційних монархіях (Нідерланди, Норвегія) можна виокремити спільні для всіх демократій принципи:

• найширше самоврядування притаманне саме населеним пунктам;
• економічну основу самоврядування становлять місцеві податки, збори та муніципальна власність;
• органи самоврядування самостійні в межах компетенції, визначеної законом;
• державна влада здійснюється іншими органами влади, а не органами самоврядування;
• забезпечення інтересів держави в адміністративно-територіальних одиницях здійснюється через державну виконавчу владу;
• координація роботи органів місцевого самоврядування та контроль за дотриманням ними законодавства реалізується або через представників держави, або через призначення голів рад главою держави;
• арбітром у вирішенні спорів між органами самоврядування, державою та громадянами є суд;
• органи самоврядування мають бути максимально відкритими для громадянина.

Висновки

Кардинально вирішити питання організації влади на місцях зараз навряд чи можливо. Україна потребує нової концепції організації влади як у центрі, так і на місцях, яка могла б бути реалізована в новій Конституції. Досвід демократичних країн свідчить, що в умовах економічної кризи та політичної нестабільності відбувається централізація влади; в іншому разі ослаблення центральної влади на фоні кризи призводить до розпаду держави. Теза про те, що вихід із кризи можливий через більшу автономію регіонів, не знаходить історичного підтвердження, а досвід Криму цю тезу взагалі спростовує. У цій ситуації для України найбільш прийнятною, скоріш за все, є французька модель організації влади — широке самоврядування на рівні населених пунктів і сильна державна влада в префектурах, звичайно, з урахуванням українських особливостей.