Державна полiтика i мiсцеве самоврядування

Державна політика та місцеве самоврядування

Через складну економічну ситуацію в країні та спроби реорганізувати владну структуру, питання формування дієвої моделі місцевої влади в Україні досі не отримало належного теоретичного осмислення. Відповідно, і цілісної державної стратегії щодо розвитку місцевого самоврядування так і не вироблено. В умовах перехідного етапу та за браку сильної центральної влади, здатність громадян до самоорганізації на місцях через інститути самоврядування може стати ключовим чинником стабільності держави та дієвості владних інституцій.

Які ж складові має включати справжня державна політика у сфері місцевого самоврядування?

По-перше, необхідно сформулювати чітку концепцію побудови місцевої влади для кожного рівня адміністративно-територіального поділу.

По-друге, на основі цієї концепції слід розробити та ухвалити комплекс законодавчих актів, які б визначали повноваження органів самоврядування та державних адміністрацій на місцях, регламентували їхню взаємодію та механізм розв'язання потенційних конфліктів.

По-третє, потрібно створити прозорий механізм формування місцевих бюджетів, що враховував би як надходження, зібрані на конкретній території, так і необхідні видатки, а також забезпечував би перерозподіл коштів для підтримки порівнянного рівня життя у різних регіонах.

По-четверте, у структурі виконавчої влади має існувати окремий орган, відповідальний за підтримку місцевого самоврядування, надання йому методичної допомоги та сприяння у вирішенні складних питань, зокрема щодо фінансування цільових програм чи виконання делегованих державних функцій.

По-п'яте, держава зобов'язана проводити консультації з об'єднаннями органів місцевого самоврядування та враховувати їхню позицію під час ухвалення рішень, що впливають на їхню діяльність.

Чи відповідає українська практика цим вимогам? Проаналізуємо дії влади за останні роки. Починаючи з 1990 року, система місцевої влади в Україні реформувалася вже тричі. Ради, які раніше були частиною державної вертикалі, побудованої на принципах демократичного централізму, отримали статус органів місцевого самоврядування з чітким розподілом повноважень та визначенням базового рівня. Однак нині знову лунають пропозиції щодо їх одержавлення. Варто зауважити, що Україна була однією з перших республік СРСР, яка ще у 1990 році, ухваливши Закон "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування", відмовилася від радянсько-партійної ієрархії та зробила спробу створити нову, демократичну модель влади на місцях.

Після запровадження інституту президентства владна система зазнала суттєвих змін. Самоврядування у його класичному розумінні збереглося лише на рівні населених пунктів. На рівні районів та областей було введено посаду Представника Президента, а ради втратили свої виконавчі комітети. Замість них при представниках створили місцеві державні адміністрації. Ця реформа мала на меті замінити партійну вертикаль президентською, надавши главі держави інструменти для проведення активної політики в регіонах.

Здавалося, що знайдено оптимальну модель для перехідного періоду, яка б поєднувала автономію самоврядування в містах і селах із жорсткою вертикаллю виконавчої влади від центру до районів.

Проте непослідовна кадрова політика тодішнього Президента, його гостре протистояння з Головою Верховної Ради, особливо напередодні виборів, а також незавершеність реформ призвели до чергових змін.

У лютому 1994 року Верховна Рада 12-го скликання ухвалила Закон "Про формування місцевих органів влади і самоврядування", який знову змінив систему влади. Інститут Представників Президента було ліквідовано, що створило підґрунтя для спроби відновлення, по суті, старої радянської моделі.

Наразі у парламенті на розгляді перебувають два законопроекти, які вже пройшли перше читання і пропонують діаметрально протилежні підходи до організації місцевої влади: "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве самоврядування" та "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні". Яку саме модель буде обрано, поки що невідомо, але органи місцевого самоврядування знову перебувають у стані очікування чергової реорганізації.

Аналіз цих законопроектів, з огляду не лише на юридичні аспекти, але й на реальну суспільно-політичну ситуацію в Україні та досвід країн Центральної та Східної Європи, свідчить: незалежно від того, чи буде ухвалено парламентський, чи президентський варіант, проблема створення ефективної місцевої адміністрації та самоврядування залишиться невирішеною через відсутність системного підходу.

1. Вертикаль місцевих рад, запропонована у проекті Верховної Ради, так само як і вертикаль голів адміністрацій (обраних населенням) у президентському проекті, є неможливою в умовах плюралізму та багатопартійності. Ситуація, коли на різних рівнях влади перебувають представники різних політичних сил, є реалією сьогодення, а не гіпотетичною можливістю.
2. Нещодавні конфлікти між міськими та обласними радами (або їхніми головами) щодо розподілу бюджетних коштів яскраво продемонстрували прогалини у законодавстві стосовно регулювання власних фінансових ресурсів самоврядування. Однак ані попередні закони, ані поточні законопроекти не пропонують вирішення цієї проблеми.
3. Під час обговорення державного бюджету у парламенті та в засобах масової інформації неодноразово порушувалося питання про несправедливий розподіл коштів між областями-донорами та дотаційними регіонами. Зокрема, відомо про ультиматум Одеської обласної ради Верховній Раді, яка погрожувала відкликати своїх народних депутатів, якщо пропозиції облвиконкому щодо фінансування не буде враховано.

На мою думку, це лише перший тривожний дзвіночок, який вказує на те, що Україні вже давно час визначитися з державною політикою щодо місцевого самоврядування та розпочати підготовку відповідної нормативно-правової бази для реформування.

Але хто ж в Україні займається цими питаннями? Комітет Верховної Ради чи Радник Президента?

Досвід інших посттоталітарних країн показує, що комплексну реформу влади неможливо підготувати зусиллями лише парламенту чи уряду. Це потребує спільної, масштабної роботи.

Видається, що в Україні вже назріла потреба у створенні при парламенті спеціального Комітету з питань реформи місцевої влади. До його складу мали б увійти народні депутати, науковці, експерти з питань самоврядування, а також представники асоціацій органів місцевого самоврядування та державної виконавчої влади.

Основним завданням такого Комітету мала б стати розробка концепції організації місцевого самоврядування в адміністративно-територіальних одиницях України та підготовка узгодженого з нею пакету законопроектів, зокрема:

1. Про місцеве самоврядування в Україні.
2. Про вибори до органів місцевого самоврядування.
3. Про місцеві податки і збори.
4. Про вирівнювання фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування.

Діяльність подібних комітетів дала позитивні результати в Австрії, Чехії та Латвії. Також було б доцільно, можливо, за рахунок скорочення кількості віце-прем'єрів, запровадити в Кабінеті Міністрів посаду, наприклад, міністра у справах місцевого самоврядування, який би опікувався цими проблемами.

Активну участь у цьому процесі можуть взяти і вже створені в Україні асоціації органів місцевого самоврядування.

Програма сприяння парламентові України вже підготувала низку інформаційних та аналітичних матеріалів, присвячених питанням реформи та фінансового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.