Гарантії забезпечення прав і свобод громадян в адміністративному процесі

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ГАРАНТІЙ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ І СВОБОД ГРОМАДЯН В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРОЦЕСІ

• Правове становище громадян в адміністративному процесі
• Система юридичних гарантій прав і свобод громадян, їхнє значення для адміністративно-процесуального регулювання
• Міжнародно-правові та конституційні засади юридичних гарантій прав і свобод громадян в адміністративному процесі

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 1

РОЗДІЛ 2. ПРОБЛЕМИ ДІЄВОСТІ ОКРЕМИХ ЮРИДИЧНИХ ГАРАНТІЙ ПРАВ І СВОБОД ГРОМАДЯН В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРОЦЕСІ

• Право громадян на інформацію як гарантія їх адміністративно-процесуального статусу
• Звернення громадян як гарантія забезпечення їхніх прав і свобод в адміністративному процесі
• Контроль і нагляд в адміністративному процесі
• Правова допомога як гарантія забезпечення прав і свобод громадян в адміністративному процесі
• Правові презумпції як гарантія забезпечення прав і свобод громадян в адміністративному процесі
• Правова культура та правова активність громадян як гарантія забезпечення їхніх прав і свобод

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 2

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Окремі аспекти окресленої проблематики вже ставали предметом дисертаційних досліджень і фахових публікацій. Зокрема, йдеться про праці таких вітчизняних і зарубіжних учених-правознавців: В.Б.Авер’янов, С.С.Алексєєв, О.Ф.Андрійко, О.М.Бандурка, Ю.П.Битяк, І.Л.Бородін, А.І.Берлач, І.В.Бойко, М.А.Бояринцева, М.А.Василенко, В.М.Гаращук, І.П.Голосніченко, В.М.Горшеньов, Є.В.Додін, Р.А.Калюжний, М.В.Коваль, В.К.Колпаков, Є.Б.Кубко, О.В.Кузьменко, Є.А.Лукашова, Д.В.Лученко, А.В.Малько, М.А.Матузов, О.В.Негодченко, В.І.Олефір, В.Ф.Опришко, М.Ф.Орзіх, Р.С.Павловський, Ю.С.Педько, П.М.Рабинович, О.П.Рябченко, А.О.Селіванов, О.Ф.Скакун, М.М.Тищенко, Ф.Д.Фіночко, В.В.Цвєтков, В.М. Шаповал, В.К.Шкарупа, О.М. Якуба та інші.

Науковий доробок цих дослідників, безперечно, становить вагому наукову й практичну цінність, а їхні висновки та рекомендації сприяють удосконаленню законодавства й правозастосовної практики. Водночас на дисертаційному рівні фактично відсутні праці, які б комплексно аналізували гарантії забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу та вивчали цю проблему як правове явище. Відтак актуальність теми зумовлена також потребою в глибоких науково-теоретичних дослідженнях у цьому напрямку. На думку дисертанта, комплексний аналіз і теоретичне узагальнення зазначеної проблеми належать до перспективних напрямків наукових пошуків у царині адміністративного процесу.

Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Напрями дослідження є складовою частиною наукових планів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого і відповідають цільовій комплексній програмі «Права людини та проблеми організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування в умовах становлення громадянського суспільства» на 2006 – 2010 рр. №0106u002285. Тема дисертаційного дослідження затверджена вченою радою Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (протокол № 8 від 16 лютого 2006 р.).

Мета і завдання дослідження.Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних здобутків вчених різних галузей права, насамперед адміністративного, а також чинного законодавства України, узагальнення практики його реалізації визначити сутність, зміст та особливості реалізації гарантій забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу, розробити пропозиції та рекомендації щодо усунення недоліків у правовому регулюванні, вдосконалення чинного законодавства в цій сфері.

Відповідно до мети були поставлені такі основні завдання:

• проаналізувати поняття прав і свобод громадян та розкрити їх зміст з урахуванням загальної структури адміністративного процесу як складного правового явища;
• дослідити теоретичні засади та розкрити зміст поняття гарантій забезпечення прав і свобод громадян;
• поглибити і уточнити наукові позиції відносно системи юридичних гарантій прав і свобод громадян, визначити місце і роль цих гарантій у сфері адміністративного процесу;
• з’ясувати міжнародно-правові та конституційні основи юридичних гарантій прав і свобод громадян в адміністративному процесі;
• дослідити особливості реалізації окремих юридичних гарантій забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу;
• розробити на основі аналізу чинного законодавства та практики його застосування рекомендації щодо напрямів підвищення ефективності дії юридичних гарантій забезпечення прав і свобод громадян в адміністративному процесі, вдосконалення законодавства з питань їх реалізації.

Об’єктом дослідженнявиступають адміністративно-правові та адміністративно-процесуальні відносини, пов’язані з реалізацією юридичних гарантій забезпечення прав і свобод громадян в адміністративному процесі.

Предмет дослідженнястановлять теоретико-методологічні засади, правові основи та особливості реалізації юридичних гарантій прав і свобод громадян в адміністративному процесі.

Методи дослідження.В основу методології дослідження покладено сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Головним із них виступає загальнонауковий діалектичний метод пізнання, який дає змогу досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз правових аспектів у сфері, що є предметом дослідження. Поряд із цим використовувався весь комплекс загальнонаукових і спеціальних методів дослідження, які знаходять широке застосування в сучасній правовій науці.

У роботі використано формально-логічний, системно-структурний, порівняльно-правовий та історичний методи дослідження. На їх основі досліджувались: поняття прав і свобод громадян, їхній зміст, особливості реалізації в сфері адміністративного процесу, характеристика та структура адміністративно-процесуальної діяльності, міжнародно-правові та конституційні основи реалізації юридичних гарантій прав і свобод громадян в адміністративному процесі, особливості реалізації окремих юридичних гарантій у сфері адміністративного процесу. Зроблені висновки та пропозиції ґрунтуються на вимогах формальної логіки з урахуванням визначеності, несуперечності, послідовності й обґрунтованості її силогізмів у рамках понятійного апарату правової науки.

Наукова новизна одержаних результатівполягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній юридичній науці комплексним монографічним дослідженням, присвяченим аналізу проблем гарантування прав та свобод людини і громадянина у сфері адміністративного процесу. Наукова новизна дисертації визначається сучасною постановкою нової проблеми, дослідженням нових ідей, тенденцій розвитку суспільних відносин в адміністративно-процесуальній сфері та напрямів удосконалення законодавства щодо реалізації прав та свобод людини і громадянина. У результаті проведеного дослідження сформульовано низка нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем:

• вперше дослідження питань гарантування прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу проведено з урахуванням нових соціальних, політичних, економічних та правових реалій сьогодення, а також процесів входження України в світове співтовариство;
• поглиблено теоретичний аналіз адміністративного процесу як складного правового явища, удосконалено основні підходи до розгляду структури адміністративного процесу та системи адміністративних проваджень, які його складають;
• набуло подальшого розвитку питання про правове становище громадян в адміністративному процесі, з урахуванням першочерговості забезпечення їхніх прав і свобод з боку відповідних суб’єктів процесу;
• вперше комплексно досліджено систему юридичних гарантій забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу, в якій базовими виділяються правова культура та правова активність особи, право на отримання відповідної інформації, право на правову допомогу, право на звернення з метою захисту своїх прав і свобод, відповідні правові презумпції;
• вперше обґрунтовується необхідність розгляду гарантій забезпечення прав і свобод громадян з урахуванням процесуальних особливостей їх реалізації з метою підвищення дієвості і ефективності кожної з них та їх системи в цілому;
• удосконалено класифікації гарантій забезпечення прав і свобод громадян в адміністративному процесі;
• удосконалено підходи до визначення міжнародно-правових та конституційних засад юридичних гарантій прав і свобод громадян в адміністративному процесі;
• вперше комплексно досліджено проблеми дієвості окремих юридичних гарантій прав і свобод громадян в адміністративному процесі, які раніше не були предметом поглибленого дослідження в сучасній правовій науці;
• дістало подальшого розвитку визначення сутності та ролі правових презумпцій у забезпеченні прав і свобод громадян, формулюються їхні авторські визначення та пропозиції щодо їх закріплення в законодавстві;
• вперше сформульовано конкретні пропозиції та рекомендації, спрямовані на удосконалення чинного адміністративно-процесуального законодавства з урахуванням необхідності підвищення дієвості та ефективності гарантій забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу.

Практичне значення одержаних результатівполягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

• у сфері науково-дослідної діяльності – основні положення дослідження можуть бути використані для подальшої розробки проблем реалізації юридичних гарантій прав і свобод громадян в адміністративному процесі, підвищення їх ефективності;
• у правотворчості – використання пропозицій сприятиме вдосконаленню чинного законодавства, яке регламентує процес реалізації та захисту прав і свобод громадян в їх взаємовідносинах з органами державного управління;
• у правозастосовній діяльності – впровадження результатів дослідження дозволить поліпшити практичну діяльність органів держави та їхніх посадових осіб у сфері адміністративного процесу, удосконалити застосування адміністративного законодавства щодо реалізації та захисту прав і свобод громадян;
• у навчальному процесі – матеріали дисертаційного дослідження можуть використовуватись при читанні лекцій та під час проведення практичних занять з дисципліни «Адміністративне право України», при підготовці відповідних підручників та навчальних посібників.

Особистий внесок здобувача. Сформульовані у дисертації положення, узагальнення, оцінки та висновки, рекомендації і пропозиції, обґрунтовані дисертантом на підставі особистих досліджень у результаті опрацювання та аналізу відповідного законодавства та науково-правових джерел. Усі результати одержані безпосередньо автором і знайшли своє відображення в опублікованих ним роботах.

Апробація результатів дисертації.Дисертація обговорювалась по розділах і в цілому на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження були представлені на науково-практичних конференціях: IV Національній науково-теоретичній конференції «Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування» (м. Сімферополь, 20–22 травня 2005р.); II Міжнародній науково-практичній конференції студентів та аспірантів «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (м.Луцьк, 17–18 березня 2006 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції молодих учених та здобувачів «Конституція України – основа побудови правової держави і громадянського суспільства» (м. Харків, 26–27 червня 2006 р.); Всеукраїнській конференції молодих учених та здобувачів «Сучасні проблеми юридичної науки та практики» (м. Харків, 2007 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення» (м.Сімферополь – м.Ялта, 7–8 грудня 2006 р.).

Публікації.Основні результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення в чотирьох статтях, опублікованих у фахових виданнях, та п’яти тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

1.1. Правове становище громадян в адміністративному процесі

Питання належної взаємодії держави та людини значною мірою зводиться до проблеми формування й роботи відповідного механізму їхніх взаємовідносин. Саме тому адміністративно-правове та адміністративно-процесуальне регулювання набуває окремого значення, коли йдеться про створення для громадян режиму найбільшого сприяння у стосунках із державними органами та їхніми посадовими особами. Важко віднайти інші сфери правового регулювання, де б настільки виразно проявився весь спектр людських інтересів, які, власне, і забезпечують реальне життя індивіда в суспільстві. У цьому сенсі адміністративний процес постає одним із найцікавіших правових явищ, у якому взаємини громадянина й держави в особі її органів отримують широку правову основу.

По суті, адміністративний процес постав і розвивався разом із розвитком публічно-правових інститутів та формуванням потужного адміністративного апарату, без якого управління державними справами було б неможливим. Фактично вся історія державного управління засвідчує наявність і потребу у відповідному регулюванні діяльності органів, які виконували цю важливу державну функцію.

Ще за давніх часів державно-адміністративне управління було пов'язане зі збиранням податей із підданих, підтриманням порядку в суспільстві, у племенах та між племенами, з організацією та благоустроєм міст, розв'язанням спорів і конфліктів, забезпеченням загальної безпеки [47, с. 5]. Складно уявити, що виконання цих завдань обходилося без наявності й застосування певних процесуальних норм, які, звісно, тоді мали примітивну та нерозвинуту форму. Згодом формування державного апарату зумовило потребу у виробленні більш розвинутих процесуальних форм, і передусім це пов'язано зі становленням так званої поліцейської науки. Як зазначав К.С. Бєльський, управлінське право й адміністративно-юстиційне право є важливими, але пізнішими «археологічними нашаруваннями». Адміністративне право у своєму еволюційному поступі проходить дві фази: спершу, у XVIII–XIX ст., воно постає як поліцейське право, а згодом, на межі XIX і XX століть, – як адміністративне, що включає до свого складу право поліцейське. Поліцейське право на першому етапі регулювало як охоронні, так і деякі управлінські суспільні відносини, які тоді було важко відокремити одні від одних. Проте в другій половині ХІХ ст. від державного права в бік поліцейського відокремилися такі розділи, як «органи виконавчої влади», «державна служба», «адміністративна юстиція», що, безперечно, розширювало поняття державного управління і закладало підвалини для формування адміністративного права. З іншого боку, поняття «поліція» поступово трансформувалося, звужувалося, ставало частиною поняття «управління» [21, с. 7]. Очевидно, що поліція, яка на перших етапах свого існування як окремої державної інституції виконувала досить широкі функції, не обмежуючись лише питаннями охорони громадського порядку, і діяльність інших державних органів управління, і судова діяльність щодо розгляду адміністративних справ об'єктивно вимагали відповідного процесуального забезпечення. Тож поряд із розвитком і встановленням системи управлінських органів так чи інакше розвивалося й удосконалювалося процесуальне законодавство, відпрацьовувались і формувались засади процесуального регулювання. Подальший поступ адміністративно-правової науки зумовив постановку питання про наявність окремого правового явища – адміністративного процесу. Період його становлення був складним і досить неоднозначним, викликав гострі дискусії серед представників адміністративно-правової науки.

Ще на початку 60-х років ХХ ст. відомий учений О.Ю. Луньов зазначав, що необхідною умовою роботи апарату державного управління є чітке правове регламентування адміністративного провадження: колегіальне вирішення справ там, де цього вимагає закон, урегулювання спорів, що виникають у сфері державного управління, в порядку та в строки, передбачені правом, притягнення до адміністративної відповідальності з виконанням усіх вимог, які гарантують законність накладення стягнення, тощо. Усе це широке коло питань, що має велике значення для подальшого поліпшення роботи органів державного управління, входить до поняття адміністративного процесу [109, с. 43]. Ще раніше С.С. Студенікін підкреслював, що виконавчо-розпорядча діяльність здійснюється на основі відповідних процесуальних правил, сукупність яких становить адміністративний процес [187, с. 44]. На нашу думку, сформульовані цими вченими позиції значною мірою зумовили появу подальших наукових дискусій щодо сутності та обсягу адміністративного процесу. Вважається, що хід і результати цієї дискусії багато в чому сприяли формуванню сучасних поглядів на сутність адміністративного процесу, його обсяг та структуру. Певна група вчених обстоювала думку, що адміністративний процес має суто юрисдикційний характер. Відштовхуючись від аналогії зі змістом цивільного та кримінального процесів, Н.Г. Саліщєва у найбільш відомій праці того часу «Административный процесс в СССР» обґрунтовувала позицію, згідно з якою адміністративний процес є розглядом державними органами спорів, що виникають при вирішенні індивідуальних справ, а також застосуванням засобів примусу. При цьому авторка проводила думку, що адміністративний процес і адміністративне провадження є різними правовими явищами. До останніх вона відносила провадження, пов'язані з вирішенням завдань внутрішньої організації апарату управління, провадження, які опосередковують взаємовідносини даного державного органу з іншими державними органами, установами й організаціями, що не входять до їх системи, провадження у справах, які пов'язані з відносинами між громадянами або громадськими установами й виконавчо-розпорядчими органами. Зазначалось також, що правове регулювання такого роду проваджень здійснюється за допомогою організаційних норм, які становлять відповідну групу норм матеріального адміністративного права [167, с. 8–11].

Фактично з таким баченням адміністративного процесу співвідносились і позиції деяких інших учених. Приміром, на думку А.П. Клюшніченка, адміністративний процес є не чим іншим, як порядком здійснення державними органами, а іноді й громадськими організаціями, специфічної діяльності щодо застосування адміністративного примусу, розгляду скарг, протестів, подань, заяв і вирішення спорів, пов'язаних з управлінською сферою [84, с. 37]. Існували й інші позиції, які трактували адміністративний процес у ширшому аспекті, але при цьому не давали відповіді на запитання, чи охоплюється адміністративно-юрисдикційна діяльність поняттям адміністративного процесу. Наприклад, Ю.М. Козлов писав, що адміністративний процес являє собою діяльність органів радянського державного управління із застосування (реалізації) вимог, які містяться в нормах матеріального адміністративного права, тобто вирішення конкретних індивідуальних справ, які виникають усередині апарату управління, а також за його межами [88, с. 32]. Однією з найбільш виважених і ґрунтовних позицій на той час стала позиція відомої української вченої О.М. Якуби, яка підкреслювала, що адміністративний процес регулює своїми нормами вирішення індивідуальних справ у сфері державного управління і здійснюється у багатьох напрямках, а оскільки однією зі сторін діяльності органів державного управління є їхня діяльність у галузі юрисдикції, то юрисдикційна діяльність органів управління також охоплюється адміністративним процесом [224, с. 181, 182].

Певною мірою питання про визначення природи адміністративного процесу значною мірою зумовлювалось розумінням самого поняття юрисдикції. Деякі вчені підходили до визначення адміністративного процесу з позиції широкого тлумачення поняття юрисдикції. Зокрема, В.А. Блінохватов наголошував, що під юрисдикцією слід розуміти правозастосовну діяльність компетентних органів та посадових осіб щодо індивідуальних юридичних справ, яка здійснюється відповідно до встановленої процесуальної форми. Наголошуючи на тому, що вся правозастосовна діяльність є юрисдикційною, автор робить однозначний висновок, що весь адміністративний процес поряд з іншими процесуальними формами входить до змісту юрисдикції, через це є цілком юрисдикційним [25, с. 140–141]. В адміністративно-правовій науці питанню визначення поняття юрисдикції приділялась досить велика увага, в тому числі й на монографічному рівні [218]. Це дозволило виділити найбільш важливі ознаки адміністративної юрисдикції, до яких відносять: 1) наявність правового спору (правопорушення). Розгляд із розв'язання юридичних справ, зумовлених позитивними обставинами, не охоплюється юрисдикційною діяльністю. Юрисдикція виникає тільки тоді, коли необхідно розв'язати спір про порушення встановлених правових норм. Стосовно адміністративної юрисдикції такого роду спори виникають між сторонами суспільних відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами, набуваючи характеру адміністративно-правових спорів; 2) адміністративно-юрисдикційна діяльність через свою соціальну гостроту вимагає належного процесуального регулювання. Встановлення і доведення подій і фактів, їх юридична оцінка здійснюються в рамках особливої процесуальної форми, що є важливою й обов'язковою для юрисдикції; 3) обов'язковість ухвалення рішення у вигляді юридичного акта – важлива ознака юрисдикційної діяльності. Як спосіб розв'язання правових конфліктів юрисдикція передбачає необхідність ухвалення остаточного рішення – акта застосування норм права до конкретного випадку. Юрисдикційний акт щодо конкретної адміністративної справи означає, по суті, розв'язання правового спору [17, с. 14–16]. Важливим аспектом адміністративної юрисдикції слід визнати також і те, що коло суб'єктів її здійснення значно ширше, ніж коло суб'єктів кримінально-юрисдикційної та цивільно-юрисдикційної діяльності. Але при цьому юрисдикційні повноваження кожного з органів адміністративної юрисдикції є чітко визначеними, а їх здійснення регламентується відповідними процесуальними нормами. Вищою, найбільш відпрацьованою формою адміністративно-юрисдикційної діяльності є діяльність судових органів з розгляду правових суперечок.

Примітно, що представники інших галузевих наук також висловлювали сумніви щодо самостійності адміністративного процесу з огляду на особливості його суб'єктного складу. Так, Д.М. Чечот зазначав, що порядок розгляду в суді адміністративних справ – це вид цивільного судочинства, і відповідно цей порядок повинен підкорятися загальним правилам цивільного судочинства та враховувати особливості кожної окремої категорії адміністративних спорів, а згідно з цим встановлювати відповідні доповнення або винятки із загальних правил цивільного процесу [213, с. 519–520]. Сьогодні існування інституту адміністративної юстиції як вищої форми адміністративної юрисдикції вже є фактом об'єктивної реальності. Система адміністративних судів отримала не лише чітке законодавче закріплення, а й належне процесуальне забезпечення своєї діяльності в новому Кодексі адміністративного судочинства України [87].

Слід зазначити, що згодом концепція широкого розуміння адміністративного процесу знайшла подальший розвиток у роботах таких учених, як В.Д. Сорокін, В.І. Новосьолов, В.М. Манохін, Р.С. Павловський, Ю.П. Битяк, М.М. Тищенко, О.М. Бандурка, В.К. Колпаков, Т.О. Коломоєць, О.В. Кузьменко та інших. Нині широкий погляд на зміст і структуру адміністративного процесу вже не викликає сумнівів. Однак не можна говорити й про те, що на сучасному етапі розвитку адміністративно-правової науки ця концепція поділяється всіма без винятку вченими-адміністративістами. Зокрема, білоруські вчені Д.А. Гавриленко і І.І. Мах наголошують, що адміністративний процес являє собою сукупність процесуальних дій, які виникають у результаті правовідносин, пов'язаних зі здійсненням правового захисту конкретних осіб [44, с. 294]. На думку А.А. Дьоміна, адміністративний процес слід розуміти як процедуру вирішення адміністративних та дисциплінарних спорів будь-яким органом держави і при будь-якому способі організації такого розгляду [60, с. 115]. Таким чином адміністративний процес знову звужується до меж юрисдикційного провадження. І все ж таки, на наш погляд, наведений підхід не має реальної наукової перспективи, оскільки штучно звужує рамки цього складного правового явища і не відповідає новітнім поглядам на призначення адміністративного права і процесу для регулювання широкого спектра правовідносин, які складаються в багатогранній діяльності органів держави, їхніх відносинах між собою і з громадянами. На значенні позитивної управлінської діяльності в забезпеченні прав і свобод громадян, необхідності вдосконалення її процесуальної основи неодноразово наголошував відомий український вчений-адміністративіст В.Б. Авер'янов [1, с. 16–22]. Такий підхід є необхідним підґрунтям для визнання важливою складовою адміністративного процесу багатьох управлінських процедур, які, по суті, значною мірою і визначають його структуру та особливості. Не викликає сумнівів і та важлива обставина, що вивчення та аналіз управлінських процедур дозволяє визначити підходи до розвитку форм участі громадян в управлінні. Йдеться про можливість більш предметного розгляду демократичних форм, вивчення їх з точки зору здійснення процесу управління і його окремих функцій [192, с. 573–574]. Не можна також не сказати про те, що діяльність публічної адміністрації дуже багатопланова. Вона приймає нормативні акти, при цьому обсяг адміністративної правотворчості значно перевищує обсяг законотворчості. Нормативних адміністративних актів видається набагато більше, ніж приймається законів. Також зазначена адміністрація видає ліцензії, приймає на службу, розподіляє бюджетні та інші матеріальні засоби тощо [19, с. 545]. Саме тому в правовій науці поняття адміністративного процесу пов'язується з діяльністю публічної адміністрації. Такий підхід дозволив тлумачити адміністративний процес як урегульовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації, спрямовану на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ щодо задоволення публічних інтересів [99, с. 50].

Враховуючи наявні точки зору, вважаємо за можливе визначити адміністративний процес як складне правове явище, що об'єднує в собі органічними складовими процесуальну діяльність адміністративно-юрисдикційного характеру, діяльність, пов'язану з регулюванням численних управлінських процедур, а також розгляд адміністративних справ у порядку адміністративного судочинства адміністративними судами.

Слід також зазначити, що сьогодні осмислення природи адміністративного процесу значною мірою зумовлено поглядом на нього крізь призму теорії юридичного процесу. На наш погляд, такий підхід не тільки дозволяє найбільшою мірою виявити суттєві ознаки власне адміністративного процесу, а й значною мірою зумовлює вирішення питань, пов'язаних із взаємодією всіх наявних процесуальних форм з метою вдосконалення всієї правової системи України і вирішення найважливішого завдання – охорони і захисту прав і свобод людини і громадянина. Ще на початку ХХ ст. відомий російський вчений В.О. Рязановський зазначав, що, встановивши відносини між процесами – цивільним, кримінальним, адміністративним – як відносини самостійних наукових дисциплін, наукова думка не могла разом з тим не звернути увагу на значні риси тотожності, а нерідко й збіг процесуальних інститутів між собою в усіх зазначених процесах. А це явище стало приводом для появи нової, ще мало розробленої доктрини, яка зв'язала три (основні) процеси в єдине ціле й проголосила, що наука процесу єдина, що окремі процеси є лише окремими галузями єдиної науки процесуального й судового права [164, с. 31].

Свого теоретичного обґрунтування теорія юридичного процесу набула в другій половині XX ст. у низці фундаментальних наукових досліджень вітчизняних учених В.М. Горшенева, В.Г. Крупіна, Ю.І. Мельникова, І.М. Погребної, І.Б. Шахова, І.В. Бенедика, С.Н. Олейникова [190; 208; 52; 53]. Можна говорити про те, що саме в Україні в той час сформувався важливий науковий напрямок, який значною мірою зумовив подальший розвиток процесуальної науки. До найбільш вагомих досягнень у цьому напрямку слід віднести визначення загальних ознак юридичного процесу як комплексної системи, дослідження процесуальної форми як специфічної наукової конструкції. Зокрема, до ознак юридичного процесу були віднесені такі: 1) юридичний процес – це розгляд певної юридичної справи; 2) юридичний процес – це діяльність щодо здійснення операцій з нормами права; 3) юридичний процес є правовою формою діяльності вповноважених на те органів державної влади й посадових осіб; 4) юридичний процес являє собою діяльність, результати якої обов'язково оформлюються у відповідних процесуальних документах; 5) юридичний процес являє собою діяльність, яка викликана об'єктивною потребою в процедурно-процесуальній регламентації; 6) юридичний процес являє собою діяльність, яка безпосередньо пов'язана з необхідністю використання різноманітних методів і засобів юридичної техніки. У свою чергу, процесуальна форма об'єднує в собі такі елементи, як процесуальні провадження, процесуальні стадії і процесуальний режим, і являє собою модель, необхідну при вивченні найрізноманітніших правових форм діяльності органів держави, тобто ту сферу правової дійсності, яка нерідко представлена в досить складному вигляді [190, с. 51–84].

Слід зазначити, що процес є категорією, яка відображає динаміку відповідних правовідносин і тому природно пов'язана з діяльністю певних суб'єктів, які для цього наділяються визначеними можливостями, закріпленими в законодавстві. Реалізація цих можливостей зумовлена наявністю відповідних прав і свобод і, безумовно, пов'язана з необхідністю виконання покладених на суб'єкта правовідносин обов'язків. Чітке закріплення правового становища суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності є необхідною передумовою досягнення цілей і вирішення завдань адміністративного процесу. На наш погляд, категорії прав, свобод та обов'язків суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності прямо співвідносяться з цілями та завданнями адміністративного процесу. Значення цілеспрямованості адміністративного процесу зумовлене низкою чинників. По-перше, ціль виступає в ролі спонукального чинника, своєрідного відправного пункту адміністративно-процесуальної діяльності. Отже, її можна визначити як причину дії, так звану цільову причину. По-друге, ціль не тільки спонукає адміністративно-процесуальну діяльність, а й стимулює її впродовж усього ходу процесу. По-третє, ціль як внутрішній момент адміністративно-процесуальної діяльності позначається на структурі адміністративного процесу. По-четверте, ціль значною мірою впливає на зміст адміністративно-процесуальної діяльності і зберігається впродовж усього процесу. І, нарешті, по-п'яте, ціль виконує функцію начала, яке спрямовує й регулює хід адміністративно-процесуальної діяльності і з яким співвідноситься комплекс процесуальних завдань, що дозволяє вносити корективи в останній [17, с. 25–26]. Якщо цілі суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності можуть бути різними, а іноді й прямо протилежними, то ціль самої такої діяльності може бути тільки одна – належна регламентація ходу процесу з урахуванням необхідності забезпечення всіх його учасників, і перш за все громадян, відповідними процесуальними можливостями для обґрунтування і доведення своєї позиції у конкретній адміністративній справі та прийняття в ній об'єктивного рішення. Таким чином, забезпечення прав і свобод громадян в адміністративному процесі виступає як одна з основних цілей адміністративно-процесуальної діяльності.

Сучасне переосмислення підходів до забезпечення прав і свобод громадян у їхніх стосунках з державними органами значною мірою зумовлене тією обставиною, що досі досить складно подолати певні стереотипи у цій царині, які сформувалися внаслідок об'єктивних історичних причин. Адже в історії України існував тривалий період, коли права і свободи людини повною мірою існували лише на папері, тоді як на практиці їх реалізація та, відповідно, охорона не здійснювалася або забезпечувалася не повною мірою, а діяльність державних органів у цій сфері мала суто формальний характер [201, с. 151]. Нині ми перебуваємо на такому етапі суспільного розвитку, коли слід припинити сприймати права людини крізь призму патерналістських настроїв, історичне коріння яких сягає соціалістичного суспільства, де кожен був переконаний, що держава може і повинна зробити для людини все. Соціально орієнтована держава істотно змінює засади співвідношення громадян та держави, які ґрунтуються на рівноправному партнерстві та взаємних інтересах [153, с. 9–10]. Водночас, на наш погляд, було б неправильно повністю ігнорувати можливості держави у забезпеченні прав людини і громадянина, адже партнерство в тому сенсі, в якому воно має сприйматися, повинно передбачати як певні можливості впливу кожної зі сторін на позицію протилежної, так і відповідну підтримку з боку партнера. Саме з урахуванням цього і треба вибудовувати партнерські взаємовідносини між державою і громадянином. Такий підхід, на нашу думку, може і повинен підняти такого роду партнерські взаємовідносини на інший, якісно вищий рівень.

Загалом права людини розвивалися й удосконалювалися протягом усього періоду свого існування й були безпосередньо пов'язані з процесом демократизації державного ладу, форми правління, політичного режиму, суспільства загалом. Усе це впливало на права людини, сприяло їх прийняттю, зміні тощо. Сьогодні права і свободи людини загалом поділяють на три покоління, при цьому зазначені покоління, у свою чергу, самі поділяються на групи залежно від сфер реалізації та часу їх прийняття. До прав першого покоління прийнято відносити ті права та свободи, які були свого часу закріплені у французькій Декларації прав людини і громадянина 1789 р., а також у Біллі про права громадянина, прийнятому в США. Вони існують уже понад двісті років і сьогодні є центральною ланкою правового статусу особи. Це – політичні та особисті права. Права, які об'єднані у друге покоління, мають лише вісімдесятирічну історію. Початок їх формування можна віднести до закінчення Першої світової війни. Ці права повинні були гарантувати кожній особі гідні умови для її життя та розвитку. Однак перше своє закріплення на міжнародному рівні ці права отримали у Загальній декларації прав людини, яку було прийнято в 1948 р. До них належать економічні, культурні та соціальні права. Права третього покоління виникли у 80-х роках XX ст. і були закріплені в документах, прийнятих ООН. Інколи права третього покоління називають солідаристськими або колективними. Це право на здорове навколишнє середовище, право на розвиток, на мир, право на доброякісні продукти споживання, право на володіння спільною спадщиною людства, право меншин [46, с. 107–117]. Слід зазначити, що наведені права трьох поколінь фактично обумовлюють існування людини в суспільстві, визначають засади взаємовідносин особи з державою, а їх реалізація значною мірою забезпечується саме можливостями адміністративно-процесуального регулювання.

Правові можливості індивіда в його стосунках з органами виконавчої влади, їхніми посадовими особами об'єктивуються в понятті правового статусу суб'єкта відповідних правовідносин. Правовий статус громадянина – одна з найважливіших політико-юридичних категорій, яка нерозривно пов'язана з соціальною структурою суспільства, рівнем демократії, станом законності. Юридичний статус людини та громадянина в суспільстві, державі являє собою складний і багатосторонній правовий механізм [209, с. 7]. Адміністративно-правовий статус громадян великою мірою є похідним від стану законодавства, яке закріплює їхні права та свободи у сфері управління. Ця достатньо очевидна обставина означає, що вдосконалення юридичної регламентації становища громадян як суб'єктів адміністративного права об'єктивно претендує на роль магістрального напряму розвитку адміністративного законодавства [85, с. 8]. На наш погляд, це цілком справедливе твердження може повністю бути віднесене до правового становища особи у сфері адміністративного процесу.

Слід зазначити, що проблеми створення і розвитку правової держави в Україні стоять досить гостро. При цьому не викликає сумнівів, що однією з найбільш актуальних проблем співвідношення права і держави в громадянському суспільстві було і залишається підпорядкування держави праву і правопорядку, які включають права і свободи членів суспільства, неухильне здійснення гарантій законності, вдосконалення діяльності правоохоронних органів [105, с. 151].

Не викликає сумнівів, що категорії прав, свобод, законних інтересів та обов'язків особи становлять стрижень правового регулювання, є одним з найбільш яскравих показників розвитку громадянського суспільства та правової державності. Права і обов'язки пов'язані з державною владою, її апаратом, вони набувають обов'язкового характеру, стають юридичними правами і обов'язками і в цій якості виступають як необхідні й первинні правові засоби. Саме з юридичних прав та обов'язків починається формування правового інструментарію, всієї системи правових засобів [8, с. 154].

Проблематика прав і свобод людини потребує систематизованого, узагальненого погляду на відповідний категоріальний апарат, оскільки ці поняття є досить складними та багатогранними. Це категорії не лише юридичні, а й насамперед філософські, політичні, моральні [59, с. 142].

Слід відзначити, що категорія суб'єктивного права ще з давніх часів привертала увагу теоретиків права. Так, професор М. К. Ренненкампф писав, що в такому сенсі воно перш за все визначає зміст права [157, с. 161]. Є. М. Трубецькой наголошував, що воно являє собою ту сферу зовнішньої свободи, яка надається особі нормами об'єктивного права [199, с. 261]. Ф. В. Тарановський пов'язував відповідне право з вимогою, якою наділяє норма права [188, с. 445]. На думку Є. В. Спекторського, такого роду право відображає відносини вимоги та обов'язку між окремими особами [182, с. 477].

Поступовий розвиток юридичної науки обумовив більш чітке визначення цих дефініцій. М. В. Вітрук визначав суб'єктивне право в широкому та вузькому значенні. Під суб'єктивним правом у широкому аспекті, на його думку, слід розуміти все те, що витікає з правових норм (об'єктивного права) для особи і характеризує її як суб'єкта права. Під суб'єктивним правом у вузькому значенні розуміється право особи, що передбачене правовою нормою. З огляду на це вчений сформулював таке поняття суб'єктивного права особи: це – матеріально обумовлена і гарантована міра можливої поведінки особи, яка визначена нормами об'єктивного права в цілях користування матеріальними, духовними і особистими благами й цінностями для задоволення особистих й суспільних потреб і інтересів на основі їх єдності і гармонійного поєднання [40, с. 139]. У подальших працях він визначав права і свободи особи як матеріально обумовлені, юридично закріплені й гарантовані можливості індивіда володіти й користуватись конкретними соціальними благами: соціально-економічними, духовними, політичними та особистими [41, с. 9]. І. Є. Фарбер визначав суб'єктивне право як юридичну міру поведінки, яка встановлюється в правовідносинах до самої фактичної поведінки [203, с. 32]. На думку Л. С. Явича, суб'єктивне право це: 1) сукупність наявних прав учасників суспільних відносин, у тому числі і правовідносин власності; 2) міра можливої поведінки, тобто масштаб свободи суб'єктів права; 3) такі правила і такий масштаб свободи, які офіційно визнані і тому захищені державою [223, с. 90]. А. Г. Бережнов визначає права особи як формально визначені, юридично гарантовані можливості користування соціальними благами, офіційна міра можливої поведінки людини в державно організованому суспільстві [23, с. 198]. Таким чином, у правовій науці стало фактично традиційним визнання суб'єктивних прав перш за все як можливостей особи щодо вибору своєї поведінки. Проголошені державою права і свободи завжди означають відповідну для осіб юридичну можливість діяти так чи інакше. Звідси «можливість» є тим вихідним конструктивним елементом, який дає первинне уявлення про права і свободи людини та громадянина. У правовому спілкуванні права і свободи особи завжди асоціюються з наявністю у неї можливостей, які надаються законом. Категорія можливості дозволяє не тільки виявити найбільш суттєву особливість юридичних прав і свобод громадян, але й, що найголовніше, допомагає, взявши її за основу, сконструювати поняття, яке правильно відображає їх дійсну природу [43, с. 130].

Іншим аспектом визначення суб'єктивного права є його зв'язок з відповідною забезпеченістю користування певним соціальним благом. З урахуванням цього суб'єктивне право виступає як забезпечена можливість.

Досить цікавими є короткі формули суб'єктивного права, які були сформульовані свого часу відомим теоретиком права М. І. Матузовим:

• суб'єктивне право є особливою формою державного дозволу;
• суб'єктивне право є створювана законом особлива юридична можливість діяти, вказування на лінію поведінки суб'єкта;
• суб'єктивне право є встановлений і гарантований законом обсяг правових повноважень особи;
• суб'єктивне право є сукупність правомочностей, які створюють сферу правової самостійності суб'єкта і які є основою для відповідних юридичних вимог;
• суб'єктивне право є гарантована законом сфера прояву юридичної свободи особи;
• суб'єктивне право є вид та міра поведінки, що забезпечуються обов'язками інших осіб;
• суб'єктивне право є специфічною формою наділення суб'єкта повноваженнями на свої або чужі дії;
• суб'єктивне право є юридичний спосіб забезпечення і захисту інтересів особи й організованих колективів;
• суб'єктивне право є юридичний засіб розподілу соціальних благ і форма задоволення матеріальних і культурних потреб громадян;
• суб'єктивне право є забезпечена державою міра користування соціальним благом;
• суб'єктивне право – це форма реалізації об'єктивного права (норм) у конкретних і загальних правовідносинах [114, с. 144].

Такого роду формули фактично акумулюють у собі весь спектр поглядів на природу суб'єктивного права.

На наш погляд, найбільш ґрунтовним є визначення суб'єктивного права, сформульоване відомим вітчизняним правником, професором П. М. Рабиновичем, який зазначав, що суб'єктивне право особи – це закріплена в юридичних нормах можливість її поведінки, спрямованої на здійснення відповідних прав людини. Володіючи суб'єктивним юридичним правом, особа набуває таких можливостей (свобод): самій чинити певні активні дії (право на свої дії); вимагати від інших суб'єктів вчинення певних дій (право на чужі дії); звертатися до держави за захистом, примусовим забезпеченням свого юридичного права (права на забезпечувальні дії держави) [152, с. 79]. Слід звернути увагу на те, що такий підхід поряд з чітким визначенням елементів суб'єктивного права акцентує увагу на двох важливих обставинах. По-перше, це те, що поняття «права людини» та «суб'єктивне право» співвідносяться як категорії загального і особливого, і, по-друге, те, що поняття «свобода» має самостійне значення. Про це свідчить і позиція законодавця. Зокрема, в Конституції України практично всюди термін «свободи» людини й громадянина використовується поряд із терміном «права» (ст. 3, 8, 17, 21, 22, 23 та ін.). Також на позицію законодавця в цьому питанні прямо вказує використання терміна «свободи» поряд із «правами» в адміністративно-правових актах. Так, одним із завдань законодавства про адміністративні правопорушення, закріплених у ст. 1 КпАП, є охорона особистих прав і свобод громадян. У сфері адміністративного процесу відповідні свободи забезпечують громадянам свободу дій, поведінки в рамках наданих їм прав. Перебуваючи у площині суб'єктивних прав громадян, вони суттєво збагачують адміністративно-процесуальний статус особи [193, с. 55–56]. Стосовно суб'єктивних прав громадян в адміністративно-процесуальній сфері, з огляду на структуру адміністративного процесу та враховуючи висловлені в літературі думки [193, с. 52–53], слід акцентувати увагу на таких групах прав, які повинні забезпечуватись у ході адміністративно-процесуальної діяльності. По-перше, це права, пов'язані з можливістю порушення адміністративного процесу з ініціативи громадянина. По-друге, це права, пов'язані з поінформованістю громадянина про причини та цілі залучення його до сфери адміністративного процесу, порушеного з ініціативи інших суб'єктів. По-третє, це права, які дозволяють громадянину впливати на хід і результати адміністративного процесу. По-четверте, це права, пов'язані з можливістю оскарження громадянином дій і рішень компетентних органів та посадових осіб. По-п'яте, це права, пов'язані з виконанням постанов про накладення адміністративного стягнення. При цьому зазначимо, що хоча законодавець чітко не формулює прав громадянина на цій стадії, наявність такого роду прав витікає із змісту закону. Наприклад, ст. 301 КпАП передбачає можливість відстрочки виконання постанови за наявністю обставин, що ускладнюють її виконання. Такого роду обставини можуть мати суб'єктивний характер і пов'язуватися з особистими обставинами особи, притягнутої до відповідальності. На наш погляд, громадянин може в такій ситуації реалізувати право на подання відповідного клопотання. Особливе місце серед суб'єктивних прав громадян у сфері адміністративного процесу посідає, на наш погляд, право на відшкодування шкоди, заподіяної громадянину.

Слід зазначити, що об'єктами забезпечення у сфері адміністративного процесу, поряд із суб'єктивними правами і свободами, виступають також законні інтереси та обов'язки особи.

Категорія законного інтересу є явищем самостійного характеру. Відокремити його від суб'єктивного права дозволяє низка моментів. По-перше, законний інтерес являє собою своєрідне «усічене право», «усічену правову можливість», без кореспондуючого йому конкретного юридичного обов'язку. Йому може протистояти лише загальний юридичний обов'язок – поважати його, рахуватися з ним, сприяти в деяких випадках його здійсненню, оскільки й сам він становить правову можливість загального характеру. По-друге, в змісті законного інтересу відсутні дві «можливості»: поводитися відповідним чином і вимагати відповідної поведінки від інших осіб, що є характерним для змісту і сутності суб'єктивного права. Законні інтереси, доповнюючи права і обов'язки, роблять більш усталеним і зміст правового статусу, оскільки цінність правового статусу як юридично закріпленого становища особи визначається не тільки чіткістю, конкретністю та визначеністю, а також його юридичною міцністю, цілісністю, завершеністю [111, с. 98–99, 125].

Адміністративно-процесуальні інтереси громадянина виникають у зв'язку з адміністративно-процесуальною діяльністю. Вони посідають окреме місце в структурі адміністративно-процесуального статусу громадянина, перебуваючи у сфері адміністративно-процесуальних суб'єктивних прав і обов'язків, але не збігаючись із ними. Громадяни як суб'єкти адміністративного процесу мають досить широкий діапазон інтересів, проте не всі можуть бути законними. Так, навряд чи можна визнати законним інтерес громадянина, пов'язаний із прихованням окремих фактів, які можуть, на його думку, негативно вплинути на бажане для нього рішення у конкретній справі. Ось чому треба чітко визначити, що законними слід визнавати ті процесуальні інтереси громадянина, які, хоча й пов'язані з його суб'єктивними процесуальними правами й обов'язками, дозволяються державою й не утискають при цьому інтересів інших суб'єктів процесу. Існують різні рівні законних інтересів громадян. Так, можна говорити про загальні законні інтереси громадян–учасників адміністративного процесу (досягнення юридично значущого результату, ухвалення законного й обґрунтованого рішення в справі) і часткові, або персоніфіковані (інтерес громадянина у встановленні конкретних фактів, які доводять його невинуватість у вчиненні адміністративного правопорушення або обґрунтовують його позицію у зв'язку зі зверненням до компетентного державного органу) [17, с. 72–73].

Усе це дозволяє говорити про те, що категорія законних інтересів має самостійне значення для формування та реалізації правового статусу особи в її стосунках з органами держави і певною мірою являє собою, так би мовити, «відправний пункт» для визначення і досягнення конкретних цілей, які ставить перед собою громадянин і які можуть бути досягнуті завдяки наявності у нього відповідного правового інструментарію.

Загально відомо, що жити в суспільстві та бути цілком вільним від нього не можна. Прагнення кожної окремої людини до найбільшої свободи повинно підтримуватися державою і суспільством, але водночас і стримуватися в правомірних інтересах інших людей, груп людей, держави, суспільства, світової спільноти. Отже, певні обов'язки покладаються на людину не з примхи держави чи суспільства, а тому, що без об'єктивної та усвідомленої їх наявності людина юридично і фактично не може користуватися своїми правами і свободами [151, с. 287]. З огляду на це цілком правильним здається те, що соціальна цінність людини визначається не тільки тим, що їй надане широке коло прав, а й тим, наскільки сумлінно вона виконує свої обов'язки. Тому природно, що в конституційний статус людини і громадянина входять також і обов'язки по відношенню до держави і інших громадян. Не виконуючи обов'язків, людина заважає іншим громадянам здійснювати свої права [143, с. 59]. Тому стабільність правового становища людини і громадянина значною мірою забезпечується встановленням чітких юридичних обов'язків. У літературі юридичні обов'язки визначаються як матеріально обумовлена і гарантована необхідність особи в поведінці, межі якої визначені нормами об'єктивного права (конституцією, законами, іншими правовими нормативними актами), в цілях користування відповідними благами і цінностями для задоволення суспільних і особистих потреб та інтересів на основі їх єдності та суміщення [40, с. 147]. Вони виконують у правовій системі суспільства важливі багатоцільові функції та соціальні ролі, і тому їх можна розглядати як: а) міру належної, суспільно необхідної поведінки; б) елемент демократії; в) ланку в механізмі правового регулювання; г) одну зі складових юридичного статусу особи; д) засіб формування моральної і правової свідомості громадян; е) фактор закріплення законності і правопорядку, дисципліни та організованості; є) гарантію здійснення права. Елементами змісту юридичного обов'язку виступають, по-перше, необхідність здійснення відповідних дій, по-друге, необхідність утримання від вчинення певних дій, по-третє, необхідність вимагати здійснення або нездійснення тих чи інших дій від інших осіб, по-четверте, необхідність нести відповідальність за нездійснення запропонованих дій [115, с. 144, 153].

Реалізація громадянами своїх обов’язків в адміністративному процесі відіграє надзвичайно важливу роль, адже від цього залежить здійснення та захист прав і свобод решти учасників адміністративно-процесуальної діяльності. Очевидно, що досягнення мети процесу й розв’язання поставлених завдань навряд чи можливі без належного виконання обов’язків усіма суб’єктами такої діяльності без винятку. Іншими словами, сумлінне виконання обов’язків учасниками адміністративно-процесуальної діяльності виступає своєрідною гарантією реалізації правового статусу тих суб’єктів, які разом із ними залучені до адміністративного процесу.

Своєрідність обов’язків громадян в адміністративному процесі полягає в наступному. По-перше, такі обов’язки закріплюються не лише законами, але й значною кількістю підзаконних нормативно-правових актів. По-друге, вони можуть мати форму певних умов. По-третє, варто наголосити на взаємній відповідності прав та обов’язків провідних суб’єктів процесу і громадян. На нашу думку, серед основних обов’язків громадян у сфері адміністративного процесу слід назвати: 1) обов’язок бути присутнім під час вирішення справи; 2) обов’язок з’явитися на виклик органу чи посадової особи; 3) обов’язок надати правдиві пояснення; 4) обов’язок повідомити про відповідні факти й обставини та відповісти на запитання; 5) обов’язок надати необхідні документи. Зауважимо, що виконання цих обов’язків, безумовно, потрібно пов’язувати з процесуальною роллю громадянина під час розгляду конкретної адміністративної справи. Що ж стосується загального обов’язку громадян у сфері адміністративного процесу, то ним слід визнати обов’язок добросовісно користуватися правами, наданими їм згідно із законодавством. Насамкінець зазначимо, що, на жаль, виконання обов’язків у сфері адміністративного процесу фактично не підкріплюється можливістю настання юридичної відповідальності.

Описуючи правове становище громадян у сфері адміністративного процесу, слід зважати й на ту важливу обставину, що процесуальні можливості особи та виконання нею відповідних обов’язків певною мірою залежать від конкретизації соціальної ролі, яку вона відіграє в тій чи іншій життєвій ситуації, зокрема й пов’язаній із вирішенням правових спорів. Свого часу відомий вчений-адміністративіст В.І.Новосьолов зазначав, що адміністративно-правове становище громадянина слід визначати як закріплену державою в нормах адміністративного права соціальну роль особи – громадянина держави. Відповідно, він висловив думку, що загальна соціальна роль може конкретизуватись у вигляді спеціальних соціальних ролей, які пов’язані з певною сферою діяльності суб’єкта відповідних правовідносин та іншими його характеристиками [129, с. 29–30]. Вважаємо, що такий підхід цілком застосовний і до сфери адміністративного процесу. Зокрема, наприклад, вікова характеристика громадян дає змогу виділити неповнолітніх в окрему групу суб’єктів процесу, а їхні процесуальні ролі (свідок, потерпілий тощо) наповнюють їхнє процесуальне становище відповідним змістом.

Усе це дає підстави стверджувати, що стосовно сфери адміністративно-процесуального регулювання визначальне значення має чітка конкретизація прав, свобод і обов’язків громадян з урахуванням особливостей відповідних адміністративних проваджень, їх характеру (юрисдикційного або неюрисдикційного). Не менш важливим є їх нормативно-правове закріплення у такому вигляді, який, з одного боку, надає особі максимальні можливості задовольнити свої потреби, а з другого – забезпечує процесуальну активність провідних суб’єктів процесу щодо надання громадянину режиму найбільшого сприяння під час вирішення справ по суті, перешкоджає можливим зловживанням правом і сприяє охороні прав та свобод інших учасників процесуальної діяльності. При цьому, безумовно, слід враховувати не тільки юрисдикційний або неюрисдикційний характер справи, а й наявність певних процесуальних стадій, на кожній з яких відповідні права й обов’язки пов’язуються з цілями та завданнями цих стадій і фактично обумовлюють процесуальну активність та можливості громадянина з доведення своєї правоти, обґрунтованість певних його вимог та відповідної правової позиції.

Отже, наведене дозволяє дійти висновку, що суб’єктивні права, свободи, законні інтереси та обов’язки громадян у сфері адміністративного процесу є об’єктами першочергового забезпечення з боку державних органів, їхніх посадових осіб, які розглядають і вирішують конкретні адміністративні справи. Пріоритетність такого забезпечення зумовлена визнанням людини, її життя і здоров’я, честі й гідності, недоторканності та безпеки найвищою соціальною цінністю. Ця обставина визначає спрямованість зусиль держави на формування громадянського суспільства та розбудову правової держави.

1.2. Система юридичних гарантій прав і свобод громадян, їхнє значення для адміністративно-процесуального регулювання

Формування в Україні правової держави вимагає демократичного оновлення всіх ключових державно-правових інститутів та впровадження нових засад здійснення державної влади, серед яких чільне місце належить забезпеченню прав, свобод і законних інтересів особи.

Права людини неможливо розглядати у відриві від соціальної активності інших людей та їхніх суспільних відносин. Вони природно вплетені в суспільні відносини, становлять нормативну форму взаємодії людей, упорядкування їхніх зв'язків, координації діяльності та запобігання конфліктам. По суті, вони нормативно закріплюють ті умови й способи життєдіяльності людей, які об'єктивно необхідні для нормального функціонування індивіда, суспільства й держави [132, с. 1].

Правові держави формувалися в різних країнах неоднаково, проте цей процес має спільну істотну рису: він був рухом людства до свободи, усвідомленим прагненням приборкати державу-левіафана, змусити її поважати закони й права людини. У юридичному вимірі це означає визнання свободи людини й суспільства від необмеженого державного втручання, примат права над державою, зобов'язання держави в усій своїй діяльності дотримуватися закону, необхідність демократичної структури і функціонування органів державної влади [14, с. 109].

Підтримання режиму законності в державі зумовлене наявністю двох важливих чинників. Перший — це досконале законодавство, чітка система правових норм, яка відповідає потребам суспільного життя, а другий — безумовна реалізація наявних правових настанов, без якої вони є лише формальним відображенням існуючого стану суспільних відносин. Світовий досвід історичного розвитку правової державності переконливо засвідчує, що без відповідної системи гарантій правова державність набуває декларативного характеру. Саме тому проблема прав людини не повинна зводитися лише до приведення вітчизняного законодавства у відповідність до норм міжнародного права — вона потребує також наявності досконалої системи гарантування реалізації і захисту прав і свобод громадян. У взаємовідносинах громадянина і держави гарантованість суб'єктивних прав громадян щодо адміністративних органів є однією із найголовніших ознак правової держави [213, с. 309].

Загалом соціально-юридичний механізм забезпечення прав людини і громадянина становить собою відповідну систему засобів і факторів, які забезпечують необхідні умови поваги всіх прав і основних свобод людини, що випливають з гідності, притаманної особі, і є суттєвими для її вільного і повного розвитку [121, с. 13]. Провідне місце в цій системі, без сумніву, посідають відповідні гарантії, соціальне призначення яких полягає в тому, щоб не допускати перешкод у реалізації прав або ліквідовувати ці перешкоди на випадок їх виникнення [175, с. 38].

Гарантія (від франц. garantie) означає забезпечення, запоруку [220, с. 556]. Окрім цього, термін «гарантія» вживається для визначення способів і засобів, за допомогою яких здійснюється забезпечення [27, с. 220].

Проблематиці гарантування прав і свобод людини приділялась увага і в правничій літературі радянського періоду. Так, М.В.Вітрук визначав гарантії як умови й засоби, які забезпечують права, обов'язки та законні інтереси особи, їх фактичну реалізацію і належну охорону (захист) для всіх громадян [40, с. 194].

Засобами, які передбачені нормами права і слугують забезпеченню можливості здійснення, захисту прав і законних інтересів громадян, визначала гарантії Е.Ф. Куцова [103, с. 8].

На думку В.М.Скобєлкіна, гарантії – це засоби, способи й умови, за допомогою яких у соціалістичному суспільстві забезпечується реальне здійснення демократичних прав і свобод, що надаються громадянам [175, с.10].

А. В. Міцкевич визначав гарантії як умови і засоби, які забезпечують фактичну реалізацію і всебічну охорону прав і свобод усіх і кожного[118,с.24].

Певна увага приділялась і визначенню системи гарантій, їхній класифікації. При цьому теорія радянського права не мала єдиної класифікації гарантій. Поряд із загальновизнаним поділом гарантій на економічні, політичні і юридичні, виділялися також ідеологічні, громадські та організаційні гарантії. Деякі з них ще більш деталізувалися, наприклад, це стосується виділення таких гарантій, як організаційно-політичні, громадсько-політичні, організаційно-правові тощо. На цю обставину зверталась увага в літературі [175, с. 10–11].

Досить поширеним був підхід, згідно з яким усі гарантії поділялися на загальні і спеціальні. До перших відносились економічні, політичні, а спеціальними визначалися юридичні гарантії. Підкреслювалося, що загальні гарантії відображають ступінь розвитку економіки, характеризують політику, ідеологію й рівень діяльності державних органів, посадових осіб і громадських організацій. Основний сенс і призначення спеціальних (юридичних) гарантій полягає у створенні таких правових інститутів, які юридичними засобами забезпечували б можливість реалізації прав і виконання обов'язків, а також захищали й охороняли б права громадян від порушень з боку окремих посадових осіб, державних органів і громадян[140,с. 237].

Слід зазначити, що з відповідним коригуванням такий підхід залишився і в наш час як у російській, так і у вітчизняній правничій літературі. Зокрема, російський вчений А. Б. Лісюткін підкреслює, що загальні гарантії, а особливо економічні й політико-ідеологічні, до яких він відносить різноманітні види власності й притаманний їм спосіб виробництва, безкризовий розвиток господарського комплексу, рівень зайнятості населення в суспільно корисній праці, політичну систему, ідеологію, стан культури, мають визначальне значення, оскільки саме неоднозначність, суперечливість становища у цих сферах і створює поживне середовище для зростання правопорушень, криміналізації суспільства. Загальні гарантії становлять матеріальну базу використання спеціальних засобів охорони законності [189, с. 426], багато в чому забезпечують дієвість спеціальних гарантій – суто юридичних.

Підхід до поділу гарантій на загальні і спеціальні висловлюються і українські правники. Зокрема, на думку О.В.Тимощука, серед загальних гарантій слід виділити: а) економічні умови, тобто таку економічну структуру суспільства, яка забезпечує ритмічність роботи всього господарського механізму країни, зростання ефективності праці та рівня виробництва, що обумовлює в кінцевому результаті підвищення рівня суспільного благоустрою та економічну самостійність індивіда. Матеріальна забезпеченість та соціальна захищеність особи слугують їй стимулом для зіставлення своєї поведінки із правом, оскільки інтереси особи втілюються в режимі законності та правопорядку; б) політичні умови. У політичній сфері законність гарантується наявністю розвиненої системи народовладдя і демократичних форм та інститутів його здійснення, що тягне за собою зацікавленість суб'єктів демократії у рівному дотриманні законів держави; в) ідеологічні умови, або система морально-правових уявлень про доцільність законослухняної поведінки, неприпустимість здійснення аморальних, а значить і протиправних дій.

Поряд із цим до спеціальних гарантій ним віднесені: а) юридичні – комплекс законодавчо закріплених засобів та організаційно-правової діяльності з їх використання для всебічного забезпечення законності, здійснення та захисту прав і свобод людини; б) організаційно-спеціальні заходи, спрямовані на створення умов для ефективної роботи юрисдикційних і правоохоронних органів [191, с. 55].

Один із найбільш цікавих поглядів на систему гарантій законності сформулював П.М. Рабинович. На його думку, гарантії законності – це система засобів, за допомогою яких у суспільному житті впроваджується, охороняється і, в разі порушення, відновлюється законність. Відповідно, ним виділяються загальносоціальні і спеціальносоціальні гарантії, зокрема юридичні. При цьому юридичні гарантії класифікуються за декількома параметрами. Так, за найближчими цілями виділяються превентивні, або попереджувальні (спрямовані на запобігання правопорушенням), відновлювальні (спрямовані на усунення чи відшкодування негативних наслідків правопорушень); за суб'єктами застосування гарантій виділяються парламентські, президентські, судові, прокурорські, муніципальні, адміністративні (управлінські), контрольні; за характером юридичної діяльності виділяються правотворчі, правороз'яснювальні, правозастосовні, правореалізаційні; за онтологічним статусом у правовій системі гарантії поділяються на нормативно-документальні (норми права, а також роз'яснювальні (інтерпретаційні) юридичні акти загального характеру), індивідуально-документальні (правозастосовні акти, спеціально спрямовані на забезпечення та охорону законності, а також роз'яснювальні юридичні акти індивідуального характеру), діяльнісні (діяльність певних суб'єктів щодо: а) застосування юридичних норм; б) реалізації нормативних та правозастосовних актів, що гарантують законність) [152, с. 130–132].

Віддаючи належне такому підходу, хотілось би звернути увагу на одну важливу обставину, яка стосується місця правової культури в гарантіях правової законності. На думку П.М. Рабиновича, правова культура належить до загальносоціальних гарантій законності, а конкретніше – до ідеологічних гарантій. Правова культура визначається ним як така властивість особи, що характеризується загальною повагою до права, достатнім знанням змісту його норм і вмінням їх здійснювати, а також активною правомірною поведінкою в усіх життєвих ситуаціях [152, с. 131]. Таким чином, наявний тісний зв'язок і взаємозалежність категорій правової культури і правової активності. Дійсно, правова активність обумовлена належним рівнем правової культури, яка в свою чергу виступає її обов'язковою передумовою. Більше того, якщо активність громадянина в його стосунках із державою не ґрунтуються на приписах правових норм, такого роду активність не можна визнати правовою. Але ці поняття, все ж таки, слід роз'єднувати. Оскільки далеко не завжди люди, яким притаманний високий рівень правової культури, реалізують цей потенціал в активних діях правового характеру. Поряд із цим, дискусійним видається питання щодо віднесення правової культури до ідеологічних гарантій законності. Вважаємо, що правова культура і правова активність громадянина, що на ній ґрунтується, пов'язані з реалізацією прав і свобод, які йому належать, мають певною мірою самостійний характер. По-перше, це зумовлено тією обставиною, що правова культура є особливим видом культури людини, пов'язаним із наявністю та рівнем суто спеціальних знань, а саме – юридичних. Наявність таких знань не можна цілком пов'язувати з ідеологією індивіда, оскільки остання відображає спосіб, об'єкт його мислення, який не завжди збігається із наявними правовими реаліями, але й не виключає їх детального знання. Іншими словами, індивід може зовсім не поділяти ідеологію суспільства, в якому він живе, але бути абсолютно обізнаним у правових питаннях.

Поряд із цим не викликає сумніву, що реалізація передбачених законом спеціальних засобів забезпечення законності, які є її юридичними гарантіями, повинна ґрунтуватися на відповідних юридичних знаннях і передбачає певну активність суб'єкта застосування правових норм. Усе це дозволяє говорити про те, що правова культура особи і її правова активність виступають, так би мовити, запорукою реалізації юридичних гарантій і в цьому сенсі мають базове, основне значення для забезпечення їх дієвості. Однак не можна не зазначити і ту обставину, що значною мірою наближає правову культуру і правову активність саме до системи юридичних гарантій. Йдеться про те, що, як відзначалося раніше, правова культура – це сукупність знань про право, а правова активність базується виключно на приписах правових норм. У противному разі така активність не може бути визнана правовою. Такий підхід значною мірою обумовлює необхідність виділення правової культури і правової активності громадянина як складової системи юридичних гарантій забезпечення прав і свобод особи в адміністративному процесі, тим більше, що саме у сфері адміністративного процесу наявність високого рівня правової культури і активна позиція громадянина, пов'язана із реалізацією і захистом своїх прав і законних інтересів, є своєрідним каталізатором відповідних процесуальних правовідносин і багато в чому забезпечує належний хід і результати процесу.

Водночас, слід підкреслити тісний зв'язок правової культури і правової активності громадянина з дією ще однієї важливої гарантії – права на інформацію. Свого часу М.В.Вітрук фактично відносив право на інформацію до політичних гарантій, пов'язуючи його виключно з реалізацією політичних прав і свобод, наприклад свободи слова, друку, зборів, мітингів, вуличних походів або демонстрацій [40, с. 195–196]. Певною мірою такий підхід можна пояснити відсутністю на той час чіткого законодавчого регулювання даного права і, що найбільш важливо, спробою розчинити це важливе питання в потоці ідеологічних заклинань, що типово для радянських часів. Відносячи правову культуру і право на інформацію до загальних гарантій, М.В.Вітрук зазначає, що як такі вони безпосередньо не забезпечують законного і обґрунтованого використання прав у кожному конкретному випадку [40, с. 199]. Вважаємо, що з такого роду позицією погодитися важко. На нашу думку, правова культура і право на інформацію якраз і в змозі безпосередньо забезпечити використання прав, оскільки в кожному конкретному випадку формують правову позицію громадянина і багато в чому сприяють вибору конкретних правових засобів реалізації або захисту порушеного права в конкретних життєвих ситуаціях.

Як видається, сьогодні право на інформацію являє собою самостійну гарантію забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу, яка поряд із правовою культурою і правовою активністю громадян має базовий, основний характер і значною мірою обумовлює ефективність і результативність використання всіх інших, передбачених законом, засобів, спрямованих на реалізацію адміністративно-процесуального статусу суб'єктів відповідних правовідносин. Можливість віднесення права на інформацію до кола юридичних гарантій, на наш погляд, підтверджується також і тим, що право на інформацію отримало своє чітке законодавче закріплення не тільки на конституційному рівні, а і в поточному законодавстві, причому законодавець виділяє окремо такий вид інформації, як правова інформація.

Не викликає сумніву, що належного гарантування потребує не тільки реалізація і захист прав і свобод громадян, а й виконання ними відповідних обов'язків. На цю обставину вже зверталась увага в літературі [63, с. 222–223]. І в цьому сенсі правова культура, правова активність і право на інформацію відіграють важливу гарантуючу роль. Але слід врахувати ще одну обставину. Йдеться про те, що категорія обов'язків у контексті правового становища суб'єктів процесу, які його здійснюють, має самостійне гарантуюче значення, оскільки належне виконання обов'язків суб'єктом, який здійснює процес, вже саме по собі виступає однією з гарантій забезпечення процесуального статусу громадянина, а також інших суб'єктів, які залучені до сфери процесуальної діяльності. У цьому зв'язку слід підкреслити взаємокореспондуючий характер прав громадян і лідируючих суб'єктів процесу. Існує точка зору, що кожна конкретна дія державного органу не може кваліфікуватись як юридична гарантія прав і свобод громадян [63, с. 232–233]. Із цим можна погодитись, якщо не говорити про дії, які мають виключно правовий характер, а виступають як організаційні. Якщо ж конкретна дія відповідного органу при вирішенні індивідуально-конкретної адміністративної справи базується на вимогах закону, то, безумовно, така дія повинна розглядатись як відповідна гарантія. При цьому не можна говорити про значущість чи незначущість тієї чи іншої дії, особливо у сфері процесуальній.

Одним із найважливіших питань, які віднесені до характеристики гарантій прав і свобод громадян, є питання про їх принципи. Принципи пронизують усі гарантії, але ніколи до них не зводяться. Будь-який принцип є більш глибоким по суті, аніж конкретна гарантія, в якій він втілюється; з іншого боку, будь-яка гарантія є більш багатою щодо всіх утілених в ній принципів за своїм конкретним змістом. Принципи гарантування не складаються з гарантій, а створюють ті стрижні, на яких будується і вдосконалюється вся система гарантування. При цьому принципи гарантування тісно взаємопов'язані [26, с. 57–58].

У літературі виділяються наступні принципи гарантій прав і свобод громадян [43, с. 235–237]. По-перше, це комплексність і повнота гарантій – обов'язкова вимога, яка лежить в основі та якою мають керуватися у своїй правоохоронній діяльності структури суспільства і держави. Вона означає, що, аналізуючи процес реалізації основних прав і свобод, треба з максимально можливою повнотою враховувати роль кожного із зазначених видів гарантій та пам'ятати, що в реальному житті вони діють разом (системно), підкріплюючи та взаємопідтримуючи один одного. По-друге, це ефективність, дієвість гарантій. Суть цього принципу полягає в тому, що гарантії у всіх випадках у кінцевому підсумку мають забезпечити людині та громадянину реальне користування наданими законами держави благами. На наш погляд, до принципів гарантій прав і свобод громадян слід також віднести принцип збалансованості правових можливостей при реалізації відповідних гарантій. По відношенню до адміністративно-процесуальної сфери цей принцип зумовлює, перш за все, необхідність надання відповідних правових можливостей реалізації гарантій не тільки з ініціативи органів держави та їх посадових осіб, але й з ініціативи громадян. Фактично, мова йдеться про ініціацію реалізації відповідних юридичних гарантій, в тому числі й процесуальних. Водночас, цей принцип охоплює собою і необхідність чіткого правового закріплення взаємокореспондуючих прав і обов'язків громадян і органів держави в їх взаємовідносинах у рамках вирішення відповідної адміністративної справи.

Гарантії забезпечення адміністративно-процесуальної діяльності є найважливішим із компонентів, які становлять структуру адміністративно-процесуального режиму, що являє собою атмосферу чітко налагодженого порядку розгляду юридичної справи і найефективнішого результату, запрограмованого певним нормативним приписом [208, с. 144].

М.М. Тищенко вважає, що в адміністративно-процесуальній сфері найбільш універсальним критерієм для класифікації гарантій прав, свобод і законних інтересів громадян виступає їхній зв'язок із суб'єктами здійснення. Відповідно до цього критерію гарантії поділяються на ті, що громадяни реалізують самостійно для забезпечення власних прав, свобод та законних інтересів, і на ті, що впроваджуються іншими учасниками адміністративного процесу в інтересах громадян. На думку автора, такий підхід зумовлений кількома чинниками. По-перше, адміністративно-процесуальні норми здебільшого є не абстрактними вимогами, а приписами, адресованими конкретним суб'єктам адміністративно-процесуальних правовідносин. По-друге, зазначений критерій дає змогу побачити всю сукупність гарантій під єдиним кутом зору, охоплюючи при цьому такі ключові елементи адміністративного процесу, як процесуальні провадження та процесуальні стадії. При цьому специфіка виявлення різних гарантій в окремих адміністративних провадженнях та на різних їхніх стадіях постає найбільш виразно. По-третє, така класифікація наголошує на значущості раціональної процесуальної форми, адже досконала, ефективно налаштована форма підсилює гарантії забезпечення прав і свобод громадян. По-четверте, вона дозволяє чіткіше визначити, які саме гарантії в кожному конкретному випадку є гарантіями реалізації або гарантіями охорони (захисту) прав, свобод та законних інтересів громадян, а в якому випадку вони поєднують ці функції. До того ж, конкретніше окреслюються взаємозв'язок і кореспондуючий характер процесуальних прав та обов'язків громадян, а також відповідних прав і обов'язків провідних суб'єктів процесу. По-п'яте, виокремлення двох великих груп гарантій за суб'єктами їх здійснення дає можливість найкоротшим шляхом підійти до виділення підсистем адміністративно-процесуальних гарантій, що здійснюються громадянами та іншими суб'єктами процесу залежно від їхньої процесуальної ролі (позивач, особа, яку притягують до адміністративної відповідальності, потерпілий, його законні представники, адвокат тощо). Крім того, на основі такого базового поділу стає можливим виділити й підсистеми класифікації гарантій, які органічно охоплювали б і наведені вище інші класифікації гарантій. І, нарешті, зіставлення виділених нами двох груп гарантій із загальною структурою адміністративного процесу дає змогу з найбільшою повнотою оцінити їх у світлі категорій загального, особливого та одиничного, що в кінцевому підсумку є важливим фактором визначення шляхів їх удосконалення [193, с. 167–168]. На наш погляд, такий підхід є перспективним для осмислення і характеристики гарантій прав і свобод людини і громадянина в Україні. Видається, що з урахуванням конкретизації суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності можна також виділити: а) адміністративно-процесуальні гарантії забезпечення прав, свобод і обов'язків особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, або особи, яка ініціювала провадження з конкретної адміністративної справи; б) адміністративно-процесуальні гарантії забезпечення прав, свобод і обов'язків потерпілого; в) адміністративно-процесуальні гарантії забезпечення прав, свобод і обов'язків законних представників особи, яка притягається до відповідальності, потерпілого або особи, яка ініціювала провадження у справі; г) адміністративно-процесуальні гарантії забезпечення прав і обов'язків суб'єктів, які здійснюють провадження у справі; д) адміністративно-процесуальні гарантії забезпечення прав і обов'язків суб'єктів, які сприяють веденню процесу (свідки, перекладачі, експерти, спеціалісти).

Такий підхід також тісно пов'язаний з можливістю виділення двох великих груп гарантій, про які йшлося раніше, а саме – це гарантії, які здійснюються безпосередньо громадянином, залученим до сфери адміністративно-процесуальної діяльності, та гарантії, які реалізуються іншими суб'єктами процесу з метою належного забезпечення його ходу та результатів, а також дотримання прав і свобод громадян.

З огляду на стадійність адміністративно-процесуальної діяльності можна виокремити такі гарантії забезпечення прав і свобод громадянина. По-перше, це гарантії, які забезпечують можливість ініціації провадження з конкретної адміністративної справи. По-друге, це гарантії, які забезпечують права і свободи громадянина на стадії розгляду справи і прийняття щодо неї рішення. По-третє, це гарантії, пов'язані з можливістю оскарження чи опротестування прийнятого у справі рішення. І, нарешті, гарантії, пов'язані із забезпеченням прав і свобод громадянина у ході виконання рішення у справі. На наш погляд, виділення таких груп гарантій також слід пов'язувати з поділом гарантій на ті, що реалізуються безпосередньо громадянами, і ті, що реалізуються іншими суб'єктами адміністративного процесу.

До гарантій, які безпосередньо реалізуються громадянами–учасниками процесуальної діяльності та забезпечують їхню активну участь у процесі, захист належних їм прав, свобод і законних інтересів, слід віднести правову культуру і правову активність особи, право на отримання відповідної інформації, право на правову допомогу, право на звернення з метою захисту своїх прав і свобод. Найбільш важливими гарантіями, які забезпечують права, свободи і законні інтереси громадян з боку інших суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності, є адміністративно-процесуальний контроль, нагляд органів прокуратури та процесуальна діяльність суб'єктів, які безпосередньо представляють інтереси громадян при розгляді і вирішенні адміністративних справ. До останніх можуть бути віднесені адвокати, фахівці в галузі права, законні представники.

Особливе місце в системі гарантій забезпечення прав і свобод громадян в адміністративному процесі посідають правові презумпції, які не є, по суті, ні засобом, ні способом забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян, які, між іншим, відіграють певну роль в їх реалізації й охороні, і до яких, перш за все, слід віднести презумпцію невинуватості та презумпцію правомірності дій й правової позиції громадянина [193, с. 170]. Гарантуюче значення правових презумпцій полягає в тому, що вони виступають визначальними засадами процесуальної діяльності суб'єктів, які здійснюють відповідну процесуальну діяльність, значною мірою обумовлюють розподіл обов'язків з доведення тих чи інших фактів і обставин, які мають значення у справі, формують належний підхід до вирішення кожної справи з позиції об'єктивності і неупередженості, сприяють визнанню громадянина центральною фігурою, навколо якої фактично і здійснюється адміністративно-процесуальна діяльність.

Такий підхід значною мірою зумовив більш детальний розгляд окремих гарантій забезпечення прав і свобод громадян в наступних розділах дисертаційного дослідження. Акцентування уваги саме на наведених гарантіях обумовлене тією обставиною, що такі гарантії, як правова культура та правова активність особи, право на отримання відповідної інформації, право на правову допомогу, право на звернення з метою захисту своїх прав і свобод мають особливе значення для забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу, оскільки, по суті, лежать в основі реалізації всього досить широкого спектру інших гарантій, являють собою, так би мовити, базу для застосування інших, передбачених законом, правових та організаційних засобів гарантування належного ходу та результатів адміністративно-процесуальної діяльності. Наявність та дієвість цих гарантій значною мірою обумовлюють та забезпечують потенційні можливості громадянина, пов'язані з реалізацією своїх прав та інтересів та їх захистом. Наявність та дієвість цих гарантій також зумовлюють обґрунтованість певної правової позиції громадянина, сприяють втіленню в життя реальних можливостей з ініціювання того чи іншого адміністративного провадження, сприяють застосуванню всього передбаченого законом арсеналу процесуальних засобів впливу на хід та результати процесу. При цьому слід зазначити, що інші важливі гарантії забезпечення прав і свобод громадян у сфері їх взаємовідносин з органами держави та їх посадовими особами, зокрема право на судовий захист, юридична відповідальність, за останні роки активно досліджувались як на монографічному, так і на дисертаційному рівнях [141; 163; 136; 137; 18; 93; 126; 108], і тому в межах нашого дослідження окремо не розглядаються.

Слід підкреслити, що до гарантій забезпечення прав і свобод громадян необхідно також віднести належну процесуальну регламентацію адміністративно-процесуальної діяльності. При цьому зазначимо, що такого роду гарантія має загальний характер, оскільки стосується до кожного суб'єкта адміністративного процесу і має значення для кожних із його стадій, етапів і навіть окремих процесуальних дій. Реалізація кожної з інших юридичних гарантій забезпечення прав і свобод громадян, їхніх обов'язків у сфері адміністративного процесу значною мірою обумовлена розвиненістю відповідної процесуальної форми, рівнем процесуальної регламентації усього ходу процесу. З огляду на це, при розгляді і аналізі кожної з гарантій забезпечення прав, свобод, законних інтересів і обов'язків громадян, слід звертати увагу на відповідні процесуальні особливості їх реалізації, що значною мірою дозволить намітити шляхи вдосконалення не тільки реалізації окремих гарантій, а й дієвості всієї їх системи з урахуванням взаємозв'язків і взаємозалежності адміністративно-процесуального статусу всіх суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності.

Викладене дає змогу сформулювати поняття гарантій забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу. Отже, такого роду гарантії являють собою комплекс передбачених законодавством правових засобів і відповідних правових презумпцій, які опосередковують правові можливості громадян, пов'язані з реалізацією та захистом своїх прав, свобод та законних інтересів, виконанням покладених на них обов'язків, а також забезпечують використання процесуальних можливостей суб'єктами ініціації та здійснення процесуальної діяльності і суб'єктами, які сприяють належному ходу процесу та реалізують у ньому контрольно-наглядові функції з метою забезпечення прав і свобод громадян, належного ходу процесу та винесення законних та обґрунтованих рішень в адміністративних справах.

1.3. Міжнародно-правові й конституційні засади юридичних гарантій прав і свобод громадян в адміністративному процесі

Адміністративний процес належить до тих сфер правового регулювання, де найповніше розкриваються найрізноманітніші відносини та взаємозв’язки особи з державними органами й їхніми посадовими особами щодо вирішення широкого кола питань, так чи інакше пов’язаних із життєдіяльністю індивіда, а також із функціонуванням державних органів, підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян. Немає сумнівів, що правова захищеність громадян, їхня спроможність якнайповніше реалізувати свої права й законні інтереси задля задоволення найрізноманітніших потреб у всіх сферах життя суспільства й держави залежить від того, наскільки чітко та злагоджено функціонують зв’язки громадян із державними інституціями. Налагодженість таких зв’язків, стабільність і законність відносин громадян з органами держави значною мірою зумовлюється існуванням і реальним функціонуванням механізму, який дає змогу швидко й ефективно коригувати можливі відхилення в системі взаємодії громадян і державних органів та забезпечує належну реалізацію всього комплексу засобів і способів забезпечення законності в державному управлінні. Сама можливість існування такого механізму та його дієвість багато в чому обумовлені наявністю й змістом відповідних міжнародно-правових документів, які у своїй сукупності формують досить міцну базу для регулювання відповідних питань у національному законодавстві України. Особливого значення це набуває в контексті ст. 9 Конституції України, згідно з якою чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Безперечно, ефективність міжнародного права переважно залежить або від готовності держави добровільно передати частину своїх суверенних повноважень під міжнародний контроль, або від бажання держави вчиняти певні дії, оскільки інша держава зробить так само. Міжнародне право з прав людини широко спирається на систему багатосторонніх договорів, у яких установлюються об’єктивні стандарти поведінки для держав, а не взаємні права й обов’язки. Крім того, ці договори накладають на держави зобов’язання, пов’язані із відносинами держав і їхніх громадян [228, с. 20].

Широке коло юридичних гарантій, що забезпечують реалізацію й захист прав і свобод громадян у різних сферах правового регулювання, значною мірою ґрунтується на конкретних положеннях міжнародно-правових актів. Сфера адміністративного процесу в цьому плані не є винятком.

Передусім слід назвати положення Загальної декларації прав людини [70, с. 10–15], які, на наш погляд, мають безпосереднє відношення до гарантування прав і свобод індивіда в адміністративному процесі. При цьому слід зазначити, що аналіз положень цього та інших міжнародно-правових актів, які регламентують правове становище індивідів, необхідно здійснювати з урахуванням наступних аспектів. Насамперед можна виділити відповідні положення міжнародно-правових актів, які мають загальний характер і можуть бути віднесені до реалізації всього комплексу юридичних гарантій. Можна також виділити і норми, які безпосередньо стосуються втілення в життя тієї або іншої конкретної гарантії забезпечення реалізації й захисту прав і свобод громадян. У Загальній декларації прав людини до положень першої групи можна віднести статті 1 і 2, відповідно до яких усі люди народжуються вільними й рівними у своєму достоїнстві й правах, і кожна людина повинна мати всі права й свободи, проголошені Декларацією, незалежно від раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних та інших переконань, національного або соціального походження, майнового становища тощо. Важливе значення має й положення ст. 7 Декларації, в якому зазначається, що всі люди рівні перед законом і мають право на рівний захист закону. Загальний характер мають положення Декларації, які закріплюють право кожної людини на життя, на свободу й на особисту недоторканність, честь і репутацію людини (ст. 3, 12). Стосовно сфери відносин індивідів з органами держави варто акцентувати увагу на відповідних положеннях Декларації, пов’язаних з реалізацією права на громадянство, права на працю, права на об’єднання, а також комплексу соціальних прав (ст. 15, 23, 25, 26). Особливо треба виділити закріплене в ст. 21 Декларації право брати участь в управлінні своєї країни безпосередньо або за посередництвом вільно обраних представників, право рівного доступу до державної служби у своїй країні. Видається, що окремі положення Декларації можуть бути співвіднесені з реалізацією конкретних юридичних гарантій прав і свобод громадян. Насамперед йдеться про закріплення в ст. 8 права на ефективне відновлення в правах компетентними національними судами у випадку порушення основних прав, наданих конституцією або законом. Велике значення має також і формулювання на рівні міжнародно-правових актів окремих правових презумпцій, зокрема презумпції невинуватості. Так, ст. 11 Декларації говорить, що кожна людина, обвинувачувана в скоєнні злочину, має право вважатися невинною доти, поки її винність не буде встановлена в законному порядку шляхом гласного судового розгляду, при якому їй забезпечуються всі можливості для захисту. Ніхто не може бути засуджений за злочин на підставі здійснення якого-небудь діяння або бездіяльності, які під час їхнього здійснення не становили злочини за національними законами або за міжнародним правом. Не може також накладатися покарання більш тяжке, ніж те, що могло бути застосоване в той час, коли злочин було скоєно. Безумовно, такого роду презумпція цілковито може бути екстрапольована й на сферу адміністративного процесу в аспекті застосування відповідних заходів адміністративного й дисциплінарного впливу.

Слід зазначити, що положення, які торкаються гарантій забезпечення прав і свобод індивіда, одержали своє закріплення в Міжнародному пакті про громадянські й політичні права [119, с. 28–53]. Звернемо увагу на низку положень цього важливого міжнародно-правового документа. Відповідно до п. 3 ст. 2, кожна держава, що бере участь у даному Пакті, зобов’язується: а) забезпечити будь-якій особі, права й свободи якої, що визнані в цьому Пакті, порушено, ефективний засіб правового захисту, навіть якщо ці порушення були вчинені особами, що діяли як особи офіційні; б) забезпечити, щоб право на правовий захист будь-якої особи, яка потребує такого захисту, встановлювалось компетентними судовими, адміністративними чи законодавчими властями або будь-яким іншим компетентним органом, передбаченим правовою системою держави, і розвивати можливості судового захисту; в) забезпечити застосування компетентними властями засобів правового захисту, коли вони надаються.

Стаття 14 містить вказівки на те, що всі особи рівні перед судами й трибуналами. Кожен має право при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, пред’явленого йому, або при визначенні його прав та обов’язків у будь-якому цивільному процесі на справедливий і публічний розгляд справи компетентним, незалежним і неупередженим судом, створеним на підставі закону. Преса й публіка можуть не допускатися на весь судовий розгляд або частину його з міркувань моралі, громадського порядку чи державної безпеки в демократичному суспільстві, або коли того вимагають інтереси приватного життя сторін, або – у тій мірі, у який це, на думку суду, є суворо необхідним – за особливих обставин, коли публічність порушувала б інтереси правосуддя; однак будь-яка судова постанова в кримінальній або цивільній справі повинна бути публічною, за винятком тих випадків, коли інтереси неповнолітніх вимагають іншого чи коли справа стосується матримоніальних спорів або опіки над дітьми. Кожен обвинувачуваний у кримінальному правопорушенні має право вважатися невинним, поки винність його не буде доведена згідно з законом.

Примітно, що в ч. 3 ст. 14 вживається поняття гарантій дотримання прав індивіда при розгляді будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. До них належать: право бути в терміновому порядку і докладно повідомленим мовою, яку він розуміє, про характер і підставу пред’явленого йому обвинувачення; мати достатній час і можливості для підготовки свого захисту і зноситися з обраним самим ним захисником; бути судженим в його присутності і захищати себе особисто або за посередництвом обраного самим ним захисника; якщо він не має захисника, бути повідомленим про це право і мати призначеного йому захисника в будь-якому разі, коли інтереси правосуддя того вимагають, безоплатно для нього в усякому такому випадку, коли в нього немає достатньо коштів для оплати цього захисника; користуватися безоплатною допомогою перекладача, якщо він не розуміє мови, використовуваної в суді, або не говорить цією мовою; не бути примушеним до надання свідчень проти самого себе чи до визнання себе винним. Зазначені положення також одержали своє відображення в ст. 6 Європейської Конвенції про захист прав людини й основних свобод [68, с. 108–151].

Гарантуюче значення має також п. 5 ст. 14 Пакту, відповідно до якого кожен, кого засуджено за який-небудь злочин, має право на те, щоб його засудження і вирок були переглянуті вищестоящою судовою інстанцією згідно з законом. У міжнародно-правових документах містяться положення, які стосуються забезпечення прав і свобод індивіда та пов’язані з обмеженням його свободи. Так, відповідно до Документа Московської наради Конференції з людського виміру НБСЄ (п. 2.3.1.) [65, с. 162–173] встановлюється, що особа втрачає свободу на підставі процедур, встановлених у законі; будь-яка заарештована особа інформується без затримок і на доступній їй мові про причину арешту й висунуті проти неї обвинувачення; будь-яка особа, позбавлена волі, без зволікання одержує відомості про свої права відповідно до національного законодавства; будь-яка заарештована або затримана особа має право невідкладно стати перед суддею або іншою посадовою особою, уповноваженою констатувати законність арешту або затримки. У випадку незаконного арешту затримана особа повинна бути негайно звільнена; будь-яка заарештована або затримана особа має право негайно самостійно або через компетентний орган повідомити обраних нею осіб про арешт, затримку, тюремне ув’язнення й місцезнаходження. Обмеження в здійсненні цього права встановлюються законом і міжнародними нормами; затримана особа або його адвокат мають право подати клопотання або скаргу у вищі інстанції – до відповідного органу, що має громадські або інші повноваження з виправлення становища; таке клопотання або скарга оперативно розглядаються, відповідь на них дається без необґрунтованих затримок. У випадку відхилення клопотання або скарги або у випадку необґрунтованої затримки заявник має право подати скаргу в судовий або інший орган. Ні затриманий, ні особа, що перебуває під вартою, ні будь-який інший заявник не повинні постраждати у зв’язку зі зверненням із клопотанням або скаргою.

На наш погляд, зазначені положення повною мірою можуть бути віднесені до адміністративно-юрисдикційної діяльності органів держави.

Значний інтерес становлять і положення інших міжнародно-правових актів, в яких питання гарантування прав і свобод індивіда одержують свою певну деталізацію стосовно регламентації його відносин особи з державою в особі її органів в адміністративно-правовій і адміністративно-процесуальній сфері. Зокрема в Документі Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ [64, с. 77–95] говориться, що діяльність уряду й адміністрації, а також судових органів повинна здійснюватися відповідно до системи, встановленої законом, і повага до такої системи повинна бути забезпечена. Закони, прийняті після завершення відповідної гласної процедури й адміністративних положень, повинні публікуватися, що є умовою їхнього застосування. Кожна людина буде мати ефективні засоби правового захисту проти адміністративних рішень, для того щоб гарантувалася повага основних прав; а власне адміністративні рішення, спрямовані проти якої-небудь особи, повинні бути повністю обґрунтованими й повинні містити вказівки на засоби правового захисту. При цьому до засобів захисту належать право окремої особи запитувати й одержувати адекватну юридичну допомогу; запитувати й одержувати допомогу від інших у захисті прав людини й основних свобод і допомагати іншим у захисті прав людини й основних свобод; право окремих осіб і груп, що діють від їхнього імені, зв’язуватися з міжнародними органами, до компетенції яких входить одержання й розгляд інформації стосовно можливих порушень прав людини (п.п. 5.5, 5.8, 5.10, 5.11, 11 Документа). Особливо слід підкреслити концентрацію питань, пов’язаних з реалізацією права на інформацію, оскільки остання, на наш погляд, служить однією з основних передумов реалізації всього комплексу прав і свобод індивіда. Так, закріплюється, що кожна людина має право на свободу вираження своєї думки, в тому числі право на спілкування, що включає свободу дотримуватися своєї думки й одержувати й поширювати інформацію без втручання з боку держави. Держава у свою чергу повинна ефективно забезпечувати право окремої особи знати права людини й основні свободи і вчиняти відповідно до них і самостійно або разом з іншими робити активний внесок у їхній розвиток і захист. Держави-учасники заявляють про своє зобов’язання: а) поважати право кожного самостійно або разом з іншими запитувати, одержувати й передавати вільно думки й інформацію про права людини й основні свободи, включаючи право поширювати й публікувати такі думки й інформацію; б) поважати право кожного самостійно або разом з іншими вивчати й обговорювати питання дотримання прав людини й основних свобод, готувати й обговорювати міркування щодо поліпшення захисту прав людини й більш досконалих засобів забезпечення дотримання міжнародних стандартів у сфері прав людини [64, с. 77–95]. У розділі про інформацію Заключний акт наради з безпеки й співробітництва в Європі [72, с. 58–80] зазначає, що держави-учасники «ставлять своєю метою полегшувати більш вільне й широке поширення всіх форм інформації, заохочувати співробітництво в галузі інформації й обмін інформацією з іншими країнами й поліпшувати умови, в яких журналісти з іншої держави-учасника здійснюють свою професійну діяльність в іншій державі-учаснику».

Викладене дозволяє зробити висновок про те, що в змісті міжнародно-правових актів можна виділити такі норми: а) які містять загальні питання гарантування й реалізації прав і свобод індивіда; б) які містять норми, що належать до реалізації й охорони окремих гарантій, зокрема право на інформацію, право на судовий захист, право на звернення; в) норми, що віднесені до відповідних обов’язків держави та її органів, які мають самостійне значення й можуть розглядатися як гарантії реалізації й охорони прав і свобод особи; г) норми, що належать до відповідних вимог етичного порядку, які забезпечують належні виконання відповідними посадовими особами державних органів своїх обов’язків.

У конституціях більшості розвинутих держав світу також отримали своє закріплення відповідні гарантії прав і свобод громадян. До них, перш за все, відносять певні конституційні права як матеріального, так і, особливо, процесуального характеру. Сюди можна віднести такі права, як право петицій, яке включає при необхідності право скарги, права, які реалізуються в судовому та адміністративному процесі, а також деякі інші права та загальні принципи [90, с. 81]. Так, Основний закон Федеративної Республіки Німеччини закріплює положення про те, що людська гідність недоторканна, а поважати і захищати її – обов’язок будь-якої державної влади (ст. 1). Стаття 3 закріплює принцип рівності усіх перед законом. Поряд з цим у статті закріплюється положення про те, що нікому не може бути завдано шкоди або віддано перевагу внаслідок його статі, походження, раси, мови, місця народження і споріднення, віросповідання, релігійних або політичних поглядів. Нікому не може бути заподіяна шкода внаслідок певних недоліків, які він має. Одним із найважливіших положень Конституції Німеччини є те, що будь-яке основне право може бути обмежене законом або на основі закону. При цьому це обмеження в жодному разі не повинно торкатися сутності змісту основного права. Також на конституційному рівні в Німеччині отримали своє закріплення права, які відіграють ключову роль у забезпеченості належних відносин між громадянами та органами держави в різних сферах життя суспільства, в тому числі і в сфері адміністративно-правового регулювання. До таких прав слід віднести, перш за все, право вільно виражати та поширювати свою думку (ст. 5), право індивідуально або разом з іншими письмово звертатися з проханнями або скаргами до компетентних установ або до органів народного представництва (ст. 17). Слід підкреслити, що у згідно з частиною 4 статті 19 Конституції Німеччини, якщо права будь-якої особи порушені публічною владою, їй надається можливість звернутися до суду. Оскільки не встановлена інша підсудність, компетентними в цій ситуації є загальні суди [89, с. 68–121].

У Конституції Італійської Республіки основним принципом встановлено те, що республіка визнає і гарантує невід’ємні права людини – як окремого індивіда, так і соціальних утворень, в яких цей індивід себе проявляє і потребує виконання невід’ємних обов’язків, які випливають із політичної, економічної і соціальної солідарності (ст. 2). Закріплюється право на свободу виражати свою думку та її вільне поширення (ст. 21). Усі громадяни можуть направляти в палати петиції з вимогами законодавчих заходів або з викладенням суспільних потреб (ст. 50). Окремо слід підкреслити конституційні положення, які торкаються забезпечення особистої свободи. Так, затримання, огляд або обшук, а також будь-яке інше обмеження особистої свободи в будь-якій формі не допускаються інакше, як на основі вмотивованого акта судової влади і тільки в випадках та в порядку, які передбачені законом (ст. 13). Згідно зі ст. 24 Конституції Італії всі можуть у судовому порядку діяти для захисту своїх прав і законних інтересів. Захист є непорушним правом на будь-якій стадії процесу. Спеціальними установами забезпечується можливість для незаможних пред’являти позов та захищатися в будь-якому суді [89, с. 133–159].

Конституція Королівства Іспанія також містить важливі положення, які прямо належать до питань гарантування прав і свобод громадян. Так, відповідно до ст. 9 громадяни і органи публічної влади повинні дотримуватися Конституції і поважати правовий порядок. Органи публічної влади забезпечують умови, за яких свобода і рівність індивідів та їх груп стають дієвими та ефективними, а також ліквідують усі перепони на шляху їх повного розвитку та сприяють участі всіх громадян у політичному, економічному, культурному й соціальному житті. Конституція гарантує принцип законності, ієрархію нормативних актів, опублікування правових норм, заборону зворотної сили норм, що містять санкції, які не сприяють здійсненню особистих прав, або такі, що їх обмежують, право на юридичний захист, відповідальність органів публічної влади за свавілля [89, с. 174].

Слід зазначити, що норми, які мають пряме відношення до гарантування прав і свобод особи, отримали своє закріплення в більшості конституцій держав світу. Більше того, як підкреслюється в одному з досліджень, не менше 90 національних конституцій, прийнятих після 1948 року, містять перелік фундаментальних прав, які або відтворюють положення Загальної Декларації прав людини, або включені до них під її впливом [81, с. 30].

Конституція України у цьому контексті не є виключенням: вона становить підґрунтя правового регулювання у царині забезпечення прав людини і громадянина, слугує основою для реформування конституційного законодавства та утвердження правової системи нашої держави на демократичних засадах. Саме її норми дають поштовх подальшому розвитку традиційних правових інститутів і появі нових [198, с. 271]. Це твердження цілком можна застосувати й до конституційного регулювання питань, пов'язаних із гарантуванням прав і свобод громадян у їхніх відносинах з органами держави. По суті, приписи Конституції України опосередковують одну з найважливіших і вельми багатопланових сфер адміністративно-процесуального регулювання. Роль Конституції України як найважливішого, основного джерела правових норм про адміністративно-процесуальний статус громадянина складно переоцінити, адже конституційні права й обов'язки громадянина є фундаментальною, статусною категорією. Вони формують основоположні первинні передумови гідного людського існування, лежать в основі конкретних та різноманітних суб'єктивних прав громадянина, виступають джерелом відтворення його активності та ініціативи, дієвим інструментом саморозвитку громадянського суспільства [15, с. 20, 21]. Особливе місце в проблемі гарантування посідають конституційні гарантії: вони є гарантіями стосовно не лише норм конституційного права, а й усієї системи права. За формою конституційні гарантії є гарантіями найвищої юридичної сили. За змістом вони являють собою нормативні вказівки на наявні в суспільстві економічні, політичні, ідеологічні передумови та умови, на неухильно здійснювані заходи організаційного характеру і правові засоби, що постійно удосконалюються. Конституційні гарантії – це комплекс найбільш значущих гарантій найрізноманітнішого змісту, які внаслідок конституційного закріплення мають найвищу юридичну силу. По суті, конституційні гарантії становлять серцевину всього юридичного гарантування [26, с. 51, 53].

У площині гарантування прав і свобод громадян окрему вагу має припис ст. 9 Конституції про те, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Водночас варто зауважити, що конституційні положення, які регламентують основи правового становища людини і громадянина в нашій державі, значною мірою відтворюють зміст Загальної декларації прав людини та інших міжнародно-правових актів із питань прав людини.

Чимало конституційних положень мають всеохоплюючий, універсальний характер для формування процесуального статусу громадянина незалежно від конкретних видів процесу [193, с. 66]. Водночас ці положення відіграють важливу гарантуючу роль у реалізації та захисті основних прав і свобод. До них належать, передусім, приписи ст. 24 Конституції, згідно з якими всі громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Важливими вважаємо також положення ст. 26 Конституції, де закріплено, що іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Істотне гарантуюче значення мають положення ст. 28 Конституції, відповідно до якої кожен має право на повагу його гідності. Ніхто не може бути підданий катуванню, жорстокому, нелюдському або такому, що принижує його гідність, поводженню чи покаранню. Вагому гарантуючу роль відіграють положення ст. 57 Конституції, згідно з якою кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, є нечинними. Низка конституційних положень, на наш погляд, набуває особливого значення в контексті гарантування прав і свобод громадян, у тому числі і в сфері адміністративного процесу. Перш за все йдеться про право на судовий захист. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Поряд із цим, кожен має право звернутися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст.55 Конституції). Важливою конституційною гарантією забезпечення прав громадян є закріплення в Конституції права направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів (ст. 40 Конституції). Зазначене положення має першочергове значення для можливості інстанційного оскарження дій або бездіяльності, а також рішень різних державних органів, які порушують права і свободи громадян. Крім того, це конституційне положення слугує базисом для адміністративно-процесуального регулювання різноманітних взаємовідносин громадян з органами держави внаслідок необхідності вирішення різних життєвих ситуацій, які виникають у повсякденному житті [193, с. 68, 69].

Варто також наголосити, що належна реалізація правового статусу громадян у сфері адміністративного процесу значною мірою зумовлена можливістю отримання кваліфікованої правової допомоги. З огляду на це відповідного гарантуючого значення набувають положення ст.59 Конституції, яка закріплює, що кожен має право на правову допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав. Для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура. У контексті забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу важливого значення набуває реалізація права на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (ст. 56 Конституції). Поряд із цим у разі скасування вироку суду як неправосудного держава відшкодовує матеріальну та моральну шкоду, завдану безпідставним засудженням (ч.4 ст.62 Конституції). Останнє положення набуває особливого значення у зв'язку зі здійсненням в Україні адміністративного судочинства.

Чимало положень Конституції України пов'язані з реалізацією та захистом прав громадян у сфері кримінального процесу, але, зважаючи на ту важливу обставину, що в сфері адміністративної юрисдикції права і свободи громадян також потребують відповідного захисту, такого роду конституційні положення мають безпосереднє відношення до захисту прав громадян у рамках провадження у справах про адміністративні правопорушення та дисциплінарного провадження. Перш за все це стосується формулювання на конституційному рівні положень щодо дії такої важливої презумпції, як презумпції невинуватості. Так, згідно зі ст. 62 Конституції особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, поки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду. Ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину. Обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь. При здійсненні адміністративно-юрисдикційної діяльності важливою гарантією забезпечення прав громадян також виступають конституційні положення, пов'язані із забезпеченням права на свободу та особисту недоторканність (ст.29 Конституції), права на захист, права на відмову давати показання або пояснення щодо себе, членів сім'ї чи близьких родичів (ст. 63 Конституції).

Слід також зазначити, що досить значний гарантуючий вплив мають так звані кореспондуючі приписи, які містяться в Конституції. Метод кореспондуючих приписів – це такий метод гарантування правової норми, який виходить із того, що норма – граничний елемент розчленування права; нормативний припис звернений до одного суб'єкта, але припускає іншого суб'єкта в кореспондуючому приписі. Кореспондуючі приписи в конституційному законодавстві нерідко сконцентровані в компетенції зобов'язаних суб'єктів [26, с. 129]. Наприклад, положення ст.40 Конституції поряд із закріпленням права на звернення містять вказівку на те, що державні органи, органи місцевого самоврядування та їхні посадові і службові особи зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Розглядаючи конституційні засади юридичних гарантій прав і свобод громадян у процесуальній сфері, не можна не звернути увагу на ту важливу обставину, що певну гарантуючу роль відіграють також і положення Конституції, які закріплюють відповідну компетенцію державних органів та органів місцевого самоврядування, а також судових органів. Чітке визначення компетенції державних органів не тільки дозволяє дотримуватись балансу між гілками законодавчої, виконавчої та судової влади, а й відіграє важливу гарантуючу роль у забезпеченні прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу, оскільки слугує фактором оптимізації управлінських процедур і дозволяє на високому професійному рівні вирішувати різноманітні адміністративні справи, значною мірою впорядковує відносини в сфері державного управління.

Не можна не звернути увагу і на ту важливу обставину, що реалізація передбачених у Конституції обов'язків громадян також певною, іноді досить значною мірою забезпечує реалізацію та охорону прав і свобод інших осіб. Справедливим є те, що конституційний статус характеризується наявністю співвідносних прав і обов'язків одночасно у двох суб'єктів – у громадянина та держави або її органу. Гарантії теж взаємопов'язані. І якщо цей взаємозв'язок прав, обов'язків та їх гарантій виразити схематично, то отримуємо таке: громадянин наділяється правом, держава бере на себе відповідний цьому праву обов'язок. Причому одночасно забезпечується можливість використання права і необхідність виконання обов'язку. З іншого боку, держава, покладаючи на громадянина обов'язок, зберігає за собою відповідне цьому обов'язку право й забезпечує як виконання обов'язку, так і непохитність права. Держава в цих випадках виступає гарантом прав, свобод та обов'язків своїх громадян [95, с. 33–34].

Слід підкреслити, що переважна більшість конституційних норм про права, свободи та обов'язки громадян тією чи іншою мірою, безумовно, слугує джерелом формування адміністративно-процесуального статусу громадянина. Це зумовлено тим, що, реалізовуючи будь-які з передбачених Конституцією України права та обов'язки, громадянин зіштовхується з необхідністю вступати у визначених рамках у відповідні процесуальні правовідносини з іншими суб'єктами адміністративного процесу. У цілому взаємний вплив конституційних норм, які відображають правовий статус громадянина, на формування та реалізацію його галузевих процесуальних статусів не викликає сумнівів. Тому правомірно стверджувати, що, будучи основним джерелом формування та реалізації правового статусу громадянина в усіх сферах процесуальної діяльності, Конституція України являє собою базу правового статусу громадянина в юридичному процесі в цілому [193, с.69, 71]. Не є винятком у цьому плані й адміністративний процес, причому однією з найважливіших умов забезпечення прав і свобод людини та громадянина, які отримали своє закріплення на конституційному рівні, є подальша деталізація в поточному законодавстві умов та порядку реалізації відповідних прав і обов'язків, формування адміністративно-процесуального інструментарію їх охорони.

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 1

1. Питання належної взаємодії держави та людини значною мірою зводиться до проблеми формування й роботи відповідного механізму їхніх взаємовідносин. Саме тому сфери адміністративно-правового й адміністративно-процесуального регулювання набувають окремого значення, коли йдеться про забезпечення громадянам режиму найбільшого сприяння у відносинах із державними органами та їхніми посадовими особами. У цьому контексті адміністративний процес постає одним із найцікавіших правових явищ, у якому відносини громадянина й держави в особі її органів отримують широку правову основу.

2. Розгляд питань правового становища громадян в адміністративному процесі доцільно пов’язувати з характеристикою адміністративно-процесуальної діяльності, адже від чіткості підходів до визначення цього важливого правового явища значною мірою залежить і визначення, і вдосконалення процесуальних можливостей громадян у їхніх відносинах із провідними суб’єктами процесу.

3. Широкий підхід до розуміння адміністративного процесу дає змогу визначити його як складне правове явище, що поєднує як органічні складники процесуальну діяльність адміністративно-юрисдикційного характеру, діяльність із регулювання численних управлінських процедур, а також розгляд адміністративних справ адміністративними судами в порядку адміністративного судочинства.

4. Адміністративний процес є категорією, що відображає динаміку відповідних правовідносин, а отже, закономірно пов’язаний із діяльністю певних суб’єктів, які для цього наділяються окремими можливостями, закріпленими в законодавстві. Реалізація цих можливостей зумовлена наявністю відповідних прав і свобод і, безумовно, пов’язана з необхідністю виконання обов’язків, покладених на суб’єкта правовідносин.

5. Чітке закріплення правового становища суб’єктів адміністративно-процесуальної діяльності є необхідною передумовою досягнення цілей і вирішення завдань адміністративного процесу. Відтак забезпечення прав і свобод громадян виступає однією з основних цілей адміністративного процесу. Водночас це дає підстави для висновку, що суб’єктивні права, свободи, законні інтереси та відповідні обов’язки громадян у сфері адміністративного процесу є об’єктами першочергового забезпечення з боку державних органів та їхніх посадових осіб, які розглядають і вирішують конкретні адміністративні справи. Пріоритетність такого забезпечення зумовлена визнанням людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю. Ця обставина визначає спрямованість зусиль держави на формування громадянського суспільства та розбудову правової державності.

6. Підтримання режиму законності в державі зумовлене наявністю двох важливих чинників. По-перше, це досконале законодавство, чітка система правових норм, яка відповідає потребам суспільного життя, і, по-друге, це безумовна реалізація наявних правових настанов, без якої останні є лише формальним відображенням відповідного стану суспільних відносин. Останнє значною мірою залежить від наявності та дієвості відповідних гарантій законності, в тому числі й тих, що безпосередньо стосуються прав і свобод громадян. Стосовно адміністративно-процесуальної сфери гарантії забезпечення адміністративно-процесуальної діяльності становлять найважливіший із компонентів, які формують структуру адміністративно-процесуального режиму.

7. З огляду на наявні критерії класифікації гарантій прав і свобод громадян можна виокремити ті з них, що мають найвагоміше значення для їх забезпечення. По-перше, це такий критерій, як віднесення гарантій до суб’єктів їх реалізації. Зокрема це гарантії, які реалізуються безпосередньо громадянами, та гарантії, які реалізуються іншими суб’єктами адміністративного процесу в інтересах громадян. По-друге, це конкретизація гарантій залежно від процесуальних ролей учасників адміністративно-процесуальної діяльності. По-третє, це класифікація гарантій відповідно до стадійності адміністративно-процесуальної діяльності.

8. До гарантій, які безпосередньо реалізуються громадянами–учасниками процесуальної діяльності та забезпечують їхню активну участь у процесі, захист належних їм прав, свобод і законних інтересів, слід віднести правову культуру і правову активність особи, право на отримання відповідної інформації, право на правову допомогу, право на звернення з метою захисту своїх прав і свобод. Найбільш важливими гарантіями, які забезпечують права, свободи і законні інтереси громадян з боку інших суб’єктів адміністративно-процесуальної діяльності, є адміністративно-процесуальний контроль, нагляд органів прокуратури та процесуальна діяльність суб’єктів, які безпосередньо представляють інтереси громадян при розгляді й вирішенні адміністративних справ. До останніх можуть бути віднесені адвокати, фахівці в галузі права, законні представники. Особливе місце в системі гарантій забезпечення прав і свобод громадян в адміністративному процесі посідають правові презумпції, а також належна процесуальна регламентація адміністративно-процесуальної діяльності.

9. Важливим чинником формування системи юридичних гарантій в адміністративному процесі та їх належної реалізації виступають їхні міжнародно-правові та конституційні засади. Аналіз низки міжнародно-правових актів дозволяє зробити висновок, що в їхньому змісті виділяються норми, які містять: а) загальні питання гарантування й реалізації прав і свобод індивідів; б) положення, що належать до охорони окремих гарантій; в) обов’язки органів держави, які мають самостійне значення й можуть розглядатися як відповідна гарантія реалізації й охорони прав і свобод особи; г) певні вимоги етичного характеру, що забезпечують належне виконання відповідними посадовими особами державних органів своїх обов’язків. У свою чергу в конституціях більшості країн світу, в тому числі й в Конституції України, містяться норми, які закладають основу гарантування прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу. Зокрема в Конституції України можна виділити конституційні положення, які мають всеохоплюючий, універсальний характер для формування процесуального статусу громадянина незалежно від конкретних видів процесу; положення, пов’язані з реалізацією та захистом прав громадян у сфері кримінального процесу, які можуть і повинні бути віднесені також і до сфери юрисдикційного адміністративного процесу; окремі кореспондуючі приписи, які мають гарантуючий вплив на реалізацію прав і свобод громадян; норми, які закріплюють відповідну компетенцію державних органів, органів місцевого самоврядування та судових органів, які також відіграють певну гарантуючу роль, оскільки пов’язані з оптимізацією управлінських процедур та впорядковують відносини у сфері державного управління. Загалом переважна більшість конституційних норм про права, свободи та обов’язки громадян тією чи іншою мірою є джерелом формування адміністративно-процесуального статусу громадянина.

2.1. Право громадян на інформацію як гарантія їх адміністративно-процесуального статусу

У нинішніх умовах інформація постає ключовим ресурсом життєзабезпечення суспільства, визначальним чинником його існування й поступу.

Роль інформації в житті соціуму й держави складно переоцінити, адже вона є об’єктом багатофункціональним. Вона формується, циркулює та використовується практично в усіх царинах діяльності й забезпечує виконання особистих функцій і завдань, що постають перед найрізноманітнішими суб’єктами – органами державної влади, місцевого самоврядування, фізичними і юридичними особами, іншими соціальними утвореннями [22, с. 267]. Відтак проблема належної реалізації функцій усіх складників механізму держави, забезпечення взаємодії з ними громадян – значною мірою проблема чіткої правової регламентації обігу інформації, забезпечення доступу до неї й максимальних можливостей її використання всіма суб’єктами відповідних правових відносин і, насамперед, громадянами. Справедливо, що відкритість влади реалізується насамперед у відносинах самої влади та суспільства, яка активно вимагає відповідної інформації й усвідомлює свої права й обов’язки щодо подібного публічного контролю. У такій ситуації, якщо ми хочемо бути повноправними учасниками європейського процесу, найважливішим завданням стає розвиток таких відносин між громадянами й державою [51, с. 5].

Найважливішим критерієм для вирішення питання про достатність обсягу відповідних прав і свобод людини й громадянина, у тому числі й права на інформацію, виступають міжнародно-правові акти, конституційні норми, що одержують свою подальшу конкретизацію в чинному законодавстві. Стосовно права громадян на інформацію необхідно відзначити низка найважливіших положень, що містяться в основних міжнародно-правових документах. Насамперед необхідно вказати на положення Загальної декларації прав людини, прийнятої на сесії Генеральної Асамблеї ООН 10грудня 1948 р. У ст. 19 зазначеного документа закріплюється положення про те, що кожна людина має право на свободу переконань і на вільне їх вираження. Це право пов’язується зі свободою шукати, одержувати й поширювати інформацію та ідеї будь-якими засобами й незалежно від державних кордонів [70, с. 17]. Примітно, що термін «інформація» був уперше закріплений у міжнародно-правовому акті такого роду. При цьому видається, що своє чітке трактування одержало і коло дій, здійснюваний відносно інформації. Право на свободу вираження своєї думки є не тільки однією з основних умов демократії, але й необхідною умовою для здійснення інших особистих прав і свобод, проголошених у Європейській конвенції про права людини [66, с. 352]. Ст.10 зазначеної конвенції практично дослівно повторює текст норми ст.19 Загальної декларації прав людини, у тому числі й відносно свободи одержання інформації [69]. Логічним продовженням даного положення послужила й ст.19 Міжнародного пакту про цивільні й політичні права, відповідно до якої право на вільне вираження своєї думки включає свободу шукати, одержувати й поширювати будь-якого роду інформацію та ідеї незалежно від державних кордонів, усно, письмово або засобами друку або художніх форм вираження або інших способів за своїм вибором[210, с. 41]. При цьому слід зазначити, що на відміну від Загальної декларації прав людини і Європейської конвенції від 4 листопада 1950 р., і Міжнародний пакт про громадянські й політичні права від 19 грудня 1966р. говорять про відповідні обмеження щодо інформації, встановлені законами і необхідні для поваги прав і репутації інших осіб, для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров’я або моральності населення.

Слід зазначити, що в більшості конституцій країн світу наведені вище положення міжнародно-правових актів також одержали своє адекватне відображення [63, с. 179]. Не є винятком у цьому плані й Конституція України.

Базовий характер мають положення ст.34 Конституції, відповідно до яких кожному гарантується право на свободу думки й слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Стосовно категорії інформації зазначена стаття закріплює право вільно збирати, зберігати, досліджувати й розглядати інформацію усно, письмово або іншим способом – за своїм вибором. Можливість одержання необхідної інформації забезпечується закріпленням у ст.40 Конституції України права направляти індивідуальні або колективні письмові звернення або особисто звертатися в органи державної влади, органи місцевого самоврядування й до посадових і службових осіб цих органів, які зобов’язані розглядати звернення й давати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. У свою чергу ч.3 ст.32 Конституції визначає, що кожний громадянин має право знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, що не є державною або іншою захищеною законом таємницею. З іншого боку, Основний закон містить положення, що прямо вказують на можливість певних обмежень реалізації права на інформацію. Так, здійснення цього права може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою попередження безладу або злочинів, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для попередження розголошення інформації, отриманої конфіденційно, або для підтримки авторитету й неупередженості правосуддя (ч.3 ст.34Конституції).

Низка конституційних настанов прямо пов’язана з відповідними гарантіями реалізації права на інформацію. Ст.55 Конституції закріплює право на судовий захист. Права й свободи людини, у тому числі й право на інформацію, захищаються судом. При цьому кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Поряд із цим закріплене й право на звернення за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Особливе місце з-поміж конституційних настанов належить, на наш погляд, положенню ст.57 Конституції, відповідно до якого кожному гарантується право знати свої права й обов’язки. Стосовно права на інформацію положення зазначеної статті мають базовий характер, оскільки реалізація того чи іншого права, відповідних обов’язків громадянина і його відносини з цього приводу з органами виконавчої влади прямо залежать від ступеня поінформованості. Не випадково законодавець визнає, що закони й інші нормативно-правові акти, що визначають права й обов’язки громадян, які не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, є недійсними. Так підкреслюється значення поінформованості громадян для належної реалізації їхніх прав і свобод.

Не викликає сумнівів, що відносини, які виникають у зв’язку з реалізацією права на інформацію, тісно пов’язані і з забезпеченням прав громадян у зв’язку з одержанням і використанням державними й іншими органами інформації про них. Поряд із наведеними раніше положеннями ч.3 ст. 32 Конституції, ч. 2 і 4 даної статті містять вказівки на неприпустимість збору, зберігання, використання й поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, передбачених законом, і гарантування кожному судового захисту, права спростовувати недостовірну інформацію про себе й членів своєї родини і права вимагати вилучення будь-якої інформації й відшкодування матеріального й морального збитку, заподіяного збором, зберіганням, використанням і поширенням такої недостовірної інформації.

У ряді випадків положення Конституції України чітко відображують гарантуючу роль права на інформацію при реалізації й охороні інших конституційних прав. Так, відповідно до ст.50 Конституції, кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан навколишнього середовища, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Такого роду інформація ніким не може бути засекречена. Зазначене положення забезпечує реалізацію права на безпечне для життя й здоров’я навколишнє середовище. Реалізація права на свободу й особисту недоторканність забезпечується також і тим, що кожному заарештованому або затриманому має бути невідкладно повідомлено про мотиви арешту або затримання, роз’яснені його права. Про арешт або затримання людини повинно бути негайно повідомлено родичам заарештованого або затриманого (ч.4 і 6 ст.29). Як бачимо, зазначені положення Конституції прямо відносні й до адміністративно-юрисдикційній діяльності держави й пов’язані з гарантуючою роллю права на інформацію.

Незважаючи на те, що в деяких випадках законодавець прямо не вказує на необхідність інформування громадян при реалізації окремих прав і свобод, видається, що такого роду поінформованість мається на увазі й виступає як логічна передумова їх реалізації. Наприклад, не викликає сумнівів, що реалізація права на працю, на належні, безпечні й здорові умови праці, право на підприємницьку діяльність, право на охорону здоров’я, на освіту ґрунтується насамперед на певній інформації, що у свою чергу дозволяє кожному визначити для себе необхідність і значення реалізації того чи іншого права, співвіднести його із суб’єктивними бажаннями й можливостями, визначити для себе варіанти поведінки й можливості почати певні дії у відносинах з органами і посадовими особами, уповноваженими сприяти в реалізації конкретного права або обов’язку. Примітно, що обов’язок подання певної інформації пов’язується й з реалізацією конституційних обов’язків громадян. Так, обов’язок сплачувати податки й збори в порядку і розмірах, установлених законом, забезпечується значною мірою наданням у податкові органи декларації про майновий стан і доходи, що саме по собі є не що інше, як надання державним органам відповідної інформації. У цілому слід погодитися з думкою про те, що гарантуюча роль права на інформацію – це поглиблення і конкретизація мети, для здійснення якої Конституція гарантувала відповідне право, більш повне і точне визначення змісту цього права, окреслення його меж, закріплення засобів, способів і прийомів, завдяки яким деталізуються правомочності учасників процесу його реалізації [96, с. 48].

Не можна не звернути увагу і на те, що реалізація права на інформацію прямо співвідноситься з втіленням у життя принципу гласності в діяльності органів держави. На цьому цілком слушно наголошує О.Б.Червякова, на думку якої це пов’язано, перш за все, з положеннями законодавства, які зобов’язують посадовців оприлюднювати певну інформацію. При цьому особливого значення набуває питання забезпечення відкритості прийнятих рішень та відображення в них необхідності і доцільності того чи іншого рішення. Тим самим забезпечується можлива й реальна об’єктивна обумовленість, суб’єктивне обґрунтування й соціальна ефективність управлінських рішень. У противному разі вимога законодавства про оприлюднення рішень ради нормативно-правового характеру стає формальною. Іншим способом забезпечення гласності є обов’язкове звітування певних посадовців про свою діяльність [212, с. 106–107]. На наш погляд, ці положення прямо пов’язані з формуванням у громадян правильного розуміння тих чи інших дій державних органів, їх необхідності та важливості і, в кінцевому підсумку, забезпечують реальність та ефективність прийнятих рішень.

Необхідно підкреслити і ту важливу обставину, що сама можливість реалізації права на інформацію і її гарантуюче значення для забезпечення реалізації правового статусу всіх учасників адміністративного процесу, і насамперед громадян, пов’язані, перш за все, з регламентацією цього права в чинному законодавстві.

У законі України «Про інформацію» [75] інформація визначається як документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному стидовищі. На законодавчому рівні підкреслюється, що всі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій. Реалізація права на інформацію громадянами, юридичними особами і державою не повинна порушувати громадянські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права і інтереси юридичних осіб. Кожному громадянину забезпечується вільний доступ до інформації, яка стосується його особисто, крім випадків, передбачених законами України. (ст. 9) Особливого значення набуває законодавче закріплення принципів інформаційних відносин, до яких віднесені: гарантованість права на інформацію; відкритість, доступність інформації та свобода її обміну; об’єктивність, вірогідність інформації; повнота і точність інформації; законність одержання, використання, поширення та зберігання інформації.

Не можна не звернути увагу на те, що реалізація права на інформацію як базова гарантія забезпечення прав і свобод громадян у свою чергу забезпечується наявністю гарантій так би мовити похідного рівня. До таких гарантій законодавець відносить, зокрема, обов’язок органів державної влади, а також органів місцевого і регіонального самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення; створення в державних органах спеціальних інформаційних служб або систем, що забезпечували б у встановленому порядку доступ до інформації; вільний доступ суб’єктів інформаційних відносин до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів (при цьому обмеження цього доступу зумовлюється лише специфікою цінностей та особливими умовами їх збереження, що визначаються законодавством); створення механізму здійснення права на інформацію; здійснення державного контролю за додержанням законодавства про інформацію; встановлення відповідальності за порушення законодавства про інформацію (ст. 10 ЗУ «Про інформацію»).

Законодавець виділяє певні види інформації, серед яких найбільше значення в контексті забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу, на наш погляд, мають правова інформація та інформація державних органів та органів місцевого та регіонального самоврядування. Правова інформація визначається як сукупність документованих або публічно оголошених відомостей про право, його систему, джерела, реалізацію, юридичні факти, правовідносини, правопорядок, правопорушення і боротьбу з ними та їх профілактику тощо. Джерелами правової інформації є Конституція України, інші законодавчі і підзаконні нормативні правові акти, міжнародні договори та угоди, норми і принципи міжнародного права, а також ненормативні правові акти, повідомлення засобів масової інформації, публічні виступи, інші джерела інформації з правових питань (ст. 22 ЗУ «Про інформацію»).

Відповідно інформація державних органів та органів місцевого і регіонального самоврядування визначається як офіційна документована інформація, яка створюється в процесі поточної діяльності законодавчої, виконавчої та судової влади, органів місцевого і регіонального самоврядування. Основними джерелами цієї інформації є: законодавчі акти України, інші акти, що приймаються Верховною Радою та її органами, акти Президента України, підзаконні нормативні акти, ненормативні акти державних органів, акти органів місцевого та регіонального самоврядування. Як бачимо, багато в чому поняття цих видів інформації схожі. Оскільки основними джерелами інформації державних органів та органів місцевого та регіонального самоврядування виступають нормативно-правові акти різного рівня, то такого роду інформацію можна визнати в якості різновиду правової інформації. Такий підхід певного мірою обумовлюється й існуючим у науці поділом правової інформації на нормативну та ненормативну. На думку В.О.Копилова, нормативна правова інформація створюється в порядку правотворчої діяльності і міститься в нормативних правових актах. Ненормативна правова інформація створюється, як правило, в порядку правозастосовної та правоохоронної діяльності при реалізації приписів правових норм. Ця інформація рухається в системі правового управління державою, суспільством, особою, в тому числі й у межах зворотного зв’язку цієї системи. До інформації другого виду автором зокрема віднесені: загальна інформація про стан законності і правопорядку – заяви, що надходять до прокуратури та вищих судових інстанцій про дотримання законності, судова, кримінальна та прокурорська статистика; інформація про дотримання прав і свобод людини (в тому числі й за поданнями Уповноваженого з прав людини); соціологічні дослідження про ефективність законодавчих та інших нормативно-правових актів; інформація про цивільно-правові відносини, договірні й інші зобов’язання (договори, домовленості тощо); інформація, що відображає адміністративну діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з виконання нормативних приписів; інформація судів та судових органів (судові справи, судові рішення тощо); інформація, пов’язана з розкриттям та розслідуванням правопорушень – кримінологічна інформація (дані про злочинність й інші правопорушення, ефективність кримінальних покарань); криміналістична інформація, що використовується при доведенні фактів злочину та ідентифікації особи чи групи осіб, що скоїли злочин; судово-експертна інформація, що використовується при проведенні судових експертиз для доведення факту злочину та вини обвинуваченого; оперативно-розшукова інформація, що містить відомості, які відображають хід і результати оперативно-розшукових заходів з встановлення та розшуку осіб, що скоїли кримінально каране діяння, а також інші відомості та матеріали [94, с. 39–41].

З огляду на це можна говорити, що поділ правової інформації та інформації державних органів та органів місцевого і регіонального самоврядування є досить умовним. На наш погляд, доцільніше говорити про те, що названі види інформації являють собою правову інформацію, яка має нормативний та ненормативний характер.

Реалізація конституційного права на доступ до інформації значною мірою залежить від того, наскільки детально воно прописане в поточному законодавстві. Така потреба випливає передусім із самої правової природи цього доступу. Якщо свобода думки і слова передбачає невтручання держави, то право на доступ до інформації є виразом безпосередньої взаємодії між державою та громадянином, де держава виступає активним суб'єктом і має створити всі умови для того, щоб особа могла скористатися цим правом. Відтак, головними передумовами реалізації права на доступ до інформації є чітке законодавче закріплення відповідного механізму та визначення прав і обов'язків держави й громадянина у цій царині [124, с. 110–111]. Саме тому на перший план виходять питання процесуальної регламентації забезпечення такого доступу. Передусім це стосується подання інформаційних запитів до відповідних державних органів. Відповідно до ст. 32 Закону України «Про інформацію», інформаційний запит щодо доступу до офіційних документів — це звернення з вимогою надати можливість ознайомитися з офіційними документами. Запит може бути як індивідуальним, так і колективним. Подається він у письмовій формі. Громадянин має право звернутися до державних органів із вимогою надати будь-який офіційний документ — незалежно від того, чи стосується цей документ його особисто, чи ні, за винятком випадків обмеження доступу, передбачених цим Законом. Під запитом щодо надання письмової або усної інформації у цьому ж Законі розуміється звернення з вимогою надати письмову або усну інформацію про діяльність органів законодавчої, виконавчої та судової влади України, їхніх посадових осіб з окремих питань. Громадяни України, державні органи, організації та об'єднання громадян подають запит відповідному органу законодавчої, виконавчої чи судової влади, його посадовим особам. У запиті обов'язково зазначаються прізвище, ім'я та по батькові запитувача, документ, письмова або усна інформація, яка його цікавить, а також адреса, за якою він хоче отримати відповідь. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади України, їхні посадові особи зобов'язані надавати інформацію, що стосується їхньої діяльності, письмово, усно, телефоном або через публічні виступи своїх посадових осіб.

З аналізу законодавчих положень випливає, що інформаційний запит дає громадянинові змогу, по-перше, ознайомлюватися з певними офіційними документами, а по-друге, вимагати надання письмової або усної інформації про діяльність органів законодавчої, виконавчої та судової влади України, їхніх посадових осіб з окремих питань. Щодо можливості ознайомлення з офіційними документами зауважимо, що громадяни доволі часто прагнуть не лише переглянути той чи інший документ, а й отримати його копію. Таке прагнення цілком зрозуміле, а тому, на нашу думку, можливість отримання копії відповідного документа слід визначити як право громадянина, який звернувся з інформаційним запитом. Недарма законодавець акцентує на цьому увагу, закріпивши у ст. 35 Закону положення про те, що запитувачі мають право робити виписки з наданих їм для ознайомлення офіційних документів, фотографувати їх, записувати текст на магнітну плівку тощо. Власник документів має право за відповідну плату виготовляти на бажання запитувача копії запитуваних документів. Із тексту наведеної статті випливає, що інформаційний запит може подаватися виключно в письмовій формі. Однак, на наш погляд, не виключається й можливість усного звернення громадянина про надання йому певної інформації, наприклад, під час особистого прийому у посадової особи. У такому разі факт звернення з проханням надати інформацію має бути зафіксований у журналі особистого прийому, і з урахуванням об'єктивної можливості її надання вона може бути оперативно надана громадянинові.

Немає сумнівів, що навіть найретельніше опрацьовані законодавчі положення щодо порядку реалізації права на інформацію можуть залишитися суто декларативними, якщо їхнє порушення не тягне за собою відповідної юридичної відповідальності. Тож цілком обґрунтованою є позиція законодавця про передбачення адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію. Ст. 212³ КпАП України встановлює відповідальність за неправомірну відмову в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи відповідно до законів України «Про інформацію» або «Про звернення громадян». Практика засвідчує, що одним із найпоширеніших проявів порушення права громадян на інформацію є недотримання порядку надання тієї чи іншої інформації. На нашу думку, чітке дотримання процедур надання інформації відіграє важливу гарантуючу роль у забезпеченні права громадян на інформацію. З огляду на це положення статті 212³ варто певною мірою скоригувати. На наш погляд, це можна зробити, доповнивши її положенням про те, що порушенням права на інформацію є також недотримання порядку її надання.

Водночас у літературі зверталася увага на те, що ст. 212³ КпАП України необґрунтовано звужує можливість притягнення посадових осіб до відповідальності за неправомірну відмову в наданні інформації, за надання інформації, що не відповідає дійсності, лише випадками, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи відповідно до Законів «Про інформацію» та «Про звернення громадян». Водночас існує низка інших законів, які зобов'язують державні органи та їхніх посадових осіб своєчасно інформувати населення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, про забруднення навколишнього природного середовища та чинники, що негативно впливають на здоров'я населення, тощо [211, с. 40–41]. Цілком поділяючи таку точку зору, вважаємо за необхідне — з огляду на широку сферу обігу інформації та її значущість для всіх сторін життя суспільства — чіткіше визначити на законодавчому рівні можливості застосування адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію. Це має значення не лише для систематизації чинного законодавства, а й для законотворчої роботи з розробки та прийняття нового Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Усе викладене дає підстави дійти висновку, що право на інформацію є базовою категорією і в широкому розумінні лежить в основі реалізації всіх передбачених Конституцією прав, свобод і обов'язків громадян. Це право постає не лише інструментом, найважливішим засобом реалізації правового статусу особи, а й гарантією забезпечення належного перебігу та результатів її відносин з органами держави, їхніми посадовими особами у сфері державного управління. Багато в чому це зумовлено тією важливою обставиною, що адміністративно-процесуальна сфера є доволі динамічною категорією. Інакше кажучи, постійні потоки різноманітної інформації слугують своєрідним каталізатором виникнення та забезпечують динаміку правовідносин між різними суб'єктами адміністративного процесу. При цьому та чи інша інформація становить основу для формування відповідної позиції суб'єкта адміністративно-процесуальних відносин, значною мірою визначає можливість і необхідність застосування наявного процесуального інструментарію залежно від конкретних обставин конкретної адміністративної справи. Особливого звучання реалізація права на інформацію та, власне, певна інформація набувають у сфері адміністративної юрисдикції, адже специфіка процесуальних засобів і способів, застосовуваних у юрисдикційних провадженнях (більшою мірою це характерно для провадження у справах про адміністративні правопорушення й дисциплінарного провадження), можливість застосування заходів, що спричиняють несприятливі наслідки для осіб, які притягуються до відповідальності, пов'язані із застосуванням певних фізичних обмежень і моральних переживань, висуває до інформації та до реалізації права на неї особливі вимоги. Це дає змогу виокремити право на інформацію у сфері адміністративного процесу як найважливішу гарантію забезпечення прав і свобод громадян у їхніх відносинах з органами держави, а саму інформацію визначити як основний ресурс, що забезпечує перебіг і результати процесу. Як такий ресурс інформація зумовлює налагодженість та ефективність будь-яких адміністративних процедур, є основним засобом формування певної позиції громадянина у відносинах з органами держави, становить основу його поведінки в рамках процесу, забезпечує використання ним відповідних процесуальних засобів з метою реалізації та охорони належних йому прав, свобод і законних інтересів.

2.2. Звернення громадян як гарантія забезпечення їхніх прав і свобод в адміністративному процесі

У нинішніх реаліях одним із найважливіших і пріоритетних напрямів функціонування держави постає забезпечення та охорона прав і свобод людини й громадянина, а також розробка й запровадження відповідних правових форм і механізмів.

Безсумнівним є те, що право звертатися до державних органів, їхніх посадових осіб, а в належних випадках — і до міждержавних організацій, належить до найважливіших, фундаментальних прав людини і громадянина. Недарма питання реалізації цього права дістали відображення в міжнародно-правових актах, а також на рівні конституційного регулювання у більшості країн світу.

Найважливішим чинником, який зумовлює існування інституту звернень та його закріплення в міжнародно-правових актах, є потреба гарантувати неухильне дотримання законів усіма членами суспільства, незалежно від посади — від найвищої до найнижчої. Лише за такого підходу до основних прав і свобод людини та їх ефективного захисту можна побудувати правову державу, адже саме це поняття означає верховенство, примат закону, однаково обов’язкового для всіх громадян тієї чи іншої держави, примат міжнародного права над внутрішньодержавними настановами, верховенство загальнолюдських цінностей над усіма іншими [116, с. 6].

Принципи й стандарти в галузі прав людини, ухвалені міжнародним співтовариством, справляють значний вплив як на формування національного законодавства загалом, так і на окремі його інститути. Основні міжнародні документи в цій царині — Загальна декларація прав людини, Міжнародний пакт про громадянські й політичні права, Європейська конвенція про захист прав людини й основних свобод — утілили найпрогресивніші ідеї, вироблені людством упродовж багатьох століть. У них у юридичній формі закріплено основні гарантії гідного існування людини, захисту її прав і свобод. Головна ідея цих актів — установлення й реалізація прав людини у відносинах з державною владою [57, с. 59].

З огляду на це відзначимо положення Загальної декларації прав людини [70], які мають базовий характер для реалізації права громадян на звернення. Передусім ідеться про положення ст. 8, згідно з якими кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами в разі порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом.

Не меншу вагу мають і положення ст. 19, яка встановлює, що кожна людина має право на свободу переконань і на вільне їх вираження; це право охоплює свободу безперешкодно дотримуватися своїх переконань і свободу шукати, одержувати й поширювати інформацію та ідеї будь-якими засобами й незалежно від державних кордонів.

Прямий стосунок до права на звернення має, на наш погляд, положення ст. 21 Декларації, відповідно до якого кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною.

Очевидно, що реалізація цього та інших прав, закріплених Декларацією, значною мірою пов’язана з можливістю звернутися до компетентних органів у разі їх порушення.

Конкретніше закріплення права на звернення здійснюється в інших міжнародно-правових актах. Так, згідно зі ст. 44 Хартії Європейського Союзу про основні права кожний громадянин або кожна громадянка Союзу, або кожна фізична чи юридична особа, що проживає або має юридичну адресу в державі-члені, має право направляти петиції Європейському парламенту [210, с. 127].

Реалізації права на звернення присвячена й ст. 25 Європейської конвенції про права людини. При цьому держава, визнаючи право на подання індивідуальної скарги, зобов’язується не перешкоджати ефективному здійсненню цього права. Зокрема, вона не може обмежувати обмін кореспонденції заявника, тиснути на заявника з тим, щоб він відкликав свою заяву, тощо. Відпрацьовано також і процедурні правила реалізації права на звернення [66, с. 56–63].

Право на звернення є важливим політичним правом, закріпленим у конституціях багатьох країн. Йому присвячені, наприклад, ст. 5 Конституції Нідерландів, ст. 17 Основного закону Німеччини, ст. 50 Конституції Італії, ст. 27 Конституції Словаччини, ст. 33 Конституції Російської Федерації.

Положення ст. 3 Конституції України, відповідно до яких людина, її життя й здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в нашій державі найвищою соціальною цінністю, дозволяють чітко визначити орієнтири діяльності держави та посадових осіб щодо взаємодії й відносин із громадянами.

Такого роду відносини складаються з будь-яких питань, що виникають у реальному житті держави й суспільства, вони стосуються як окремих сторін життя конкретних людей, так і питань, пов’язаних із загальнодержавними інтересами. Відносини людини й держави в особі її органів і посадових осіб найчастіше об’єктивізуються у формі різного роду звернень, адресатом яких виступають практично всі ланки державного механізму, в тому числі й на рівні найвищих державних органів.

Звернення громадян є найважливішою формою забезпечення зворотного зв’язку, а інформація, що міститься в них, найчастіше впливає на прийняття важливих рішень, які зачіпають інтереси широких верств населення. Так, інформація, що міститься у зверненнях, відображає стан справ у відповідних сферах життя суспільства, стан діяльності з виконання ухвалених рішень.

Поряд із цим можна виокремити й інші особливості інформації, формою вираження якої виступають звернення громадян. Зокрема обов’язковим адресатом інформації, що міститься у зверненнях, виступають представники держави або місцевого самоврядування. Інформація, що міститься у зверненнях, породжує правові наслідки, на її основі виникають відповідні правовідносини між суб’єктами, залученими у сферу процесу розгляду й вирішення звернення, за підсумками такого звернення видається конкретний акт. Слід також зазначити, що звернення громадянина ґрунтується на його особистому волевиявленні, а сама інформація не формалізована, має довірчий, часом емоційний характер, відображає суб’єктивне ставлення особи, що його подала [98, с. 101].

Характер, різновиди та динаміку звернень громадян можна проілюструвати на прикладі звернень громадян до Волинського обласного управління юстиції в період 2005 – 2006 років (див. додаток 1).

Особливості юридичної природи звернень дозволили законодавцеві диференціювати їхні різновиди. Зокрема, ст. 3 Закону України «Про звернення громадян» визначає звернення як викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Необхідно зазначити, що питання осмислення правової природи різного роду звернень громадян набули свого відображення в юридичній літературі [155; 128; 156; 225].

На нашу думку, основою диференціювання звернень громадян виступає цілепокладання. З урахуванням цього видається необхідним коротко зупинитися на розумінні мети як філософської категорії. Слід сказати, що у філософській літературі категорія «ціль» визначається неоднозначно. Зокрема вона визначається як категорія, що позначає заздалегідь мислимий результат свідомої діяльності людини [28, с. 498]. Інтерпретаціями визначення цілі служать її розуміння як ідеального образу бажаного майбутнього результату людських дій [30, с. 8], передбачення у свідомості результату, на досягнення якого спрямована дія [205, с. 392]. При цьому одна з істотних рис людської мети — її ідеальний характер. Іншими словами, перш ніж здійснити ту або іншу дію, людина думкою будує образ того результату, який цією дією повинен бути досягнутий. Ціль становить один із регуляторів людської поведінки, вона випливає з потреби соціального буття. Соціальний характер свідомої цілі виявляється й у тому, що людська діяльність завжди спрямована на досягнення результату, який має певне суспільне значення, а сам механізм цілепокладання слугує життєво важливим фактором людського буття, оскільки соціальна діяльність стає формою цього буття. Відповідно й результати, які людина отримує завдяки своїй діяльності, що завжди має соціальну форму і соціальне призначення [161, с. 38, 39].

Отже, очевидно, що будь-яка діяльність індивіда, в тому числі й діяльність з реалізації належних йому прав і свобод, поновлення порушеного права або виконання покладених на нього обов’язків, тісно пов’язана з цілепокладанням, що у свою чергу виступає як спонукальний фактор, а також стимул відповідної діяльності. Повною мірою це положення стосується й реалізації права громадян на звернення.

Аналізуючи такий вид звернень громадян, як пропозиції, В. І. Ремньов відзначав, що вони мають на меті звернути увагу на недосконалість регулювання тієї чи іншої галузі суспільних відносин [154, с. 23].

Полемізуючи з В. І. Ремньовим і визначаючи пропозицію як звернення, що не пов’язане з конкретним порушенням суб’єктивних прав і спрямоване на поліпшення й удосконалення господарчої, соціально-культурної й адміністративно-політичної діяльності держави, В. В. Мальков відзначав, що мета пропозиції полягає в рекомендаціях, спрямованих на поліпшення вдосконалювання роботи, а не в простому фіксуванні недоліків без вказівки на можливі шляхи й засоби їх усунення [112, с. 16]. Ще один аспект такого виду звернень, як пропозиція, підкреслював В. І. Новосьолов, який відзначав, що пропозиція являє собою самостійний вид звернень громадян, у яких в основному зачіпаються питання особистого, державного або суспільного значення. При цьому автор підкреслює наявність у такого роду звернень елементів особистого ставлення кореспондентів до порушуваних питань, які відображають його зацікавленість у досягненні тієї чи іншої цілі державного або суспільного характеру [128, с. 133].

Варто звернути увагу на деякі аспекти, що характеризують особливості пропозицій як різновиду звернень громадян. Насамперед, як показує практика, пропозиції можуть мати як індивідуальний, так і колективний характер. Нерідко такого роду звернення виходять від групи громадян-однодумців і являють собою плід колективного осмислення тієї чи іншої проблеми державного або громадського життя.

Логічно припустити, що пропозиції, які стосуються вдосконалення різних сторін життя суспільства, повинні відштовхуватися від наявної практики, у тому числі й негативного характеру, що саме по собі несе елемент критики. Тому слід визнати обґрунтованою позицію законодавця, що встановлює різновидом пропозиції таку її форму, як зауваження.

Останнім часом керівники державних органів різного рівня та їхні посадові особи все частіше безпосередньо зустрічаються з громадянами, у тому числі й під час різних телевізійних і радіопрограм. При цьому поради й рекомендації щодо діяльності цих органів, поліпшення їхньої роботи нерідко висловлюються в усній формі. Чи можна розглядати таку форму спілкування, як пропозицію? Здається, що так.

Слід також зазначити, що у зверненнях громадян до державних органів можуть бути відображені й відомості, які стосуються певних досягнень і успіхів, позитивного досвіду у різних сферах життя суспільства й держави. Особливо це характерно для останнього часу — часу становлення незалежної української держави. До якого ж виду слід віднести подібні звернення громадян? Видається, що такого роду звернення є різновидом пропозиції, оскільки являють собою важливу основу для осмислення процесів, що відбуваються в суспільстві в умовах сьогодення й відповідно є фактором, який впливає на процеси вдосконалення існуючих суспільних відносин. З огляду на цю обставину доцільно уточнити положення частини 3 ст. 3 Закону України «Про звернення громадян», закріпивши поряд із терміном «зауваження» так само й термін «повідомлення».

Важливою формою звернень громадян є заяви (клопотання). Метою заяв (клопотань) виступає можливість реалізації закріплених у Конституції і законах України прав і інтересів громадян. Громадяни постійно звертаються у відповідні державні органи з проханням про сприяння в реалізації своїх прав. Видається, що законодавець невипадково звернув увагу на це при визначенні поняття заяви, адже реальне втілення в життя тих чи інших прав громадянина вимагає впорядкування, відповідної процедурної регламентації. У такій ситуації орган або посадова особа, уповноважені розглянути справу по суті, виступають важливою стороною правовідносин, що виникають, і зі свого боку зобов’язані вжити всіх заходів для задоволення законних претензій громадянина. Під час аналізу правової природи такого роду звернень громадян, на наш погляд, слід враховувати ту обставину, що заяви можуть подаватися до компетентного органу у зв’язку не тільки з реалізацією належного громадянинові права, але й з необхідністю виконання певних обов’язків, покладених на громадянина відповідно до законодавства. При цьому відповідні обов’язки можуть прямо кореспондувати з конкретними правами громадян, існувати в тісній взаємодії з ними. Наприклад, реалізація конституційного обов’язку громадянина України захищати Батьківщину, незалежність і територіальну цілісність України пов’язана з можливістю добровільного вступу на військову службу за контрактом за наявності відповідних підстав. Прикладами можливостей реалізації обов’язку громадянина можуть також служити положення законодавства, пов’язані з додержанням порядку реєстрації, функціонування дозвільної системи і т. ін.

Виходячи з вищезазначеного вважаємо за доцільне відобразити цю обставину в тексті ст. 3 Закону України «Про звернення громадян». Водночас звертає на себе увагу недостатня чіткість трактування поняття клопотання. Зокрема законодавець визначає клопотання як письмове звернення із проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав і свобод і т. ін. [73]. Проте загальне поняття звернення громадян, надане законодавцем у частині 2 зазначеної статті, передбачає можливість заяви усного клопотання громадянина. Більше того, практика підтверджує можливість заяви усних клопотань. Так, регламентуючи можливість заявлення клопотань у ході провадження у справі про адміністративне правопорушення, законодавець не вирішує питання про їх письмову або усну форму. Часткове вирішення цього питання регламентується в ст. 281 КпАП, що містить перелік відомостей, які повинні знайти своє відображення в протоколі засідання колегіального органу. Зокрема в такому протоколі повинні бути відображені клопотання осіб, які беруть участь у розгляді справи. Таке трактування допускає, на наш погляд, заяву усного клопотання з наступним закріпленням його змісту в зазначеному процесуальному документі.

У цілому ж відзначимо, що розмаїття життєвих ситуацій, різна мотивація й низка суб’єктивних факторів, які обумовлюють звернення громадян у державні органи, певною мірою стирають грань між пропозиціями (зауваженнями) і заявами громадян. Так, невипадково при визначенні цих понять законодавець однією із загальних рис даних видів звернень визначив можливість відображення в них думки громадянина про поліпшення діяльності різного роду державних органів і урегульованості суспільних відносин і умов життя людей в цілому.

Особливе місце серед звернень громадян посідають скарги. Важко переоцінити значення такого роду звернень для захисту прав і свобод громадян. Право на подання скарги виступає ефективною правовою гарантією законності, є реальним засобом відновлення порушених прав, важливою ланкою в загальному механізмі правового регулювання. Ось чому питанням правового регулювання подання й розгляду скарг завжди приділялася значна увага в юридичній літературі [71; 114; 138].

Метою подання скарги виступає необхідність відновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів і органів місцевого самоврядування, установ, підприємств і об’єднань громадян та їхніх посадових осіб.

Видається, що для визначення правової природи скарги доцільно навести низку рис, які характеризують даний вид звернень громадян.

Для скарги є характерними: 1) наявність конкретного факту порушення прав, свобод і законних інтересів громадян; 2) бажання громадянина захистити або відновити порушене право; 3) необхідність втручання компетентних органів для виправлення становища, що утворилося, і відновлення порушеного права. Зазначені характерні риси дозволяють чітко відокремити скарги від заяв, хоча в окремих публікаціях ці поняття трактуються як однорідні [166, с. 220].

Викладене дозволяє зробити ряд висновків, що стосуються правової природи звернень громадян.

По-перше, охоплювані родовим поняттям «звернення громадян» пропозиції, зауваження (клопотання), скарги являють собою самостійні різновиди звернень, кожне з яких виконує свою, специфічну роль опосередкованих правом відносин держави й особи. По-друге, названі звернення різні за своєю соціальною значущістю. По-третє, існують розходження в суб’єктивному складі розгляду й вирішення звернень громадян. Так, поряд із компетентними органами й посадовими особами, суб’єктом розгляду скарг і заяв (клопотань) виступає суд. І, нарешті, по-четверте, особливості юридичної природи кожного з видів звернень обумовлюють певну специфіку в процесуальному регулюванні порядку їх розгляду й вирішення.

З’ясуванню сутності провадження за зверненнями громадян буде сприяти аналіз факторів, що обумовлює особливості його місця і значення в загальній структурі адміністративного процесу. Насамперед, як зазначалося раніше, це пов’язано з особливостями юридичної природи таких різновидів звернень, як пропозиції, заяви (клопотання) і скарги громадян.

Видається, що одним з найважливіших факторів, які характеризують даний вид провадження, виступає наявність поряд зі справами, що мають так званий “позитивний” характер, досить значної кількості конкретних адміністративних справ, пов’язаних з наявністю правового конфлікту, спору. І якщо позитивний характер справ пов’язаний із реалізацією права громадян на подання таких різновидів звернень, як пропозиція та заява, і являє собою правозастосування, то подання й розгляд скарги має яскраво виражений юрисдикційний характер, пов’язаний з об’єктивною потребою в правоохоронній діяльності.

Юрисдикція являє собою самостійний вид правоохоронної діяльності, а саме центральний. Із нею пов’язується початок управління за допомогою права, можливість шукати захисту інтересів у компетентного органу, суді [218, с. 17].

Ось чому аналіз цього правового явища протягом багатьох років викликав значний інтерес у теоретиків права й представників галузевих юридичних наук, у тому числі й закордонних [37; 5; 222; 33; 168; 183; 229; 160; 86; 60].

Загальноприйнято, що до ознак, які характеризують юрисдикцію як вид правоохоронної діяльності, належать:

а) наявність правового спору щодо правопорушення;

б) змагальна процедура вирішення справи;

в) наявність юрисдикційного акта, який був виданий за результатами розгляду справи.

Усі ці ознаки знаходять своє чітке вираження у провадженні за скаргами громадян.

Насамперед, як відзначалося раніше, метою подання скарги виступає необхідність відновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями або бездіяльністю відповідних органів, організацій, підприємств і їхніх посадових осіб.

Таким чином, коли є порушення конкретних прав або хоча б припущення про нього, це породжує правову суперечку та передбачає можливість звернення до компетентного органа для її вирішення. Водночас сторона, яка подала скаргу, не залишається пасивним спостерігачем процесу розгляду справи. Навпаки, їй надаються певні, часом доволі значні можливості активно впливати на перебіг розгляду, використовувати всі передбачені законом правові засоби для доведення правоти своїх вимог та обґрунтованості позиції щодо конкретного факту порушення суб’єктивного права або законного інтересу. Не випадково законодавець закріпив для особи, яка подала скаргу, можливість особисто викласти аргументи особі, що перевіряє скаргу, брати участь у перевірці поданої скарги, надавати додаткові матеріали, користуватися послугами адвоката тощо (ст. 18 Закону «Про звернення громадян»). Безперечно, усе це свідчить про наявність змагальності процедури вирішення справи. Інше питання – чи достатнім є арсенал правових засобів, наданих законодавцем особі, яка подала скаргу, для забезпечення належного рівня змагальності під час розгляду конкретної справи. Однак сумнівів не викликає те, що сам змагальний процес неминуче з’являється там, де так чи інакше визнається певна індивідуальність особи, її суб’єктивна свобода [178, с. 26].

І нарешті, логічним завершенням процедури розгляду скарги громадянина є рішення в ній. По суті, це рішення становить юрисдикційний акт, який відображає результат усієї діяльності з дослідження й оцінки фактів, що містяться в скарзі, та формально підтверджує або заперечує порушення прав і законних інтересів особи, яка подала скаргу. На жаль, у законодавстві не набули чіткого закріплення положення, що стосуються змісту рішення у скарзі, що, однак, не заперечує наявності цієї важливої ознаки юрисдикції в зазначеному провадженні.

Юрисдикційна природа провадження за одним із видів звернень громадян – скаргами – дає можливість у цілому охарактеризувати провадження за зверненнями громадян як комплексне правове явище й дозволяє говорити про наявність різновидів проваджень, які ґрунтуються на особливостях правової природи кожного з видів звернень.

При цьому слід підкреслити тісний зв’язок зазначених проваджень. Так, захист і відновлення порушеного права в значній кількості випадків пов’язані з первісною можливістю його реалізації, здійснюваної шляхом подання заяви про це. Іншими словами, у ході провадження за заявою громадянин робить спробу реалізувати належне йому будь-яке конкретне право, а відмова в реалізації останнього, повністю або частково, в більшості випадків спричиняє оскарження дії або рішення, що не задовольнило громадянина.

Розгляд і вирішення звернення громадянина не є одномоментним актом.

Значною мірою такого роду процедуру визначають відповідні просторово-часові, динамічні характеристики [190, с. 129], що обумовлюють наявність у структурі адміністративного процесу в цілому й в окремих його провадженнях певних стадій, етапів і окремих процесуальних дій.

На цей аспект, що має велике значення для характеристики всієї адміністративно-процесуальної діяльності й окремих процесуальних проваджень, зверталася увага в юридичній літературі [217, с. 73,74;29, с. 114;110, с. 113–117].

У ході розгляду й вирішення кожної адміністративної справи, у тому числі й справ за зверненнями громадян, визначаються конкретні цілі, формується коло відповідних завдань, спрямованих на досягнення цих цілей. З урахуванням динаміки розвитку процесуальної діяльності відповідні цілі й завдання коригуються й змінюються. Таке коригування пов’язане з реальним досягненням результатів, які дозволяють правовідносинам, що виникли, перейти на інший якісний рівень. Водночас досягнення певних цілей і реалізація відповідних завдань здійснюються за допомогою конкретних процесуальних дій. На певному етапі розвитку процесуальної діяльності факт досягнення поставленої проміжної мети й вирішення необхідних для цього завдань дозволяє обмежити цю сукупність процесуальних дій, причому стає досить чітким їхній функціональний характер.

У такий спосіб формуються стадії процесуальної діяльності, у ході яких знаходить своє вирішення конкретний комплекс питань і досягається певний проміжний результат. Наприклад, на початковій стадії провадження за скаргою громадянин формує свою суб’єктивну думку про ситуацію, що утворилася, приймає рішення щодо необхідності подання скарги, формулює відповідну позицію, дає суб’єктивну оцінку наявним фактам і направляє своє звернення до компетентного органу, керуючись процесуальними нормами, що регламентують порядок подання даного виду звернень. У даній ситуації маємо логічно завершений комплекс операцій, пов’язаних з ініціацією провадження за зверненням громадянина, і можна говорити про досягнення певного проміжного результату, що набуває свого подальшого розвитку на наступних стадіях провадження. Від стадійності розвитку адміністративно-процесуальної діяльності залежить також і коло суб’єктів, які залучаються у сферу провадження за зверненням громадянина. Так, якщо на початковій стадії провадження як суб’єкт виступає лише громадянин–ініціатор звернення, то на наступних стадіях коло суб’єктів значно розширюється за рахунок залучення у сферу провадження суб’єктів, уповноважених розглядати й вирішувати звернення по суті, а також сприяти його вирішенню.

Видається, що стадією провадження за зверненнями громадян можна визначити сукупність процесуальних і організаційних дій, що відрізняються певною логічною закінченістю й колом суб’єктів та пов’язані спільністю цілей і спрямованістю завдань, необхідних для їх досягнення.

Слід зазначити, що в стадіях адміністративно-процесуальної діяльності можна виділити елементи більш низького рівня – етапи й окремі процесуальні дії, що являють собою свого роду проміжні фрагменти, для яких також є характерною наявність відповідних цілей і завдань, а найчастіше й специфічних суб’єктів [16, с. 25].

На наш погляд, під етапом провадження за зверненнями громадян слід розуміти відносно відокремлену частину певної стадії провадження, в ході якої приймаються окремі рішення, що впливають на хід провадження в цілому або на окрему його стадію, або встановлюються обставини, здатні вплинути на них. Наприклад, на стадії розгляду й вирішення заяви або скарги громадянина можна виділити етап перевірки обставин, викладених у них. У свою чергу ознайомлення громадянина з матеріалами перевірки також становить окремий етап цієї важливої стадії провадження у справі. Прикладом окремої процесуальної дії може служити вимога громадянина до органу, який розглядає звернення про запит додаткових матеріалів, що стосуються тих чи інших обставин справи.

У цілому в провадженні за зверненнями громадян можна виділити такі стадії:

1. Стадія ініціації провадження за зверненням громадянина, в ході якої залежно від виду звернення формується суб’єктивна позиція громадянина, що набуває свого відображення в конкретному зверненні, а саме те, що це звернення направляється у відповідний орган або до посадової особи, яка може ухвалити рішення щодо даного звернення.

2. Стадія розгляду звернення й ухвалення рішення щодо нього. У ході цієї стадії перевіряється компетенція органу, який отримав звернення, з огляду на можливість його розгляду, вживаються всі можливі заходи для перевірки фактів і обставин, викладених у зверненні, дається правова оцінка сформульованої конкретної життєвої ситуації, що, у свою чергу, є основою для остаточних висновків і відповідного рішення у справі.

3. Стадія оскарження або опротестування рішення за зверненням громадянина.

4. Стадія виконання прийнятого за зверненням громадянина рішення.

При цьому необхідно враховувати низку обставин.

По-перше, на стадійність провадження за зверненнями громадян значною мірою впливає вид конкретного звернення. Так, стосовно пропозицій громадян навряд чи виправдано говорити про наявність стадій оскарження або опротестування, а також виконання рішення щодо даного виду звернення. Така особливість зумовлена рекомендаційним характером такого роду звернення.

По-друге, стадія оскарження або опротестування у провадженні за заявами або скаргами громадян може не існувати взагалі. Це зумовлено суб’єктивним ставленням громадянина до ухваленого рішення, а також законністю і обґрунтованістю такого рішення.

Як відзначалося раніше, провадженню за зверненнями громадян, поряд із відповідними цілями, характерна й ієрархія завдань провадження. Доцільно виділяти загальні або основні завдання провадження за зверненнями громадян і завдання окремих стадій, етапів і процесуальних дій. Не викликає сумнівів, що для досягнення певних цілей необхідне вирішення відповідних завдань. При цьому загальні, або основні завдання відіграють роль взаємопов’язуючого фактора стадій провадження, кожна з яких робить свій внесок у вирішення цих основних завдань [190, с. 146]. Виявляється, що завдання більш низького рівня відіграють подібну роль стосовно етапів окремих стадій і окремих процесуальних дій.

З огляду на важливість цієї категорії для характеристики процесуальної

діяльності в рамках провадження за зверненнями громадян, видається доцільним закріпити в законодавстві визначення завдань даного провадження, оскільки сьогодні законодавець обходить це питання в Законі України «Про звернення громадян».

При цьому відзначимо, що органи й посадові особи, які розглядають звернення громадян, повинні виходити з того, що обставини й факти, викладені в зверненні (більшою мірою це, безумовно, стосується таких звернень, як заяви (клопотання) і скарги), слід з’ясовувати з вичерпною повнотою й об’єктивністю в строки, встановлені законодавством, а при можливості – і в більш короткі строки.

До найважливіших завдань провадження належать і чітке, правильне застосування як норм матеріального права, так і відповідних адміністративно-процесуальних норм. У прямій залежності від ефективності провадження за зверненнями громадян перебуває й вирішення такого його завдання, як належне виконання рішення, прийнятого за зверненням.

Не викликає сумнівів, що кількість звернень і коло питань, що зачіпаються в них, служить досить об’єктивним критерієм для аналізу процесів, що відбуваються в суспільстві, є важливим показником якості роботи державних органів і їхніх посадових осіб. Виходячи з цього великого значення набуває завдання визначення причин і умов, які сприяли конкретним порушенням прав громадян, здійснення заходів, спрямованих на недопустимість подібних фактів надалі.

З урахуванням викладеного видається доцільним доповнити Закон України «Про звернення громадян» статтею «Завдання провадження за зверненнями громадян» такого змісту: «Завданнями провадження за зверненнями громадян виступають: повне, точне й правильне застосування правових норм, пов’язаних із розглядом і вирішенням відповідного звернення, об’єктивне з’ясування всіх обставин і фактів, викладених у зверненні, розгляд кожного звернення у строки, встановлені законодавством, неухильне виконання рішення, прийнятого щодо звернення, з’ясування причин і умов порушення вимог норм права, встановленого в ході розгляду звернення, вжиття заходів щодо недопущення подібних порушень надалі».

2.3. Контроль і нагляд в адміністративному процесі

Загальновідомо, що верховенство закону виступає ключовою ознакою правової держави, а це означає необхідність зміцнення механізмів, які підтримують правопорядок. Відтак усі напрями правової реформи та становлення правової держави тісно пов'язані зі зростанням ролі закону в суспільному житті, що проявляється у вдосконаленні законодавства, а також відповідних процедур і механізмів, включаючи дієві гарантії забезпечення прав і свобод громадян. Відповідно до вимог правової держави, діяльність усіх служб і посадових осіб виконавчої влади має бути поставлена в державно-правові рамки, стримана правовою організацією суверенної влади, юридично цивілізована та підконтрольна суспільству [123, с. 62].

Безсумнівним є те, що розбудова державності та формування ринкових відносин в Україні супроводжуються ускладненням ситуацій, які виникають у соціальній, економічній та політичній сферах суспільних відносин. За таких обставин важлива роль належить державі, її механізму, в якому належне місце відведено державному контролю. Аби активно впливати на ті чи інші суспільні процеси та їхній розвиток, державні органи повинні отримувати об'єктивну інформацію про реальний стан справ у країні, аналізувати динаміку подій і за потреби впливати на їхній перебіг. Іншими словами, держава у властивих їй організаційних формах, за допомогою відповідних прийомів і заходів має контролювати розвиток суспільних відносин та процеси, що при цьому відбуваються, і спрямовувати їх на забезпечення інтересів громадян [10, с. 3].

Значна увага, яку приділяли контролю в правовій науці протягом десятиліть [77;186;54;122;9;145;216], засвідчує його вагомість для належної організації діяльності всіх державних інституцій. Така увага зумовлена універсальністю функції контролю, адже без його здійснення не може обійтися жоден державний орган, жодне об'єднання громадян, жодна посадова особа, а також багатоманітністю та різнохарактерністю контрольних органів, які випливають із розмаїття поставлених перед ними завдань [219, с. 10].

Не вдаючись до докладного аналізу сутності контролю як важливого правового явища, зосередимо увагу на питаннях, які найбільшою мірою стосуються проблем забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу. Передусім це стосується специфічних рис, притаманних контрольній діяльності. По-перше, за поставленими завданнями та цільовим призначенням контрольна діяльність покликана вирішити широке коло питань: а) встановити фактичне виконання заданого управлінського рішення в організаційній виконавчо-розпорядчій діяльності підконтрольного об'єкта; б) надати правильну (об'єктивну) суспільно-політичну та спеціально-юридичну оцінку; в) прийняти ефективне рішення щодо удосконалення діяльності підконтрольного об'єкта, а у разі виявлення неправомірної поведінки – привести в дію відповідні правоохоронні засоби, вжити профілактичних заходів щодо попередження правопорушень у майбутньому; г) досягти оперативного, найбільш повного та якісного виконання прийнятого рішення. По-друге, за своїм обсягом та змістом контрольна діяльність являє собою систему контрольних проваджень: а) блок ординарних контрольних проваджень: провадження з контролю за виконавчо-розпорядчою діяльністю органів державного управління (виконавчо-розпорядче контрольне провадження), провадження з контролю за правоохоронною діяльністю (правоохоронне контрольне провадження); б) блок спеціальних контрольних проваджень: провадження з контролю за становленням органів держави та призначенням їхніх посадових осіб (установче контрольне провадження), провадження з контролю за правотворчою діяльністю органів держави (правотворче контрольне провадження); в) блок особливих контрольних проваджень: прокурорський нагляд, судовий контроль. По-третє, до особливих ознак контрольної діяльності слід віднести і обставини, що її спонукають, якими є об'єктивна потреба у створенні найбільш сприятливих умов для реалізації нормативно-правових приписів у поведінці, діяльності суб'єктів суспільних відносин, забезпечення ефективності правового регулювання, відновлення стану законності та правопорядку у разі їх порушення. По-четверте, контрольна діяльність характерна багатоманітністю суб'єктів, що її здійснюють. Суб'єктами контрольної діяльності є визнані правом носії контрольних повноважень, а це державні і громадські організації, їхні посадові особи, трудові колективи та громадяни. По-п'яте, особливості контрольної діяльності містяться також і у змісті одержаних матеріально-правових результатів. Об'єктивованим наслідком контролю є владний індивідуально-правовий акт зобов'язуючого значення, в якому поряд із оцінкою діяльності підконтрольного об'єкта конкретизуються його повноваження з усунення помилок і прорахунків в управлінській діяльності, зі внесення організаційних засад у процес управління, із попередження неправомірної діяльності суб'єктів, із визначення превентивних заходів. По-шосте, за методом правового регулювання контрольна діяльність є своєрідною тим, що вона поєднує в собі деякі риси як дозвільно-розпорядчого, так і юрисдикційного способів і може виступати у формі регулятивних і правоохоронних відносин [53, с. 55–56].

При цьому варто наголосити, що нині в українській правничій науці формується новий погляд на сутність і призначення контролю, зумовлений зміною ролі держави в суспільстві. Оновлення сутності державного контролю полягає в тому, що на перший план при його здійсненні висувається питання: чому так виходить і що треба зробити, щоб досягти кращого результату. Застосовуваний у минулому підхід – виявити і покарати за допомогою контролю – підхід, який був основним при здійсненні контрольної діяльності, має поступитися місцем контролю спрямовуючому. Його проведення дає можливість отримати в порядку зворотного зв'язку інформацію, на підставі якої можна робити висновки (припущення) стосовно стану чи ситуації, що виникли в результаті здійснення управлінських функцій чи виконання поставлених завдань, і приймати рішення, відстежувати ситуацію та спрямовувати її. Відповідальність, «каральний вплив» є реагуванням держави і її органів на вчинене порушення. Повноваженнями щодо застосування юрисдикційних заходів за порушення, виявлені в процесі здійснення спостереження, перевірки виконання рішень чи встановлених правових норм, держава може наділяти відповідні органи контролю. Але це не дає підстав відносити їх до основних, профілюючих повноважень цих органів [62, с. 11–12].

Осмислюючи значення контролю для забезпечення прав і свобод громадян, насамперед слід розглянути питання про види контролю в контексті відповідного впливу на правовідносини, які виникають між громадянами і органами держави, їхніми посадовими особами при вирішенні відповідних адміністративних справ.

Слід підкреслити, що вичерпний перелік видів державного контролю дати надзвичайно складно, та, фактично, в цьому й немає потреби. Важливо те, що, кого і як намагаються контролювати. Різні види контролю мають свою специфіку, характерні відмінності, що визначаються в завданнях, способах, формах здійснення контролю. Усі види державного контролю тісно пов'язані між собою, можуть взаємно накладатися, доповнювати один одного, здійснюватися у різному обсязі, з різних позицій та у різних формах. Види контролю можуть збігатися і перетинатися, але повною мірою вони не замінюють один одного, діють кожен у своїх межах, що визначаються завданнями різних видів контролю. Тому дія тих чи інших видів контролю в одній системі ще не дає підстав для їх ототожнення, а підтверджує правомірність виділення та існування різних видів, залежно від їхніх цілей [61, с. 350].

На думку В.М. Гаращука, найбільш оптимальним, таким, що має прикладне (практичне) значення, є розподіл контролю на види за сферою діяльності, яка підлягає контролю: внутрішній (відомчий), міжвідомчий та надвідомчий (або позавідомчий). Поряд із цим він дає таку класифікацію контролю: 1) за органами, які його здійснюють (контроль з боку органів законодавчої, виконавчої, судової влади, органів місцевого самоврядування, з боку громадських формувань, громадян); 2) за підконтрольними об'єктами (контроль за держструктурами, органами місцевого самоврядування, громадськими угрупованнями, окремими особами та ін.); 3) за загальною сферою діяльності, яка підлягає контролю (відомчий, міжвідомчий та над- (або) позавідомчий контроль); 4) за предметною сферою діяльності, яка підлягає контролю (освіта, охорона здоров'я, використання природних ресурсів, фінансів, основних та оборотних коштів та ін.); 5) за формами проведення (ревізія, інвентаризація, рейд та ін.); 6) за напрямками втручання в оперативну діяльність підконтрольної структури (втручання в господарську діяльність, кадрову політику або в сферу управління підконтрольної структури); 7) за ступенем (за глибиною) втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу (пряме (безпосереднє) або непряме (опосередковане)); 8) за часом його проведення (попередній, поточний, остаточний); 9) за обсягом (кількістю) видів діяльності підконтрольної структури, які досліджуються (вибірковий або повний); 10) контроль з використанням технічних засобів і спеціальних приладів (фото-, кіно- та ін. документування, проведення експертиз за допомогою хімічних реактивів, спеціальних засобів і приладів) та контроль без використання таких (візуальний, проста робота з документами та ін.) [45, с. 88–89]. Віддаючи належне такій досить ґрунтовній класифікації, слід усе ж таки зазначити, що навряд чи в класифікацію органів, які здійснюють контроль, слід включати громадські формування та громадян. На нашу думку, останніх не можна віднести до органів здійснення контролю і тому такого роду класифікацію слід визначити як класифікацію за суб'єктами здійснення контролю. Можна також цю групу суб'єктів деталізувати і виділити: а) державні органи і установи, які здійснюють контрольну діяльність; б) громадяни та їхні об'єднання як суб'єкти здійснення контрольної діяльності. Більше того, останні становлять самостійний різновид контролю – громадський контроль, який останнім часом набуває все більшої значущості в плані забезпечення прав і свобод громадян в їхніх відносинах з державними органами.

Вирішальним фактором при реалізації кожного з видів контролю виступає неухильне додержання та втілення в життя відповідних принципів контролю, до яких належать: 1) законність; 2) відповідальність контролюючого органу перед державою і підконтрольною структурою за об'єктивність контролю; 3) субординація в службових відносинах; 4) плановість у діяльності контролюючих органів; 5) систематичність контролю; 6) професіоналізм; 7) об'єктивність контролю (або принцип об'єктивної істини); 8) тягар збирання доказів; 8) неупередженість контролю; 9) принцип гласності контролю; 10) принцип взаємодії контролюючих органів між собою та з правоохоронними органами; 11) принцип допомоги підконтрольному об'єкта у виправленні помилок [62, с. 18–21]. На наш погляд, до принципів здійснення контролю слід також віднести і принцип належної процесуальної регламентації, який полягає в тому, що контрольна діяльність повинна здійснюватися в чітких процесуальних (процедурних) рамках, відхилення від яких може розглядатися як підстава визнання результатів контролю недійсними. Особливого звучання дієвість цього принципу набуває при здійсненні державного контролю у сфері підприємництва, в тому числі при перевірках діяльності суб'єктів малого і середнього бізнесу. З огляду на це не можна не погодитися з точкою зору про те, що відсутність спеціального закону, який би встановлював єдиний порядок проведення перевірок суб'єктів підприємницької діяльності, гальмує подальший розвиток підприємництва, сприяє тінізації цієї сфери [200, с. 12].

З огляду на значущість контрольної діяльності для забезпечення нормальної роботи всього державного механізму, належних взаємовідносин між громадянами і органами держави, слід підкреслити необхідність чіткого законодавчого врегулювання здійснення контролю. При цьому слід зазначити, що велика кількість органів, які виконують контрольні функції, досить широка відомча регламентація здійснення ними відповідних контрольних повноважень значною мірою ускладнюють відповідну правозастосовну практику, служать фактором, який обумовлює наявність порушень у цій сфері, в тому числі і зловживань з боку представників контрольних органів. З огляду на це одним із найважливіших питань, пов'язаних із вдосконаленням контрольної діяльності, є питання оптимізації системи контролюючих органів. На наш погляд, вирішення цього питання залежить від того, наскільки чітко будуть визначені підходи і критерії до побудови такої системи. Визначальними, на наш погляд, у цьому плані можуть стати питання, пов'язані, по-перше, з чітким визначенням сфер, в яких життєво необхідним є здійснення відповідного спеціалізованого контролю; по-друге, з оптимальним визначенням компетенції і структурної побудови контрольного органу; по-третє, з професійним рівнем працівників цього органу; по-четверте, з чіткою процесуальною регламентацією здійснення контролю; по-п'яте, з визначенням правових засобів забезпечення реальності і ефективності контрольної діяльності.

Як справедливо зазначала О.Ф. Андрійко, головним є не кількість контролюючих органів, а результат, ефективне використання наслідків контролю для поліпшення ситуації у конкретній сфері. На такий результат має бути спрямована координація діяльності контрольних органів у системі державного управління, детальна регламентація діяльності численних перевіряючих органів (інспекцій, служб, управлінь, комісій тощо), процедурні аспекти. Така регламентація і кількість нормативних актів не є виявом невиправданого бюрократичного підходу. Вона дасть змогу чітко визначати права і обов'язки, межі діяльності, а також координацію діяльності різних органів контролю, допоможе уникнути значної кількості перевірок і ревізій, на які так часто скаржаться ті, кого контролюють. Контроль відповідатиме своєму призначенню, якщо він буде своєчасним і об'єктивним, спрямованим на кінцевий результат, а організація його проведення і процедура здійснення не будуть заважати роботі контрольованих суб'єктів і відбуватимуться в чітко встановлених межах, а дієвість досягатиметься не кількістю перевірок, а реальним забезпеченням виконання поставлених завдань [10, с. 166]. З огляду на це ми повною мірою поділяємо позицію про необхідність створення при Президенті України Ради з питань координації державного контролю як дорадчого консультативного органу.

Окремою проблемою, яка потребує свого якнайскорішого вирішення, є проблема створення належної законодавчої бази діяльності контрольних органів, з урахуванням необхідності обмеження відомчої нормотворчості в цій сфері. За останні роки були здійснені досить цікаві спроби певного узагальнення правових положень, які стосуються здійснення контролю. Так, у проекті Адміністративно-процедурного кодексу України, розробленому Центром політико-правових реформ, відокремлено главу, присвячену здійсненню контрольних повноважень адміністративних органів, в якій окремими статтями регламентуються питання, пов'язані з підставами проведення перевірок, здійсненням документальних перевірок та звітності, періодичністю та тривалістю перевірок, повідомленням про перевірку, обов'язками адміністративного органу під час перевірки, правами особи при перевірці [4, с. 106–108]. Віддаючи належне такому підходу, все ж вважаємо за необхідне зазначити, що в даному проекті своє узагальнення отримали далеко не всі аспекти здійснення контрольної діяльності, зокрема це стосується питань, пов'язаних із забезпеченням оперативності контрольної діяльності і реагування на виявлені правопорушення, особливостями процедурного забезпечення здійснення контрольної діяльності, більшої конкретизації обов'язків органу чи посадової особи, що здійснює перевірку та прав особи, по відношенню до якої ця перевірка здійснюється, питань забезпечення виконання прийнятих за результатами перевірки рішень, встановлення відповідальності за порушення порядку здійснення контрольної діяльності.

На наш погляд, є нагальна потреба в прийнятті відповідного законодавчого акта, в якому б знайшли своє узагальнення та відповідну конкретизацію питання здійснення контролю. Вважаємо, що в такого роду законодавчому акті повинні бути відображені питання здійснення не тільки державного контролю, а й контролю, який проводиться недержавними інституціями. Таким законодавчим актом міг би стати Закон «Про контроль і контрольну діяльність». У структурі закону своє відображення повинні знайти питання, пов'язані з визначенням контролю і контрольної діяльності, видами контролю, системою органів держави, які здійснюють контрольні повноваження, чітким визначенням їхніх функцій і компетенції у відповідних сферах здійснення контролю, засади здійснення контрольної діяльності недержавними інституціями, детальна процедурна регламентація контрольних проваджень з урахуванням їхньої стадійності, чітке законодавче закріплення правових засобів їх забезпечення, прав і обов'язків суб'єктів такого роду діяльності. Особливої уваги, на наш погляд, потребує акцентування на питаннях забезпечення прав і свобод громадян у ході здійснення контрольної діяльності.

Спрямованість даного дослідження зумовлює необхідність зосередження уваги на ще одному важливому виді контролю, а саме на адміністративно-процесуальному контролі.

Слід зазначити, що адміністративно-процесуальний контроль доцільно розглядати в широкому та вузькому аспектах. В широкому аспекті такий контроль охоплює собою досить широкий спектр питань, у тому числі матеріально-правового і організаційного характеру, які виникають при реалізації широкого кола адміністративних проваджень. У вузькому аспекті адміністративно-процесуальний контроль зосереджується на суто процесуальних аспектах розгляду і вирішення тих чи інших адміністративних справ. Таким чином, можна стверджувати, що в першому випадку об'єкт контролю значно ширший. Додатковою характеристикою таких видів адміністративно-процесуального контролю може служити і та обставина, що в широкому аспекті такого роду контроль здійснюється по відношенню до справ, які вже розглянуті відповідним органом і щодо яких прийнято конкретне рішення. У вузькому аспекті адміністративно-процесуальний контроль здійснюється в період від ініціювання провадження у справі до прийняття рішення в ній, тобто обмежується часовими рамками, які відведені для розгляду і вирішення конкретної адміністративної справи. На наш погляд, можна визначити об'єкт адміністративно-процесуального контролю як адміністративно-процесуальну діяльність та організаційні заходи, спрямовані на її належне забезпечення, які здійснюються на всіх етапах і стадіях провадження в адміністративних справах, а також пов'язані з реалізацією прав, свобод і законних інтересів учасників адміністративних проваджень, зацікавлених у результаті вирішення справи, питаннями належної реалізації правового статусу інших суб'єктів процесу, які сприяють досягненню об'єктивної істини у справі.

Досить різноманітним є і суб'єктний склад здійснення адміністративно-процесуального контролю. По-перше, до суб'єктів здійснення цього контролю слід віднести представників вищестоящого по відношенню до такого, що безпосередньо вирішує справу, органу. По-друге, до зазначених суб'єктів, безумовно, слід віднести посадових осіб, які вирішують конкретну адміністративну справу по суті. По-третє, до суб'єктів адміністративно-процесуального контролю можуть бути віднесені і ті з них, які представляють інтереси відповідної особи в адміністративних провадженнях (наприклад, адвокати, фахівці в галузі права тощо). І, нарешті, до суб'єктів контролю слід віднести особу, яка виступає ініціатором провадження у справі чи притягується до адміністративної відповідальності. У провадженні у справах про адміністративні правопорушення може також бути і потерпілий.

Питання про мету й завдання адміністративно-процесуального контролю викликає неабиякий інтерес. Його вагомість пояснюється тим, що такий контроль дає змогу не лише окреслити підсумковий результат адміністративно-процесуальної діяльності, а й визначити потрібний набір процесуальних засобів, за допомогою яких цей результат має бути досягнутий. Відтак слушною є думка, що мета — це результат усвідомлення реальних потреб, своєрідна модель майбутнього, до якої варто прямувати, а завдання — конкретизація цієї мети [142, с. 56].

На нашу думку, мета адміністративно-процесуального контролю полягає в тому, щоб забезпечити належний перебіг адміністративно-процесуальної діяльності та відповідність її результатів вимогам правових приписів, а також виявити й усунути порушення адміністративно-процесуального законодавства. Відповідно до завдань адміністративно-процесуального контролю належить забезпечення неухильного дотримання всього комплексу адміністративно-процесуальних норм провідними суб'єктами процесу під час його здійснення, забезпечення прав, свобод, законних інтересів, а також виконання відповідних обов'язків усіма учасниками адміністративно-процесуальної діяльності, залученими до сфери процесу, які виконують відповідні процесуальні ролі.

Отже, адміністративно-процесуальний контроль можна визначити як спеціалізований контроль, що здійснюється під час розгляду і вирішення відповідних адміністративних справ, як діяльність, пов'язану з перевіркою та коригуванням організаційних і правових параметрів порядку вирішення адміністративних справ відповідними суб'єктами на всіх стадіях адміністративного провадження задля виявлення й усунення порушень адміністративно-процесуального законодавства.

Варто наголосити, що контроль як правова форма діяльності об'єктивно потребує належної процесуальної регламентації. Це повною мірою стосується й адміністративно-процесуального контролю. При цьому концептуального значення, на наш погляд, набувають питання, пов'язані з потребою законодавчо закріпити обов'язок суб'єкта розгляду та вирішення справи здійснювати контроль за додержанням відповідних процесуальних норм, а також з потребою чітко визначити й закріпити в законі процесуальні засоби коригування відхилень від вимог законодавства.
Значущість адміністративно-процесуального контролю, його гарантуюча роль для забезпечення належного перебігу й результатів адміністративно-процесуальної діяльності, забезпечення прав, свобод і законних інтересів усіх учасників такої діяльності зумовлюється й тією важливою обставиною, що адміністративно-процесуальний контроль значною мірою визначає й реалізацію інших гарантій прав і свобод громадян в адміністративному процесі, зокрема права на звернення, права на інформацію, права на правову допомогу, сприяє дії відповідних правових презумпцій.

Ще однією, не менш вагомою гарантією забезпечення прав і свобод громадян у сфері їхніх взаємовідносин з органами держави є нагляд органів прокуратури, який посідає особливе місце в юридичному механізмі забезпечення прав і свобод громадян у галузі адміністративного процесу. Упродовж десятиліть ця важлива державна інституція була і залишається дієвим важелем дотримання законності в діяльності органів виконавчої влади, посадових осіб усіх рівнів, забезпечення правової захищеності громадян і налагодження належного функціонування всіх ланок державного механізму [2, с. 1].

Слід зауважити, що наглядова діяльність є видом державної діяльності, який значною мірою наближається до діяльності контрольних органів, але все ж таки не збігається з нею.

У правничій науці доволі тривалий час точилася дискусія щодо співвідношення понять нагляду і контролю. Певною мірою ця дискусія була зумовлена й особливістю законодавства, яке діяло на той час. Так, І.С. Самощенко зазначав, що нагляд як державне спостереження за виконанням приписів права нерозривно пов'язаний з покаранням, тобто із застосуванням заходів безпосереднього державного примусу до правопорушників [169, с. 83]. Із цією позицією практично збігається й інша думка, яка існувала на той час, що при здійсненні контролю, як правило, використовуються засоби дисциплінарного впливу, а при здійсненні нагляду — адміністративні засоби, наприклад, штраф [180, с. 257]. Більш ґрунтовною була позиція С.Г. Березовської, яка зазначала, що розмежування діяльності прокурорських і контрольних органів визначається особливостями цільового призначення, відповідними особливостями конкретних завдань, повноважень, критеріїв оцінки дій осіб [179, с. 203]. На думку Л.О. Ніколаєвої, в основі розмежування контрольної і наглядової діяльності спеціальних органів забезпечення законності лежать такі критерії: а) основне завдання, для вирішення якого створений той чи інший орган на відповідному етапі державного будівництва; б) характер повноважень органів контролю і нагляду; в) положення, яке займає кожний із них у системі органів держави [125, с. 38].

У сучасній російській правовій науці існує точка зору, згідно з якою контроль являє собою перевірку діяльності підконтрольного органу, що проводиться контролюючим органом вибірково за особистою ініціативою чи за якимось сигналом, а нагляд — це постійне спостереження за діяльністю піднаглядового органу [91, с. 321]. На наш погляд, такий підхід є невиправданим, оскільки пов'язувати розбіжності контролю і нагляду з вибірковістю чи постійністю спостереження навряд чи доцільно, тим більше, що одним із принципів контрольної діяльності є принцип систематичності контролю. Більш обґрунтованою слід визнати позицію О.М. Бандурки і М.М. Тищенка, які зазначали, що специфіка нагляду полягає в тому, що його здійснює єдиний державний орган — прокуратура. Головною відмінністю контролю від нагляду є те, що в ході проведення контрольної діяльності уповноважений суб'єкт має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного органу й притягати винних осіб до відповідальності [17, с. 190]. Такий підхід поділяє і В.М. Гаращук, який підкреслював, що у звичайному розумінні значення слів «нагляд» і «контроль» однакове — це спостереження або постійне спостереження з метою нагляду, перевірки кого (або чого)-небудь, за дотриманням якихось правил. Єдина у них і ціль — забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні. І контроль, і нагляд можуть здійснюватися в однакових формах (перевірки, вимоги звітів, пояснень тощо). Контролюючі органи і прокуратура мають право безперешкодно відвідувати підконтрольні та піднаглядні їм об'єкти, давати тим, кого перевіряють, обов'язкові до виконання вказівки. Але контроль як форма державної діяльності відрізняється від нагляду (і в цьому його особливість) тим, що він повсякденний та безперервний (в основному це стосується відомчого контролю), здійснюється як органами державної законодавчої та виконавчої влади, судами, так і численними спеціально створеними для цього контролюючими органами. Прокуратура виконує свої наглядові функції завжди по відношенню до не підпорядкованих їй органів державного управління, інших об'єктів. Різна і нормативна база контролю та нагляду. Однак ці особливості не є головними. Головне, що відрізняє контроль від нагляду, — це те, що контролюючий орган, на відміну від прокуратури, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об'єкта (іноді аж до підміни собою керівного органу цього об'єкта), а також те, що контролюючі органи (але не прокуратура) мають право самостійно притягувати винних до правової відповідальності. Втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу та право самостійно притягувати винних осіб до правової відповідальності і є, на думку автора, основними відмінностями контролю від нагляду [45, с. 47–49]. Вважаємо, що чітке визначення понять «контроль» і «нагляд» важливе не тільки з теоретичних позицій, а й з точки зору необхідності уникнення термінологічних суперечностей у відповідних законодавчих актах, які регулюють діяльність контрольних органів, наприклад органів, які здійснюють контроль у сфері забезпечення протипожежної безпеки, санітарно-епідеміологічного благополуччя населення.

Гарантуюча роль діяльності органів прокуратури щодо забезпечення прав і свобод громадян значною мірою зумовлена її функціональною спрямованістю. Функції прокуратури являють собою обумовлені політикою держави і необхідністю чіткої реалізації її функцій особливі види діяльності, що ґрунтуються на конституційних положеннях та визначають її місце і роль у державному механізмі і спрямовані на забезпечення належного правового регулювання процесів, що відбуваються в суспільстві та державі [2, с. 7].

Величезне значення для подальшого розвитку правозахисного потенціалу прокуратури має прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України», відповідно до якого на прокуратуру покладена функція нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами [74, с. 44]. Такий крок законодавця фактично підвів риску під довготривалими дискусіями науковців і практиків відносно доцільності існування такої наглядової функції прокуратури, яка раніше визначалася як функція загального нагляду. Безумовно, повною мірою ототожнювати нову функцію прокуратури з функцією загального нагляду навряд чи можливо. Але при цьому слід зазначити, що запровадження цієї функції є певною трансформацією функції загального нагляду, але без ознак, що були притаманні останній в умовах тоталітарного режиму. Ця функція є найважливішою для забезпечення прав і свобод громадян в адміністративно-правовій і адміністративно-процесуальній сфері, і її існування є запорукою продовження курсу держави на встановлення для громадян режиму «найбільшого сприяння» у відносинах з державними інституціями та їхніми посадовими особами. Як справедливо зазначалося в літературі, без такого роду функції зусилля держави, спрямовані на боротьбу з правопорушеннями, будуть значно ослаблені, поза увагою органів прокуратури фактично залишаться адміністративно-правова і адміністративно-процесуальна сфери, зникне важливий чинник попередження і припинення фактів бюрократизму, ігнорування інтересів громадян при здійсненні ними широкого кола закріплених Конституцією України прав і свобод [193, с. 199–200]. Це важливо ще й тому, що в умовах сьогодення, як ніколи, необхідна структура, яка б здійснювала постійний нагляд за дотриманням законів, за неухильною реалізацією законодавчих та нормативних актів, спрямованих на реальне виконання гарантованих прав і свобод. Потрібен такий орган, який головною метою ставив би необхідність досягати неухильного виконання законів, єдності законності, верховенства законів. Не викликає сумніву, що тільки за присутності такого органу можливо досягти виконання задачі забезпечення проголошених прав і свобод людини і громадянина [162, с. 8]. Слід підкреслити, що поряд із названою функцією в адміністративно-правовій і адміністративно-процесуальній сферах реалізується і така функція прокуратури, як функція нагляду за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Це обумовлено тією обставиною, що при виконанні кримінальних покарань, інших заходів примусового характеру мають місце відповідні адміністративно-правові і адміністративно-процесуальні відносини між органами, які виконують судові рішення, та громадянами, по відношенню до яких вони прийняті. І тут нагляд органів прокуратури виступає як важлива гарантія забезпечення прав і свобод громадян, до яких держава застосувала відповідні заходи. Особливого звучання набула сьогодні і така функція прокуратури, як функція представництва інтересів громадянина чи держави в суді у випадках, обумовлених законом. Вважаємо, що реалізація прокуратурою всіх вищеназваних функцій має тісні взаємозв'язки і взаємозалежності. Так, виявлення і припинення фактів порушень прав і свобод громадян діями відповідних посадових осіб кримінально-виконавчих закладів можуть бути здійснені як у ході реалізації функції нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, так і в ході реалізації іншої функції, а саме функції нагляду за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Важливо й те, що виявлені в ході наглядової діяльності прокуратури факти порушень прав і свобод людини і громадянина можуть стати об'єктом уваги прокурора при реалізації функції представництва інтересів держави в суді, тобто діяльність прокурора, яка пов'язана з реалізацією однієї функції, може мати своє логічне продовження у зв'язку з реалізацією іншої.

Одним із найважливіших питань, прямо пов'язаних з діяльністю органів прокуратури щодо забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу, є питання про принципи зазначеної діяльності. На думку І.Л. Бородіна, до них слід віднести такі принципи: а) об'єктивної істини; б) рівності перед законом усіх учасників прокурорсько-наглядового процесу; в) ефективності використовуваних у наглядовому процесі засобів; г) гарантованості усунення порушень закону, їх причин і умов; д) відповідальності посадових осіб прокуратури за дотримання законів і здійснення наглядових заходів у межах компетенції, визначеної законами; є) презумпції правомірності поведінки піднаглядних прокурору посадових осіб; ж) національної мови прокурорсько-наглядового процесу [32, с. 168]. При цьому автор досить докладно аналізує кожен з названих принципів. Віддаючи належне його точці зору, вважаємо за необхідне підкреслити наступне, що не можна погодитися з позицією, згідно з якою відповідні функції прокурора здійснюються в рамках прокурорсько-наглядового процесу. На наш погляд, здійснення такого роду повноважень у межах адміністративного процесу проходить у рамках окремого провадження, яке є окремою складовою в структурі адміністративного процесу. Про це говорилося в літературі, але, на жаль, досить фрагментарно [2, с. 6]. Поряд із цим І.Л. Бородін, характеризуючи принцип презумпції правомірності поведінки піднаглядних прокурору посадових осіб, стверджує, що даний принцип означає, що, володіючи відповідною інформацією, яка свідчить про порушення закону, прокурор має бути об'єктивним при її оцінці в межах наглядового процесу, вживати заходів для з'ясування обставин щодо скоєння порушень прав і свобод громадян, а також тих обставин, що спростовують їх скоєння [32, с. 170]. По-перше, не зовсім ясно, чим наведений принцип відрізняється від принципу об'єктивної істини, а по-друге, не зрозуміло, чому реалізацію даного принципу автор пов'язує лише з поведінкою піднаглядних прокурору посадових осіб. Вважаємо, що реалізація принципу презумпції правомірності повинна пов'язуватися перш за все з правомірністю дій і правової позиції громадянина, якщо він є суб'єктом процесуальної діяльності. Суть такої презумпції, яка характерна для неюрисдикційних адміністративних проваджень за участю громадянина, полягає в тому, що, по-перше, дії і правова позиція громадянина, який подає скаргу, мають вважатися правомірними доти, поки інше не буде встановлено рішенням органу (посадової особи), компетентного розглядати скаргу по суті. По-друге, права й обов'язки щодо доведення правомірності позиції громадянина мають бути відповідним чином розподілені між ним і органом (посадовою особою), який розглядає скаргу, а також органом (посадовою особою), дії чи бездіяльність якого оскаржуються. Обов'язок доведення фактів і обставин, які стали підставою для подання скарги, на нашу думку, мають покладатися на орган (посадових осіб), дії якого оскаржуються. Враховуючи зацікавленість громадянина, який подав скаргу, в об'єктивному її розв'язанні, слід визнати доцільність закріплення можливості представлення доказів, що обґрунтовують правомірність подання скарги як його права. Крім того, інтереси законності й об'єктивності ухвалення рішення щодо скарги вимагають певної ініціативи від органу (посадової особи), який розглядає і розв'язує скаргу. У зв'язку з цим необхідно передбачити право такого органу (посадової особи) у разі потреби самостійно вживати заходів для встановлення фактів та обставин, що мають значення для ухвалення правильного рішення. По-третє, рішення щодо скарги не повинне ґрунтуватися на припущеннях, а всі сумніви щодо правомірності позиції громадянина мають тлумачитися на його користь [17, с. 37–38].

Екстраполюючи ці положення на ситуацію, коли в ході прокурорської перевірки вирішується питання про законність дій посадової особи, яка стала об'єктом наглядової перевірки, вважаємо можливим визначити розглядувану презумпцію таким чином: дії чи бездіяльність посадової особи, що є об'єктом наглядової перевірки, вважаються правомірними доти, поки не буде прийнято рішення компетентного органу щодо їх невідповідності закону. Обов'язок щодо встановлення відповідності або невідповідності закону дій чи бездіяльності, або рішень відповідної посадової особи повинен розподілятися між прокурором, який здійснює перевірку, та посадовою особою, по відношенню до якої вона здійснюється. Висновки відносно відповідності чи невідповідності закону дій, бездіяльності або рішень посадової особи, а також відповідні акти прокурорського реагування не повинні ґрунтуватися на припущеннях, а усі сумніви відносно такого роду дій, бездіяльності або рішень мають тлумачитися на користь посадової особи, яка є об'єктом прокурорської перевірки.

На наш погляд, до принципів наглядового провадження прокурора в адміністративному процесі слід віднести принцип пріоритетності забезпечення та охорони прав і свобод громадян. Сутність даного принципу полягає в тому, що забезпечення законності в ході прокурорських перевірок повинно розглядатися крізь призму правової захищеності людини і громадянина. Такий підхід повинен стати пріоритетним при реалізації всіх передбачених законом функцій прокуратури. Ще одним принципом наглядового провадження є принцип забезпечення результативності прокурорської діяльності. Реалізація цього принципу, на наш погляд, має двовекторну спрямованість. По-перше, це пов'язано з ґрунтовною підготовкою та плануванням прокурорських перевірок, а по-друге, з реальним приведенням ситуації, яка пов'язана з порушенням законів, у чітку відповідність до них. Йдеться про те, що прокурор не повинен обмежуватися лише винесенням відповідного акта прокурорського реагування на факти порушення законів, а й контролювати відповідну ситуацію до тих пір, поки порушення закону не буде реально усунене.

Не можна не сказати про значення ще одного принципу розглядуваного провадження, а саме принципу гласності, згідно з яким про результати прокурорської діяльності повинна широко інформуватися громадськість. Це значною мірою підвищить ефективність діяльності прокурорів, буде сприяти зростанню поваги до органів прокуратури, а в окремих випадках може стати серйозною перепоною для спроб використати прокуратуру як інструмент політичної боротьби.

З урахуванням викладеного, до принципів наглядового провадження прокурора в адміністративному процесі слід віднести: а) принцип законності; б) принцип об'єктивної істини; в) принцип пріоритетності забезпечення та охорони прав і свобод громадян; г) принцип дії правових презумпцій; д) принцип забезпечення результативності прокурорської діяльності; е) принцип гласності.

Під час розгляду адміністративних справ різного характеру одним із ключових питань забезпечення законності постає взаємодія прокурора з рештою учасників процесу. Така взаємодія об'єктивно потрібна для досягнення цілей процесу та розв'язання його завдань. Водночас варто наголосити: налагоджена співпраця всіх суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності не обмежується лише діяльністю прокурора. На нашу думку, взаємодія необхідна між усіма суб'єктами адміністративно-процесуальної діяльності — на кожній її стадії та етапі. Її здійснення виступає одним із найважливіших чинників, що забезпечують об'єктивність ходу й результатів процесу, а також формують атмосферу співпраці та взаєморозуміння під час розгляду і вирішення відповідних справ. При цьому підґрунтям взаємодії між суб'єктами адміністративно-процесуальної діяльності, безперечно, має бути чітке визнання ролі й значення кожного із суб'єктів процесу, потреби в досягненні спільної мети — вирішення справи у суворій відповідності до закону, створення атмосфери співпраці та взаємоповаги в ході розгляду справи. Що ж до прокурора, то така взаємодія повинна реалізовуватися насамперед із суб'єктами, які ведуть процес, тобто виступають у ньому лідируючими суб'єктами.

Можна виокремити дві основні форми процесуальної взаємодії прокурора з іншими суб'єктами процесу. Передусім така взаємодія має відбуватися у формі обміну відповідною інформацією. Найбільш характерною вона є на стадії порушення справи і реалізується через обмін відповідними документами, які стосуються встановлення тих чи інших фактів або обставин.

Ще однією формою взаємодії виступає спільна процесуальна діяльність під час розгляду та вирішення конкретної адміністративної справи. Вона вирізняється чіткішою процесуальною регламентацією і пов'язана з процесуальними правами та обов'язками суб'єктів процесу. При цьому слід підкреслити, що нині питання спільної процесуальної діяльності набувають особливого звучання в контексті законодавчого закріплення судового порядку розгляду адміністративних справ у новому Кодексі адміністративного судочинства України.

Поряд із цим взаємодія прокурорів з органами та посадовими особами, які вирішують адміністративні справи, може здійснюватися під час проведення відповідної аналітичної роботи. Така робота пов'язана з визначенням динаміки та якісних параметрів, причин і умов порушень законодавства, напрямків його вдосконалення, а також координації зусиль у боротьбі з порушеннями закону.

Загалом поняття взаємодії між суб'єктами адміністративно-процесуальної діяльності можна визначити як засновану на вимогах законодавства та здійснювану у відповідних формах спільну діяльність суб'єктів адміністративного процесу, спрямовану на досягнення цілей і вирішення його завдань.

Насамкінець зазначимо, що здійснення наглядової діяльності прокурора, зокрема й тієї, що пов'язана із забезпеченням законності у сфері адміністративного процесу, об'єктивно потребує її процесуальної регламентації та вдосконалення правового статусу прокурора. Це стосується реалізації всіх функцій прокуратури на всіх стадіях прокурорських перевірок і набуває особливого значення в контексті реалізації функції представництва прокурором інтересів громадянина і держави в суді та введення в дію Кодексу адміністративного судочинства України. При цьому слід зазначити, що чіткого визначення правовий статус прокурора в цьому законодавчому акті так і не отримав. Тому вважаємо за необхідне чітко визначити в кодексі правовий статус такої важливої процесуальної фігури, якою є прокурор.

Як відомо, Законом України «Про внесення змін до Конституції України» ст. 121 Конституції України було доповнено пунктом 5, згідно з яким, поряд з іншими функціями, на прокуратуру покладено функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами [74]. Реалізація цієї функції має посісти ключове місце в діяльності органів прокуратури. Це зумовлено не лише пріоритетністю зазначеного напрямку, а й тією важливою обставиною, що названа функція охоплює практично всі напрями правоохоронної діяльності прокуратури та тісно пов'язана з реалізацією всіх інших функцій. А її належне здійснення дозволить вивести правозахисний потенціал прокуратури на інший, якісно вищий рівень.

2.4. Правова допомога як гарантія забезпечення прав і свобод громадян в адміністративному процесі

Безперечно, правова захищеність громадян, створення для них якнайширших можливостей для реалізації та охорони належних їм прав, свобод і законних інтересів належить до найважливіших чинників становлення й функціонування правової держави. Причому такі можливості мають однаковою мірою надаватися кожному громадянину. Те, наскільки ці засади втілюються в життя, дає змогу оцінити присутність чи відсутність гуманістичних тенденцій у роботі держави та її органів, а також визначити відповідні пріоритети державної політики.

Нині в Україні питання правової захищеності громадян закріплені на конституційному рівні. Зокрема, ст. 57 Конституції гарантує кожному знання своїх прав і обов’язків. Кожна особа має право на правову допомогу. У випадках, визначених законом, така допомога надається безоплатно. Кожен вільний у виборі захисника своїх прав. Для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги під час вирішення справ у судах та інших державних органах в Україні функціонує адвокатура (ст. 59 Конституції України).

Особливої ваги реалізація цих конституційних норм набуває в адміністративному процесі. Це зумовлено кількома чинниками. По-перше, великим масивом нормативно-правових актів, які врегульовують найрізноманітніші відносини громадян з органами держави та їхніми посадовими особами і пов’язані з розглядом надзвичайно широкого кола конкретних адміністративних справ практично в усіх сферах суспільного життя. По-друге, динамікою змін в адміністративно-правовій та адміністративно-процесуальній сферах. Своєю чергою, така динаміка в адміністративно-правовому регулюванні певною мірою зумовлена об’єктивними чинниками вдосконалення системи органів виконавчої влади, їх структурної перебудови, уточненням і визначенням їхньої компетенції. По-третє, не можна оминути й суб’єктивний чинник, який, на жаль, виявляється в недостатньо уважному ставленні окремих представників органів держави до вирішення питань, з якими звертаються громадяни. За таких умов отримання належної правової допомоги нерідко стає вирішальним чинником забезпечення прав і свобод громадян у їхніх стосунках з представниками держави.

Зауважимо, що питання правової захищеності громадян і надання їм правової допомоги відображені й на рівні міжнародно-правових документів. Насамперед варто згадати положення Загальної декларації прав людини [70, с. 11–12], які в цьому контексті мають певною мірою узагальнювальний характер. Так, відповідно до ст.ст. 7 та 8 Декларації, всі люди рівні перед законом і мають право, без будь-якої різниці, на його захист. Усі люди мають право на рівний захист від будь-якої дискримінації, що порушує Декларацію, і від будь-якого підбурювання до такої дискримінації. Кожна людина має право на ефективне поновлення у правах компетентними національними судами в разі порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом. Необхідність забезпечення кожній людині всіх можливостей для захисту наголошується в ст. 11 Декларації. Згідно з положеннями Міжнародного пакту про громадянські і політичні права [119, с. 29], кожна держава, яка бере участь у цьому Пакті, зобов’язується: а) забезпечити будь-якій особі, права і свободи якої, визнані в цьому Пакті, порушено, ефективний засіб правового захисту, навіть коли це порушення було вчинено особами, що діяли як особи офіційні; б) забезпечити, щоб право на правовий захист для будь-якої особи, яка потребує такого захисту, встановлювалось компетентними судовими, адміністративними чи законодавчими владами або будь-яким іншим компетентним органом, передбаченим правовою системою держави, та розвивати можливості судового захисту; в) забезпечити застосування компетентними владами засобів правового захисту, коли вони надаються (ст. 2).

Питання надання правової допомоги особам, які піддані затриманню, знайшли своє відображення у Зведенні принципів захисту всіх осіб, які піддані затриманню або ув’язненню в будь-якій формі [170, с. 243]. Серед таких принципів підкреслимо наступні. Особа не може бути затримана без надання ефективної можливості бути в терміновому порядку заслуханою судовим або іншим органом. Затримана особа має право сама виступати на свій захист або користуватися допомогою адвоката, як це передбачено законом. До відома затриманої особи або її адвоката, якщо такий є, без зволікань доводиться повна інформація про будь-яку постанову про затримання, а також про причини затримання (принцип 11). Затримана особа має право на одержання юридичної допомоги з боку адвоката. Вона незабаром після арешту інформує компетентні органи про своє право, і їй надаються розумні можливості для його здійснення за своїм вибором. Якщо затримана особа не має адвоката за своїм вибором, вона у всіх випадках, коли цього вимагають інтереси правосуддя, має право скористатися послугами адвоката, призначеного для неї судовим або іншим органом, без оплати його послуг, якщо ця особа не має у своєму розпорядженні достатніх коштів (принцип 17). Затриманий або особа, що перебуває в ув’язненні, мають право зв’язуватися й консультуватися з адвокатом. Затриманій особі надаються необхідний час і умови для проведення консультацій зі своїм адвокатом. Право затриманого або особи, що перебуває в ув’язненні, на її відвідування адвокатом, на консультації й на зв’язок з ним, без зволікання або цензури й в умовах повної конфіденційності, не може бути тимчасово скасоване або обмежене, крім виняткових обставин, які визначаються законом або встановленими відповідно до закону правилами, коли, на думку судового або іншого органу, це необхідно для підтримки безпеки й порядку (принцип 18).

В Основних положеннях про роль адвокатів, які прийняті VIII Конгресом ООН щодо запобігання злочинам 1 серпня 1990 року, підкреслюється, що адекватне забезпечення прав людини і основних свобод, на які всі люди мають право, надається їм в економічному, соціальному, культурному, громадському і політичному житті і вимагає, щоб усі люди мали ефективну можливість користування юридичною допомогою, яка здійснюється незалежною юридичною професією. Професійні асоціації адвокатів відіграють важливу роль у підтриманні професійних стандартів та етичних норм, захищають своїх членів від переслідувань та необґрунтованих обмежень і посягань, забезпечують юридичну допомогу для всіх, хто має у ній потребу, та кооперуються з урядом та іншими інститутами для досягнення цілей правосуддя і суспільного інтересу. У цьому важливому документі також зазначається, що будь-яка людина має право звернутися по допомогу до адвоката за своїм вибором для підтвердження своїх прав і захисту їх на усіх стадіях кримінальної процедури. Уряди повинні гарантувати ефективну процедуру і працюючий механізм для реального і рівного доступу до адвокатів усіх осіб, які проживають на їхніх території і підпорядковані їхніх юрисдикції незалежно від раси, кольору шкіри, етнічного походження, статі, мови, релігії, політичних та інших поглядів, національного або соціального походження, економічного чи іншого статусу. Уряди мають забезпечити необхідне фінансування та інші ресурси для юридичної допомоги бідним та іншим незаможним людям. Професійні асоціації адвокатів мають співробітничати відносно організації та створення умов надання такої допомоги. Уряди та професійні асоціації адвокатів повинні розробити програму, що має на меті інформування членів суспільства про їхні права і обов’язки, про роль адвокатів у захисті основних свобод [139, с. 255–256]. Вважаємо, що наведені положення можуть і повинні застосовуватися і в сфері адміністративно-процесуального регулювання, особливо у випадках, коли йдеться про притягнення до адміністративної відповідальності.

Розгляд питання про значення та дієвість правової допомоги в забезпеченні належної реалізації та захисту прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері адміністративного процесу потребує чіткого усвідомлення та визначення поняття правової допомоги, кола суб’єктів, які її здійснюють, видів такого роду допомоги та процесуальних особливостей її реалізації.

Щодо поняття правової допомоги слід зазначити, що в юридичній літературі з цього приводу висловлювалися думки, однак ця дефініція пов’язувалася з правом на її отримання. Так, на думку М.Г. Пінчука, право на правову допомогу – це закріплене в Конституції України та в інших законодавчих актах відповідно до міжнародно-правових стандартів право кожного громадянина на одержання послуг юридичного характеру з метою забезпечення реалізації особистих політичних, економічних, соціальних і культурних інтересів, а також захисту прав і свобод особи [144, с. 65]. О.М. Овчаренко визначає право на правову допомогу як закріплене в Конституції України та в інших законодавчих актах відповідно до міжнародно-правових стандартів право кожного на одержання послуг юридичного характеру з метою забезпечення реалізації, а також захисту прав і свобод особи [133, с. 218]. Як бачимо, наведені визначення практично не відрізняються одне від одного. Дещо по-іншому визначається право на правову допомогу в проекті Закону України «Про правову допомогу», розробленому Центром політико-правових реформ. У ньому зазначається, що кожен має право на правову допомогу, що включає в себе послуги правового характеру, метою яких є реалізація і захист прав, свобод та законних інтересів особи, її представництво у судах, інших органах державної влади, органах місцевого самоврядування перед іншими особами та забезпечення права на захист від обвинувачення [149, с. 64]. Безпосередньо поняття правової допомоги на думку О. Банчука і М. Демкової, являє собою будь-які дії, що мають правовий зміст, вчиняються визначеними в законі суб’єктами, що мають відповідний рівень освіти, спрямовані на реалізацію і захист прав, свобод та законних інтересів особи, яка звертається за допомогою, та мають відповідати визначеним принципам їх надання. При цьому серед ознак правової допомоги виділяються: наявність правового змісту у діях (послугах); відповідність принципам; надання визначеними суб’єктами, які мають певний рівень освіти [146, с. 16–17]. Слід зазначити, що зазначені автори підкреслюють, що сформульоване ними визначення пов’язане з широким розумінням правової допомоги, але, на жаль, такий підхід належним чином не обґрунтовує і не вказує, яке інше розуміння правової допомоги можливе.

На наш погляд, осмислення поняття правової допомоги тісно пов’язане з питанням визначення кола суб’єктів, які її надають. В юридичній літературі з цього приводу триває жвава дискусія, сторонами якої наводяться досить цікаві аргументи на підтримку своєї позиції. У згаданому вище проекті Закону України «Про правову допомогу» суб’єкти надання правової допомоги визначаються як правові радники, до яких належать: адвокати, нотаріуси, патентні повірені, аудитори, фахівці в галузі права, юридичні особи приватного права. При цьому правовими радниками не визнаються: особи, які перебувають у трудових відносинах з юридичними особами і до трудових обов’язків яких віднесено надання послуг правового характеру цій юридичній особі; особи, які перебувають на державній службі, на службі в органах місцевого самоврядування і до службових обов’язків яких віднесено надання послуг правового характеру; нотаріуси при здійсненні нотаріальних дій. Послуги правового характеру, надані особами, які не є правовими радниками, не визнаються правовою допомогою і на них не поширюються норми Закону (ст. 20 Проекту).

Досить широке коло суб’єктів надання правової допомоги закріплюється і в проекті Закону України «Про правову допомогу», розробленому Міністерством юстиції України, в якому поряд із адвокатами, нотаріусами, фахівцями в галузі права, виділяються державні органи, громадські організації, підприємства тощо. Слід зазначити, що найбільш гострі дискусії виникають відносно таких суб’єктів надання правової допомоги, як адвокати та фахівці в галузі права. При цьому як найбільш вагомий аргумент використовується Рішення Конституційного Суду України від 16 листопада 2000 р., в якому, зокрема, зазначається, що з метою забезпечення реалізації закріплених прав і свобод людини і громадянина Конституція України встановлює відповідні правові гарантії. Зокрема, в частині першій ст. 59 Конституції України закріплено право кожного на правову допомогу. Право на правову допомогу – це гарантована Конституцією України можливість фізичної особи одержати юридичні (правові) послуги. Держава в особі відповідних органів визначає певне коло суб’єктів надання правової допомоги та їхні повноваження. Аналіз чинного законодавства України з цього питання дає підстави визначити, зокрема, такі види суб’єктів надання правової допомоги:

– державні органи України, до компетенції яких входить надання правової допомоги (Міністерство юстиції України, Міністерство праці та соціальної політики України, нотаріат тощо);

– адвокатура України як спеціально уповноважений недержавний професійний правозахисний інститут, однією з функцій якого є захист особи від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах (частина друга статті 59 Конституції України);

– суб’єкти підприємницької діяльності, які надають правову допомогу клієнтам у порядку, визначеному законодавством України;

– об’єднання громадян для здійснення і захисту своїх прав і свобод (частина перша ст. 36 Конституції України).

Поряд із цим у рішенні зазначається, що положення частини другої статті 59 Конституції України про те, що для забезпечення права на захист від обвинувачення в Україні діє адвокатура, не може тлумачитись як право підозрюваного, обвинуваченого і підсудного вибирати захисником лише адвоката, тобто особу, яка має свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю відповідно до Закону України «Про адвокатуру» від 19 грудня 1992 р. (стаття 2). Це положення треба розуміти як одну з конституційних гарантій, що надає підозрюваному, обвинуваченому і підсудному можливість реалізувати своє право вільно вибирати захисником у кримінальному судочинстві адвоката, тобто особу, яка має право на заняття адвокатською діяльністю. У такий спосіб держава бере на себе обов’язок забезпечити реальну можливість надання особам кваліфікованого захисту від обвинувачення, якщо цього вимагають інтереси правосуддя. Допуск приватно практикуючого юриста, який займається наданням правової допомоги особисто або за дорученням юридичної особи, як захисника ніяк не порушує право підозрюваного, обвинуваченого чи підсудного на захист.

Отже, положення частини першої ст. 59 Конституції України про те, що кожен є вільним у виборі захисника своїх прав, в аспекті конституційного звернення громадянина Солдатова Г.І., треба розуміти як конституційне право підозрюваного, обвинуваченого і підсудного при захисті від обвинувачення, а також особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, з метою отримання правової допомоги обрати захисником своїх прав особу, яка є фахівцем у галузі права і за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи [159].

Цікавою є позиція відомого вітчизняного правознавця, професора Т.В. Варфоломєєвої, яка зазначає, що однією з проблем у зв’язку із застосуванням цього рішення Конституційного Суду є проблема співвідношення понять захисту та правової допомоги. Зокрема вона зазначає: «Конституція України розрізняє поняття захисту та правової допомоги й абсолютно правильно, оскільки за змістом це різні поняття, відмінні один від одного види правової діяльності. Конституційний Суд, розглядаючи справу про право вільного вибору захисника, мав би зробити висновок про осіб, котрі можуть виконувати повноваження з захисту в кримінальному судочинстві, тобто мати статус захисника, а не про тих, кому надається право надавати правову допомогу. Адже якщо виходити з того, що, наприклад, до повноважень прокурорів або державних службовців входить роз’яснення законодавства, надання відповідей з правових питань, з якими звертаються громадяни, тобто надання правової допомоги відповідно до закону, то дійдемо, керуючись рішенням Конституційного Суду, до абсурдного висновку, що прокурор може бути захисником?!» [34, с. 4]. На наш погляд, такий підхід є певною мірою дискусійним. Дійсно, слід розмежовувати поняття захисту і правової допомоги, але з позицій їх співвідношення. Вважаємо, що поняття правової допомоги є більш широким до поняття захисту, в тому числі й по відношенню до діяльності адвоката. Якщо громадянин звернувся до адвоката, то на першому етапі їх стосунків можливе консультування громадянина з урахуванням конкретних обставин, що склалися, а вже потім, з урахуванням бажання громадянина та згоди адвоката, можлива участь останнього як захисника у справі. Що ж до правової допомоги, яка може надаватися прокурором, зазначимо, що неможливість для нього виступати як захисник об’єктивно випливає з положень законодавства, зокрема із Закону України «Про прокуратуру». Не можна також не звернути увагу і на те, що належного захисту потребують не тільки особи, втягнуті у сферу кримінального судочинства, а й особи, які притягуються до адміністративної відповідальності, що цілком слушно врахував Конституційний Суд у своєму рішенні. Поряд із цим дуже велика кількість громадян щоденно звертаються до органів виконавчої влади з метою реалізації тих чи інших прав або обов’язків, захисту прав та свобод, порушених діями чи бездіяльністю відповідних державних органів та посадових осіб. Відповідно, державні органи кожен день вирішують тисячі індивідуально-конкретних справ, результати розгляду яких можуть суттєво позначитися на житті громадян, вплинути на їхнє правове становище, на рівень існування в суспільстві, на відносини з державними органами та між собою. У такій ситуації правова допомога виступає одним із найсуттєвіших факторів, що забезпечують можливість реалізації та захисту прав і свобод громадян, а в конкретних ситуаціях – їх реальний захист. З огляду на це обмеження, в рамках адміністративного процесу кола суб’єктів, які в змозі надавати громадянам правову допомогу, видається недоцільним. Інша річ, що такого роду допомога в межах усіх правовідносин: чи то кримінально-правових, цивільно-правових чи адміністративно-правових – повинна бути кваліфікована. Взагалі, питання визначення критерію рівня кваліфікованості правової допомоги, яка надається громадянам, є, на наш погляд, концептуальним.

Як справедливо зазначалося в літературі, сьогодні захисниками виступають будь-які юристи, і за таких умов державою не гарантується належна кваліфікація юристів, які допускаються до здійснення захисту. Від цього потерпають у першу чергу громадяни, а некваліфіковані, вигнані з адвокатури і правоохоронних органів через некомпетентність «фахівці» в галузі права активно пропонують свої послуги, які досить часто далекі від правових [34, с. 5]. Визнаючи реальність такого становища, зазначимо, що, на наш погляд, це зумовлено не тільки рівнем кваліфікації такого роду спеціалістів, а, в першу чергу, низьким рівнем їхніх морально-ділових якостей. Адже при прийомі до адвокатури чи на роботу у правоохоронні органи ці особи підтверджували належний рівень кваліфікації. Інша річ, що при вирішенні питання про кваліфікацію того чи іншого фахівця в галузі права необхідно також враховувати наявність чи відсутність практичного досвіду роботи як юриста.

Загалом, точне тлумачення термінів, що використовуються в законодавчій практиці, належить до найважливіших чинників, які уможливлюють запобігання окремим колізіям під час застосування законодавства. Зважаючи на це, видається виправданим на законодавчому рівні чітко окреслити зміст поняття «фахівець у галузі права». На нашу думку, це можна зробити також шляхом роз’яснення Конституційного суду стосовно того, які саме особи, що не мають права займатися адвокатською діяльністю, можуть вважатися фахівцями в галузі права. Істотнішим аспектом, безпосередньо пов’язаним із питанням рівня кваліфікації того чи іншого правознавця, є питання здобуття ним відповідної освіти. Передусім ідеться про належний освітній рівень та про навчальний заклад, у якому юрист здобував освіту. Ні для кого не секрет, що нині в Україні сотні вищих навчальних закладів, зокрема й приватних, провадять освітню діяльність за спеціальністю „право”. При цьому у значної частини з них рівень підготовки відповідних спеціалістів є вкрай низьким. Насамперед це зумовлено фактичною нестачею кваліфікованих викладачів, а подекуди й недостатньо принциповим підходом до питань акредитації та ліцензування освітньої діяльності. Вважаємо, що саме такий стан речей є найвагомішим чинником, який негативно позначається на рівні правової допомоги, що надається громадянам. Тож це питання має отримати своє вирішення на практиці. Усі інші чинники, на наш погляд, є похідними. Не менш важливим аспектом є також те, що критерії рівня професійної кваліфікації суб’єктів надання правової допомоги повинні дістати чітке визначення і закріплення у відповідних нормативно-правових актах. Це питання має ще один аспект. Ідеться про те, що сьогодні в Україні доволі поширеним явищем є діяльність так званих «юридичних клінік», де правову допомогу громадянам на громадських засадах надають студенти вищих юридичних навчальних закладів. Постає питання, чи можна взагалі говорити про рівень їхньої кваліфікації та чи можна їх віднести до суб’єктів надання правової допомоги. При цьому слід зважати на ту важливу обставину, що діяльність студентів-юристів у «юридичних клініках» відбувається під безпосереднім керівництвом і контролем викладачів відповідних навчальних закладів, які мають необхідну освіту і досить високу кваліфікацію. Але можлива ситуація, коли консультації з правових питань надаються безпосередньо студентами-юристами без відома їхніх керівників і наставників. У такому разі рівень наданої правової допомоги може викликати певні сумніви.

Попри це, загалом діяльність «юридичних клінік» має, на наш погляд, позитивний характер, адже безумовно сприяє підвищенню рівня правової культури громадян, певною мірою допомагає реалізації їхніх прав, свобод та законних інтересів. Особливого значення це набуває у сфері адміністративного процесу. Вважаємо, що саме цей напрямок діяльності «юридичних клінік» повинен стати домінуючим. Іншим, не менш важливим аспектом діяльності «юридичних клінік» є те, що студенти-юристи, які в них працюють, набувають певного досвіду практичної діяльності, вдосконалюють навички взаємовідносин і спілкування з громадянами, роботи із нормативним матеріалом. З огляду на вищезазначені аспекти діяльності «юридичних клінік» вважаємо за необхідне наголосити на такому: якщо визнавати так звані «юридичні клініки» суб’єктами надання правової допомоги, то слід, на наш погляд, чітко визначитися щодо видів та форм правової допомоги, які вони можуть надавати. Вважаємо, що при цьому слід враховувати сферу правових питань, з яких може надаватися правова допомога. Як зазначалося раніше, пріоритетним напрямком у цьому плані повинна стати сфера адміністративно-правових та адміністративно-процесуальних відносин. Студенти-юристи можуть надавати консультації з питань визначення компетенції того чи іншого органу виконавчої влади стосовно конкретних питань громадян, а також складати проекти звернень громадян до органів виконавчої влади. Що ж до питань кримінального, цивільного права і відповідних процесів, то слід чітко визначити, що такого роду консультації можуть надаватися виключно в присутності і під безпосереднім керівництвом відповідного викладача, який має належний рівень кваліфікації. Поряд із цим слід чітко визначити правовий статус «юридичних клінік», їхнє місце в системі надання правової допомоги громадянам.

На наш погляд, поняття правової допомоги доцільно визначати в широкому та вузькому аспектах. У широкому аспекті правова допомога являє собою діяльність осіб, які мають спеціальну юридичну освіту, спрямовану на сприяння в осмисленні і ознайомленні з правовими настановами, які регламентують різні сторони життя суспільства і держави, відповідні права й свободи громадян, а також надання допомоги в реалізації цих прав і свобод у формі консультування, роз’яснення положень законодавства та складання відповідних документів. Така допомога може надаватися також у ході реалізації своїх функціональних обов’язків окремими категоріями спеціалістів-правників: нотаріусами, патентними повіреними.

При цьому слід мати на увазі, що на практиці такого роду правову допомогу можуть надавати не тільки особи, які мають спеціальну юридичну освіту, а й ті, хто мають іншу відповідну освіту (економісти, фінансові працівники, аудитори) і у зв’язку з виконанням своїх службових обов’язків стикаються з питаннями правового характеру та зобов’язані знати відповідні положення законодавства. Виникає запитання: чи буде такого роду діяльність правовою допомогою? Вважаємо, що в такій ситуації мова також може йти про надання правової допомоги в широкому аспекті.

У вузькому аспекті правова допомога являє собою діяльність, яка здійснюється чітко визначеними уповноваженими суб’єктами і спрямована на захист і представництво інтересів осіб у конкретній юридичній справі і оформлена відповідно до вимог законодавства.

Слід виділити такі види правової допомоги: 1)правова допомога, яка надається згідно зі службовими обов’язками працівниками державних органів; 2)правова допомога, яка надається спеціалістами-правниками і спрямована на роз’яснення положень законодавства у формі консультування, складання звернень громадян до органів держави; 3)правова допомога, яка надається студентами вищих юридичних навчальних закладів у так званих «юридичних клініках» під безпосереднім керівництвом спеціалістів-юристів, які є викладачами цих навчальних закладів; 4)правова допомога, яка надається адвокатами і включає в себе весь спектр послуг правового характеру, в тому числі захист і представництво інтересів особи в суді; 5)правова допомога, яка надається фахівцями в галузі права, які не є адвокатами.

Вважаємо, щосуб’єктів надання правової допомоги також можна розглядати в широкому та вузькому аспектах. У широкому аспекті до суб’єктів правової допомоги можна віднести осіб, які мають спеціальну юридичну освіту і відповідний кваліфікаційний рівень, а також осіб, які мають економічну чи фінансову освіту і відповідно до своїх службових обов’язків мають певний рівень правових знань. У вузькому аспекті, перш за все враховуючи місце і значення цього інституту для забезпечення реалізації і охорони прав і свобод громадян, суб’єктами надання правової допомоги слід визнати адвокатів, а також фахівців у галузі права, які не є адвокатами і за законом мають право надання юридичної допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи. При цьому слід мати на увазі, що визначення особи фахівцем у галузі права слід пов’язувати з наявністю певного професійного цензу, як-от наявності наукового ступеня чи великого практичного досвіду роботи юристом.

Слід підкреслити, що визначення правової допомоги, а також суб’єктів її надання в широкому та вузькому аспектах має, на наш погляд, велике теоретичне і, відповідно, практичне значення, оскільки ці базові категорії в кінцевому рахунку служать підґрунтям для чіткого визначення низки питань, які, в свою чергу, можуть суттєво впливати на зміст відповідних правових норм у цілому та концептуальну побудову відповідних правових актів.

У широкому аспекті суб’єкт правової допомоги – це особа, яка має відповідну юридичну освіту і кваліфікацію, а також, згідно зі своїми службовими обов’язками, надає правову допомогу громадянам, підприємствам, установам і організаціям у формі консультування, роз’яснення положень законодавства, допомоги у складанні звернень та інших документів, які мають юридичне значення.

У вузькому аспекті суб’єкт правової допомоги – це особа, яка має право на зайняття адвокатською діяльністю і надає згідно із законодавством відповідний спектр послуг правового характеру, включаючи захист і представництво прав, свобод та інтересів громадян у судових органах, інших державних органах, а також особа, яка може бути визнана фахівцем у галузі права і за законом має право надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи.

Вважаємо, що одним із найважливіших критеріїв, що дозволяють відокремити адвокатів та фахівців у галузі права як суб’єктів надання правової допомоги, є можливість здійснювати функції захисту та судового представництва.

Таким чином, найважливішими суб’єктами надання правової допомоги можна виділити адвокатів і фахівців у галузі права, які за законом мають право надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи.

Такий підхід обумовлений низкою обставин. По-перше, наявністю спеціальних знань у галузі права. По-друге, законодавчо закріпленими можливостями реально впливати на хід та результати юридичної справи. По-третє, стосовно адвокатів, це можливість настання юридичної відповідальності за неналежне виконання своїх обов’язків у зв’язку з наданням правової допомоги. Слід також відзначити, що по відношенню до фахівців у галузі права, останнє є актуальним в умовах сьогодення і потребує свого чіткого законодавчого вирішення.

Безумовно, найбільш важливим суб’єктом надання правової допомоги був і залишається адвокат. Конституція не розкриває і не може розкривати всіх механізмів захисту прав людини та громадянина, крім вказівки на захист прав та інтересів у судовому порядку при забезпеченні кваліфікованої юридичної допомоги й участі адвоката-захисника на усіх етапах кримінального судочинства. Але й цього достатньо, щоб побачити, що адвокатура введена у тканину конституційного законодавства, що на адвокатуру держава поклала відповідальну місію забезпечення населення юридичною допомогою, а обвинуваченого – професійним захистом. Цього достатньо, нарешті, і для твердження, що адвокатура виконує публічно-правову функцію і за змістом, і за цілями. При цьому доки адвокат здійснює свої функції в рамках закону і сприяє утвердженню правопорядку, він діє в інтересах і приватної особи, і суспільства, і держави [226, с. 22–23].

Адвокатурі належить провідне місце серед юридичних засобів захисту прав людини. Більше того, головна соціальна місія, фундаментальне призначення адвокатури – це захист прав людини. Дане положення має бути основоположним у вирішенні проблеми досконалого функціонування цього надзвичайно важливого правозабезпечувального інституту. Реальна здійсненність і надійна захищеність прав людини – найвищий критерій гуманістичності, прогресивності, «якісності» адвокатури [171, с. 80–81].

Реалії сьогодення свідчать про значну актуальність питань, пов’язаних з подальшим розвитком інституту адвокатури в Україні. Не можна не погодитися з висловлюванням В. В. Сташиса про необхідність у сучасних умовах негайного вирішення проблем діяльності адвокатури, до яких належать забезпечення відповідності діяльності адвоката-захисника міжнародним стандартам захисту прав людини; створення таких організаційних форм функціонування адвокатури, які б забезпечували її діяльність як однієї з найефективніших правозахисних інституцій у державі; реформування існуючої системи підвищення кваліфікації адвокатів; запровадження принципово нової системи надання обвинуваченому (підозрюваному) безкоштовної або частково безкоштовної правової допомоги [184, с. 12]. Вважаємо, що такий підхід повною мірою відповідає й питанням участі адвоката в адміністративно-процесуальній діяльності.

Як зазначалося раніше, сфера адміністративного процесу являє собою одну з найважливіших сфер відносин громадянина з органами держави та їхніми посадовими особами. У ході цих відносин щоденно вирішується значна кількість індивідуальних адміністративних справ, суть яких пов’язана з вирішенням конкретних життєвих ситуацій, питань життєдіяльності індивідів у суспільстві. З огляду на це кваліфікована правова допомога, яка надається адвокатами, служить важливою гарантією забезпечення прав і свобод громадян, реалізації їхніх законних інтересів. З урахуванням структури адміністративного процесу можна виділити дві великих групи справ, в яких адвокатами може надаватися правова допомога громадянам. По-перше, це справи юрисдикційного характеру, пов’язані зі здійсненням адміністративних правопорушень, вирішенням правових спорів, а по-друге, це справи, характер яких є неюрисдикційним і вирішення яких спрямоване на задоволення різноманітних потреб громадян, реалізацію певних обов’язків по відношенню до держави і суспільства.

Розглянемо детальніше питання участі адвоката в окремих адміністративних провадженнях. Перш за все, це провадження про адміністративні правопорушення. Серед процесуальних прав особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, закріплено право при розгляді справи користуватись юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця в галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи (ст.268КпАП України). Відповідно, статтею 281 Кодексу закріплено положення про можливість для адвоката, іншого фахівця в галузі права брати участь у розгляді справи про адміністративне правопорушення. Таким чином, якщо право особи на правову допомогу сформульовано законодавцем у загальному вигляді безвідносно до відповідних стадій провадження, то участь адвокатів фактично обмежена стадією розгляду справи. Проте його участь доцільна й необхідна в окремих випадках і на інших стадіях провадження. Перш за все це стосується стадії порушення справи про адміністративні правопорушення, а також здійснення заходів забезпечення провадження, які передують складанню протоколу про правопорушення. Йдеться про реалізацію таких заходів, як адміністративне затримання, особистий огляд і огляд речей, вилучення речей і документів. Не викликає сумнівів, що обмеження свободи особи навіть і не на досить тривалий час, передбачений законодавством для реалізації цього заходу, пов’язане з великими моральними втратами, а іноді з негативними наслідками для здоров’я людини. Тому поряд з іншими гарантіями забезпечення прав затриманого великого значення набуває і участь адвоката.

На наш погляд, право на повідомлення адвоката про адміністративне затримання має бути закріплене законодавчо серед інших процесуальних прав особи, по відношенню до якої застосовується даний захід. Відповідно, своє адекватне закріплення повинне отримати і право адвоката на спілкування із затриманою особою з моменту її прибуття на місце затримання. Передбачаючи зауваження про те, що сам строк адміністративного затримання, який за загальним правилом не може перевищувати трьох годин, може фактично не дозволити адвокату прибути до місця затримання, зазначимо, що така ситуація об’єктивно можлива, але це не може слугувати аргументом щодо самого права на спілкування з адвокатом у ході реалізації цього заходу. Крім того, слід зважати і на те, що в певних ситуаціях строк адміністративного затримання може досягти трьох діб. Поряд із цим підкреслимо, що присутність адвоката в процесі реалізації цього заходу являє собою важливий фактор забезпечення дотримання строків адміністративного затримання, яких, на жаль, не завжди дотримуються в своїй практичній діяльності відповідні правоохоронні органи. Слід також зазначити, що оскільки адміністративне затримання в більшості випадків пов’язане з необхідністю складання протоколів про адміністративне правопорушення, присутність адвоката відіграє гарантуючу роль щодо забезпечення законності його процесуального оформлення. Це також повною мірою може бути віднесено і до складання протоколів про адміністративне затримання, про особистий огляд та огляд речей, про вилучення речей і документів.

На стадії розгляду справи згідно зі статтею 271 КпАП адвокат має право: знайомитися з матеріалами справи; заявляти клопотання; за дорученням особи, яка його запросила, від її імені подавати скарги на рішення органу (посадової особи), який розглядає справу, а також є інші права, передбачені законами України. Слід зауважити, що при цьому одне із найважливіших процесуальних повноважень адвоката, а саме право безпосередньо брати участь у дослідженні та оцінці доказів, свого закріплення в КпАП не знайшло. Не знайшло воно чіткого визначення й у ст.6 Закону України «Про адвокатуру», яка регламентує професійні права адвоката. Аналіз положень КпАП дає змогу говорити про те, що участь адвоката або захисника в провадженні у справах про адміністративні правопорушення фактично обмежується лише стадією розгляду справи.

Вище вже йшлося про необхідність залучення адвоката на стадії порушення справи, але не менш важливим є, на наш погляд, участь адвоката на іншій стадії провадження – стадії виконання постанови у справі. Вважаємо, що така можливість повинна знайти своє чітке закріплення в законодавстві.

Не менш актуальними є й питання правової допомоги при розгляді у судовому порядку публічно-правових спорів. Новий Кодекс адміністративного судочинства України не виділяє окремо права адвоката в ході вирішення судом певної адміністративної справи. Такі права передбачені для осіб, які беруть участь у справі, в тому числі як представники. При цьому законодавець досить повно сформулював процесуальні можливості особи, яка бере участь у справі як представник. Це ще раз підкреслює значення, яке надає законодавець питанням забезпечення належних процесуальних можливостей громадянам, які звертаються за захистом своїх прав у публічно-правових відносинах.

Як відомо, сфера адміністративного процесу являє собою одну з найбільш широких сфер відносин громадян з органами держави, і в кожному із адміністративних проваджень, з яких складається структура процесу, правова допомога, в тому числі і така, яка надається адвокатами, є одним із найбільш важливих чинників, що забезпечують реалізацію прав, свобод і обов’язків громадян. Слід погодитися з тим, що при спілкуванні з громадянами несумлінні чиновники можуть використовувати необізнаність громадян у правових питаннях. Наслідком такого стану є необґрунтовані та невмотивовані відмови в реалізації тих чи інших прав громадян, тяганина й бюрократизм. Інша справа, коли інтереси громадянина представляє адвокат – професіонал, здатний чітко окреслити ту чи іншу ситуацію, обґрунтовано сформулювати відповідні претензії громадянина, дати правову оцінку діям посадової чи службової особи [193, с. 140]. При цьому зазначимо, що повноваження адвоката в цьому плані певною мірою обмежені. Йдеться про те, що у згідно зі статтею 6 Закону України «Про адвокатуру» адвокати мають право збирати відомості про факти, які можуть бути використані як докази в цивільних, господарських, кримінальних справах і справах про адміністративні правопорушення, зокрема:

• мати доступ до документів та їхніх копій, витребуваних у підприємств, установ, організацій, об'єднань, а також у громадян — виключно за їхньою згодою;
• на підприємствах, в установах і організаціях ознайомлюватися з документами й матеріалами, потрібними для виконання доручення, крім тих, чия таємниця захищена законом;
• одержувати письмові висновки експертів із питань, які вимагають спеціальних знань;
• використовувати науково-технічні засоби у порядку, встановленому чинним законодавством;
• подавати клопотання і скарги під час прийому у посадових осіб та, згідно із законом, отримувати від них письмові вмотивовані відповіді на такі клопотання і скарги;
• бути присутнім на засіданнях колегіальних органів під час розгляду власних клопотань і скарг та надавати пояснення стосовно їхньої суті;
• здійснювати інші дії, що передбачені законодавством.

Отже, цей доволі широкий процесуальний інструментарій на практиці обмежується межами цивільного, господарського, кримінального процесів, а також провадженням у справах про адміністративні правопорушення. Стосовно ж численних адміністративних проваджень неюрисдикційного характеру зауважимо: це питання вимагає чіткого врегулювання, зокрема через внесення відповідних доповнень до ст.6 Закону України «Про адвокатуру». Поряд із цим відповідні процесуальні можливості для збору доказів мають бути передбачені під час підготовки проекту Закону України «Про правову допомогу».

На нашу думку, визначення правової допомоги у широкому та вузькому аспектах також повинно братися до уваги при опрацюванні питань реалізації права на правову допомогу на законодавчому рівні — зокрема задля чіткого узгодження відповідних положень законодавства, закріплених Законом України «Про адвокатуру» та запропонованих у проектах Закону «Про правову допомогу».

2.5. Правові презумпції як гарантії забезпечення прав і свобод громадян в адміністративному процесі

Правова презумпція, поза всяким сумнівом, належить до найважливіших категорій, що застосовуються в законодавстві різних країн упродовж багатьох століть і відіграють вельми помітну роль у впорядкуванні відносин між людиною та державою.

Латинське слово praesumptio перекладається як «припущення» [221, с. 7], до того ж таке припущення сприймається як імовірне й вважається істинним, доки не буде отримано доказів протилежного [97, с. 361–362].

Однією з найзначущіших у правовій науці, безперечно, є презумпція невинуватості.

Справедливість твердження, що для науки про правосуддя та всієї практики протидії правопорушенням не існує надійнішого орієнтира, ніж безумовне визнання й правильне розуміння презумпції невинуватості, не викликає жодних сумнівів, адже саме цим принципом визначається характер діяльності державних органів і він цілком зумовлює його. Від того, чи дотримується цей принцип, залежить місце людини в суспільстві й державі: чи то вона є гвинтиком, покірним об'єктом владного впливу, чи то Громадянином, Особистістю, чиї права й свободи становлять найвищу цінність [165, с. 2].

Попри те, що йдеться лише про одну з правових презумпцій, наведене судження, як видається, цілком можна поширити й на решту правових презумпцій, які діють у вітчизняному праві.

Становлення й розвиток інституту правових презумпцій тривали досить довго в межах таких основних галузей права, як кримінальний процес і цивільне право. Як слушно зауважують у літературі, формування самого поняття правової презумпції, а саме презумпції невинуватості, передусім пов'язують з такою її важливою складовою, як покладення обов'язку доводити вину обвинуваченого, причому останнє притаманне законодавству Стародавнього Вавилону, Стародавньої Індії та Стародавньої Греції [35, с. 14–25].

Слід зазначити, що найважливіші риси однієї з основних правових презумпцій – презумпції невинуватості, – ще не сформульовані в тому вигляді, в якому ми знаємо її сьогодні, дістали закріплення в законодавстві Стародавнього Риму. На думку Л. М. Васильєва, всі елементи презумпції невинуватості за часів республіки в Стародавньому Римі глибоко вкоренилися в правосвідомості римлян, мали нормативне закріплення й успішно застосовувалися на практиці. Зокрема, метою доведення визнавалася істина, тягар доведення покладався на обвинувача, усі сумніви тлумачилися на користь обвинуваченого, який мав змогу широко користуватися правом на захист і послугами захисників. За такого стану речей римляни не відчували потреби в нормативному закріпленні загальної правової конструкції у вигляді презумпції невинуватості обвинуваченого, натомість обходилися загальноправовим принципом praesumptio Boni Viri, який означав, що учасник судового позову вважається таким, що діє сумлінно, доки не доведено інше [35, с. 32–33].

Згодом презумпція невинуватості почала набувати дедалі чіткішого правового оформлення. Чималою мірою цьому посприяв розвиток правової думки в європейських країнах. Так, у праці Ч. Беккаріа «Про злочини й покарання», що побачила світ 1764 р., було сформульовано думку, яка лягла в основу сучасного положення про презумпцію невинуватості. У роботі зазначалося, що нікого не можна називати злочинцем, доки не винесено обвинувальний вирок, і суспільство не має права позбавити обвинуваченого свого заступництва доти, доки не буде встановлено, що він порушив умови, за дотримання яких це заступництво йому й забезпечувалося [20, с. 260].

Формального закріплення принцип презумпції невинуватості набув у Декларації прав людини і громадянина, ухваленій 1789 р. у Франції. Відповідно до ст. 7 Декларації, жодну людину не можна було засудити, затримати або ув'язнити інакше, ніж у випадках, визначених законом, і з дотриманням установлених законом форм. Ст. 8 визначила, що ніхто не може бути покараний інакше, ніж згідно із законом, який видано та оприлюднено до вчинення злочину, й законним чином застосовано. Особливого звучання набула й ст. 9, де йшлося про те, що людина вважається невинуватою доти, доки її вину не встановлено [24, с. 27–28]. На думку М. С. Строговича, це було першим в історії законодавства вираженням і встановленням презумпції невинуватості [185, с. 65].

Під час судової реформи 1864 р. в Росії окремі положення, що характеризують презумпцію невинуватості, знайшли відображення в Уставі кримінального судочинства від 20 листопада 1864 р. Попри те, що в ньому немає чіткого й однозначного формулювання зазначеної презумпції, окремі положення Уставу засвідчують, що ідеї презумування невинуватості особи, яка притягується до відповідальності, сприймалися й тогочасним законодавцем. Так, в Уставі містилися положення про те, що нікого не можна покарати за злочин або вину, які підлягають судовому відомству, інакше як за вироком належного суду, що набрав законної сили. При цьому викриття обвинувачених перед судом покладалося на прокурорів та їхніх заступників. Закріплено було й положення про те, що нікого не можна взяти під варту інакше, ніж у випадках, передбачених законом [202, с. 120–121]. Однак, незважаючи на відсутність чіткого законодавчого закріплення презумпції невинуватості в російському законодавстві кінця XIX – початку XX ст., проблема її теоретичного осмислення знаходила відображення в працях багатьох учених-правознавців того часу [207; 204; 42; 67].

З огляду на репресивний, каральний характер діяльності юрисдикційних органів держави в перші роки існування радянської держави, питання презумування невинуватості громадянина практично випали з поля зору вчених-правознавців і практиків. Більше того, несміливі спроби окремих учених обґрунтувати можливість застосування цієї презумпції натрапили на серйозну протидію. Так, С. А. Голунський писав, що будь-які презумпції являють собою спробу створити абстрактну істину, відірвану від конкретних обставин справи [50, с. 59]. Щодо законодавчого закріплення принципу презумпції невинуватості слід зазначити, що в Конституціях 1922, 1936 і 1977 років цей принцип був викладений недостатньо конкретно, що допускало можливість його двозначного тлумачення [55, с. 19]. Однак попри цю обставину, питання реалізації правових презумпцій у межах кримінального процесу, цивільного права, а також у працях теоретиків права знайшли досить серйозне відображення [58; 12; 79; 134; 104; 120; 82; 38; 106].

То якою ж є природа правових презумпцій та їхнє місце в механізмі правового регулювання?

Вважається, що правові презумпції постають як норми загального характеру й можуть бути визначені як запропоновані принципи, що лежать в основі правового регулювання суспільних відносин, і визначальні напрямки суспільної поведінки, які слугують їхнім загальним соціальним орієнтиром. Високий ступінь громадськості нормативних приписів у процесуальному праві зумовлює й більшу кількість у ньому приписів-принципів порівняно з матеріальним правом [31, с. 193]. Виступаючи як первинні норми, маючи високий ступінь спільності, опосередковуючись в інших правилах, принципи синхронізують усю систему процесуальних норм [56, с. 34], забезпечуючи відповідну спрямованість процесуального регулювання, реалізацію правового статусу учасників процесу й зрештою його законність і ефективність. Водночас принципи процесуальної діяльності виступають і як компонент структурної конструкції такого елемента процесуальної форми, як процесуальний режим, що характеризує відповідну атмосферу функціонування всіх учасників процесу, всієї процесуальної діяльності [190, с. 82]. З урахуванням думок, висловлених у літературі [55, с. 17–18], можна виокремити низку критеріїв, які належать до принципів процесуальної діяльності, в тому числі й до правових презумпцій. Насамперед вони лежать в основі формування всієї системи процесуальної діяльності, діють на всіх стадіях процесу й справляють охоронний і регулятивний вплив тією чи іншою мірою на всі процесуальні норми.

Розглянемо докладніше питання нормативного закріплення правових презумпцій, їхню дію й гарантуюче значення у сфері адміністративного процесу.

Передусім слід відзначити, що питання реалізації правових презумпцій дістали закріплення в нашій державі на конституційному рівні. Зокрема це стосується такої найважливішої презумпції, як презумпція невинуватості. Відповідно до ст. 62 Конституції України, особа вважається невинуватою у вчиненні злочину й не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку та встановлено обвинувальним вироком суду. Ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину. Обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, отриманих незаконним шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь [92]. Як бачимо, законодавець чітко співвідносить дію зазначеної презумпції зі здійсненням кримінально караного діяння – злочину. Чи випливає із цього, що презумпція невинуватості не поширюється на інші види правопорушень, у тому числі й адміністративні проступки? Строго кажучи, це справді так. Однак варто погодитися з тим, що ідея презумпції невинуватості має значення не лише щодо злочинів, але й стосовно будь-яких інших правопорушень, оскільки інтереси охорони прав і свобод громадян вимагають усілякого зміцнення законності, а це, своєю чергою, – презумування невинуватості осіб, які притягуються не тільки до кримінальної, але й до інших видів відповідальності, зокрема до адміністративної та дисциплінарної [197, с. 89]. Очевидно, що незалежно від тяжкості правопорушення особа має право розраховувати на об'єктивний, неупереджений і справедливий розгляд її справи й ухвалення рішення в ній. Із цих позицій принцип презумпції невинуватості набуває, на наш погляд, загальноправового, базового значення.

В адміністративно-правовій літературі проблема дієвості правових презумпцій у сфері адміністративного процесу неодноразово порушувалася в роботах М. М. Тищенка [194; 196; 195]. З урахуванням положень, що містяться в них, вважаємо за необхідне підкреслити таке: по-перше, презумпція невинуватості являє собою найважливіший фактор забезпечення об'єктивності й законності прийнятого у справі рішення. По-друге, законодавче формулювання зазначеної презумпції повинно чітко відображати всі властиві їй ознаки. До останніх, зокрема, належать: необхідність доведення вини з вичерпною повнотою; покладення обов'язку з доведення вини на орган або посадову особу, що розглядає справу по суті, з урахуванням надання особі, яка притягується до відповідальності, реальної можливості брати активну участь у доведенні власної невинуватості; необхідність неухильного дотримання порядку розгляду справи, тобто відповідної процесуальної форми; безсумнівність доведеної вини й тлумачення всіх наявних сумнівів на користь особи, яка притягується до відповідальності; ухвалення рішення у справі тільки органом (посадовою особою), уповноваженим на те; визнання винною особи, яка притягується до відповідальності, має бути зафіксоване у відповідному процесуальному документі, що відображає результат розгляду справи й набрав законної чинності. По-третє, закріплення зазначеної презумпції можливе й необхідне на конституційному рівні, а також на рівні законодавчого акта, що регламентує питання про притягнення до адміністративної відповідальності. Щодо останнього вважаємо за необхідне внести певні уточнення. Передбачаючи твердження про те, що внесення змін до Конституції буде пов'язане з певними складнощами, а також про те, що положення, які стосуються презумпції невинуватості, вже дістали закріплення в Основному Законі, відзначимо, що важливість винесення на конституційний рівень закріплення дії презумпції невинуватості у сфері адміністративного процесу зумовлена об'єктивними реаліями сьогодення. Щороку органи державної влади розглядають сотні адміністративних деліктів, досить значна кількість осіб втягується у зв'язку із цим у сферу адміністративного процесу, й від того, наскільки ефективно діють процесуальні гарантії забезпечення прав громадян і, в першу чергу, правові презумпції, залежить ступінь довіри до держави та її органів, дієвість виховної й попереджувальної функції юридичної відповідальності. Видається, що впевненість громадянина в реальності дії правових презумпцій, у тому числі й презумпції невинуватості, значною мірою сприятиме подоланню проявів правового нігілізму, вихованню громадян у дусі поваги до законів, їхньої переконаності в необхідності їх дотримання. Ось чому таким важливим є коригування положень Конституції України щодо поширення дії презумпції невинуватості не тільки на сферу кримінального процесу, але й на інші сфери правового регулювання, пов'язані з юридичною відповідальністю за правопорушення. Із цих позицій видається доцільним доповнити ст. 62 Конституції України вказівкою на те, що «положення даної статті поширюються й на випадки притягнення до адміністративної, дисциплінарної й матеріальної відповідальності, з урахуванням особливостей кожної з них».

Щодо закріплення презумпції невинуватості в законодавчому акті, який регламентує питання притягнення до адміністративної відповідальності, необхідно відзначити, що на сьогоднішній день свого чіткого закріплення в Кодексі України про адміністративні правопорушення презумпція невинуватості не знайшла. Оминають це питання своєю увагою й автори проекту нового Кодексу про адміністративні правопорушення [150]. На наш погляд, таке становище навряд чи можна вважати прийнятним. Чітке закріплення зазначеної презумпції в Кодексі зможе значною мірою вплинути на атмосферу розгляду адміністративних справ, сприятиме обґрунтованості й законності прийнятих рішень, а також істотно активізувати позицію громадян, залучених у сферу розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Однак варто враховувати й іншу важливу обставину. Йдеться про те, що поряд із необхідністю охорони прав і свобод громадян, які притягуються до адміністративної відповідальності, не меншою мірою потребують охорони права й свободи іншого учасника провадження у справах про адміністративні правопорушення, а саме – потерпілого. Згідно зі ст. 269 КпАП потерпілим визнається особа, якій у результаті адміністративного правопорушення заподіяна моральна, фізична або майнова шкода. Наявність такого роду шкоди значною мірою зумовлює й позицію потерпілого під час розгляду справи, яка, по суті, пов'язана з доведенням самого факту здійснення правопорушення й наявністю реальної шкоди, заподіяної правопорушенням. Однак на сьогоднішній день відповідні процесуальні можливості потерпілого в цьому плані деякою мірою обмежені законодавством. Це знаходить свій прояв насамперед у тому, що обсяг процесуальних повноважень потерпілого значно вужчий, ніж в особи, яка притягується до відповідальності, що не дозволяє потерпілому достатньою мірою активізувати зусилля з обґрунтування й підтвердження своєї правоти. З урахуванням цього видається правильним у новому Кодексі України про адміністративні правопорушення розширити процесуальні можливості потерпілого, закріпивши його процесуальний статус в обсязі, рівнозначному процесуальному статусу особи, яка притягується до відповідальності. Це дозволить істотно зміцнити правове становище потерпілого, послужить важливим фактором реалізації принципу змагальності при розгляді й вирішенні адміністративних справ. Однак при цьому не слід забувати, що процесуальна діяльність потерпілого щодо доведення певних фактів і обставин є його правом, а не обов'язком. І з цих позицій цілком прийнятною, на наш погляд, є постановка питання про дію в рамках адміністративного процесу такої правової презумпції, як презумпція правомірності позиції потерпілого й пріоритетності забезпечення його прав. На наш погляд, сутність даної презумпції повинні становити положення про те, що дії потерпілого і його вимоги є правомірними, й свою правоту доводити він не зобов'язаний, але може це робити, використовуючи наданий йому арсенал процесуальних засобів.

Водночас орган (посадова особа), що розглядає справу, повинен виходити з необхідності максимального забезпечення прав потерпілого в справі й відшкодування йому шкоди, заподіяної правопорушенням.

При цьому відзначимо, що, на наш погляд, зазначена презумпція не протиставляється презумпції невинуватості, а дозволяє на основі їхньої взаємодії домагатися максимальної повноти й всебічності розгляду матеріалів справи, зможе сприяти винесенню законного й об'єктивного рішення в ній, посиленню гарантуючого потенціалу дії кожної із зазначених презумпцій.

З урахуванням вищесказаного видається необхідним закріпити в новому Кодексі про адміністративні правопорушення положення, які відображають сутність презумпції невинуватості з урахуванням презумування забезпечення прав потерпілого: «Особа, яка притягується до адміністративної відповідальності, вважається невинуватою у здійсненні адміністративного правопорушення доти, поки її винуватість не буде доведена у встановленому законом порядку й зафіксована постановою у справі, що вступила в законну силу. Обов'язок доведення вини лежить на органі, що розглядає справу. Притягнення до відповідальності може ґрунтуватися тільки на доказах, отриманих у суворій відповідності до закону. Усі сумніви щодо доведеності вини особи повинні тлумачитися на її користь. Водночас орган, який розглядає справу, повинен виходити з пріоритетності забезпечення прав потерпілого у справі про адміністративне правопорушення в тому числі й щодо відшкодування шкоди, заподіяної йому правопорушенням».

Як відзначалося вище, у сфері адміністративно-юрисдикційних відносин помітне місце посідають відносини, пов'язані з реалізацією таких видів юридичної відповідальності, як дисциплінарна і матеріальна. Чи правомірно говорити про поширення дії презумпції невинуватості на ці види адміністративних проваджень? Вважаємо, що так. При цьому виникає питання про нормативне закріплення дії даної презумпції в зазначених провадженнях. Видається, що запропоноване нами уточнення конституційних положень, пов'язаних із закріпленням презумпції невинуватості, дозволить ефективно реалізувати їх і при розгляді справ про притягнення до дисциплінарної й матеріальної відповідальності. При цьому також відзначимо, що в ході вдосконалювання законодавства, яке регламентує питання дисциплінарної й матеріальної відповідальності, положення, що стосуються дії даної презумпції, повинні обов'язково знайти своє відображення й закріплення. Це слугуватиме найважливішою гарантією забезпечення прав і інтересів осіб, які притягуються до відповідальності, а також чітко орієнтуватиме керівників різного рівня на пріоритетність забезпечення прав осіб, які притягуються до відповідальності.

Розглянуті вище презумпції є не єдиними, дія яких можлива й необхідна у сфері адміністративного процесу. Презумпції завжди відображають розвиток держави, соціальні цінності й загальновизнані поняття [158, с. 111]. З урахуванням цього варто погодитися з думкою В. Б. Авер'янова, який підкреслює, що вільне й ефективне здійснення прав людини – одна з головних ознак демократичного суспільства й правової держави. Права людини мають стати не якимось похідним або другорядним завданням здійснюваних у сфері виконавчої влади перетворень, а їхньою найголовнішою метою, що покликана принципово змінити історичну парадигму стосунків між державою й людиною [39, с. 147].

Повною мірою наведене висловлення можна віднести й до проблем дієвості правових презумпцій у щоденній і різноманітній діяльності органів держави, їхніх посадових осіб у зв'язку з необхідністю забезпечення пріоритетності прав людини.

Дієвість та ефективність законів безпосередньо залежить від існування відповідних актів управління, які конкретизують, деталізують і визначають порядок застосування законів. Важко заперечити, що акти управління відіграють значну роль у реалізації регулятивної та охоронної функцій правової системи. Нормативні й правозастосовні акти управління займають вагоме місце в механізмі правового регулювання, виступаючи засобами застосування правових норм [36, с. 9–10]. Забезпечення дієвості актів управління значною мірою пов'язане з наявністю та функціонуванням презумпції законності правових актів органів управління. Сутність цієї презумпції полягає в припущенні, що кожен правовий акт видано з дотриманням вимог, встановлених як для змісту й форми актів, так і для процедури їх видання. Відповідно, правовий акт органу управління підлягає виконанню та застосуванню його адресатами доти, доки у встановленому порядку він не буде визнаний таким, що втратив чинність через те, що потреба в ньому минула [127, с. 84], і, додамо, через встановлення його невідповідності вимогам закону. Ця презумпція надзвичайно важлива для нормального функціонування всіх ланок державного апарату, для належного управління з боку держави відповідними сторонами життя суспільства. Громадяни мають виходити з того, що певний акт управління відповідає за певну вимогу, що його прийняття й реалізація зумовлені об'єктивною необхідністю й доцільні, а його виконання – обов'язок кожного законослухняного члена суспільства. Вважається, що зазначена презумпція діє за обставин відсутності правового спору, коли адресати акта управління не вбачають у його положеннях жодних порушень належних їм прав і свобод.

Наголошуючи на необхідності всебічного захисту прав і свобод громадян, М.М. Тищенко зазначає, що в ситуації оскарження громадянином дій і рішень державних органів, їхніх посадових осіб, які порушують його права, повинна діяти презумпція правомірності дій і правової позиції громадянина, суть якої зводиться до наступного: а) дії й правова позиція громадянина, що подає скаргу, повинні вважатися правомірними доти, поки інше не буде встановлено рішенням органу (посадової особи), компетентного розглядати скаргу по суті; б) рішення за скаргою не повинне ґрунтуватися на припущеннях, а всі сумніви щодо правомірності позиції громадянина мають тлумачитися на його користь [193, с. 182]. Поділяючи в цілому такий підхід, вважаємо за необхідне зауважити, що обмеження сфери дії зазначеної презумпції лише провадженнями за скаргами громадян певною мірою знижує її гарантуючий потенціал, оскільки провадження за іншими видами звернень громадян, і, в першу чергу, за їхніми заявами не меншою мірою потребують презумування законності й обґрунтованості тих чи інших вимог громадянина. Водночас підкреслимо, що досить часто саме бездіяльність громадянина слугує підставою виникнення спірної ситуації у відносинах із представниками органів держави. У такому випадку відмова від здійснення дій, які, на думку громадянина, можуть порушити його права, є правомірною. І, нарешті, не зовсім ясним уявляється словосполучення «правова позиція». Здається, що правильніше було б говорити про правомірність вимог громадянина. Слід також зазначити, що в проекті Адміністративно-процедурного кодексу України подібного роду презумпція одержала своє відображення як презумпція правомірності дій і вимог суб'єкта звернення [148], однак важливе положення про те, що рішення за зверненням громадянина не повинне ґрунтуватися на припущеннях, а всі сумніви щодо правомірності вимог громадянина мають тлумачитися на його користь, у зазначеній редакції проекту свого закріплення, на жаль, не знайшли.

З огляду на це видається доцільним закріпити в Адміністративно-процедурному кодексі України формулювання даної презумпції таким чином: «Презумпція правомірності дій чи бездіяльності й вимог суб'єкта звернення. Дія, бездіяльність і вимоги суб'єкта звернення вважаються правомірними до тих пір, поки інше не буде встановлено прийнятим у справі рішенням компетентного органу (посадової особи). Обов'язок встановлення й фіксування фактів і обставин, необхідних для ухвалення рішення у справі, покладається на орган (посадову особу), який вирішує справу по суті. Суб'єкт звернення має право сприяти органу (посадовій особі) у встановленні відповідних фактів і обставин під час розгляду й вирішення справи.

Рішення у справі не повинне ґрунтуватися на припущеннях, а всі сумніви щодо правомірності дій тлумачитися на його користь».

Одним із пріоритетних напрямків адміністративної реформи в Україні виступає впровадження якісно нового типу відносин між громадянами й органами виконавчої влади, які ґрунтуються на розумінні того, що діяльність виконавчої влади повинна бути спрямована не стільки на організацію управління суспільними справами з боку держави, скільки на виконання державою певних функцій щодо забезпечення прав і свобод громадян [1, с. 16]. Виконання значної частини обов'язків органів виконавчої влади перед приватними особами (включаючи в це поняття громадян і юридичних осіб) пов'язане з такою новою функцією держави, як надання так званих управлінських послуг [39, с. 149]. На нашу думку, такий підхід може й повинен кардинально змінити погляд на відносини громадян і органів держави, підняти їх на новий, якісно більш високий рівень. Громадянин повинен відчути себе не прохачем, а рівноправним партнером у відносинах з органами виконавчої влади.

Правове регулювання надання управлінських послуг складається з установлення порядку звернення за послугою, інформування про послуги, визначення строків провадження в справі, самого порядку їх надання [49, с. 88]. При цьому слід враховувати низку обставин. Насамперед, надання управлінської послуги не повинне пов'язуватися з правом конкретної посадової особи на можливість її надання або ненадання. Іншими словами, якщо громадянин звернувся за наданням управлінської послуги і її надання входить до компетенції відповідної особи, остання зобов'язана надати необхідну послугу. Обмеження в наданні послуги мають бути закріплені на законодавчому рівні і, як нам видається, можуть бути пов'язані лише з певними обмеженнями у сфері інформації й особливостями дієздатності особи, що звернулася за послугою. Проте на практиці зустрічаються випадки, коли, наприклад, видача певної довідки відповідним службовцем пов'язується з метою її одержання громадянином і необхідністю такого роду послуги для нього. Здається, що подібне положення навряд чи сприяє зміцненню правових можливостей громадян у їхніх відносинах з органами держави. Із цих позицій видається доцільним виділення таких правових презумпцій, як презумпція обов'язковості надання управлінських послуг та презумпція необхідності одержання такого роду послуг для громадян. Своє формулювання зазначені презумпції можуть одержати в такому вигляді: «Надання управлінських послуг є обов'язком органу (посадової особи), компетентного їх надавати. Орган (посадова особа) при вирішенні питання про надання управлінської послуги повинен виходити з того, що відповідна послуга необхідна суб'єктові її одержання і останній не зобов'язаний доводити до відома органу (посадової особи) мети одержання даної послуги». На нашу думку, незважаючи на ту обставину, що окремі аспекти зазначених презумпцій охоплюються дією презумпції правомірності дій, бездіяльності й вимог суб'єкта звернення, виділення презумпцій обов'язковості надання управлінських послуг і їх необхідності для суб'єктів їх одержання може послужити як посиленню дієвості презумпції правомірності дій, бездіяльності й вимог суб'єкта звернення, яка виступає провідною в галузі відносин громадян і органів держави, так і акцентуванню пріоритетності забезпечення прав та інтересів осіб, що звернулися за наданням управлінських послуг. Презумпції, пов'язані з наданням такого роду послуг, мають, на наш погляд, самостійне значення для реалізації правового статусу громадян у сфері адміністративного процесу й покликані скоригувати можливі негативні прояви в діяльності представників державних органів.

2.6. Правова культура й правова активність громадян як гарантія забезпечення їхніх прав і свобод

У нинішніх умовах розбудови України як держави демократичної, соціальної та правової особливої ваги набуває вдосконалення механізму, за допомогою якого громадяни реалізують свої права й свободи, а також виконують обов’язки перед суспільством і державою. Це цілком стосується й царини адміністративно-правового регулювання. Причина полягає в тому, що у відносинах органів виконавчої влади з громадянами з’являються нові пріоритети: на чільне місце виходить задоволення прав і свобод особи, втілення принципу «людина – мета, а не засіб», тобто турбота суспільства й держави про охорону прав і свобод кожної людини [143, с. 16]. Немає сумнівів, що подальша трансформація сутності та змісту виконавчої влади на справді демократичних засадах вимагає насамперед визнання самоцінності кожної людини, непорушності її природних та інших основних прав і свобод [39, с. 155]. Отже, завдання гуманізації відносин між громадянами й державою в особі її органів безпосередньо пов’язане з проблемами реалізації належних громадянам прав і свобод, виконанням ними відповідних обов’язків, тобто з реальним утіленням у життя всіх складників загальноправового й адміністративно-правового статусів індивідів. Своєю чергою, до найважливіших аспектів механізму реалізації суб’єктивних прав належить рівень правової культури суб’єктів правовідносин, які виникають у тій чи іншій сфері громадського життя. На нашу думку, рівень правової культури постає не лише своєрідним каталізатором динаміки правовідносин, а й однією з важливих гарантій забезпечення прав, свобод і обов’язків громадян. Це дає підстави розглянути сутність феномена правової культури та її значення для забезпечення й охорони прав громадян, а також для регулювання діяльності суб’єктів правозастосування.

Передусім слід наголосити на багатогранності й складності самого поняття культури. Спочатку термін «культура» (від лат. cultura) означав обробку й догляд за землею, щоб зробити її придатною для задоволення людських потреб. Нині ж під культурою розуміють сукупність проявів життя, досягнень і творчості народу. З погляду змісту культура поділяється на різні галузі, серед яких звичаї, мова й писемність, організація виховання, економіка, суспільно-політичний устрій, судочинство тощо [206]. Категорія культури перебуває в центрі уваги різних суспільних наук. При цьому налічуються сотні визначень цього поняття, і навряд чи знайдеться інше поняття з такою кількістю відтінків змісту, як культура [102]. Однак аналіз висловлювань про поняття культури дає змогу виокремити низку загальних положень, що мають базове значення для з’ясування її сутності. На думку В. Межуєва, культура – це процес формування людини; її змістом виступає розвиток самої людини, її творчих дій, здібностей, форм спілкування й культурних потреб. Уся суспільна історія виявляє себе в культурі з боку розвитку самої людини [117, с. 109]. Визначається культура і як самотворення, самовиробництво людини в конкретних формах її суспільно-політичної діяльності [100, с. 38]. Н. С. Злобін указує на динаміку культури як на процес перетворення багатства й досвіду людської історії у внутрішнє багатство індивідів у ході соціально значущої творчої діяльності [76, с. 35]. Подібної позиції дотримується й Е. А. Лукашова, вважаючи, що суть культури визначає активна творча людська діяльність, а феноменом культури виступає розвиток людини як суб’єкта цієї діяльності [107, с. 45]. З діяльністю та поведінкою людини пов’язують поняття культури й закордонні вчені Елісон Девіс і Джуліан Стюарт [227, с. 111–132]. Отже, можна виокремити одну з найважливіших характеристик поняття культури, а саме те, що вона пов’язується насамперед з активною творчою діяльністю людини і зрештою дозволяє розглядати розвиток особи як компонент розвитку суспільства загалом.

Немає сумнівів, що право належить до фундаментальних цінностей людської культури. Ціннісні властивості права зумовлені природою цього специфічного явища, його значенням як особливої форми суспільних відносин, місцем і роллю в соціонормативній системі суспільства [147, с. 3]. Саме тому право необхідно трактувати як невід’ємний складник загальної культури й відповідно включати правову культуру в поняття культури як структурний елемент. При цьому слід мати на увазі, що аналіз правової культури неможливий без виділення різних зрізів культури, а саме: інтеріорно-безпосереднього зрізу, що виражає світ психологічних процесів людських індивідів, і поведінкового, коли культура об’єктивується у відповідних діях, станах, коли явище культури набуває незалежної від людського організму об’єктивізації. Зазначені середовища, охоплюючи різні прояви культури, у реальних процесах функціонування й розвитку характеризуються органічним взаємозв’язком і взаємопереходами і, безумовно, повинні враховуватися при моделюванні правової культури та визначенні її функцій [130, с. 360].

Не можна оминути й ту важливу обставину, що еволюція культури, безумовно, пов’язана з еволюцією права відтоді, як у житті суспільства з’явилися елементи регулювання процесів, що в ньому відбуваються. Упорядковуючи суспільні відносини, правові норми навіть у зародковому стані впливали і на загальну культуру суспільства, і на культуру індивіда, змушуючи осмислювати дійсність, формувати до неї суб’єктивне ставлення, у тому числі й зіставляючи його з поведінкою інших членів суспільства. Таким чином, видається правильним говорити про взаємний вплив права й культури, взаємозбагачення цих найважливіших складників громадського життя.

Що ж являє собою правова культура, яка характеризує це важливе соціальне явище?

Загалом поняття правової культури охоплює такі її складники, або рівні, як правова культура суспільства й правова культура індивіда. Залежно від соціальних ролей останніх можна виділити правову культуру громадян і правову культуру осіб, які займаються правозастосовною діяльністю в силу необхідності виконання відповідних службових функцій. При цьому на особу впливають чіткі взаємозв’язки й взаємозалежності зазначених складників. З одного боку, рівень правової культури індивіда залежить від рівня правової культури суспільства загалом, а з другого – правова культура індивідів значною мірою визначає стан і рівень правової культури суспільства. Водночас необхідно мати на увазі, що, виступаючи необхідною передумовою й творчим началом правового становища суспільства, правова культура особи відображає ступінь і характер правового розвитку самої особи, які знаходять вираження в рівні її правомірної діяльності [130, с. 363]. Здається, що правова культура виступає одним із системоутворюючих компонентів правової діяльності, яка охоплює, на думку С. С. Алексєєва, всі без винятку правові явища [6, с. 47].

Варто підкреслити, що культура являє собою багатофункціональну систему [101, с. 10–12]. Стосовно правової культури вважаємо, що можна виділити насамперед її гуманістичну функцію, з якою тісно пов’язані всі інші функції правової культури. До них можна віднести і функцію передачі правового досвіду. Будучи різновидом соціального досвіду, правовий досвід передбачає передачу накопичених правових знань із покоління в покоління й тим самим формує правовий кругозір, сприяє збагаченню правового світогляду.

Пізнавальна функція правової культури допомагає накопиченню знань про правову дійсність і відповідно сприяє зростанню знань про право та його можливості, являє собою найважливіший фактор її формування й рівня. Найважливішою функцією правової культури слід назвати функцію регулювання поведінки індивідів. Правова культура значною мірою впливає на поведінку людей, визначає їхню дію в тій чи іншій життєвій ситуації.

Осмислення феномена правової культури неможливе без розгляду її зв’язку з іншим важливим правовим явищем. Йдеться про правосвідомість. Свого часу І. А. Ільїн відзначав, що право має потребу в правосвідомості для того, щоб стати творчою життєвою чинністю, а правосвідомість має потребу в праві для того, щоб набути предметної основи й об’єктивної правильності [78, с. 40]. Вважаємо, що значною мірою це можна віднести й до правової культури. Правова культура особи тісно пов’язана із правосвідомістю, містить у собі її елементи. Однак ці поняття не можна трактувати як тотожні. Являючи собою поняття більш широке стосовно правової культури, правосвідомість формується й містить у собі як позитивні, так і негативні погляди, переконання, оцінки. Що ж стосується правової культури, то вона за своєю суттю позитивна й покликана забезпечувати правомірну й соціально активну поведінку [3, с. 18–19]. Таким чином, правова культура виступає як фактор, що забезпечує відповідний рівень правосвідомості окремого індивіда й суспільства загалом.

Слід зазначити, що на загальнотеоретичному рівні питання, які стосуються поняття й структури правової культури, набули досить широкого висвітлення в літературі [172, с. 50–52; 83, с. 110–114; 5, с. 176–177; 131, с. 148]. Не вдаючись до докладного аналізу висловлених із цього приводу точок зору, відзначимо лише те, що, на наш погляд, видається найбільш важливим для характеристики правової культури як гарантії забезпечення прав і свобод індивіда в галузі відносин з органами держави, їхніми посадовими особами. Йдеться про те, що найважливішими передумовами існування й рівня правової культури, її складниками виступають наявність і ступінь знань про право, переконаність у його цінності й необхідності для життя суспільства й окремих людей і відповідна поведінка, пов’язана з установкою на важливість і доцільність виконання вимог правових норм.

Немає сумнівів, що знання про право не тільки виступають найважливішою передумовою нормального існування людини в суспільстві, але й є найважливішою гарантією належного виконання вимог закону з боку працівників державних органів, покликаних здійснювати правозастосовну діяльність. Налагодженість і дієвість державного механізму прямо залежить від рівня правової культури його службовців. Очевидно, що реалізувати відповідні права, свободи й обов’язки можна тільки за умови поінформованості про їхню наявність. Вступаючи у відносини з органами держави, їхніми посадовими особами, громадянин виявляє відповідний обсяг правових знань і тим самим не тільки прагне задовольнити власні потреби, але й найчастіше сприяє належній реалізації обов’язків представників держави стосовно нього. Більше того, нам видається, що рівень правових знань громадянина найчастіше служить попередженню виникнення різного роду конфліктних ситуацій у відносинах між ним і органами держави, оскільки аргументована, обґрунтована вимогами правових норм позиція громадянина певною, часом значною мірою стримує прояви суб’єктивізму з боку відповідних посадових осіб, служить важливим фактором попередження проявів непрофесіоналізму, а іноді й зловживань із боку представників державних органів і організацій. При цьому необхідно відзначити, що використання правових знань з боку громадян безумовно пов’язане із суб’єктивним ставленням до права, визнанням його цінності й необхідності для регулювання відносин у суспільстві. Заперечення цінності права та його значення для належної реалізації відносин усіх суб’єктів права є основою для такого негативного явища, як правовий нігілізм, що знаходить свій прояв у свідомому недотриманні й невиконанні вимог закону. Це стає особливо небезпечним тоді, коли виходить від представників органів держави, оскільки наслідком при цьому є не тільки порушення прав конкретного громадянина, але й виникнення передумов для порушень у роботі державного механізму.

На важливості формування в індивіда цінностей правової орієнтації наголошувала Е. В. Аграновська, відзначаючи, що в процесі соціалізації особи соціальне, об’єктивоване в колективному правовому досвіді, проходить через психологію особистості, трансформується в індивідуальне; права й обов’язки переводяться із соціальної в особисту сферу. Своєю чергою, особисто засвоєні права й обов’язки лежать в основі формування ціннісного світогляду, правової орієнтації, яка сама по собі включає інтеріоризовані права й обов’язки; глибоке переконання в їхній важливості й необхідності в суспільстві; перетворення змісту прав і обов’язків у внутрішню мотивацію, настанову, навички правомірної поведінки [3, с. 38].

Немає сумнівів, що поведінковий аспект правової культури виступає як стрижневий елемент її конструкції. У реальному житті сукупність знань про право, ціннісні орієнтири особистості повинні об’єктивуватися в конкретне становище до правових настанов. Із цих позицій можна говорити про правову активність особи та її правову інфантильність. Що ж являє собою правова активність особи?

У широкому розумінні правова активність визначається як самостійна, внутрішньо вмотивована діяльність з реалізації правових приписів [215, с. 11–12].

У зв’язку з цим необхідно відзначити низку найважливіших, на наш погляд, обставин.

Насамперед не зовсім ясно, чи завжди внутрішнє мотивування діяльності з реалізації правових приписів може кваліфікуватися як складова правової активності.

Свого часу висловлювалася точка зору про те, що правовій активності можна давати позитивну й негативну оцінку при її зіставленні із законом [135, с. 9]. Як видається, це не зовсім так. На наш погляд, ключовою в такій ситуації слід вважати порівнянність із вимогами закону. Коли поведінка особи спрямована на порушення вимог закону, то може йтися про протиправну активність. У ситуації ж коли поведінка індивіда не порушує вимог закону, але може кваліфікуватися як порушення певних моральних критеріїв (наприклад, якщо особа, маючи відповідні правові знання, свідомо приховує від контрагента певні особливості тлумачення й застосування окремих правових норм, бажаючи досягти вигідного для себе результату), може йтися про певне негативне стримування правової активності. Якщо ж ідеться про явно протиправне мотивування діяльності особи, то визнавати таку діяльність як правову активність навряд чи доцільно. Поряд із цим відзначимо, що в основі будь-якої осмисленої діяльності лежить цілепокладання, а мета будь-якої діяльності обов’язково моделює майбутнє і припускає тільки бажані результати. І тут можна, на наш погляд, говорити про позитивний і негативний характер цілепокладання. При цьому лише позитивний характер цілепокладання може бути віднесений до правової активності. І, нарешті, вважаємо за необхідне вказати ще на одну важливу обставину. Постановка й реалізація певних цілей детермінується наявністю у суб’єкта цілепокладання відповідних інтересів. На думку В. Ф. Сіренка, саме інтереси визначають напрямок діяльності суб’єкта, формують мотиви його вчинків і соціальної поведінки, вони є найбільш глибинними в системі факторів, що визначають вибір суб’єктом того чи іншого варіанта поведінки [173, с. 5]. При цьому зазначимо, що лише інтереси позитивного характеру виступають як фактор, що спричиняє правову активність особи.

Осмислюючи поняття правової активності як передумови існування правової культури, необхідно також підкреслити, що поняття правової активності слід пов’язувати не тільки з діяльністю з реалізації правових приписів. Справедливо, що правова активність не може бути зведена тільки до правомірної поведінки як дотримання правових норм. Вона припускає більш високий рівень поведінки, більш високий ступінь правосвідомості, зацікавленість у позитивній діяльності [214, с. 188].

З урахуванням вищесказаного видається правильним пов’язувати правову активність з діяльністю, спрямованою на оволодіння правовими знаннями. Відзначимо й ту обставину, що правова активність може знаходити свій прояв не тільки в діяльності, спрямованій на реалізацію суб’єктивних правових інтересів і досягнення суб’єктивних цілей. Правова активність містить у собі й діяльність, спрямовану на реалізацію позитивних цілей та інтересів інших осіб. Насамперед це пов’язується з відповідною громадянською позицією особи, її зацікавленістю в належній діяльності органів держави, їхніх посадових осіб, реалізації державної політики загалом і, безумовно, з бажанням сприяти реалізації захисту прав та інтересів громадян.

Слід відзначити ще одну важливу обставину, що стосується поняття правової культури. Виділення як її різновидів правової культури індивідів і правової культури осіб, що здійснюють правозастосовну діяльність, дозволяє говорити й про різновиди правової активності, а саме – правової активності громадян і правової активності правозастосувачів. Відносно працівників міліції остання визначається як ініціативна діяльність у сфері правопорядку, прагнення керуватися винятково правовими приписами й моральними нормами [48, с. 12]. На нашу думку, наведені вище аргументи належать і до визначення такого роду правової активності, а саму її можна визначити як професійно-правову активність. Таким чином, є можливість у такий спосіб визначити поняття правової активності: правова активність – це така, що має позитивний характер, діяльність індивідів і осіб, які займаються правозастосуванням в силу службових обов’язків, спрямована на оволодіння правовими знаннями та підвищення відповідного професійного рівня, застосування правових настанов у точній відповідності до вимог закону в інтересах реалізації і охорони прав, свобод і інтересів громадян, а також на реалізацію відповідних службових повноважень з метою належного функціонування всіх ланок державного апарату і забезпечення правопорядку в суспільстві.

Як зазначалося раніше, поняття «правова культура» стосується не тільки громадян, але й осіб, які в силу своїх професійних обов’язків здійснюють правозастосовну діяльність.

При цьому йдеться не тільки про юристів-професіоналів, але й про значну кількість представників органів управління, які здійснюють свою діяльність у тій чи іншій сфері життя суспільства й держави. Вони становлять певну професійну групу, діяльність якої пов’язана з реалізацією управлінських функцій і прямо співвідноситься із забезпеченням прав і свобод громадян у сфері державного управління. У літературі поняття правової культури професійної групи розуміється як система правових цінностей, властива спільноті людей, які професійно займаються певною діяльністю, що вимагає фахової освіти й практичної підготовки [174, с. 195]. Таким чином, правова культура набуває якості професійної для осіб, що займаються управлінською працею в органах виконавчої влади.

На думку С. С. Сливки, природа професійної культури стосовно працівників міліції розкривається в низці тісно пов’язаних функцій, зокрема у формуванні почуття моральної і юридичної відповідальності; у сприянні дотриманню сформованого позитивного стереотипу поведінки; у виробленні моральної обґрунтованості службових відносин; у вихованні готовності бездоганно виконувати свій службовий обов’язок; у виробленні культури професійних дій, узгодженні суспільних (віддаючи їм перевагу) і особистих інтересів працівників органів внутрішніх справ; у попередженні професійної деформації в прояві бюрократизму [176]. Поділяючи такий підхід загалом, вважаємо за необхідне відзначити, що всі наведені функції тією чи іншою мірою пов’язані з функцією забезпечення й захисту прав і свобод громадян. Саме ця функція професійної (а з урахуванням зазначеного також і правової) культури працівників органів внутрішніх справ становить стрижневу основу їхньої діяльності і, додамо, діяльності всіх, без винятку, працівників органів виконавчої влади.

Важливою складовою гарантуючого впливу правової культури загалом є рівень професійно-правової культури, адже саме він забезпечує дотримання прав і свобод громадян в адміністративно-процесуальній сфері. Особливої ваги це набуває щодо провідних суб’єктів цієї сфери, які мають у своєму розпорядженні потужний арсенал правових засобів. Ці засоби здатні, з одного боку, створити для громадянина режим «найбільшого сприяння» у стосунках з органами держави та їхніми посадовими особами, а з другого – перетворитися на інструмент відомчого свавілля, що завдає значної моральної та матеріальної шкоди й підриває довіру до держави та її представників. Як видається, гарантуючий вплив правової культури представників органів виконавчої влади у їхніх відносинах із громадянами виявляється в кількох аспектах: по-перше, у суб’єкта правозастосування формується позиція нетерпимості до будь-яких проявів порушення закону; по-друге, його орієнтують не лише на чітке виконання службових обов’язків, а й на потребу (у межах цих обов’язків) надавати громадянам правову допомогу, роз’яснюючи відповідні положення законодавства; по-третє, це сприяє формуванню позитивного психологічного клімату у відносинах із громадянами, запобігає появі негативного іміджу представників держави в очах громадян і тим самим підвищує повагу як до представників держави, так і до держави загалом; по-четверте, мінімізується ймовірність виникнення правових спорів і різноманітних конфліктних ситуацій у сфері відносин громадян з органами держави. Водночас представник органів виконавчої влади не повинен застосовувати правову культуру як засіб маніпулювання правовими нормами, особливо коли йдеться про права й свободи громадян [176].

Одним із перспективних підходів до осмислення феномена правової культури ми вважаємо його розгляд крізь призму категорії інформації. Безсумнівно, що інформація становить основу всіх соціальних процесів, пронизує всі сфери життя суспільства й держави, істотно визначає буття окремих індивідів і є важливою передумовою існування людини в суспільстві. З іншого боку, рівень і якість інформації значною мірою зумовлюють рівень розвитку держави, який залежить від можливостей освоєння інформації та ефективності її використання на користь людини [11, с. 37]. У сучасній культурології одним із найцікавіших підходів до культури є так званий інформаційно-семіотичний підхід, за якого культура розуміється не лише як сукупність продуктів людської діяльності, а й як світ значень, що людина вкладає у свої витвори і дії. Як три основні види значень змісту культури виокремлюють знання, цінність і регулятив [80, с. 29–35]. Їхній зв’язок з інформацією дає змогу наголосити на кількох важливих положеннях. По-перше, знання завжди ґрунтується на певній інформації; по-друге, якщо знання констатує певні властивості об’єкта, то формування ціннісних орієнтирів зумовлене оцінкою наявних знань, визначенням їхньої важливості або неважливості для конкретного індивіда у відповідних життєвих ситуаціях; по-третє, накопичення знань і формування певних ціннісних орієнтирів у кінцевому підсумку потрібні для визначення відповідних засобів і способів досягнення певних цілей; зрештою і знання, і ціннісні орієнтири об’єктивуються в конкретній діяльності, визначають поведінку людей у тій чи іншій життєвій ситуації.

На нашу думку, наведене вище повною мірою стосується і правової культури. Видається, що в основі знань про право лежить відповідна інформація, обсяг і рівень якої визначають також розуміння правових настанов і відповідну позицію особи щодо свідомого виконання їхніх вимог. Обсяг і якість правової та інших видів інформації значною мірою визначають і діяльність індивіда, пов’язану з реалізацією й захистом відповідних прав, свобод і обов’язків. З огляду на це вважаємо за можливе визначити правову культуру як певний обсяг соціальної інформації, що створюється й накопичується в суспільстві та у свідомості окремого індивіда й об’єктивується у формуванні відповідних ціннісних орієнтирів і відповідній діяльності, спрямованій на реалізацію чинних правових настанов.

На наш погляд, гарантуючий вплив правової культури на забезпечення й охорону прав і свобод особи, на належну реалізацію її обов’язків стосовно суспільства й держави тісно пов’язаний із дією ще однієї важливої гарантії, що забезпечує правові можливості дій і поведінки індивіда в його відносинах із державою, її органами й посадовими особами. Йдеться про право на інформацію, яке, на наш погляд, має самостійне значення для реалізації правового статусу індивіда.

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 2

2. Серед ключових гарантій забезпечення прав і свобод громадян в адміністративно-процесуальній сфері чільне місце посідає реалізація права на звернення. Загалом саме право на звернення формує підґрунтя взаємовідносин між громадянами та державними органами, їхніми посадовими особами, адже завдяки зверненням відповідна інформація стає їм відомою. Водночас звернення постають універсальним процесуальним інструментом започаткування відповідних адміністративно-процесуальних відносин.

3. Беручи до уваги значущість категорії завдань для характеристики процесуальної діяльності в межах провадження за зверненнями громадян, вбачається за доцільне закріпити на законодавчому рівні визначення завдання цього провадження. З огляду на це слід доповнити Закон України «Про звернення громадян» статтею «Завдання провадження за зверненнями громадян» такого змісту: «Завданням провадження за зверненнями громадян виступають: повне, точне й правильне застосування правових норм, пов'язаних з розглядом і вирішенням відповідного звернення, об'єктивне з'ясування всіх обставин і фактів, викладених у зверненні, розгляд кожного звернення відповідно до строків, встановлених законодавством, неухильне виконання рішення, прийнятого за зверненням, з'ясування причин і умов порушення вимог правових норм, які встановлені під час розгляду звернення, й вжиття заходів із недопущення подібних порушень надалі».

4. Певного уточнення на рівні законодавства потребують також окремі різновиди звернень. Зокрема йдеться про необхідність виокремлення такого виду звернення, як повідомлення. Зважаючи на це, доцільно уточнити положення частини 3 ст. 3 Закону України «Про звернення громадян», застосовуючи поряд із поняттям «зауваження» також і поняття «повідомлення». Що ж до терміна «клопотання», варто також передбачити можливість використання такого його різновиду, як «усне клопотання».

5. Окрему нішу в системі юридичних гарантій забезпечення прав і свобод громадян займають контроль і нагляд. При цьому вирішальним чинником під час реалізації кожного з видів контролю постає неухильне додержання та втілення в життя відповідних принципів контролю. Поряд з іншими принципами, що реалізуються у процесі контрольної діяльності, варто виокремити принцип належної процесуальної регламентації контролю, суть якого полягає в тому, що контрольна діяльність має здійснюватися в чітких процесуальних (процедурних) рамках, відхилення від яких може стати підставою для визнання результатів контролю недійсними. Водночас важливим питанням підвищення ефективності контролю є питання оптимізації системи контролюючих органів. Його розв'язання залежить від того, наскільки чітко буде визначено підходи і критерії побудови такої системи. Нагальною потребою є ухвалення відповідного законодавчого акта, в якому б знайшли своє узагальнення та відповідну конкретизацію питання здійснення контролю. У цьому законодавчому акті мають бути відображені питання здійснення не лише державного контролю, а й контролю, який здійснюється недержавними інституціями.

6. Завдання всебічного забезпечення прав і свобод громадян зумовлює потребу акцентувати увагу на такому важливому виді контролю, як адміністративно-процесуальний контроль, який можна визначити спеціалізованим, що здійснюється при розгляді і вирішенні відповідних адміністративних справ, діяльності, яка пов'язана з перевіркою і коригуванням організаційних і правових параметрів процедур вирішення адміністративних справ відповідними суб'єктами на всіх стадіях адміністративного провадження з метою виявлення і усунення порушень адміністративно-процесуального законодавства.

7. Характеризуючи наглядову діяльність органів прокуратури щодо забезпечення прав і свобод громадян, варто наголосити на необхідності реалізації принципу пріоритетності забезпечення прав і свобод громадян. Його сутність полягає в тому, що забезпечення законності під час прокурорських перевірок повинно розглядатися, перш за все, крізь призму правової захищеності людини і громадянина. Такий підхід має стати пріоритетним при реалізації всіх передбачених законом функцій прокуратури.

8. Поняття правової допомоги доцільно визначати в широкому та вузькому аспекті. У широкому аспекті правова допомога являє собою діяльність осіб зі спеціальною юридичною освітою, спрямовану на сприяння в осмисленні і ознайомленні громадян з правовими настановами, які регламентують різні сторони життя суспільства і держави, відповідні права й свободи громадян, а також на надання допомоги в реалізації цих прав і свобод у формі консультування, роз'яснення положень законодавства та складання відповідних документів. Така допомога може надаватися також у ході реалізації своїх функціональних обов'язків окремими категоріями спеціалістів-правників: нотаріусами, патентними повіреними.

У вузькому аспекті правова допомога являє собою діяльність, яка здійснюється чітко визначеними уповноваженими суб'єктами і спрямована на захист і представництво інтересів осіб у конкретній юридичній справі і оформлена відповідно до вимог законодавства.

9. Особливе місце серед суб'єктів надання правової допомоги посідає адвокат. Аналіз чинного законодавства дозволяє зробити висновок про те, що окремі аспекти діяльності адвоката в адміністративних провадженнях потребують більш чіткого законодавчого визначення, з урахуванням стадійності адміністративних проваджень та необхідності надання адвокату відповідних процесуальних можливостей більш активно впливати на хід та результати розгляду справи.

10. При реалізації і захисті прав і свобод громадян важливу гарантуючу роль відіграють відповідні правові презумпції. У сфері адміністративного процесу до них треба віднести перш за все презумпцію невинуватості. Незважаючи на те, що на конституційному рівні ця презумпція спрямована на сферу кримінально-правову, її дія безумовно поширюється також на адміністративно-юрисдикційну сферу. Щоб надати дії цієї презумпції обов'язкового характеру в рамках адміністративного процесу, необхідне закріплення такої можливості на конституційному рівні, для чого слід доповнити ст. 62 Конституції України вказівкою на те, що «положення даної статті поширюються й на випадки притягнення до адміністративної, дисциплінарної й матеріальної відповідальності, з урахуванням особливостей кожної з них».

11. Знання про право виступає однією із найважливіших гарантій належної реалізації та захисту прав і свобод громадян у їх відносинах з органами держави. Очевидним є те, що реалізувати відповідні права, свободи й обов'язки можна тільки за умови поінформованості про їхню наявність. Будучи тісно пов'язаною з категорією інформації, правова культура являє собою певний обсяг соціальної інформації, що створюється і накопичується в суспільстві і у свідомості окремого індивіда й об'єктивується у формуванні відповідних ціннісних орієнтирів і відповідної діяльності, спрямованої на реалізацію чинних правових установлень.

12. Стрижневим елементом конструкції правової культури виступає її поведінковий аспект, що фактично трансформує певний рівень знань про право в конкретні дії, спрямовані на задоволення тих чи інших потреб індивіда. З огляду на це великого значення набуває категорія правової активності, яку можна визначити як таку, що має позитивний характер, діяльність індивідів і осіб, які займаються правозастосуванням в силу службових обов'язків, спрямовану на оволодіння правовими знаннями та підвищення відповідного професійного рівня, застосування правових настанов у точній відповідності до вимог закону в інтересах задоволення і охорони прав, свобод і інтересів громадян, реалізацію відповідних службових повноважень з метою належного функціонування всіх ланок державного апарату і забезпечення правопорядку в суспільстві.

Висновки

1. Проблема належних відносин держави і людини багато в чому є проблемою створення і функціонування відповідного механізму їх взаємодії. З огляду на це сфери адміністративно-правового та адміністративно-процесуального регулювання набувають особливого значення в контексті забезпечення громадян режимом найбільшого сприяння в їхніх стосунках з відповідними державними органами та їхніми посадовими особами.

2. Осмислення питань правового становища громадян в адміністративному процесі слід пов’язувати з питаннями характеристики адміністративно-процесуальної діяльності, оскільки від того, наскільки чітко сформульовані підходи до визначення цього важливого правового явища значною мірою залежить визначення та вдосконалення процесуальних можливостей громадян в їхніх стосунках з лідируючими суб’єктами процесу.

3. На основі широкого підходу до розуміння адміністративного процесу його можна визначити як складне правове явище, що об’єднує в собі як органічні складові процесуальну діяльність адміністративно-юрисдикційного характеру, діяльність, пов’язану з регулюванням численних управлінських процедур, а також розгляд адміністративних справ у порядку адміністративного судочинства адміністративними судами.

4. Чітке закріплення правового становища суб’єктів адміністративно-процесуальної діяльності є необхідною передумовою досягнення цілей і вирішення завдань адміністративного процесу. З огляду на це однією із основних цілей адміністративного процесу виступає забезпечення прав і свобод громадян. Водночас це дозволяє зробити висновок про те, що суб’єктивні права, свободи, законні інтереси та відповідні обов’язки громадян в сфері адміністративного процесу виступають об’єктами першочергового забезпечення з боку державних органів, їхніх посадових осіб, які розглядають і вирішують конкретні адміністративні справи. Пріоритетність такого забезпечення обумовлена визнанням людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю. Ця обставина визначає спрямованість зусиль держави на формування громадянського суспільства, розбудову правової державності.

5. Підтримка режиму законності в державі обумовлена наявністю двох важливих факторів. По-перше, це досконале законодавство, чітка система правових норм, яка відповідає потребам суспільного життя, і, по-друге, це безумовна реалізація наявних правових настанов, без якої останні є лише формальним відображенням існуючого стану суспільних відносин. Останнє значною мірою залежить від наявності і дієвості відповідних гарантій законності, в тому числі і тих, що безпосередньо стосуються прав і свобод громадян. Згідно з адміністративно-процесуальною сферою, гарантії забезпечення адміністративно-процесуальної діяльності являють собою найважливіший із компонентів, які становлять структуру адміністративно-процесуального режиму.

6. З урахуванням наявних критеріїв класифікації гарантій прав і свобод громадян виділяються ті з них, які мають найбільш вагоме значення для їх забезпечення. По-перше, це такий критерій, як віднесення гарантій до суб’єктів їх реалізації. Зокрема це гарантії, які реалізуються безпосередньо громадянами та гарантії, які реалізуються іншими суб’єктами адміністративного процесу в інтересах громадян. По-друге, це конкретизація гарантій залежно від процесуальних ролей учасників адміністративно-процесуальної діяльності. По-третє, це класифікація гарантій відповідно до стадійності адміністративно-процесуальної діяльності.

7. До гарантій, які безпосередньо реалізуються громадянами–учасниками процесуальної діяльності та забезпечують їхню активну участь у процесі, захист належних їм прав, свобод і законних інтересів, слід віднести правову культуру і правову активність особи, право на отримання відповідної інформації, право на правову допомогу, право на звернення з метою захисту своїх прав і свобод. Найважливішими гарантіями, які забезпечують права, свободи і законні інтереси громадян з боку інших суб’єктів адміністративно-процесуальної діяльності, є адміністративно-процесуальний контроль, нагляд органів прокуратури та процесуальна діяльність суб’єктів, які безпосередньо представляють інтереси громадян при розгляді і вирішенні адміністративних справ. До останніх можуть бути віднесені адвокати, фахівці у галузі права, законні представники. Особливе місце в системі гарантій забезпечення прав і свобод громадян в адміністративному процесі посідають правові презумпції, а також належна процесуальна регламентація адміністративно-процесуальної діяльності.

8. Важливим фактором формування системи юридичних гарантій в адміністративному процесі та їх належної реалізації виступають міжнародно-правові та конституційні засади цих гарантій. У свою чергу, в конституціях більшості країн світу, в тому числі й в Конституції України, містяться норми, які закладають основу гарантування прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу. Зокрема в Конституції України можна виділити конституційні положення, які мають всеохоплюючий, універсальний характер для формування процесуального статусу громадянина незалежно від конкретних видів процесу; положення, пов’язані з реалізацією та захистом прав громадян у сфері кримінального процесу, які можуть і повинні бути віднесені також і до сфери юрисдикційного адміністративного процесу; окремі кореспондуючі приписи, які мають гарантуючий вплив на реалізацію прав і свобод громадян; норми, які закріплюють відповідну компетенцію державних органів, органів місцевого самоврядування та судових органів, які також відіграють певну гарантуючу роль, оскільки пов’язані з оптимізацією управлінських процедур та впорядковують відносини у сфері державного управління. У цілому, переважна більшість конституційних норм про права, свободи і обов’язки громадян тією чи іншою мірою служить джерелом формування адміністративно-процесуального статусу громадянина.

9. Як самостійну гарантію, яка має базовий характер для реалізації всього спектру прав, свобод та обов’язків громадян, слід виділити право на інформацію, що перш за все обумовлено взаємозв’язком і взаємозалежністю цих категорій. Право на інформацію являє собою базову категорію і в широкому розумінні лежить в основі реалізації всіх передбачених Конституцією прав, свобод і обов’язків громадян. Це право являє собою не тільки інструмент, найважливіший засіб реалізації правового статусу особи, але й гарантію забезпечення належного ходу й результатів її відносин з органами держави, їхніми посадовими особами у сфері державного управління.

10. Однією із найважливіших гарантій забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу є реалізація права на звернення. У цілому, право на звернення становить собою основу відносин між громадянами та органами держави, їх посадовими особами, оскільки саме за допомогою звернень відповідна інформація доводиться до їхнього відома. Поряд із цим звернення являють собою універсальний процесуальний засіб ініціювання відповідних адміністративно-процесуальних відносин.

11. Провадження за зверненнями громадян можна характеризувати як комплексне правове явище, що в свою чергу дозволяє говорити про наявність різновидів проваджень, які ґрунтуються на особливостях правової природи кожного з видів звернень.

12. Як стадію провадження за зверненнями громадян можна визначити сукупність процесуальних і організаційних дій, що відрізняються певною логічною закінченістю й колом суб’єктів, пов’язаних спільністю цілей і спрямованістю завдань, необхідних для їхнього досягнення. Відповідно під етапом провадження за зверненнями громадян слід розуміти відносно відокремлену частину певної стадії провадження, в ході якої приймаються окремі рішення, що впливають на хід провадження в цілому або на окрему його стадію, або встановлюються обставини, здатні вплинути на них.

13. Зважаючи на важливість категорії завдань для характеристики процесуальної діяльності в рамках провадження за зверненнями громадян, видається доцільним закріпити в законодавстві визначення завдання даного провадження. З урахуванням цього необхідно доповнити Закон України «Про звернення громадян» статтею «Завдання провадження за зверненнями громадян» такого змісту: «Завданням провадження за зверненнями громадян виступають: повне, точне й правильне застосування правових норм, пов’язаних із розглядом і вирішенням відповідного звернення, об’єктивне з’ясування всіх обставин і фактів, викладених у зверненні, розгляд кожного звернення відповідно до строків, встановлених законодавством, неухильне виконання рішення, прийнятого за зверненням, з’ясування причин і умов порушення вимог правових норм, які встановлені під час розгляду звернення, та вжиття заходів із недопущення подібних порушень надалі».

14. Свого певного уточнення на законодавчому рівні потребують і окремі види звернень. Зокрема це стосується необхідності відокремлення різновиду такого виду звернення, як повідомлення. З огляду на цю обставину видається доцільним уточнити положення частини 3 ст. 3 Закону України «Про звернення громадян», використовуючи поряд із поняттям «зауваження» так само і поняття «повідомлення». Відносно терміна «клопотання» слід також передбачити можливість використання такого його різновиду, як «усне клопотання». Особливість юридичної природи кожного з видів звернень обумовлює певну специфіку в процесуальному регулюванні в порядку їх розгляду і вирішення.

15. Окреме місце в системі юридичних гарантій забезпечення прав і свобод громадян посідають контроль і нагляд. При цьому вирішальним фактором при реалізації кожного з видів контролю виступає неухильне додержання та втілення в життя відповідних принципів контролю. Поряд з іншими принципами, які реалізуються при здійсненні контрольної діяльності, слід виділити принцип належної процесуальної регламентації контролю, який полягає в тому, що контрольна діяльність повинна здійснюватись у чітких процесуальних (процедурних) рамках, відхилення від яких може розглядатися як підстава визнання результатів контролю недійсними.

16. Важливим питанням підвищення ефективності контролю виступає питання оптимізації системи контролюючих органів. Його вирішення залежить від того, наскільки чітко будуть визначені підходи і критерії побудови такої системи. Визначальними в цьому плані можуть стати питання, пов’язані, по-перше, з чітким визначенням сфер, в яких життєво необхідне здійснення відповідного спеціалізованого контролю; по-друге, з оптимальним визначенням компетенції і структурної побудови контрольного органу; по-третє, з професійним рівнем працівників цього органу; по-четверте, з чіткою процедурною регламентацією здійснення контролю; по-п’яте, з визначенням правових засобів забезпечення реальності і ефективності контрольної діяльності. Окремою проблемою, яка потребує свого якнайскорішого вирішення, є проблема створення належної законодавчої бази діяльності контрольних органів з урахуванням необхідності обмеження відомчої нормотворчості в цій сфері. З огляду на це нагальною потребою є прийняття відповідного законодавчого акта, в якому б знайшли своє узагальнення та відповідну конкретизацію питання здійснення контролю. В цьому законодавчому акті повинні бути відображені питання здійснення не тільки державного контролю, а й контролю, який здійснюється недержавними інституціями. Таким законодавчим актом міг би стати Закон «Про контроль і контрольну діяльність». У структурі закону своє відображення повинні отримати питанні, пов’язані з визначенням контролю і контрольної діяльності, видами контролю, системою органів держави, які здійснюють контрольні повноваження, чітким визначенням їхніх функцій і компетенції у відповідних сферах здійснення контролю, засади здійснення контрольної діяльності недержавними інституціями, детальна процедурна регламентація контрольних проваджень з урахуванням їх стадійності, чітке законодавче закріплення правових засобів їх забезпечення, прав і обов’язків суб’єктів цієї діяльності. Особливої уваги потребують питаннях забезпечення прав і свобод громадян у ході здійснення контрольної діяльності.

17. Завдання всебічного забезпечення прав і свобод громадян зумовлює необхідність акцентувати увагу на такому важливому виді контролю, як адміністративно-процесуальний контроль, який доцільно розглядати в широкому та вузькому аспектах. У широкому аспекті цей контроль охоплює собою досить широкий спектр питань, в тому числі матеріально-правового і організаційного характеру, які виникають при реалізації різноманітних адміністративних проваджень. У вузькому аспекті адміністративно-процесуальний контроль зосереджується суто на процесуальних аспектах розгляду і вирішення тих чи інших адміністративних справ. Таким чином, можна стверджувати, що в першому випадку об’єкт контролю значно ширше. Додатковою характеристикою таких видів адміністративно-процесуального контролю може служити і та обставина, що в широкому аспекті цей контроль здійснюється по відношенню до справ, які вже розглянуті відповідним органом і щодо яких прийнято конкретне рішення. У вузькому аспекті адміністративно-процесуальний контроль здійснюється в період з ініціювання провадження у справі до прийняття рішення в ній, тобто обмежується часовими рамками, які відведені для розгляду і вирішення конкретної адміністративної справи. Об’єкт адміністративно-процесуального нагляду можна визначити як адміністративно-процесуальну діяльність та організаційні заходи, спрямовані на її належне забезпечення, які здійснюються на всіх етапах і стадіях провадження в адміністративних справах і пов’язані з реалізацією прав, свобод і законних інтересів учасників адміністративних проваджень, які зацікавлені в результаті вирішення справи, питаннями належної реалізації правового статусу інших суб’єктів процесу, які сприяють досягненню об’єктивної істини у справі.

У цілому адміністративно-процесуальний контроль можна визначити як спеціалізований контроль, який здійснюється при розгляді і вирішенні відповідних адміністративних справ, як діяльність, пов’язана з перевіркою і коригуванням організаційних і правових параметрів процедур вирішення адміністративних справ відповідними суб’єктами на всіх стадіях адміністративного провадження з метою виявлення і усунення порушень адміністративно-процесуального законодавства.

18. Іншою, не менш важливою гарантією забезпечення прав і свобод громадян у сфері їх взаємовідносин з органами держави виступає нагляд органів прокуратури, який посідає особливе місце в юридичному механізмі забезпечення прав і свобод громадян у галузі адміністративного процесу. Наглядова діяльність являє собою вид державної діяльності, який значною мірою наближається до діяльності контролюючих органів, але все ж таки не збігається з нею. При цьому гарантуюча роль діяльності органів прокуратури щодо забезпечення прав і свобод громадян помітним чином зумовлена її функціональною спрямованістю. У контексті забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу особливе місце посідає реалізація прокуратурою функції нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами. Ця функція є найважливішою для забезпечення прав і свобод громадян в адміністративно-правовій і адміністративно-процесуальній сферах, її існування є запорукою продовження курсу держави на встановлення для громадян режиму «найбільшого сприяння» в їхніх відносинах із державними інституціями та їхніми посадовими особами. Реалізація цієї функції тісно пов’язана із здійсненням інших функцій прокуратури, оскільки виявлення порушень прав і свобод громадян можливе і в ході здійснення інших напрямків прокурорської діяльності. Особливого значення сьогодні набула і така функція прокуратури, як функція представництва інтересів громадянина і держави в суді.

19. Характеризуючи наглядову діяльність органів прокуратури щодо забезпечення прав і свобод громадян, слід акцентувати увагу на необхідності реалізації такого принципу, як принцип пріоритетності забезпечення прав і свобод громадян. Його сутність полягає в тому, що забезпечення законності в ході прокурорських перевірок повинно розглядатися, перш за все, крізь призму правової захищеності людини і громадянина. Такий підхід має стати пріоритетним при реалізації всіх, передбачених законом, функцій прокуратури.

20. Питання про значення та дієвість правової допомоги в забезпеченні належної реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів громадян у сфері адміністративного процесу потребує чіткого усвідомлення та визначення поняття правової допомоги, кола суб’єктів, які її здійснюють, видів цієї допомоги та процесуальних особливостей її реалізації.

Це поняття доцільно визначати в широкому та вузькому аспектах. У широкому аспекті правова допомога являє собою діяльність осіб зі спеціальною юридичною освітою, спрямовану на сприяння в осмисленні і ознайомленні громадян із правовими настановами, які регламентують різні сторони життя суспільства і держави, відповідні права й свободи громадян, а також на надання допомоги в реалізації цих прав і свобод у формі консультування, роз’яснення положень законодавства та складання відповідних документів. Така допомога може надаватися також у ході реалізації своїх функціональних обов’язків окремими категоріями спеціалістів-правників: нотаріусами, патентними повіреними.

У вузькому аспекті правова допомога являє собою діяльність, яка здійснюється чітко визначеними уповноваженими суб’єктами і спрямована на захист і представництво інтересів осіб у конкретній юридичній справі і оформлена відповідно з вимогами законодавства.

21. Особливе місце серед суб’єктів надання правової допомоги посідає адвокат. Аналіз чинного законодавства дозволяє зробити висновок про те, що окремі аспекти діяльності адвоката в адміністративних провадженнях потребують свого більш чіткого законодавчого визначення. Під час проваджень у справах про адміністративні правопорушення участь адвоката фактично обмежена стадією розгляду справи. Однак його участь є доцільною і необхідною в окремих випадках і на інших стадіях провадження, зокрема на стадіях порушення провадження у справі, виконання постанови у справі. Слід також підкреслити, що одне з важливіших процесуальних повноважень адвоката, а саме право безпосередньо брати участь у дослідженні та оцінці доказів, свого закріплення в КпАП не знайшло. Не отримало воно свого чіткого визначення й у статті 6 Закону України «Про адвокатуру», яка регламентує професійні права адвоката. Таке становище не можна вважати прийнятним. Водночас досить широкий процесуальний арсенал адвокатів у Законі України «Про адвокатуру» фактично обмежений сферами цивільного, господарського, кримінального процесів і провадженням у справах про адміністративні правопорушення. Що ж стосується широкого кола адміністративних проваджень неюрисдикційного характеру, то це питання потребує свого чіткого вирішення, зокрема шляхом внесення відповідних доповнень до ст.6 Закону України «Про адвокатуру». Відповідні процесуальні можливості щодо збору доказів адвокатом повинні бути враховані також при підготовці проекту Закону України «Про правову допомогу».

22. Вагому гарантуючу функцію у процесі реалізації та захисту прав і свобод громадян виконують відповідні правові презумпції. Стосовно адміністративного процесу передусім слід назвати презумпцію невинуватості. Хоча на конституційному рівні вона орієнтована на кримінально-правову сферу, її дія, безперечно, охоплює й адміністративно-юрисдикційну площину. Аби надати цій презумпції обов’язкового характеру в межах адміністративного процесу, потрібно закріпити таку можливість на конституційному рівні — для цього ст. 62 Конституції України варто доповнити положенням про те, що «положення даної статті поширюються й на випадки притягнення до адміністративної, дисциплінарної й матеріальної відповідальності, з урахуванням особливостей кожної з них».

Поруч із презумпцією невинуватості в адміністративному процесі мають діяти й інші презумпції, зміст яких зумовлений специфікою відповідних адміністративних проваджень. Зокрема, у провадженні у справах про адміністративні правопорушення об’єктивно необхідною є дія такої презумпції, як презумпція правомірності позиції потерпілого і пріоритетності забезпечення його прав. У новому Кодексі про адміністративні правопорушення презумпцію невинуватості доцільно сформулювати і закріпити з урахуванням презумування прав потерпілого. У провадженні за зверненнями громадян чіткого закріплення повинна набути презумпція правомірності дій чи бездіяльності й вимог суб’єкта звернення. У сфері надання управлінських послуг видається доцільним виділення таких презумпцій, як презумпція обов’язковості надання управлінських послуг та презумпція необхідності одержання такого виду послуг для громадян.

23. Однією з найважливіших гарантій належної реалізації та захисту прав і свобод громадян у їхніх відносинах з органами держави виступають знання про право. Очевидно, що скористатися відповідними правами, свободами й обов’язками можливо лише за умови поінформованості про їхню наявність. Вступаючи у відносини з органами держави, їхніми посадовими особами, громадянин демонструє відповідний обсяг правових знань і тим самим не лише прагне задовольнити власні потреби, але й найчастіше сприяє належному виконанню обов’язків представників держави стосовно нього. Водночас рівень правових знань громадянина є вагомим чинником попередження усілякого роду конфліктних ситуацій у відносинах між ним і представниками органів держави, адже аргументована, обґрунтована вимогами правових норм позиція громадянина значною мірою стримує прояви суб’єктивізму, непрофесіоналізму, а іноді і зловживань з боку представників державних органів і організацій. Тісно пов’язана з категорією інформації, правова культура являє собою певний обсяг соціальної інформації, що створюється і накопичується в суспільстві та у свідомості окремого індивіда й об’єктивується у формуванні відповідних ціннісних орієнтирів і відповідної діяльності, спрямованої на реалізацію чинних правових настанов.

24. Водночас стрижневим елементом конструкції правової культури постає її поведінковий аспект, який фактично трансформує певний рівень знань про право в конкретні дії, спрямовані на задоволення тих чи інших потреб індивіда. З огляду на це великого значення набуває категорія правової активності, яку можна визначити як таку, що має позитивний характер, діяльність індивідів і осіб, які займаються правозастосуванням в силу службових обов’язків, спрямовану на оволодіння правовими знаннями та підвищення відповідного професійного рівня, застосування правових установлень у точній відповідності до вимог закону в інтересах задоволення і охорони прав, свобод і інтересів громадян, реалізацію відповідних службових повноважень з метою належного функціонування всіх ланок державного апарату і забезпечення правопорядку в суспільстві.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Аверьянов В.Б. Забезпечення прав людини в сфері виконавчої влади // Правовое государство. – Ин-т государства и права им. В.М.Корецкого НАН Украины. Вып. 9. – К.: 1998. – С. 16–22.
2. Агєєв О.В. Прокурор як суб’єкт адміністративного процесу. – Автореф. дис… канд. юрид. наук. – Харків, 2006. – 18с.
3. Аграновская Е.В. Правовая культура и обеспечение прав личности. – М.: Наука, 1988. – 146 с.
4. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упоряд. В.П.Тимощук. – К.: Факт, 2003. – 496 с.
5. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. – М: Юрид. лит. 1966. – 186 с.
6. Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. – М: Статут, 1999. – 711 с.
7. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций в 2-х т. Т. 2. – Свердловск, 1973. – 402 с.
8. Алексеев С.С. Теория права. – М.: Изд. БЕК, 1994. – 224 с.
9. Ангене М., Свобода К. Вопросы обеспечения законности в социалистическом государственном управлении. // Аппарат управления социалистического государства, т. 2. – М.: Юрид. лит., 1977. – 350 с.
10. Андрійко О.Ф. Державний контроль в Україні: організаційно-правові засади. – К.: Наук. думка, 2004. – 300 с.
11. Ассонов Г.Ф., Желак Т.А. Информация в современном мире. – К: Укр. НИИНТИ, 1961. – 38 с.
12. Бабаев В.К. Презумпции в советском праве. – Горький, 1974. – 124 с.
13. Бабкін В.Д. Соціальна держава та захист прав людини // Правова держава. – Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького. – Вип. 9. – К., 1998. – С. 3-11.
14. Баглай М.В. Правовое государство: от идеи к практике // Соц. правовое государство: проблемы и обсуждения. – Москва, 1989. – С.109-121.
15. Байтин М.И. Правовое государство: понятие, принципы, формирование // Вестн. Сарат. гос. академии права. – 1995. – №2. – С. 18-31.
16. Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс. – К: Літера, 2001. – 336 с.
17. Бандурка О.М., Тишенко М.М. Адміністративний процес: Підруч. для вищих навч. закл. – К.: Літера ЛТД, 2002. – 288 с.
18. Банчук О.А., Куйбіда Р.О. Вимоги статті 6 Конвенції про захист прав людини та основних свобод до процедури здійснення судочинства. – К.: ІКЦ «ЛЕСТА», 2005. – 116 с.
19. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб. для вузов. – М.: Норма, 2004. – 768 с.
20. Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. – М.: Юриздат, 1939. – 464с.
21. Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под. ред. А.В.Куракина. – М.: Дело и Сервис, 2004. – 816с.
22. Беляков К.И. Управление и право в период информатизации. – К: Изд-во КВІЦ, 2001. – 308 с.
23. Бережнов А.Г. Государство и личность // Теория гос-ва и права: курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. 2-е изд., перераб. и доп. – М., 1996. – 476 с.
24. Білль про права (1789–1791 рр.) (Перші 10 поправок до Конституції США) // Хрестоматія з історії зарубіжних країн. 1989 р. – Т.2. – 608 с.
25. Блинохватов В.А. Об административной юрисдикции и определении понятия советского административного процесса // Формы государственного управления. – М.: Акад. наук СССР. Ин-т гос-ва и права, 1983. – С.134-141.
26. Боброва Н.А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1984. – 162 с.
27. Большая Советская энциклопедия. – Издание 2-е. Том 10. – 592 с.
28. Большая Советская энциклопедия. – Издание 2-е. Том 46. – 612 с.
29. Бондаренко Г.П. Адміністративна відповідальність в СРСР. – Львів, 1975. – 176 с.
30. Борзенко А.В. Проблема цели в общественном развитии. – К., 1982. – 190 с.
31. БорисовГ.А. Отправные нормативные установления советского законодательства. – Дис. … д-ра юрид. наук. – Х., 1991. – 396 с.
32. Бородін І.Л. Адміністративно-правові способи захисту прав та свобод людини і громадянина: Монографія. – Херсон: ОЛДІ-плюс, 2003. – 220с.
33. БратусьС. Юридическая культура и юрисдикция // Сов. юстиция. – 1977. – №18. – С.10-11.
34. Варфоломєєва Т.В. Суб’єкт надання правової допомоги // Адвокат. – 2001. – №6 . – С.3–5.
35. Васильев Л.М. Презумпция невиновности обвиняемого в истории российского права. – Волгоград, 2003. – 248 с.
36. Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). – М.: Моск. ун-та. 1987. – 140 с.
37. Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. – М.: Изд-во Го.Башмаковых. – 572 с.
38. Веденеев Е.Ю. Роль презумпций в гражданском праве арбитражном и гражданском судопроизводстве // Гос-во и право. – 1998. – №2. с. 43–49.
39. Виконавча влада і адміністративне право. – К.: Ін-юре, 2002. – 668 с.
40. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. – М.: Наука, 1979. – 226 с.
41. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. – М.: Юрид.лит., 1985. – 176 с.
42. Владимиров Л.Е. Учение об уголовных доказательствах. Часть общая и особенная. – Спб, 1910. – 310 с.
43. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. – М.: Изд-во Моск. ун-та, Издат. группа ИНФРА М – НОРМА, 1997. – 304 с.
44. Гавриленко Д.А., Мах И.И. Административное право Республики Беларусь: Курс лекций. – Мн.: Дикта, 2004. – 416 с.
45. Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні. – Х.: Фоліо, 2002. – 176 с.
46. Гіда Є.О. Покоління прав людини: поняття та склад // Наук. вісн. Нац. акад. внутр. справ України. – 2004. – №5. – С. 105–121.
47. Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: Учеб. – М.: ТК Велби, Проспект, 2006. – 560 с.
48. Головін А.П. Адміністративно-правове регулювання діяльності міліції громадської безпеки. – Автореф. дис… канд. юрид. наук. – К., 2004. – 18с.
49. Голосніченко І. Правове регулювання надання державних управлінських послуг та вирішення адміністративних спорів // Право України. – 2003. – №10. – С.86-89.
50. Голунский С.А. О вероятности и достоверности в суде. Проблемы уголовной политики. –Кн. 4. – М.: Юр издат, 1937. – 178 с.
51. Гонцяж Я., Гнидюк Н. Свобода інформації та виконавча гілка влади: правові норми, інституції, процедури. – К.: Міленіум, 2002. – 240 с.
52. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. – М.: Юрид. лит., 1972. – 256с.
53. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. – М.: Юрид. лит., 1987. – 176 с.
54. Государственный и общественный контроль в СССР. – М.: Наука, 1970. – 335 с.
55. Гриненко А.В., Кожевников Г.К., Шумилин С.Ф. Принцип презумции невиновности и его реализация в досудебном уголовном процессе. – Харьков: Консум, 1997. – 98 с.
56. Громов Н.А., Николайченко В.В. Принципы уголовного процесса, их понятие и система // Гос-во и право. – 1997. – №7. – С.33–40.
57. Грошевой Ю.М. Актуальні проблеми кримінально-процесуальної теорії в світлі Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод // Актуальні проблеми формування правової держави в Україні. Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції. Ч.1. – Харків, 2000 р. – С.59–61.
58. Грошевой Ю.М. Питання презумції невинності // Рад. право. – 1958. – №5. – С. 84–88.
59. Демиденко В.О. Теоретико-правове розуміння категорій «права», «свободи» та «обов’язки» людини і громадянина // Наук. вісн. Нац. акад. внутр. справ України. – 2004. – №4. – С. 141–149.
60. Демин А.А. К понятию административного процесса // Гос-во и право на рубеже веков. Материалы Всероссийской конференции. Конституционное и административное право. – М.: Ин-т гос-ва и права РАН, 2000. – С. 112–115.
61. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики // За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с.
62. Державний контроль у сфері виконавчої влади. Наукова доповідь / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – Київ, 2000. – 60 с.
63. Дженис М., Кей Р., Бредли Э. Європейське право у галузі прав людини: джерела і практика застосування / Пер. з англ. – К.: АртЕк, 1997. – 624с.
64. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, 1990 год, Копенгаген, 29 июня. // Куинн Фредерик. Права человека и ты. Руководство для стран бывшего Советского союза и восточной Европы. – Варшава: Из-во ОБСЕ/БДИПЧ, – 1997. – 288 с.
65. Документы Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ. Москва, 3 сент. 1991г. // Действующее международное право. В 3-х т. Сост. Ю.М.Колосов и Э.С.Кривчикова. Т.2. – М.: Из-во Моск. независимого ин-та междунар. права, 1997. – 832с.
66. Донна Гомьен, Девид Харрис, Лео Зваак. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная Хартия: право и практика. – М.: Изд-во ин-та междунар. права, 1998. – 600 с.
67. Духовской М.В. Русский уголовный процесс. – М., 1910. – 446с.
68. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, с протоколами. Рим, 4 ноября 1950 года // Действующее международное право. В 3-х т. / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. Т. 2. – М