Державне управління та державна служба

1. Види ресурсного забезпечення діяльності виконавців державно-управлінського рішення

Аналіз політико-правового забезпечення функціонування виконавчої гілки влади в Україні дозволяє засвідчити існування низки суперечностей та неузгодженостей у її роботі. Зокрема, йдеться про відносини між інститутом Президента та виконавчою владою, а саме між Кабінетом Міністрів і Адміністрацією Президента. Крім того, спостерігаються численні внутрішні суперечності в діяльності самої виконавчої влади, передусім через відсутність чіткого розподілу компетенцій та повноважень по «вертикалі». Дослідники зазначають, що найбільш виразно це проявляється на рівні центральних органів виконавчої влади, для яких характерні нечіткі відносини підпорядкування, дублювання функцій та невизначеність у правовому статусі міністерств, державних комітетів та інших центральних органів.

Викладене вище дає підстави стверджувати, що успішний розвиток виконавчої влади в Україні залежатиме від подолання двоцентровості цієї гілки влади та від законодавчого забезпечення стабільної роботи уряду.

Варто зауважити, що навіть «компромісна» Конституція 1996 року не сформувала механізмів для цивілізованого врегулювання розбіжностей між Президентом, парламентом та урядом, а також не передбачила дієвої системи стримувань і противаг. Наявна сьогодні в Україні напівпрезидентська республіка не сприяє розв'язанню зазначених проблем. Цю думку підтверджує і Президент України Л. Кучма, який наголошував, що недосконалість конституційного механізму організації влади постійно провокує конфлікти між законодавчою та виконавчою гілками.

Не покращує ситуацію й доволі централізована система органів виконавчої влади. На початковому етапі державного будівництва (до 1996 року), коли формувалася «виконавча вертикаль», моноцентризм організації влади на чолі з Президентом та посилення його повноважень були виправданими. Як слушно зауважував американський вчений А. Шлезінгер, у періоди динамічних історичних змін і занепаду традиційних інститутів необхідна сильна президентська влада, здатна ризикувати задля збереження цілісності суспільства. Однак сьогодні така жорстко централізована модель, успадкована з радянських часів, стала гальмом суспільного розвитку України. Адже сила державної влади полягає не в централізації, що породжує кризу демократії та відчуження громадянина, а в чіткому розподілі функцій між владними структурами різних рівнів, у децентралізації управління та розвиненому самоврядуванні, наближеному до громади. Саме такий підхід передбачає адміністративна реформа в Україні [4, c. 121-124].

Слід також зазначити, що «змішана» президентсько-парламентська система не є оптимальною для України. Політико-правова практика європейських країн свідчить, що подібна модель існує лише у Франції, Польщі, Ісландії та країнах СНД. В українському варіанті вона недосконала, оскільки, з одного боку, не дозволяє зосередити виконавчі повноваження та відповідальність у глави держави, а з іншого — не сприяє формуванню парламентської більшості, здатної підтримувати стабільний уряд.

Подальше зволікання з удосконаленням конституційних норм та впровадженням нової системи організації роботи уряду призведе до суттєвого зниження ефективності виконавчої влади, яка не зможе виконувати свої конституційні функції. Роль Кабінету Міністрів значною мірою залежатиме від конституційної практики, що визначатиметься політичною ситуацією в парламенті, зокрема формуванням депутатської більшості на партійних засадах.

Стаття 113 Конституції України, яка визначає Кабінет Міністрів як вищий орган у системі виконавчої влади, передбачає наявність органів нижчого рівня, оскільки ієрархічність є органічною властивістю будь-якої управлінської системи. Сьогодні Україна перебуває на черговому етапі пошуку оптимальної моделі організації влади на місцях. Спостерігаються позитивні тенденції щодо збалансування функцій місцевих інститутів влади. Проте, як зазначає М. Пухтинський, повного балансу інтересів ще немає. Йдеться про взаємовідносини між центром і регіонами та між місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування.

Неузгодженість положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про місцеві державні адміністрації» призвела до конкуренції компетенцій, дублювання функцій та втручання одних органів у справи інших, а також до невизначеності в ключових питаннях територіальної організації влади.

Проаналізувавши ці закони, С. Телешун дійшов таких висновків:

1. Повноваження місцевих державних адміністрацій здебільшого неконкретизовані й часто починаються словом «сприяють», тому межі їх компетенції практично не визначені.
2. Повноваження місцевих державних адміністрацій визначені узагальнено й розшифровуються постатейно далі.
3. Повноваження органів місцевого самоврядування в Законі про місцеве самоврядування визначені дуже детально.
4. Значна частина повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій дублюється: 16 функцій — повністю, 12 — частково [1, c. 64-67].

Недосконале законодавство та політичне протистояння керівників у багатьох регіонах породжують численні конфлікти між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, що негативно позначається на економічному розвитку адміністративно-територіальних утворень і поглиблює диспропорції в територіальній структурі економіки та соціальній сфері. Ці суперечності виникають через різне розуміння суб'єктами публічної влади меж своїх функцій. Особливо гостро ці питання постають у стосунках між райдержадміністраціями та районними радами, облдержадміністраціями та обласними радами. Як зазначає В. Кампо, питання розмежування функцій гостро поставали протягом усього періоду становлення місцевих органів влади. Найбільш проблемними серед них є питання статусу комунальної власності, бюджетних відносин, взаємовідносин органів та посадових осіб виконавчої влади та місцевого самоврядування. Якщо додати протиріччя інтересів центру з інтересами населення регіонів, то існуюча модель організації місцевої влади становить складну проблему для поступального руху держави [7, c. 74-75].

2. У чому полягає діяльність державної служби як інформаційно-комунікативної системи

Державна служба є складовою державного управління, спрямованою на задоволення потреб суспільства, захист основних прав і свобод людини, сталий розвиток країни та її входження до європейської спільноти.

Подальший розвиток державної служби здійснюватиметься на таких принципах взаємодії з громадянським суспільством:

• законність і правова регламентація діяльності державних органів, запобігання суб'єктивізму та порушенням установленого порядку прийняття рішень;
• дотримання державними службовцями законодавства, етичних норм і правил поведінки, належне виконання посадових обов'язків;
• демократизація та прозорість системи державної служби;
• професіоналізм у підготовці управлінських рішень і наданні послуг;
• прозорість процедури прийняття рішень, забезпечення участі громадян у їх підготовці;
• об'єктивність інформування громадян про діяльність державних органів;
• захищеність державних службовців від втручання в їх діяльність;
• заміщення посад професійно підготовленими фахівцями;
• оприлюднення через ЗМІ відомостей про доходи державних службовців I-II категорій;
• створення умов для запобігання корупції та зловживанням;
• забезпечення збереження конфіденційної інформації.

Державна служба як інструмент реалізації державної політики в демократичній державі має бути прозорою для громадського контролю та відповідальною перед державою.

Прозорість державної служби законодавчо врегульовується та передбачає розроблення відповідних механізмів. Для цього необхідно визначити правові основи щодо:

• об'єктивного та вичерпного інформування громадськості про діяльність державних органів;
• створення умов для взаємодії між державними органами та громадськістю;
• залучення населення до обговорення та оцінки програм діяльності державних органів;
• запровадження процедури публічної звітності державних органів та їх керівників;
• організації відкритого доступу до архівних матеріалів.

Для забезпечення належного рівня відповідальності доцільно створити єдину систему планування, оцінювання та заохочення державних службовців, що передбачає:

• встановлення відповідальності за результати діяльності;
• встановлення кількісних і якісних показників для визначення ступеня досягнення результату;
• удосконалення порядку щорічної оцінки діяльності службовців;
• встановлення прозорого механізму заохочення за досягнення планових показників;
• розроблення засобів організаційно-методичного забезпечення.

Посиленню відповідальності державних службовців сприятиме:

• спрямованість діяльності на поліпшення добробуту населення та розвиток суспільства;
• звітування державних органів про результати діяльності;
• порівняльний аналіз результатів діяльності;
• оприлюднення інформації про відповідальність надавачів послуг;
• встановлення дисциплінарної відповідальності за порушення правил поведінки;
• законодавче врегулювання процедури дисциплінарного провадження, зокрема через створення апеляційних комісій [3, c. 137-141].

Ефективне управління державною службою передбачає удосконалення законодавства щодо проведення єдиної політики у цій сфері. Для раціоналізації системи управління слід забезпечити:

• проведення моніторингу ефективності діяльності державних органів;
• запровадження механізму аналізу звернень громадян, посилення протидії корупції та бюрократизму;
• удосконалення аналітико-прогностичної, інформаційної та координаційної діяльності шляхом формування інституціонального забезпечення на центральному і місцевому рівнях.

Серед пріоритетних напрямів раціоналізації управління державною службою важливе місце займає врегулювання процедурних питань проходження служби, зокрема:

• добір кадрів із застосуванням ротації, прозорості просування по службі, впровадження тестування при проведенні іспитів;
• впровадження механізму попереднього відбору для включення до резерву із залученням центрів оцінювання персоналу;
• залучення до державної служби молоді та закріплення досвідчених осіб;
• адаптації молодих службовців, планування їх кар'єри, розв'язання соціальних проблем.

Функціонування системи державної служби передбачає широке застосування інформаційних комп'ютерних технологій, що сприятимуть підвищенню ефективності діяльності службовців та посиленню аналітичної складової в процесі прийняття рішень.

Для цього необхідно здійснити такі заходи:

• розширити спектр доступної для аналізу інформації, зокрема щодо вакантних посад, результатів контролю, статистичної звітності;
• забезпечити функціонування інформаційної системи з питань професійного навчання, добору кадрів і обліку проходження служби;
• забезпечити можливість регулярного обміну досвідом між службовцями та обговорення актуальних проблем;
• забезпечити відкритість і прозорість державної служби.

Технологічною основою для застосування засобів інформатизації має бути інформаційна мережа системи управління державною службою, побудована на базі Спеціальної інформаційно-телекомунікаційної системи (СІТС) органів виконавчої влади [6, c. 214-217].

Інформаційні технології повинні забезпечити управління розподіленими базами даних, централізовану актуалізацію засобів їх супроводження та сумісність з інформаційною системою «Електронний Уряд».

Забезпечення функціонування інформаційної мережі здійснюється через створення таких наскрізних програмно-технологічних комплексів:

управління персоналом державної служби, який повинен включати засоби:

• обліку відомостей про державних службовців, інформаційного обміну та віддаленої актуалізації баз даних;
• аналізу резерву та процесів просування по службі;
• віддаленого тестування та оцінки персоналу;
• ведення інтегрованої бази щодо кількісного і якісного складу службовців та аналізу кадрового потенціалу;

моніторингу діяльності органів державної влади, який повинен включати засоби:

• обліку документів і контролю їх виконання;
• оцінки соціологічних досліджень;
• аналізу електронних публікацій та звернень громадян;

інформаційного забезпечення функціонування системи державної служби, який повинен реалізувати технології:

• супроводження класифікаторів і реєстрів;
• підготовки та рубрикації інформаційних матеріалів, ведення довідкової бази даних;
• дистанційного інформування та надання консультацій з використанням мережі Інтернет;

дистанційного професійного навчання державних службовців, у межах якого повинні бути створені:

• регіональні вузли навчальної мережі з технологією підготовки дистанційних курсів;
• засоби автоматизації управління системою професійного навчання;
• засоби забезпечення функціонування дистанційного навчання з використанням телекомунікаційної мережі;
• довідкова підсистема з питань професіоналізації державної служби;

телекомунікаційної мережі інфраструктури управління державною службою. У рамках цього комплексу необхідно створити:

• вузол інформаційної мережі в центральному органі виконавчої влади з питань державної служби;
• засоби безпеки експлуатації інформаційної мережі та програмно-технологічних комплексів [2, c. 194-196].

3. Соціальна ефективність державного управління

Проблема ефективності стосується всіх сфер організації життєзабезпечення людини. Найбільшою мірою це властиве управлінню як діяльності, що здійснюється людьми, стосовно людей та в інтересах людей. Від ступеня ефективності цієї діяльності безпосередньо залежить добробут людини. Зрештою, йдеться про ефективність суспільної системи.

Суспільству та державі необхідні повні й достовірні знання про те, яку користь дають витрати на управління, у чому полягає об'єктивізація управління та дієвість його впливу на керовані процеси.

Виходячи з найбільш поширеного трактування, ефективність управління — це результат, зіставлений із затратами на його досягнення (включаючи не лише прямі витрати на систему управління, а й витрати на реалізацію управлінських рішень). Проте це міркування не дає змоги кількісно визначити соціальні наслідки як результат досягнення мети управління. Визначити результат управління й оцінити зумовлений ним ефект дуже складно. Тому насамперед потрібно виділити критерії, на основі яких можна було б виміряти об'єктивізацію управління та висловити обґрунтовані судження.

Критерії ефективності становлять собою ознаки, сторони, прояви управління, аналізуючи які можна визначати рівень і якість управління, його відповідність потребам та інтересам суспільства.

Соціальна ефективність державного управління розкриває результати функціонування системи, тобто сукупності суб'єкта і керованих об'єктів державного управління, та має комплексний характер.

Беручи до уваги зазначене, розрізняють три основні поняття ефективності державного управління:

• загальну соціальну ефективність державного управління;
• ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління;
• ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб.

Критерії загальної соціальної ефективності державного управління — це ті, які дають можливість бачити та вимірювати досягнутий через державне управління рівень задоволення потреб, інтересів і цілей суспільства, соціальної групи чи конкретної особи. На їх основі можна визначити найголовніше: зв'язок державного управління і суспільства та готовність першого до забезпечення динаміки і гармонійності другого. Важливо, щоб задоволення потреб і вирішення проблем проходило стійко, надійно та безповоротно, з належною повнотою і в належний час, при оптимальному використанні суспільних ресурсів.

Критерії загальної соціальної ефективності покликані спрямовувати державне управління на потреби і проблеми суспільства та характеризувати управлінський рівень їх вирішення. Вони логічно мають включати не тільки результати суспільного виробництва, а й соціальні наслідки їх споживання, не тільки економічні, а й соціальні, духовно-ідеологічні, психологічні, політичні, історичні, екологічні, демографічні явища, тобто весь спектр явищ, відносин і процесів, необхідних для нормальної життєдіяльності людини.

До критеріїв загальної соціальної ефективності державного управління можна віднести:

• рівень продуктивності праці, співвіднесений зі світовими параметрами;
• темпи і масштаби приросту національного багатства;
• рівень життя населення порівняно зі стандартами розвинутих країн;
• впорядкованість, безпеку, сталість та надійність суспільних відносин, їх відтворення з наростаючим позитивним результатом.

Наведені узагальнюючі критерії диференціюються за сферами суспільної життєдіяльності [5, c. 167-169].

Першочергове завдання уряду — розробка державних соціальних стандартів та гарантій на послуги. У їх розробці враховують два аспекти:

1. Стандартизація соціальних прав відповідно до нової редакції Європейської соціальної хартії, підписаної 19-та країнами. Вона передбачає право на працю, професійну підготовку, справедливі умови праці, свободу професійних об'єднань, право на укладення професійного договору, право на інформацію, участь в управлінні підприємством, права дітей та підлітків, працюючих жінок, матері й сім'ї, інвалідів та людей похилого віку, робітників-емігрантів, право на безоплатну медичну допомогу й соціальне забезпечення.
2. Система соціальних стандартів рівня життя, яка має складатися з таких підсистем: стандарти споживання матеріальних благ і послуг; стандарти забезпечення житлом; стандарти умов і охорони праці, зайнятості; стандарти стану здоров'я, організації медичного обслуговування; стандарти системи освіти; стандарти культури; стандарти навколишнього середовища.

В Україні правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів визначаються Законом «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії». Метою їх встановлення є:

• визначення механізму реалізації соціальних прав та державних соціальних гарантій громадян;
• визначення пріоритетів державної соціальної політики щодо забезпечення потреб людини;
• визначення та обґрунтування розмірів бюджетних видатків на соціальний захист і забезпечення населення.

На основі соціальних стандартів визначаються розміри основних соціальних гарантій: мінімальних розмірів заробітної плати та пенсій за віком, інших видів соціальних виплат і допомог. Вони обов'язкові для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності.

Політичні та економічні перетворення в Україні потребують удосконалення соціально-трудових відносин на всіх рівнях управління, запровадження нових підходів до підвищення ефективності соціального партнерства. Налагодження дійової системи соціального партнерства передбачає функціонування ефективного механізму консолідації дій усіх державних інституцій, підприємств, приватного сектора та найманих працівників для вирішення складних завдань соціальної політики. Вони повинні проходити за простою схемою: «Подальше поглиблення реформ і досягнення на цій основі зростання виробництва за повних гарантій соціальної стабільності». Адже соціальна функція може повноцінно реалізовуватися лише за умови високого рівня економічного розвитку, що дозволить ефективно перерозподіляти кошти і ресурси, зберігаючи свободу ринкових відносин і підприємництва.

Складовою соціальних функцій є гарантування найважливіших прав особистості, зокрема: захист трудових прав громадян, захист прав споживачів, соціальний захист безробітних, охорона праці та безпечної життєдіяльності. Для реалізації цих функцій держава має здійснювати активну соціальну політику, адекватну соціально-економічним реаліям. Вона, на думку В. Скуратівського, «має бути спрямована на всіляку підтримку потенційно активних, підприємливих громадян, на створення умов для їхньої творчої соціально-економічної самодіяльності, постійного розширення соціального простору і свободи саморегуляції і самореалізації їхнього потенціалу».

В Україні ще не сформований надійний та оптимальний механізм здійснення соціальної політики. Суттєвою умовою підвищення його ефективності є перехід від усеохоплюючої централізації до децентралізації соціальної політики. Такий підхід означає, що держава має розробляти лише загальнонаціональну філософію, основні принципи такої політики, стратегічні напрями діяльності регіонів, здійснювати координаційну діяльність. На територіальному рівні основним суб'єктом здійснення соціальної політики повинен стати регіон, який реалізує цю політику на основі принципу субсидіарності.

Запорукою оптимізації соціальних функцій на загальнодержавному рівні має стати остаточне подолання командно-адміністративних методів, створення умов для повноцінного функціонування саморегуляційних процесів у соціальній сфері. Багатогранні управлінські функції та конкретні завдання щодо розв'язання проблем соціальної політики повинні бути передані регіональним та місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування. Це зумовлено тим, що надання соціальних послуг має здійснюватися на максимально наближеному до населення територіальному рівні, на якому повинні бути належні організаційні, матеріальні та фінансові засоби. Адже громадяни проживають у конкретних населених пунктах, де й виникає безліч питань соціальної сфери: житлово-комунальне господарство, будівництво, охорона здоров'я, охорона навколишнього середовища, соціальна інфраструктура. Центральні органи виконавчої влади мають ураховувати особливості регіонів та фактори, що впливають на їхній економічний і соціальний розвиток.

Отже, для оптимізації соціальних функцій необхідно поступово передавати основні регулятивні функції з центру територіям шляхом законодавчого встановлення оптимального їх розподілу. Це зумовлено тим, що на регіональному та місцевому рівнях повинна вирішуватися більшість соціальних проблем — створення умов для соціального захисту людини, здійснення охорони здоров'я, реалізація житлової політики. Разом з тим необхідно сформувати адекватну та ефективну структуру соціального управління, соціальну інфраструктуру на цих рівнях, забезпечити необхідні фінансові ресурси, посилити відповідальність регіонів за стан соціального розвитку територій. Тільки так органи виконавчої влади зможуть ефективно здійснювати соціальні функції та надавати соціальні послуги населенню [3, c. 188-192].

Список використаної літератури

1. Гурне Б. Державне управління: збірка наукових праць / Бернар Гурне; пер. В. Шовкун; пер. с фр. В. Шовкун. — К.: Основи, 1993. — 164 с.

2. Діяльність державно-політичних структур України в умовах переходу до ринкової економіки: монографія / В. Ф. Салабай, Н. М. Довганик, М. В. Борисенко, М. П. Чуб; Мін-во освіти і науки України, Київський нац. економічний ун-т ім. В. Гетьмана. — К.: КНЕУ, 2005. — 280 с.

3. Державне управління: навчальний посібник / А. Ф. Мельник, О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васіна, Л. Ю. Гордієнко. — К.: Знання-Прес, 2003. — 343 с.

4. Державне управління: теорія і практика / Національна Академія Наук України; Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького; за ред. В. Б. Авер'янова. — К.: Юрінком Інтер, 1998. — 431 с.

5. Державне управління та державна служба: словник-довідник / Мін-во освіти і науки України, Київський нац. економічний ун-т ім. В. Гетьмана; уклад. Олексій Оболенський. — К.: КНЕУ, 2005. — 478 с.

6. Малиновський В. Державне управління: навч. посібник / Валентин Малиновський. — Вид. 2-е, доп. та перероб. — К.: Атіка, 2003. — 575 с.

7. Райт Г. Державне управління: монографія / Глен Райт; пер. з англ. В. Івашко, О. Коваленко, С. Соколик. — К.: Основи, 1994. — 188 с.