Екологічна експертиза

Вступ

Проблема охорони довкілля сьогодні є однією з найгостріших у глобальному масштабі. Особливої ваги вона набула в другій половині минулого століття, коли науково-технічний прогрес значно розширив межі впливу людства на природні ресурси. Це призвело до порушення природних законів взаємодії суспільства та природи, а негативні наслідки такого втручання вийшли з-під контролю. У результаті природа, яку колись оспівували, перетворилася на середовище, забруднене відходами промисловості, що становить загрозу для здоров'я та життя людей.

Ця проблема є актуальною як для всієї планети, так і для окремих її регіонів і країн, і Україна не є винятком. Ігнорування об'єктивних законів відтворення природних ресурсів, низький рівень екологічної свідомості та інші чинники спричинили значну деградацію довкілля в нашій державі: забруднення водних об'єктів, атмосферного повітря, земель, накопичення великої кількості небезпечних відходів. Це, своєю чергою, призвело до погіршення здоров'я населення, зниження народжуваності та зростання смертності.

1. Загальна характеристика екологічної експертизи, її основні завдання

Екологічна експертиза є ключовою функцією державного управління, що має на меті запобігання негативному впливу на стан навколишнього природного середовища. Її правові основи закріплені в законах України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про наукову і науково-технічну експертизу» та інших нормативних актах.

Вітчизняна юридична наука завдячує увагою до цього інституту Ю. С. Шемшученку, який ще в 1976 році визначив його поняття, зміст та правові засади, а також теоретично обґрунтував шляхи вдосконалення правового регулювання.

Таким чином, екологічна експертиза є особливою формою попереджувального екологічного контролю. Відповідно до ст. 28 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», її основними завданнями є:

• визначення рівня екологічної безпеки господарської та іншої діяльності, що може прямо чи опосередковано негативно впливати на довкілля;
• встановлення відповідності передпроектних, проектних та інших рішень вимогам природоохоронного законодавства;
• оцінка повноти та обґрунтованості заходів, спрямованих на охорону довкілля та здоров'я населення, що проводиться спільно спеціально уповноваженими органами з питань екології та охорони здоров'я.

Проведення екологічної експертизи в Україні ґрунтується на принципах, визначених ст. 6 Закону України «Про екологічну експертизу»:

• гарантування безпечного для життя та здоров'я людей довкілля, що передбачає дотримання нормативів якості навколишнього середовища та еколого-правових вимог до діяльності, яка впливає на нього, що в кінцевому підсумку забезпечує право кожного на сприятливе середовище;
• збалансованість екологічних, економічних, медико-біологічних і соціальних інтересів та врахування громадської думки, що вимагає комплексного підходу;
• наукова обґрунтованість, незалежність, об'єктивність, комплексність, варіантність, превентивність, гласність.

На нашу думку, законодавець об'єднав у цьому переліку досить різні за змістом категорії, які доцільно було б розділити на окремі принципи. Особливо це стосується незалежності та гласності, які є відносно самостійними поняттями, тому їх зміст варто розглянути детальніше.

2. Принципи здійснення екологічної експертизи, її об’єкти та суб’єкти

Наукова обґрунтованість екологічної експертизи означає, що її висновки повинні базуватися на наукових аргументах щодо запропонованих господарських заходів.

Незалежність як загальний принцип будь-якої експертної діяльності передбачає відсутність втручання в роботу осіб, які проводять експертизу. Така діяльність здійснюється виключно на основі законодавства та технічного завдання.

Об'єктивність полягає в проведенні експертних заходів на основі реальної оцінки ситуації, що вимагає від експерта безстороннього аналізу об'єктів експертизи.

Комплексність передбачає всебічний аналіз об'єкта експертизи, що зобов'язує суб'єктів еколого-експертної діяльності оцінити всі можливі види та масштаби впливу на довкілля.

Варіантність зобов'язує експертів пропонувати альтернативні рішення, які матимуть менший негативний вплив на стан навколишнього середовища.

Превентивність спрямована на реалізацію основної мети експертизи — запобігання негативним наслідкам господарської діяльності.

Принцип гласності вимагає обов'язкового інформування громадян, громадських організацій та державних органів про здійснювану експертну діяльність.

До принципів екологічної експертизи також належать:

• екологічна безпека, територіально-галузева та економічна доцільність реалізації об'єктів експертизи. Цей принцип у частині екологічної безпеки перегукується з принципом гарантування безпечного середовища, а врахування економічної доцільності передбачає аналіз економічної ситуації в країні та регіоні;
• державне регулювання, що означає здійснення еколого-експертної діяльності спеціально уповноваженими державними органами на основі нормативно-правових документів;
• законність, яка є основним принципом усієї еколого-експертної діяльності та передбачає неухильне дотримання положень нормативно-правових актів.

Стаття 5 Закону України «Про екологічну експертизу» визначає основні завдання екологічної експертизи:

• визначення ступеня екологічного ризику та безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності;
• організація комплексної, науково обґрунтованої оцінки об'єктів екологічної експертизи;
• встановлення відповідності об'єктів експертизи вимогам екологічного законодавства та будівельних норм;
• оцінка впливу діяльності об'єктів експертизи на стан довкілля та якість природних ресурсів;
• оцінка ефективності, повноти та достатності заходів щодо охорони навколишнього природного середовища;
• підготовка об'єктивних, всебічно обґрунтованих висновків екологічної експертизи.

Об'єктами екологічної експертизи, згідно зі ст. 27 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та ст. 7 Закону України «Про екологічну експертизу», є:

• проекти схем розвитку та розміщення продуктивних сил, генеральних планів населених пунктів, схем районного планування та інша передпланова документація;
• техніко-економічні обґрунтування та проекти на будівництво і реконструкцію підприємств та інших об'єктів, що можуть негативно впливати на довкілля, незалежно від форми власності;
• проекти інструктивно-методичних та нормативно-технічних актів, що регулюють господарську діяльність з негативним впливом на навколишнє середовище;
• документація щодо створення нової техніки, технологій, матеріалів і речовин, у тому числі закуплених за кордоном;
• матеріали, речовини, продукція, господарські рішення, впровадження яких може призвести до порушення норм екологічної безпеки.

Стаття 7 Закону України «Про екологічну експертизу» також передбачає, що екологічній експертизі можуть підлягати екологічно небезпечні діючі об'єкти, включаючи військові та оборонні.

Суб'єктами екологічної експертизи відповідно до ст. 9 цього закону є:

• спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, його органи на місцях, спеціалізовані установи та еколого-експертні підрозділи;
• інші державні органи, місцеві ради та органи виконавчої влади на місцях;
• громадські організації екологічного спрямування або створювані ними спеціалізовані формування;
• інші установи, організації та підприємства, в тому числі іноземні юридичні та фізичні особи;
• окремі громадяни в порядку, передбаченому законом.

3. Види екологічної експертизи

Законодавство виділяє державну, громадську та інші види екологічної експертизи.

Державна екологічна експертиза організовується та проводиться еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами або спеціально створеними комісіями спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів. Згідно зі ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу», до її проведення можуть залучатися фахівці інших установ та міжнародні експерти.

Проведення державної екологічної експертизи є обов'язковим для видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Перелік таких об'єктів встановлюється Кабінетом Міністрів України. Додаткові державні екологічні експертизи проводяться за ініціативою заінтересованих осіб на підставі договору або за рішенням Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим, місцевих рад.

Законодавство встановлює спеціальні вимоги до документації на об'єкти державної екологічної експертизи. Відповідно до ст. 15 закону, вона має відображати:

• комплексну еколого-економічну оцінку впливу запланованої діяльності на довкілля, оформлену окремим томом;
• обґрунтування впровадження сучасних, маловідходних та безвідходних технологічних процесів;
• забезпечення комплексної переробки та утилізації відходів виробництва;
• заходи щодо економії водних ресурсів та ефективної очистки стічних вод;
• дієвість заходів щодо охорони атмосферного повітря;
• забезпечення збереження, охорони та відтворення об'єктів рослинного і тваринного світу;
• забезпечення захисту населення від шкідливого впливу антропогенних факторів.

Документація має бути погоджена із заінтересованими органами та містити оцінку можливих соціальних наслідків.

Закон України «Про екологічну експертизу» (ст. 34) визначає підстави проведення державної екологічної експертизи: наявна або потенційна небезпека об'єктів; рішення Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим, місцевих рад, суду чи правоохоронних органів; загальнодержавні екологічні інтереси.

Державна екологічна експертиза об'єктів підвищеної небезпеки проводиться після оголошення замовником через ЗМІ заяви про екологічні наслідки діяльності та подання комплекту документів.

Згідно зі ст. 37 закону, державна екологічна експертиза проводиться шляхом:

• аналізу та оцінки об'єктів групами спеціалістів еколого-експертних підрозділів;
• еколого-експертних досліджень спеціально створеними комісіями із залученням науковців;
• створення міжгалузевих експертних комісій;
• залучення на договірних засадах інших спеціалізованих організацій.

Стаття 38 закону встановлює граничні строки проведення державної екологічної експертизи:

• групами спеціалістів — до 45 календарних днів, з можливістю продовження до 60 днів, а у виняткових випадках — до 120 днів;
• міжгалузевими комісіями — до 90 календарних днів;
• за доопрацьованими матеріалами — до 30 календарних днів.

Початком експертизи вважається день подання еколого-експертному органу комплекту необхідних матеріалів.

Громадська екологічна експертиза, відповідно до ст. 30 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», здійснюється незалежними групами спеціалістів з ініціативи громадських об'єднань або місцевих органів влади за рахунок їх власних коштів. Вона проводиться незалежно від державної експертизи.

Згідно зі ст. 16 Закону України «Про екологічну експертизу», громадська експертиза може здійснюватися в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обґрунтування, одночасно з державною експертизою шляхом створення тимчасових або постійних еколого-експертних колективів.

Для проведення громадської екологічної експертизи необхідна наявність зареєстрованої громадської організації, статут якої передбачає таку можливість; вона має бути офіційно зареєстрована згідно зі ст. 41 закону; у заяві необхідно зазначити склад експертної комісії та термін проведення.

Найбільш проблемним є питання вибору об'єкта громадської експертизи, особливо якщо він містить державну або комерційну таємницю, що стримує можливості громадської експертизи.

Інші види екологічних експертиз можуть здійснюватися за ініціативою заінтересованих осіб на договірній основі зі спеціалізованими еколого-експертними органами. Примірний договір затверджується спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів (ст. 17 закону).

Процедура проведення екологічної експертизи включає такі стадії (ст. 33 закону):

• підготовча — перевірка наявності та повноти матеріалів, створення еколого-експертних комісій;
• основна — аналітичне опрацювання матеріалів, натурні обстеження, порівняльний аналіз та оцінка ступеня екологічної безпеки;
• заключна — узагальнення експертних досліджень, підготовка висновку та подання його заінтересованим органам.

Висновки екологічної експертизи складаються з вступної, констатуючої та заключної частин (ст. 43).

Позитивні висновки державної екологічної експертизи після затвердження є підставою для відкриття фінансування проектів. За негативної оцінки замовник зобов'язаний доопрацювати матеріали та подати їх на додаткову експертизу. Висновок державної екологічної експертизи є обов'язковим для виконання.

Законодавство передбачає можливість оскарження висновку державної екологічної експертизи. Відповідно до ст. 44 закону, заінтересовані юридичні особи можуть подати обґрунтовану заяву до органів, які приймали рішення про проведення експертизи. Ці органи зобов'язані в місячний строк розглянути заяву та за наявності підстав призначити додаткову експертизу із залученням незалежних експертів.

Висновки громадської екологічної експертизи, згідно зі ст. 42 закону, надсилаються органам державної екологічної експертизи та замовникам. Вони мають враховуватися при проведенні державної експертизи та прийнятті рішень про реалізацію господарських проектів.

Законом передбачена юридична відповідальність за порушення правил і вимог екологічної експертизи.

Висновки

Екологічне право України об'єктивно спрямоване на запобігання шкоди довкіллю. Однак його регулюючий вплив на суспільні відносини сьогодні є недостатньо ефективним. Це пов'язано як з недоліками самого законодавства, так і з практикою його застосування.

Існує ще одна причина — недостатній рівень праворозуміння у сфері екологічного права.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про екологічну експертизу», екологічна експертиза — це вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об'єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об'єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

Список використаної літератури

1. Екологічне право : Особлива частина: Повний академічний курс: Підручник для студ. юрид. вузів і фак./ За ред. В.І.Андрейцева; Київський нац. ун-т ім.Т.Г.Шевченка. Юридичний фак. -К.: Істина, 2001. -543 с.
2. Екологічне право України : Академічний курс: Підручник для вищих навчальних закладів/ Галина Балюк, Наталія Барбашова та ін.; За заг. ред. Ю. С. Шемшученка; Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького, НАНУ, Київський ун-т права. -К.: Юридична думка, 2005. -847 с.
3. Екологічне право України : Навчальний посібник для вузів/ Ред. В. К. Попова, А. П. Гетьман; М-о освіти і науки України, Нац. юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. -Х.: Право, 2005. -381 с.
4. Малишко М. Екологічне право України : Навчальний посібник/ Микола Малишко; Ред. В. З. Янчук. -К.: Юридична книга, 2001. -391 с.
5. Шемшученко Ю. Вибране/ Екологічне право/ Юрий Шемшученко; Ред. Кузьміна О. М. -К.: Юридична думка, 2005. -590 с.