Місцеве самоуправління в Україні вцілому

Місцеве самоврядування в Україні після ухвалення нової Конституції України. Окремі міркування щодо майбутнього законодавства. Анатолій Ткачук

 

Ухвалена 28 червня 1996 року Конституція України запровадила нові засади організації та функціонування систем місцевої державної влади й місцевого самоврядування. Однак розділ 11 Основного Закону «Місцеве самоврядування» не надто чітко окреслює норми-принципи, за якими мають формуватися й працювати місцеві ради різних рівнів, особливо це стосується районних та обласних рад. Така невизначеність відкриває простір для різних підходів до розроблення нового закону про місцеве самоврядування. Підтвердженням цього є два законопроекти, що нещодавно з’явилися у Верховній Раді України. Перший — «Про місцеве самоврядування в Україні», підготовлений робочою групою комісії з питань державного будівництва, діяльності рад і самоврядування від 18 вересня 1996 року (далі — проект комісії).

Другий — однойменний проект, створений робочою групою, до якої увійшли представники Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України, Асоціації міст України, Міністерства юстиції, науковці з різних навчальних закладів країни (далі — проект фонду).

Ці два документи репрезентують не лише різні підходи до законодавчого закріплення статусу органів самоврядування, розмежування повноважень між ними та виконавчою владою, а й належать до різних юридичних шкіл, хоча зовні багато норм і статей у них збігаються за змістом.

Перш ніж перейти до детального аналізу переваг і недоліків обох проектів, варто зробити кілька застережень щодо вимог до законодавства про місцеве самоврядування загалом. Також доречно порушити низку риторичних запитань, на які слід дати відповіді або принаймні спробувати це зробити.

Чи відповідає чинне українське законодавство про місцеве самоврядування та місцеву виконавчу владу вимогам нової Конституції, і чи дає сама Конституція можливість функціонувати нинішнім органам самоврядування?

Чи доцільно зараз, коли місцеві ради були обрані два роки тому, проводити їх чергову реорганізацію без переобрання на нових засадах?

Чи варто проводити чергове реформування місцевого самоврядування лише через ухвалення чергової редакції закону, чи, можливо, слід підготувати пакет законів, що регулюють усі аспекти нормальної діяльності самоврядування, і ввести їх у дію після нових місцевих виборів?

Чи потрібно в новому законодавстві передбачити можливість різних форм самоврядування залежно від рівня розвитку та інтелектуального потенціалу міст, чи залишитися в межах загальної уніфікації?

Звісно, чинний Закон «Про місцеві ради і місцеве самоврядування» в редакції 1992 року не повною мірою відповідає розділу 11 нової Конституції, зокрема в частині, що стосується районних та обласних рад. Але цей закон не відповідав реальній ситуації з місцевою владою районного та обласного рівнів і під час дії Конституційного Договору. Його норми застосовувалися лише в тій частині, що не суперечила цьому документу, і це відбувалося за відсутності Конституційного Суду. Тепер же розділ 15 «Перехідні положення», частини 7 і 8, визначають: «8. Сільські, селищні, міські ради та голови цих рад після набуття чинності Конституцією України здійснюють визначені нею повноваження до обрання нового складу цих рад у березні 1998 року.

Районні та обласні ради, обрані до набуття чинності цією Конституцією, здійснюють визначені нею повноваження до сформування нового складу цих рад відповідно до Конституції України.

Районні в містах ради та голови цих рад після набуття чинності цією Конституцією здійснюють свої повноваження відповідно до закону».

Тобто Конституція, принаймні до 1998 року, надає відстрочку на переобрання місцевих рад усіх рівнів, оскільки частина друга пункту 8, що стосується районних і обласних рад, зберігає їхні повноваження до моменту обрання за нормами нової Конституції, але в самій Конституції немає жодної норми, яка б визначала порядок їх формування.

Враховуючи ці аргументи, можна констатувати: хоча чинне законодавство про місцеве самоврядування частково не відповідає нормам Конституції, сама Конституція дозволяє органам самоврядування працювати в існуючому правовому полі до ухвалення відповідного нового законодавства.

Але чи варто запроваджувати в Україні принципово нову, відмінну від діючої, систему місцевого самоврядування без переобрання рад? Логіка підказує, що, напевно, не варто, навіть з огляду на часовий інтервал, що залишився до нових виборів, — 1,5 роки. Адже нове законодавство, якщо його ухвалити протягом жовтня-листопада 1996 року, впроваджуватиметься в життя ще 5–6 місяців, а потім уже розпочнеться підготовка до виборів. Тобто місцева влада на ці півтора року буде знову паралізована черговим реформуванням. Щоб цього не сталося, можна застосувати різні прийоми: перше — впровадження нового законодавства, яке передбачає справді кардинальне реформування місцевої влади, розпочати разом із переобранням цих рад;

друге — ухвалити нове законодавство як косметичне, що не потребує жодної суттєвої реорганізації органів самоврядування; третє — прийняти нове законодавство вже сьогодні, але основні його новації, що потребують зміни системи влади чи впровадження нових правовідносин при формуванні органів самоврядування, впроваджувати поступово, відповідно до перехідних положень нового закону.

Саме тут і окреслилися принципові відмінності двох проектів одного закону. Проект комісії пропонує, по великому рахунку, залишити все як є, лише дещо модернізувавши окремі процедурні положення чинного закону, а проект фонду передбачає досить суттєві, можна сказати, принципові зміни до системи місцевого самоврядування загалом і до форми його законодавчого врегулювання зокрема. Кожен із цих підходів має свої переваги. Перший дає можливість до нових виборів не втягувати органи самоврядування в принципову реорганізацію, зате другий передбачає нові, прогресивні підходи до створення в Україні основ самоврядування європейського зразка.

Проект Закону, розроблений фондом, містить кілька дуже важливих, концептуально нових для українського законодавства про місцеве самоврядування положень. Перше: пропонується запровадити нормативне регулювання місцевого самоврядування актами двох рівнів — законами, які має ухвалити український парламент, та місцевими статутами, що схвалюються або безпосередньо громадами, або їхніми виборними органами. Друге: уперше новий закон має визначити правові основи фінансових і бюджетних прав органів самоврядування на досить детальному рівні з певними довготривалими гарантіями. Третє: законом встановлюється вимога щодо визначення державою мінімального рівня забезпеченості послугами мешканців поселень і створення умов для його забезпечення. Четверте: статус і порядок обрання районних та обласних рад у цьому законі виписано саме як органів спільних інтересів громад населених пунктів, а не як органів самоврядування району чи області. П’яте: питання існування районних у містах рад та їхніх власних бюджетів віддається на вирішення міським громадам через статути.

Проект комісії, навпаки, не дає можливості застосування в Україні статутного права, надає надто великих повноважень радам районного та обласного рівня, не врегульовує багато питань, пов’язаних із бюджетом органів самоврядування.

Крім таких важливих концептуальних відмінностей проекту фонду від проекту комісії, слід врахувати й таку позитивну рису, як досить добра юридична техніка цього проекту. Текст виписано гарною мовою, речення короткі й зрозумілі, частини статей лаконічні та нумеровані, що полегшує роботу з цим документом.

Звичайно, попри такі, без сумніву, позитивні здобутки, цей проект має й низку недоліків, здебільшого це недостатня процедурна регламентація засідань ради та її органів, прийняття й оприлюднення рішень. Автори, не включаючи цих положень у проект закону, мали, очевидно, на меті віднести їх регулювання на рівень статутів, але статути не є обов’язковим елементом для всіх органів самоврядування. У частині таких процедурних моментів перевагу має проект комісії.

Але повертаючись до проблем самоврядування, які намагається розв’язати проект, спробуймо дещо детальніше розглянути головні новації.

Перша, і чи не найголовніша, новація проекту фонду — це розділ 2 «Правові основи місцевого самоврядування». Адже саме в цьому розділі передбачається, що питання діяльності місцевого самоврядування регулюватимуться Конституцією та законами України, а також статутами відповідних поселень. Стаття 10, яка визначає сферу регулювання статутом, встановлює, що «з метою регулювання організації, формування і діяльності територіальної громади та органів місцевого самоврядування відповідної територіальної громади, громади або представницькі органи місцевого самоврядування можуть затверджувати статути, в яких відповідно до Конституції України, цього Закону, інших законодавчих актів визначаються: ...» і наведено більше десяти напрямів в організації самоврядування, які мають знайти своє відображення в статутах. І ось тут слід поміркувати над такою проблемою: а як місцева рада зможе сформулювати положення, наприклад, щодо «форми, порядку і гарантії безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення», адже навіть статті 39 та 40, які говорять про загальні збори (сходи) громадян та місцеві ініціативи, не передбачають порядку реалізації громадою таких прав, а відсилають це на рівень статутів. З одного боку, це цілком справедливо, адже в маленькому селі й у величезному місті такий порядок має бути різним, але варто передбачити, що жоден статут не повинен позбавити членів громади такого права або встановити норми, які не можуть суттєво обмежити можливість його реалізації.

Вирішити проблему суперечностей між спробою надати громадам та їхнім органам більших можливостей у визначенні внутрішніх питань громади й забезпечити їх гарантіями від можливих зловживань при прийнятті статутів можна двома способами. Перше — це розробити модельний статут поселення, у якому передбачено різні варіанти організації та діяльності місцевого самоврядування, і в базовому законі «Про місцеве самоврядування» зробити припис про обов’язковість реалізації в статуті поселення, який приймається громадою чи радою, положень модельного статуту. Друге — у самому законі дещо детальніше визначити основні, мінімальні гарантії громади для реалізації своїх прав, навіть за відсутності статуту. Тим паче, що українське законодавство знає норми, наприклад, трудового права, де поряд із роботою за контрактом є застереження, що він не може погіршувати правовий захист працівника порівняно з чинним законодавством.

Великим досягненням проекту фонду є розділ 4 «Економічні та фінансові основи місцевого самоврядування», особливо частина, що стосується бюджету громади. Адже сьогодні питання формування та використання місцевого бюджету стоїть як ніколи гостро. Держава передає дедалі більше функцій, пов’язаних із великими фінансовими видатками, органам місцевого самоврядування, не компенсуючи цих видатків новими стабільними надходженнями. Інша проблема — законодавча невизначеність розпорядження бюджетними коштами, що веде до необґрунтованих фінансових витрат, а то й до просто зловживань із боку виконавчих керівників місцевого самоврядування. У більшості країн світу саме проблемам формування та використання коштів місцевого бюджету в законах про місцеве самоврядування приділяється головна увага. Проект фонду також робить спробу упорядкувати питання бюджету. Без сумніву, позитивним моментом тут є встановлення гарантій щодо самостійності місцевих бюджетів та виділення в місцевому бюджеті двох складових: поточного (адміністративного) бюджету та бюджету інвестицій і розвитку місцевого самоврядування (далі — фондовий бюджет). Це позитивне починання варто дещо розширити та уточнити.

Наприклад, варто на законодавчому рівні чіткіше закріпити вимогу, що бюджети місцевого самоврядування мають бути збалансованими, тобто видатки бюджету не можуть перевищувати надходження. З метою компенсації перевищення видатків над доходами у виключних випадках рада може прийняти рішення про одержання банківського кредиту, за умови, що його величина не перевищує третини від величини адміністративного бюджету. Кредити не можуть застосовуватися на покриття видатків адміністративної частини бюджету.

Крім цього, коли ми вже виділили дві складові частини бюджету, то цілком логічно було б визначити й кошти, з яких формуються ці частини. Адміністративний бюджет складається з усіх доходів громади від податків за нормами, встановленими законом, спеціальних витрат та загальних надходжень із боку держави (субвенції та субсидії). Фондовий бюджет формується за рахунок продажу комунального майна, місцевих податків, зборів та обов’язкових платежів, кредитів та субсидій на інвестиції.

Ведучи мову про право органів місцевого самоврядування брати чи давати кредити, а також випускати місцеві позики, лотереї та інші цінні папери, слід чітко продумати механізми, які б не допустили можливого банкрутства громад через надто нераціональне користування таким правом, наприклад, головою поселення чи виконкомом. Тому тут було б доцільно закласти умови, що рішення про кредити чи випуск місцевих цінних паперів приймається саме представницьким органом за поданням голови, та саме представницький орган затверджує перелік комунального майна, яке може бути заставою під кредити, що загальна величина заборгованостей громади не може перевищувати річного адміністративного бюджету і в разі необхідності погашається саме за рахунок цієї частини бюджету.

Також було б доцільно в законі впровадити норми щодо обов’язкових процедур, які мають бути виконані органами самоврядування при наданні кредитів чи гарантій під кредити іншим фізичним чи юридичним особам, а саме гласність і змагальність. Тобто рішення приймаються лише після публічного оголошення про намір кредитування чи надання гарантій і лише на конкурсній основі. Крім того, важливо все ж таки визначитися відносно права органів самоврядування займатися підприємницькою діяльністю. Напевне, тут варто все-таки накласти деякі обмеження, як це роблять у різних країнах. А саме: органи самоврядування можуть створювати лише ті підприємства, діяльність яких пов’язана з наданням послуг населенню відповідно до повноважень органу самоврядування. Аналогічно й участь муніципального капіталу можлива лише в таких підприємствах. У протилежному випадку можливе повне підкорення інтересів громади інтересам місцевої влади, яка замість надання послуг займеться виключно бізнесом.

Загалом питання фінансового забезпечення місцевого самоврядування в обох законопроектах, незважаючи на новації проекту фонду, можуть і повинні бути суттєво доповнені.

Що стосується проекту комісії, то надто сумнівними тут є частини, що стосуються повноважень районних та обласних рад (глава 2). Так, стаття 44 визначає, що районні (обласні) ради можуть делегувати (а значить, можуть і не делегувати, залишити за собою) понад 30 різноманітних повноважень. Але ж іще з часів Риму відомо, що не можна делегувати комусь більше повноважень, ніж маєш сам. Адже за Конституцією України (стаття 143, частина 2) повноваження районних і обласних рад досить обмежені. А навіть якщо допустити, що в них такі повноваження є, то як вони їх мають виконувати, коли самі не мають виконавчого органу?

Та й наявність такої кількості повноважень цих рад разом із принципом їх формування прямими виборами знову приведе до спроб цих рад керувати радами населених пунктів та конфліктів їхніх голів із відповідними головами місцевих державних адміністрацій.

А якщо й допустити, що, незважаючи на такі застереження, Верховна Рада прийме саме таку версію закону, де районні й обласні ради матимуть набагато більше повноважень, ніж це визначено Конституцією, то це може спричинити подання закону до Конституційного Суду для перевірки його на предмет конституційності. За таких умов довіра до закону буде ще більш підірваною, а в разі визнання закону неконституційним місцева влада знову опиниться в невизначеності й чекатиме нового реформування.

Повертаючись до питання, поставленого на початку нашого дослідження, — чи варто впроваджувати в Україні статутне право, — і погодившись із моделлю про можливість його застосування, але не як елемента обов’язкового, а можливого для тих поселень, які мають для цього необхідні й достатні умови, необов’язково відхиляти проект комісії. Ці два проекти цілком нормально можуть бути зведені в один, причому ні структура, ні концепція законопроекту фонду не буде порушена. Адже в законопроект фонду можна цілком логічно вписати положення з проекту комісії, наприклад: про сесію ради чи її постійні комісії (статті 46, 47) тощо.

Обидва проекти закону «Про місцеве самоврядування в Україні» заслуговують на уважний розгляд і мають свої сильні сторони. Проте проект, підготовлений за участю Асоціації міст України, Фонду підтримки місцевого самоврядування та Міністерства юстиції, є більш перспективним для розвитку місцевого самоврядування в Україні, і за умов його доповнення деякими положеннями з проекту комісії може бути розглянутим і схваленим Верховною Радою України. За умов збереження концепції проекту при його схваленні слід визначитися в перехідних положеннях про поступове введення в дію його окремих статей, аби не спровокувати негативних результатів від декларування норм, впровадження яких потребує додаткової підготовки (наприклад, питання мінімальних стандартів чи фінансового вирівнювання).