Місцеве самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування в Україні

1. Поняття місцевого самоврядування

2. Повноваження місцевого самоврядування

3. Система місцевого самоврядування

4. Матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування

5. Гарантії місцевого самоврядування

1. Поняття місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування є складним і багатоаспектним політико-правовим інститутом, який можна розглядати з різних позицій. Виходячи з аналізу Конституції України 1996 року, місцеве самоврядування як предмет конституційно-правового регулювання проявляється у трьох іпостасях:

• як одна з фундаментальних засад конституційного ладу України;
• як особлива форма здійснення народовладдя;
• як гарантоване право мешканців певної території (територіальної громади) самостійно вирішувати питання локального значення.

У ролі засади конституційного ладу місцеве самоврядування є одним із ключових принципів організації та функціонування влади в суспільстві й державі, виступаючи невід’ємною ознакою демократичного устрою. У статті 2 Європейської Хартії місцевого самоврядування закріплено вимогу: «Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, у конституції країни».

В Україні принцип визнання місцевого самоврядування на конституційному рівні вперше було зафіксовано ще в Конституції гетьмана П. Орлика 1710 року, а згодом — у Конституції УНР 1918 року, проте ці положення так і не були втілені в життя. У радянський період цей принцип категорично відкидався, оскільки суперечив централізованій природі радянської держави.

Конституція України 1996 року, відповідно до вимог Європейської Хартії, поряд із такими основоположними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділ державної влади, в окремій статті закріплює принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.

Визнання місцевого самоврядування засадою конституційного ладу означає утвердження демократичної децентралізованої моделі управління, що ґрунтується на самостійності територіальних громад та їхніх органів у розв’язанні всіх питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування як форма народовладдя. Відповідно до статті 5 Конституції України, народ реалізує владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З цього конституційного положення випливає, що органи місцевого самоврядування не належать до єдиного державного механізму, тому місцеве самоврядування слід розглядати як окрему форму реалізації народом своєї влади.

Як специфічна форма здійснення народної влади місцеве самоврядування має такі характерні риси:

1) Особливий суб’єкт — територіальну громаду, тобто мешканців села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища або міста. Територіальна громада реалізує місцеве самоврядування як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

2) Особливе місце в політичній системі суспільства та держави. Згідно з Конституцією України, органи місцевого самоврядування не входять до механізму державної влади, хоча це не означає їхньої повної ізольованості від держави. Зв’язок між місцевим самоврядуванням і державою є досить тісним: по-перше, обидва інститути мають єдине джерело — народ (ч. 1 ст. 5 Конституції України); по-друге, органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції України), а їх реалізація контролюється відповідними органами виконавчої влади.

Таке становище дає підстави характеризувати місцеве самоврядування як самостійну (поряд із державною владою) форму публічної влади — публічну владу територіальної громади. Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією України: стаття 145 передбачає судовий захист прав місцевого самоврядування, а стаття 142 визначає його матеріальну та фінансову основу.

3) Особливий об’єкт управління — питання місцевого значення, перелік яких у формі предметів відання органів та посадових осіб місцевого самоврядування закріплено в Законі України від 21 травня 1997 року «Про місцеве самоврядування в Україні».

2. Повноваження місцевого самоврядування

Повноваження місцевого самоврядування — це закріплені Конституцією та законами України, іншими правовими актами права й обов’язки територіальних громад, органів місцевого самоврядування щодо виконання завдань і функцій місцевого самоврядування.

У загальному вигляді найважливіші питання відання місцевого самоврядування визначені статтею 143 Конституції України, згідно з якою територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені органи місцевого самоврядування управляють комунальним майном; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку й контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації й установи, а також здійснюють контроль за їхньою діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Деталізація повноважень місцевого самоврядування здійснюється в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», галузевому законодавстві та інших правових актах. Варто зазначити, що переважна більшість цих повноважень реалізується через представницькі органи місцевого самоврядування та їхні виконавчі органи. Тому в законах та інших актах повноваження місцевого самоврядування зазвичай визначаються через закріплення повноважень відповідних органів. При цьому Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», дотримуючись принципу розподілу повноважень, окремо визначає компетенцію представницьких органів — сільських, селищних, міських рад, їхніх виконавчих органів та сільського, селищного, міського голови.

За своєю структурою повноваження місцевого самоврядування поділяються на:

а) власні (самоврядні) повноваження, що стосуються вирішення питань місцевого значення та надання громадських послуг населенню;

б) делеговані повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади, надані законом органам місцевого самоврядування), що пов’язані з виконанням функцій виконавчої влади на місцях.

Територіальні громади як первинні суб’єкти місцевого самоврядування мають право безпосередньо розглядати та вирішувати будь-яке питання, віднесене до самоврядних повноважень.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає групи повноважень місцевого самоврядування в таких сферах:

• соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку;
• бюджету, фінансів і цін;
• управління комунальною власністю;
• житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку;
• будівництва;
• освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту;
• регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища;
• соціального захисту населення;
• зовнішньоекономічної діяльності;
• оборонної роботи;
• вирішення питань адміністративно-територіального устрою;
• забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;
• відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України та присвоєння почесних звань України.

3. Система місцевого самоврядування

Відповідно до статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Цей структурно-організаційний механізм і називається системою місцевого самоврядування.

У структурно-організаційному плані система місцевого самоврядування є сукупністю органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм, за допомогою яких територіальна громада або її складові частини виконують завдання та функції місцевого самоврядування, вирішують питання місцевого значення.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить:

• територіальну громаду;
• сільську, селищну, міську раду;
• сільського, селищного, міського голову;
• виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
• районні в місті ради, що створюються в містах із районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради;
• районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;
• органи самоорганізації населення.

У структурі системи місцевого самоврядування можна виокремити два основні елементи — територіальну громаду та органи місцевого самоврядування.

Територіальна громада — це основний суб’єкт місцевого самоврядування, який складають жителі села (кількох сіл), селища, міста.

За обсягом правоздатності та дієздатності своїх членів територіальна громада є неоднорідною: її складають жителі, які мають різний правовий статус (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Члени громади — громадяни України, які досягли 18-річного віку та не визнані судом недієздатними, є активними суб’єктами місцевого самоврядування. Вони мають право обирати органи та посадових осіб місцевого самоврядування, бути обраними або призначеними до цих органів чи на відповідні посади, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими правами, передбаченими Конституцією України, законами України та статутами територіальних громад.

Територіальна громада безпосередньо вирішує питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, використовуючи різні форми прямої демократії. Право жителів брати участь у здійсненні місцевого самоврядування може реалізовуватися в таких формах:

• місцевий референдум;
• вибори депутатів відповідної місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори);
• загальні збори громадян за місцем проживання;
• колективні та індивідуальні звернення (петиції) жителів до органів і посадових осіб місцевого самоврядування;
• громадські слухання;
• місцеві ініціативи;
• участь у роботі органів місцевого самоврядування та робота на виборних посадах;
• інші, не заборонені законом, форми.

Органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради — представницькі органи, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені й в їхніх інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.

4. Матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування

Реальність місцевого самоврядування визначається насамперед матеріальними та фінансовими ресурсами, якими володіє територіальна громада і які в сукупності становлять його матеріальну й фінансову основу.

Конституція України (ст. 142) до матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування відносить рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, що перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Комунальна власність. Провідне місце в структурі матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування посідає комунальна власність. Поняття комунальної власності вперше на законодавчому рівні було запроваджено Законом України «Про власність» від 7 лютого 1991 року, і тоді вона (або, за Законом, власність адміністративно-територіальних одиниць) розглядалася як різновид державної власності (ст. 31 Закону). Конституція України 1996 року визначає комунальну власність як самостійну форму власності, суб’єктами якої є територіальні громади села (кількох сіл у разі добровільного об’єднання в сільську громаду їхніх жителів), селища, міста, району в місті.

Від імені та в інтересах територіальних громад правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності можуть здійснювати відповідні органи місцевого самоврядування.

До складу комунальної власності входять: рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, зокрема банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частки в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, місцеві енергетичні системи, громадський транспорт, системи зв’язку та інформації, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування, майно, передане в комунальну власність іншими суб’єктами власності, та будь-яке інше майно, рухомі й нерухомі об’єкти, що належать територіальним громадам, а також кошти, отримані від відчуження об’єктів права комунальної власності.

Перелік об’єктів права комунальної власності територіальної громади визначає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Рухоме й нерухоме майно, інші об’єкти права комунальної власності громадського користування, що мають важливе значення для життєзабезпечення села, селища, міста, задоволення потреб територіальної громади та збереження історико-культурних об’єктів, визначаються територіальною громадою як об’єкти виключного права комунальної власності.

До об’єктів виключного права комунальної власності, зокрема, можуть бути віднесені:

• землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, пасовища, сінокоси, набережні, парки, міські ліси, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів), а також землі, надані для розміщення будинків органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
• землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;
• річки, водойми та їхні береги;
• кладовища;
• пам’ятки історії та архітектури;
• природні ландшафти та заповідники;
• інші об’єкти, перелік яких встановлює територіальна громада або відповідна рада.

Об’єкти виключного права комунальної власності не можуть бути відчужені в будь-який спосіб, а їхній перелік закріплюється в статуті територіальної громади.

Територіальні громади можуть мати спільну власність (сумісну або часткову) — об’єкти, що задовольняють спільні потреби територіальних громад, об’єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів, які за рішенням двох або кількох територіальних громад чи відповідних органів місцевого самоврядування об’єднуються на договірних засадах для виконання спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій.

Територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування володіє, користується та розпоряджається належним їй на праві комунальної власності рухомим і нерухомим майном, коштами та іншими об’єктами з метою забезпечення надання необхідних громадських послуг. Зокрема, територіальна громада — власник комунального майна — може здійснювати з об’єктами комунальної власності будь-які господарські операції, передавати їх у постійне або тимчасове користування фізичним та юридичним особам, здавати в оренду, вносити як частку до статутного фонду підприємств та акціонерних товариств, продавати, купувати, використовувати як заставу, приватизувати, визначати в угодах і договорах умови використання та фінансування об’єктів, що приватизуються або передаються в користування чи оренду, тощо.

Органи місцевого самоврядування з метою забезпечення належних умов для надання громадських послуг можуть продавати, купувати, резервувати земельні ділянки, здавати їх в оренду, використовувати як заставу, передавати як внески до статутних фондів (капіталів) акціонерних товариств, товариств з обмеженою відповідальністю, кооперативів, фінансово-кредитних установ та інших підприємств і організацій.

Виконавчі органи місцевого самоврядування у встановленому законом порядку створюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, установи й заклади, визначають цілі їхньої діяльності та організаційні форми; затверджують статути створюваних підприємств, організацій та установ. Відповідно до закону вони регулюють ціни й тарифи на продукцію та послуги створених підприємств, взаємовідносини цих підприємств із відповідним бюджетом; встановлюють порядок використання прибутку, контролю за ефективністю використання належного підприємствам майна, веденням фінансово-господарської діяльності; призначають та звільняють керівників таких підприємств, заслуховують звіти про їхню діяльність; делегують своїх представників до спостережних рад господарських товариств, частка капіталу яких належить органам місцевого самоврядування.

Управління об’єктами права комунальної власності здійснюють виконавчі органи місцевого самоврядування або інші уповноважені ними юридичні та фізичні особи.

Управління об’єктами права спільної власності територіальних громад здійснюють за рішенням районних, обласних рад районні, обласні державні адміністрації.

Для управління об’єктами права спільної власності сільськими, селищними, міськими радами можуть бути створені відповідні органи управління.

Право комунальної власності територіальної громади відповідно до статті 13 Конституції України захищається законом на рівних умовах із правами власності інших суб’єктів. Об’єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені в територіальних громад і передані іншим суб’єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.

Місцевий бюджет. Фінансові ресурси територіальної громади за своєю структурою включають: а) кошти місцевого бюджету; б) позабюджетні кошти місцевого самоврядування; в) кошти комунальних підприємств.

Місцеві бюджети розробляють, затверджують і виконують відповідні органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення).

Районні та обласні ради затверджують районні й обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів, а також із коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм.

Місцевий бюджет має дохідну та видаткову частини.

Доходи місцевих бюджетів мають бути достатніми для ефективного виконання завдань і функцій місцевого самоврядування. Вони формуються, по-перше, за рахунок власних джерел (місцеві податки і збори), що відповідає вимогам Європейської Хартії місцевого самоврядування, стаття 9 якої прямо передбачає, що принаймні частина коштів місцевого самоврядування повинна надходити за рахунок місцевих зборів і податків.

По-друге, до доходів місцевих бюджетів зараховуються закріплені доходи, тобто закріплені законом загальнодержавні податки, збори та інші обов’язкові платежі.

По-третє, до дохідної частини місцевих бюджетів можуть входити кошти з державного бюджету, які передаються з метою надання фінансової підтримки місцевому самоврядуванню з боку держави. Держава гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. При цьому мінімальні розміри місцевих бюджетів мають визначатися на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановленого законом. Фінансова допомога місцевому самоврядуванню з боку держави може здійснюватися у формі дотацій або субвенцій.

Дотації — це кошти, які передаються до місцевого бюджету з державного бюджету у випадках, коли коштів, що надходять із власних джерел та закріплених доходів, недостатньо для формування мінімального розміру місцевого бюджету. Використання дотацій не має цільового призначення, вони виділяються державою на безвідплатній та безповоротній основі.

Субвенції — це кошти, які виділяються з державного бюджету на певний строк для фінансування конкретних програм з метою соціально-економічного вирівнювання відповідних територій.

Кошти державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій і субвенцій, розподіляються обласними радами між районними бюджетами та бюджетами міст обласного значення в розмірах, необхідних для формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. Кошти обласного бюджету, передані державою у вигляді дотацій і субвенцій, зараховуються до районних бюджетів і розподіляються районними радами між місцевими бюджетами.

По-четверте, до дохідної частини місцевого бюджету включаються кошти, необхідні для фінансування витрат, пов’язаних зі здійсненням органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади та виконанням рішень органів виконавчої влади.

Сільські, селищні, міські, районні в містах ради та їхні виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання. Розмір і цільове спрямування видатків, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, визначаються видатковою частиною місцевих бюджетів. Вона включає видатки поточного бюджету (спрямовуються на фінансування установ і закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань) та видатки бюджету розвитку (спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов’язаних зі здійсненням інвестиційної та інноваційної діяльності, а також на фінансування субвенцій та інших видатків, пов’язаних із розширеним відтворенням).

5. Гарантії місцевого самоврядування

Здійснення місцевого самоврядування в Україні забезпечується системою гарантій, під якими розуміють економічні, політичні та правові умови й засоби повної та ефективної реалізації територіальними громадами, органами місцевого самоврядування завдань і функцій місцевого самоврядування. Найважливіші правові гарантії місцевого самоврядування закріплені в Конституції України та Законі «Про місцеве самоврядування в Україні».

Механізм правового забезпечення місцевого самоврядування:

І. Правові гарантії захисту

Територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно вирішують надані їм повноваження.

• Конституційні гарантії
• Судові гарантії

ІІ. Державний і громадський контроль

(Державний нагляд, політико-правовий контроль у формі депутатських запитів, парламентських слухань, судовий контроль, контроль з боку засобів масової інформації, політичних партій і громадських організацій)

ІІІ. Юридична відповідальність

(конституційно-правова відповідальність, майнова або цивільно-правова)

Гарантіями організаційної самостійності місцевого самоврядування є:

• положення Конституції України про те, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиної системи органів державної влади (ст. 5), а служба в органах місцевого самоврядування є самостійним видом публічної служби (ст. 38);
• віднесення питань обрання органів місцевого самоврядування, обрання чи призначення посадових осіб місцевого самоврядування до повноважень місцевого самоврядування;
• встановлена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 71) заборона органам виконавчої влади та їхнім посадовим особам втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень та в інших випадках, передбачених законом;
• встановлена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 21) заборона обмежувати права територіальних громад на місцеве самоврядування, за винятком умов воєнного чи надзвичайного стану.

Гарантіями фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування є:

• встановлення Конституцією України (ст. 142) матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування;
• положення Конституції України щодо захисту законом права комунальної власності на рівних умовах із правами власності інших суб’єктів (ст. 13);
• закріплення обов’язку держави фінансувати здійснення окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих органам місцевого самоврядування (ст. 143 Конституції України), та компенсувати витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади й попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами (ст. 67 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»);
• передбачена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 61) заборона втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів, за винятком випадків, передбачених законом;
• передбачений Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 62) обов’язок держави фінансово підтримувати місцеве самоврядування, брати участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснювати контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком, гарантувати органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб;
• передбачене Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. ст. 68-70) право органів місцевого самоврядування мати позабюджетні кошти, встановлювати місцеві податки і збори, випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери тощо.

Гарантіями захисту прав місцевого самоврядування є:

• передбачені Конституцією України обов’язковість до виконання на відповідній території актів органів місцевого самоврядування (ст. 144) та судовий порядок захисту права місцевого самоврядування (ст. 145);
• передбачене Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 71) право органів та посадових осіб місцевого самоврядування звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування;
• встановлена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 72) підзвітність і підконтрольність місцевих державних адміністрацій районним, обласним радам;
• передбачена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 75) відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами.