Бюрократизація економіки в Україні: причини, наслідки та методи боротьби

Вступ

Українська держава успадкувала від радянської доби, а також від часів російського царату, значний тягар бюрократичних управлінських традицій. Серед суспільно-політичних явищ, які сьогодні викривлюють діяльність державної влади в Україні, варто особливо виокремити бюрократію — невід'ємний атрибут будь-якої держави. Втім, саме існування бюрократії не є свідченням деформації влади, адже вона може мати й позитивний вимір, виступаючи формою організації виконання державних функцій.

Походження терміна "бюрократія" сягає давньоримського слова "бара", яким позначали тканину, що вкривала стіл для написання документів. Згодом, у державі франків, від нього утворилося "боро" — так називали кімнату, де створювалися документи. Формалізація влади підвищила роль письмових актів в управлінні та зміцнила позиції тих, хто їх готував. З часом поняття "бюрократія" втратило первісне нейтральне значення — "той, хто веде справи та керує документами". Зі зростанням впливу апарату на вирішення державних питань і розширенням можливостей для зловживань воно набуло негативного соціального підтексту.

Сьогодні "бюрократією" прийнято називати групу осіб, які за винагороду виконують управлінські функції. Якщо ця група управлінців відповідає своєму головному призначенню — ефективно керує державою, — її можна оцінювати позитивно. Адже для блага держави не важливо, якими мотивами керуються люди, що належним чином управляють справами, аби саме управління було якісним.

1. Причини та джерела бюрократизму

У ході дослідження причин, витоків і наслідків бюрократизму в Україні в перехідний період було розроблено класифікацію типів бюрократів та визначено умови їх формування. Доцільно виокремлювати тотального, прихованого, співчуваючого бюрократа, бюрократа, який сумнівається, та бюрократа, який реформується. Тотальний бюрократ — це переконаний прихильник апаратного стилю керівництва, захисник номенклатурного підходу до добору, призначення та переміщення кадрів. Він досконало володіє методами апаратної роботи та знає таємниці номенклатурного процесу. Це войовничий тип, який перебуває на виду і має першим "зникнути" у боротьбі за викорінення явища. Прихований бюрократ ретельно маскує результати своєї діяльності. Він засвоїв бюрократичні методи та способи приховування негативних підсумків. Такий бюрократ суворо дотримується правил гри номенклатури, уникаючи порушень, і постійно побоюється викликати невдоволення начальства. На словах він виступає проти бюрократизму і навіть формально з ним бореться, проте насправді ніколи цього не робить. Це найпоширеніший і найнебезпечніший тип, боротьба з яким буде складною та тривалою через труднощі його виявлення. Співчуваючий бюрократ завжди наслідує номенклатуру та схвалює всі її дії. Він прихильно ставиться до номенклатурного способу мислення, апаратних методів роботи й сам використовує їх у своїй діяльності. Згодом він трансформується у прихованого бюрократа та виступає противником усього прогресивного. Бюрократ, який сумнівається, ставиться до номенклатури з підозрою. Спочатку він не вірить у силу бюрократичного апарату та виступає проти номенклатурної процедури добору кадрів. Внутрішньо він не приймає командний стиль управління, сумніваючись у його ефективності. Однак, не маючи творчих здібностей, він не шукає нових форм роботи, а зрештою переймає командний стиль з усім бюрократичним інструментарієм, перетворюючись на прихованого бюрократа.

Особливий інтерес викликає бюрократ, який реформується або перебудовується. Під впливом нових умов він швидко оцінив власні можливості. Це переважно молоді номенклатурні працівники, які розуміють, що вигідніше самостійно змінити методи роботи, ніж чекати, поки це зроблять знизу. Побоюючись втратити посаду та привілеї, вони оперативно перебудовують свій стиль. Головне питання — наскільки швидко й неупереджено вони зможуть стати творчими працівниками.

Феномен бюрократії досі повністю не розкритий, а її соціальна природа є складною. Бюрократія — це особлива верства, у руках якої зосереджена влада, і вона представляє апарат управління, що виражає інтереси правлячих кіл. За даними статистики, у 1991 році в Україні налічувалося 284 тисячі керівників. До 2001 року їх кількість зросла до 710 тисяч, а за іншими оцінками — перевищила мільйон. Я. Корнаі стверджує, що державна власність постійно відтворює бюрократію, оскільки держпідприємство є частиною бюрократичної ієрархії. Бюрократизм притаманний як державному, так і приватному секторам. Він проявляється у невмінні професійно освоїти світовий ринок, відсутності ефективної організації підприємництва всередині країни та за кордоном. Пасивність суб'єктів господарювання позначається на укладанні договорів, захисті прав, купівлі-продажу продукції, отриманні інвестицій. Труднощі з освоєнням закордонних ринків кореняться в минулому економічному менталітеті, який породжує страх перед конкуренцією.

Слід розрізняти радикальну та консервативну бюрократію, які відрізняються за цілями, методами та наслідками. Радикальна бюрократія необхідна державі, оскільки без професійних фахівців не обійтися. Її апарат ефективно керує реформами, генерує конструктивні ідеї, що забезпечують розвиток. Представники цього типу завжди в пошуку нового, але їх частка в апараті невелика. Консервативна бюрократія уособлює догматичну частину управління, формує звичку до штампів, неприйняття новизни. Консерватори, яких зазвичай більшість, приймають командні рішення, що часто є економічно необґрунтованими та фінансово незабезпеченими.

2. Бюрократична культура і культура бюрократії: проблеми становлення професійної бюрократії демократичного суспільства в Україні

Бюрократія є специфічною формою реалізації влади, що створює систему управління суспільством, яку здійснює привілейована каста з власними корпоративними інтересами. За Марксом, бюрократія — це "держава як формалізм", а її загальний дух — таємниця; розвиток гласності сприймається нею як зрада корпоративних інтересів.

Водночас, з погляду доцільності та раціональності, бюрократію можна визначити як природну й необхідну форму будь-якої організації, що характеризується ефективністю управління. Ця ефективність досягається через чіткий розподіл обов'язків, залучення висококваліфікованих управлінців, наявність системи правил, ієрархії та постійного контролю.

Проблему бюрократії досліджували видатні мислителі минулого: Платон, Арістотель, Ціцерон, Н. Макіавеллі, Т. Гоббс, Б. Спіноза, Г. Гегель та інші. Їхні ідеї вплинули на формування поглядів К. Маркса та В. Леніна щодо організації державного управління. Однак їхні сподівання на ліквідацію бюрократії разом зі скасуванням старої класової держави виявилися ілюзією, що на практиці призвело лише до створення ідеологічно заангажованої партійно-номенклатурної бюрократії.

Загалом бюрократична культура має тривалу історію.

Яскравим історичним прикладом її формування є організація державної служби в Стародавньому Китаї. Тогочасних правителів хвилювали ті самі питання, що актуальні й сьогодні: кадрове забезпечення, створення системи контролю, передача знань, виховання чиновників у дусі пошани до держави та дотримання суспільних норм, зокрема ритуалів. Теоретичні розбіжності щодо формування бюрократичної культури простежуються вже у поглядах Конфуція та Чжень Луня.

"Передаю, довіряючи людям минулого і люблячи їх" — ці слова визначали суть учення Конфуція. Його доктрина розвивалася серед чиновників, де панувала атмосфера, сприятлива для формалістики та церемоніалу. Конфуцій вважав, що освічені чиновники мають відігравати активну роль у становленні державного порядку, відновлюючи довіру народу до влади. Вони мали виховуватися в дусі традицій і збереження старих настанов. "Пошана, яка не спирається на етикет, стає нудною метушнею; старанність без етикету перетворюється на полохливість; відвага, позбавлена етикету, перетворюється на непослух; енергія, не обмежена рамками етикету, стає брутальністю", — повчав Конфуцій.

Чжень Лунь, розвиваючи вчення Конфуція, звертає увагу на небезпеку беззастережного наслідування традицій. Він зазначає, що нерозумні люди, скуті старими правилами, не мають уявлення про гнучкість дій. Вони не цінують добрих задумів, не вірять у хороші плани, не вміють радити новому, тому на них не можна покладатися в нових справах. Більш проникливі відчувають сором, що хороші плани походять не від них, і вдаються до красномовства, щоб принизити чужі ідеї. Меншості не здолати більшості, тому її думки відкидаються.

Чжень Лунь пропонує шляхи вирішення проблеми. Він зауважує, що без їжі люди жити не можуть, а якщо одягу та їжі достатньо, можна навчати ритуалу й виховувати справедливість. Коли ж їжі не вистачає, навіть люблячі батьки не зможуть добре виховати дитину. "Коли амбари повні, люди знають ритуал, вони розуміють, що таке слава і настанова".

Іншим прикладом розвитку бюрократичної культури є грецький поліс. Більшість сучасних політичних ідеалів — справедливість, свобода, конституційний лад, повага до законів — беруть початок від роздумів грецьких мислителів над проблемами міста-держави.

Для філософа міста-держави право чи справедливість означали відповідний устрій спільного життя громадян, а метою закону було визначити місце, статус і функції кожної людини. Громадянин мав права, але вони асоціювалися з його статусом, а не були атрибутом особистості. Він мав обов'язки, що випливали з необхідності реалізовувати власні можливості. Перикл так характеризував громадське життя Афін: "Тим часом як наші особисті взаємини не обмежені, наше громадське життя проникнуте духом пошани: ми шануємо владу і не порушуємо законів, а надто тих, які встановлено на захист скривджених, так само як і законів неписаних, порушення яких всі вважають негідним".

Платон, розмірковуючи про державне управління, наголошує на освіченості та мудрості правителів. На його думку, при владі мають бути філософи — люди освічені, добре виховані, схильні до критичного мислення. Цю ідею підтримує Арістотель: мудрість, притаманна звичаям, має бути провідним принципом, що гнучко застосовується за певних обставин. Моральні ідеали — верховна влада закону, свобода, рівність громадян, конституційний лад.

Надмірне захоплення афінян демократією мало сумні наслідки, що проявилося в поразці Афін у суперечці зі Спартою за вплив в Іонії. Афінська демократія призвела до надмірного збільшення інституцій управління. Прагнення кожного громадянина до участі в державних справах розтягувало процес прийняття рішень. Виборність і ротація посад не стимулювали професіоналізацію бюрократичного середовища. Бюрократична культура в Афінах, переступаючи межу доцільної демократії, розвивалася в бік охлократії. На це звертали увагу мислителі, закликаючи до професіоналізації влади.

Пізніше Візантійська імперія дала приклад балансування влади між бюрократією та охлократією. Обслуговування величезної імперії потребувало величезного штату чиновників. За китайським прикладом реальна влада переходила до чиновницьких кіл. Надмірний апарат ставав самодостатнім, обслуговуючи лише себе. Коли межа некерованості досягала критичного стану, народ через масові заворушення спонукав правителів до реформ.

У Новий час Томас Гоббс, озброєний досвідом століть, зазначав: "Влада — це можливість, а її виконання, тобто управління, — це дія. Переваги та недоліки правління залежать не від того, як уособлюється авторитет держави, а від виконавців державної влади. Небезпечним для будь-якого державного правління є не досить чітке розрізнення народу і натовпу. Народ — це єдине ціле, що володіє єдиною волею і здатне на єдину дію. Нічого подібного не можна сказати про натовп. За демократії чи аристократії громадяни — це маса, але збори — це вже народ". Основою для формування бюрократично-управлінської культури Гоббс вважає освіту: "Утвердження доброчесності в державі слід починати з університетів. Саме там мають закладатися істинні й правильно побудовані основи громадського вчення, через засвоєння яких молодь зможе потім і в приватних справах і в публічній діяльності морально наставляти народ і керувати ним".

Унікальний приклад поєднання специфічної (військової) демократії та бюрократії подає період української державності часів козаччини. Носіями бюрократичної культури козацтва були військові писарі, які займалися не лише військовими, а й управлінськими справами на контрольованих територіях. Військовий писар мав бути письменною, освіченою людиною, але й козаком, що дотримується козацьких звичаїв. Незмінним атрибутом писаря був каламар, але й шабля також. В інституті козацького писарства уособлювалося європейське "шляхетство меча" і "шляхетство мантії". На жаль, ця традиція була викорінена імперською бюрократією Росії.

У наш час значний внесок у теорію державної служби зробив М. Вебер, створивши концепцію раціональної бюрократії. На його думку, повністю розвинений бюрократичний механізм порівняно з іншими організаціями виглядає так само, як машина порівняно з немеханічними видами діяльності. Ця модель тривалий час враховувалася при створенні професійної державної служби. Однак сучасна теорія державної служби трансформується та відрізняється від веберівської, будуючись на демократизації управління, орієнтації на вирішення проблем громадян, надання послуг населенню.

Адміністративна реформа, початок якої пов'язують з Указом Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 року, значно просунулася. Низкою указів запроваджено частину радикальних ідей концепції, передусім щодо нової організації роботи уряду. Характерною рисою реформи є курс на демократизацію державного управління поряд із раціоналізацією системи. Реформа передбачає наближення апарату до потреб суспільства та створення системи, що відповідає стандартам правової демократичної держави із соціально орієнтованою економікою.

Демократизація управління потребує подальшої активізації. Визначено нові стратегічні пріоритети розвитку інституту державної служби та створення якісно нової бюрократичної культури:

1. Добір кадрів. Він має розпочинатися значно раніше, ніж прийнято вважати. Зараз на державну службу приймають спеціаліста з вищою освітою, і під час співбесіди більше цікавляться фаховою кваліфікацією, ніж службовими здібностями. В кращому разі пропонують психологічний тест. Насправді добір має починатися з дитинства, як це було за радянських часів, коли піонерська організація та комсомол виявляли дітей, схильних до лідерства, і давали їм можливість розвинути ці якості через громадську роботу.
2. Виховання кадрів. Також має починатися з дитинства через залучення молоді до громадської діяльності. Не кожен стане державним службовцем, але навіть звичайний громадянин має володіти основами культури бюрократії. Йдеться про зміщення акцентів від участі в бюрократичній культурі до культури бюрократії. Культура бюрократії: для державного службовця — набір морально-етичних норм і правил організації служби; для пересічного громадянина — спосіб цивілізованого спілкування з органами влади.
3. Фахова підготовка кадрів.
4. Матеріальне заохочення і моральне стимулювання діючих службовців, збільшення соціальних гарантій після виходу на пенсію.
5. Чіткі й прозорі механізми просування по службі.
6. Технічне та інформаційне забезпечення державної служби.
7. Наукова підтримка розвитку системи державної служби.
8. Дотримання розумного балансу між демократією і бюрократією.

Удосконалення системи виконавчої влади позитивно вплинуло на проведення інших перетворень, насамперед економічних реформ, особливо там, де важливі форми та методи державного регулювання. Про ефективність реформ свідчить економічне зростання в Україні протягом 2005-2007 років.

3. Наслідки бюрократизму для економіки країни

Наслідки бюрократизму руйнують економіку та правопорядок, завдаючи державі колосальних втрат. За 1999-2005 роки обсяг ВВП скоротився у 2,3 раза, продукція промисловості — у 1,6; сільського господарства — у 1,9; інвестиції в основний капітал — у 4; житлове будівництво — у 3,1 раза. Відбувається експансія на національний ринок товарів, аналогічних українським, що утруднює розвиток власного господарювання. За період незалежності Україна отримала майже 11 млрд доларів кредитів. Лише в останні роки спостерігається певне зростання ВВП, але у 2005 році ВВП склав лише третину ВВП 1990 року. Ефективної віддачі від кредитів економіка не отримала. Внутрішній національний продукт України дорівнює щорічному продукту компанії "Сіменс".

Бюрократизм перешкоджає формуванню дрібного та середнього бізнесу, який в Україні становить 10%, а в розвинених країнах досягає 70%. Світовий досвід показує, що бюрократична модель управління особливо шкідлива в процесі становлення ринкових відносин. Радянсько-бюрократична система сформувала механізм гальмування всього прогресивного. За роки національного відродження бюрократизм не зник, а досяг найвищого апогею. Сьогодні його особливо важко викорінити. Не можна сподіватися, що бюрократична система трансформується під впливом програм, змінить мислення та відімре автоматично. У боротьбі за виживання вона стане агресивнішою. У перехідний період право все ще сприяє бюрократизації державних структур, захищаючи інтереси правлячого апарату. Господарсько-бюрократичний диктат сковував економічну ініціативу, відчужував громадян від власності, деформував законодавство. Правляча консервативна бюрократія заклала в основу законодавства свою ідеологію. У цих умовах узаконене беззаконня стало методом діяльності апарату. Консервативна бюрократія привласнила собі право керувати політичними та господарськими процесами для особистої вигоди.

Негативні наслідки господарсько-правового бюрократизму стримують розвиток економіки. За прогнозами Всесвітнього банку, валовий продукт Китаю до 2020 року становитиме близько 20 трильйонів доларів за паритетом купівельної спроможності, ВВП США буде приблизно вдвічі меншим, а Росії — лише 2 трильйони доларів. З урахуванням негативних процесів важко завбачити ВВП України до зазначеного терміну.

Класичний світовий досвід показує, що перехідний період — це господарсько-правова трансформація державності й економіки. Правова трансформація включає законодавство, що забезпечує становлення ринкових відносин та інфраструктури: грошової одиниці, банківської, податкової систем, бірж, підприємництва. У США перехідний період в Україні порівнюють з молодим вином у старих міхах. Державна консервативна бюрократія не може бути ефективною в реформуванні. Недержавний сектор є ефективнішим: близько 80% промислової продукції виробляється на недержавних підприємствах, приватному сектору належать 95% сільськогосподарських угідь, і 99% аграрної продукції виробляє приватний сектор.

Бюрократизм проникнув у правову систему та став її складовою. Бюрократизована правова система пристосована для потреб правлячого кола. Бюрократизм права включає правову диктатуру апарату, неконструктивну правотворчість, неефективне законодавство, консерватизм юридичної науки, формує психологію пасивності. Суб'єктові господарювання важко реалізувати конструктивні задуми — на кожному кроці на нього чатують бюрократичні перешкоди у вигляді правових заборон. Це сковує ініціативу, обмежує самостійність підприємця, перешкоджає розвитку ринкових відносин.

Апарат управління неспроможний добровільно відмовитися від влади, власності та привілеїв, гарантованих правом. Бюрократична система повільно реалізує власну програму, руйнує реформування, перетворює процеси творення в міф. В. Медведчук вважає, що причиною неефективності реформ стали непослідовність, слабовілля та непрофесіоналізм значної частини української еліти.

Національну господарську заповзятливість стримують бюрократизм права та апарату. Для розвитку ринкових механізмів варто відокремити економіку від політики. Для створення ринкової інфраструктури необхідне професійне законодавство щодо регулювання економіки, бірж, банків, податкової діяльності. В умовах політизованої економіки розвиток країни перебуває у підпорядкуванні чиновників.

Аналіз економічного стану України показує, що позитивні зрушення ще не набули стабільного характеру. Цьому перешкоджають низька конкурентоздатність експорту, неефективність законодавчого забезпечення підприємництва, нерозвиненість базових інститутів, бюрократичне втручання, високий рівень ризику для інвестицій. Питома вага України в зовнішньоторговельному обороті ЄС становить 0,42%. Більшість експертів (77%) критично оцінює динаміку контактів з ЄС. Експерти визначили три головні стримуючі фактори: низький рівень економічного розвитку та недостатні темпи реформи (92%); високий рівень корупції (90%); недосконалість податкової політики, непрозорість і нестабільність господарського законодавства (90%).

Викорінення бюрократизму — тривалий, важкий і дорогий реформістський процес. Реформістські процеси — це постійний пошук конструктивних економіко-правових засобів для поліпшення управління. Світовий досвід свідчить, що бюрократизм був, є і буде, але необхідно зменшувати негативні наслідки його впливу. Корисними можуть бути рекомендації: конкурсний добір на керівні посади та пропорційна відповідальність за порушення повноважень; контроль за результатами діяльності апарату та періодична звітність; заповнення декларацій про доходи посадових осіб та їхніх родин; прозорість діяльності керівників у ЗМІ; конструктивна критика опозиції; престижна заробітна плата в сфері управління.

Висновки

В Україні не існує нормативних актів щодо викорінення бюрократизму та методик визначення збитків від його наслідків. Потрібен Закон "Про заходи для викорінення бюрократизму", у якому варто визначити сутність, зміст, наслідки, умови зародження явища та заходи щодо запобігання причинам. Для реалізації закону необхідна програма з конкретними соціально-економічними, правовими заходами. Програма стане комплексним документом, до її розроблення варто залучити вчених і практиків-юристів, економістів, фахівців з управління. Програма має бути фінансово забезпечена та затверджена Верховною Радою. Необхідно обчислювати втрати від бюрократизму, тому корисна методика обліку збитків. Таку методику міг би розробити Донецький інститут економіки та господарського права.

Ринкова економіка — це нова економіка, для формування якої необхідне нове право. Для створення нового права потрібні нові знання. Нові економіка і право ведуть до ліквідації географічних і національних кордонів в економічному та правовому просторі. Корисно виробити національну модель формування нового права, що забезпечує функціонування нової економіки. Нова економіка вимагає нового правового регулювання та виникнення таких дисциплін, як підприємницьке, податкове, земельне право; правовий менеджмент; господарська відповідальність суб'єктів підприємництва.

Список використаної літератури

1. Борисов В. Демократизация общества и преодоление бюрократизма: социал.-полит. аспект / В. К. Борисов. - М. : Изд-во МГУ, 1990. - 116 с.
2. Кальниш Ю. Бюрократична культура і культура бюрократії: проблеми становлення професійної бюрократії демократичного суспільства в Україні // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 2002. - № 3. - С. 256-261.
3. Коростей В. Господарсько-правовий бюрократизм у ринкових умовах // Право України. - 2003. - № 6. - С. 93-97.
4. Петухов В. В. Бюрократия и власть // Социологические исследования. - 2006. - № 3. - С. 9-15.
5. Попович О. Феномен бюрократії у контексті науково-технічного та інноваційного розвитку // Вісник Національної Академії наук України. - 2003. - № 6. - С. 36-47.
6. Торицын А. Особенности национальной бюрократии // Персонал. - 2000. - № 4. - С. 52-56.
7. Цвєтков В. Демократія. Управління. Бюрократія: монографія / Віктор Цвєтков, Володимир Горбатенко. - К. : Вид-во "Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького", 2001. - 344 с.