Бюджетна система України

Вступ

Фінанси держави становлять фундамент її економічного розвитку та підвищення рівня життя населення. Основна частина державних фінансових ресурсів акумулюється в бюджетах різних рівнів, що разом утворюють бюджетну систему країни.

Бюджет історично виступає ключовим важелем впливу на економіку та соціальну сферу. Через розподіл і перерозподіл валового внутрішнього продукту держава отримує можливість коригувати структуру виробництва, впливати на господарську діяльність та впроваджувати соціальні реформи.

Актуальність теми. В умовах ринкових перетворень бюджет не втрачає свого значення, залишаючись головним інструментом регулювання соціально-економічних процесів. Наповнення бюджету безпосередньо залежить від виробничих показників. Своєю чергою, фінансування соціальної сфери та забезпечення соціальних гарантій громадянам визначається обсягом бюджетних надходжень. Формування дохідної та видаткової частин бюджету тісно пов'язане з основними макроекономічними показниками розвитку держави на відповідний період.

Саме в бюджеті сходяться численні різнорівневі інтереси та суперечності. Він є потужним, а іноді й небезпечним інструментом у руках влади, об'єктом протистояння ідеологій, наукових поглядів, політичних позицій та уявлень про справедливість.

У розвинених ринкових країнах уже сформувалися дієві моделі функціонування бюджетних систем. Водночас трансформаційні процеси в Україні мають власну специфіку, що потребує вивчення світового досвіду та пошуку шляхів його адаптації. Сьогодні саме у бюджетній сфері України зосереджені найгостріші проблеми — дефіцит бюджету, державний борг, неповна мобілізація коштів та неефективність їх використання.

Головною метою роботи є дослідження ролі та місця бюджетів у бюджетній системі України.

Відповідно, завдання роботи такі:

• розкрити поняття бюджету;
• визначити місце бюджетів у бюджетній системі України;
• проаналізувати роль бюджетів у бюджетній та фінансовій системах країни.

1. Поняття бюджетної системи

Бюджетна система України — це сукупність усіх ланок державного бюджету, об'єднаних на спільних засадах. Її правову основу складають Конституція України, Закон «Про бюджетну систему України» та інші нормативно-правові акти.

Визначення концептуальних засад розвитку бюджетної системи та напрямів її децентралізації є ключовим для формування виваженої бюджетної політики. Питання сутності бюджетної системи та її складових досліджували такі науковці, як С.О. Булгакова, О.Д. Василик, І.О. Лютий, В.М. Опарін, В.М. Федосов, С.І. Юрій, І.Я. Чугунов та інші. Незважаючи на значні напрацювання, ці питання залишаються дискусійними, особливо щодо дефініцій децентралізації бюджетної системи. Теоретичне осмислення цих процесів перебуває на початковому етапі, хоча має важливе практичне значення.

У науковій літературі існують різні підходи до визначення бюджетної системи. Зокрема, І.Я. Чугунов трактує її як «сукупність бюджетів, утворених на основі адміністративно-територіального устрою держави та взаємовідносин між ними, які вибудовуються з огляду на оптимальний розподіл і фінансове забезпечення повноважень органів державної і місцевої влад між бюджетами усіх рівнів, спрямованих на соціально-економічний розвиток суспільства». О.Д. Василик визначав бюджетну систему як «об'єднання усіх ланок державного бюджету на єдиних принципах».

Економічним підґрунтям бюджетної системи України є народногосподарський комплекс. Її складовими елементами виступають структура, принципи побудови та організація функціонування. Структура бюджетної системи визначається бюджетним устроєм, який ґрунтується на адміністративно-державному устрої України. Загалом бюджет України об'єднує 13,3 тис. самостійних бюджетів.

Бюджетний устрій — це організація та принципи побудови бюджетної системи, її структури та взаємозв'язку між окремими ланками. Він зумовлений державним устроєм та адміністративно-територіальним поділом країни.

Бюджетний устрій базується на принципах єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності та самостійності всіх бюджетів, що входять до бюджетної системи України [7, c. 25-27].

Засади бюджетного устрою та оклад бюджетної системи визначаються бюджетним законодавством — спочатку Законом «Про бюджетну систему України», а згодом — «Бюджетним кодексом України». Перша редакція Закону була прийнята у 1991 році, що юридично закріпило побудову бюджетної системи після проголошення незалежності. До цього Україна не мала самостійної бюджетної системи, а її бюджети входили до складу єдиного бюджету СРСР. Закон 1991 року фактично лише виокремив бюджетну систему України в самостійну структуру, зберігши принципи, закладені ще в радянській системі. Цей закон відіграв ключову роль у державотворенні, адже без бюджету держава не може існувати.

У перші роки незалежності процес розбудови держави та формування її бюджетної системи відбувався динамічно, що зумовило потребу вдосконалення законодавства. У 1995 році Закон «Про бюджетну систему України» було прийнято в новій редакції. Він визначав бюджет як план утворення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій органів державної влади України, влади Автономної Республіки Крим та місцевих Рад народних депутатів. Однак таке визначення характеризувало лише одну сторону бюджету — як фінансового плану, дещо звужуючи його сутність, адже бюджет є фінансовою базою й органів управління.

Закон 1995 року визначив принципи бюджетного устрою: єдність, повнота, достовірність, гласність, наочність і самостійність усіх бюджетів. Розглянемо їхній зміст.

Принцип єдності передбачає існування єдиного рахунка доходів і видатків кожної ланки бюджетної системи. Єдність забезпечується єдиною правовою базою, бюджетною класифікацією, формами бюджетної документації, погодженими принципами бюджетного процесу, єдиною грошовою системою, соціально-економічною політикою та наданням необхідної інформації між бюджетами різних рівнів.

Принцип повноти означає відображення в бюджеті всіх доходів і видатків.

Принцип достовірності передбачає формування бюджету на основі реальних показників, науково обґрунтованих нормативів та відображення у звіті про виконання бюджету лише тих доходів і видатків, що є результатом кінцевих касових операцій банків.

Принцип гласності забезпечує висвітлення в засобах масової інформації показників бюджетів і звітів про їх виконання.

Принцип наочності — це відображення показників бюджетів у взаємозв'язку із загальноекономічними показниками в Україні та за її межами через використання засобів максимальної інформованості, порівняльного аналізу, визначення темпів і пропорцій економічного розвитку.

Закон 1995 року наголошував на самостійності всіх бюджетів, що входить до бюджетної системи. Самостійність забезпечується наявністю власних дохідних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства. Водночас при складанні та виконанні бюджетів органи влади враховують загальнодержавні інтереси.

Аналіз принципів, закріплених у Законі 1995 року, дозволяє зробити кілька висновків. По-перше, спостерігалася неточність і неузгодженість окремих статей. Стаття 4 називалася «Принципи бюджетного устрою», що не зовсім коректно, адже бюджетний устрій сам визначає принципи побудови бюджетної системи. На це вказувалося й у ст. 3: «Бюджетний устрій — це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв'язок між окремими ланками бюджетної системи». По-друге, окремі принципи — повнота, достовірність, гласність, наочність — не стосуються бюджетного устрою чи бюджетної системи, а є принципами організації бюджетного процесу. Принцип єдності також належить до бюджетного процесу, якщо враховувати його трактування в Законі. Однак єдність бюджетної системи — це об'єднання всіх бюджетів у зведений (консолідований) бюджет, а не наявність одного рахунка. Такий бюджет як окремий фінансовий план не формується, а використовується для аналізу та визначення засад державного регулювання. Тобто принцип єдності фактично не реалізується в побудові бюджетної системи України. По-третє, у Законі чітко не визначалося, на яких принципах базується бюджетна система. Єдність не досягалася, принцип автономності не встановлювався, а розпливчастий термін «самостійність» супроводжувався наголосом на врахуванні загальнодержавних інтересів.

Отже, Закон 1995 року не визначив чітко принципів побудови бюджетної системи. Фактично єдності не було, встановлювалося лише єдине керівництво бюджетною системою та процесом. Самостійність не означає автономності, хоча вони мають спільні ознаки. За таких умов бюджет стає погано керованим, оскільки за нього не відповідають повною мірою ні вищі, ні місцеві органи влади.

Редакція 1995 року була досконалішою за редакцію 1991 року, але так і не визначила чіткої організації побудови бюджетної системи [11, c. 19-22].

У 2001 році було прийнято «Бюджетний кодекс України», що став кроком уперед у розбудові дієздатної бюджетної системи. На його основі здійснено більш обґрунтований розподіл доходів і видатків між бюджетами, переведено на прозору основу міжбюджетні відносини, упорядковано бюджетний процес. Однак у завершеному вигляді засади побудови бюджетної системи так і не визначені. У Кодексі зникло поняття «бюджетного устрою», а замість принципів побудови бюджетної системи встановлені принципи бюджетної системи, зокрема:

— єдності бюджетної системи;

— збалансованості;

— самостійності;

— повноти;

— обґрунтованості;

— ефективності;

— субсидіарності;

— цільового використання бюджетних коштів;

— справедливості й неупередженості;

— публічності і прозорості;

— відповідальності учасників бюджетного процесу.

Трактування принципів єдності, самостійності і повноти залишилося практично незмінним. Принцип обґрунтованості — формування бюджету на реалістичних макропоказниках — фактично ідентичний попередньому принципу достовірності.

Принцип публічності та прозорості не лише замінив принцип гласності, а й звузив трактування відкритості бюджетного процесу, звівши його до затвердження бюджетів Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та місцевими Радами та прийняття рішень щодо звітів про їх виконання. Принцип наочності у Кодексі вже не виділяється, а зміст нових принципів визначається так:

— принцип збалансованості — повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень;

— принцип ефективності — учасники бюджетного процесу мають досягати запланованих цілей при залученні мінімального обсягу коштів та максимального результату при використанні визначеного обсягу;

— принцип субсидіарності — розподіл видатків між державним та місцевими бюджетами має ґрунтуватися на максимальному наближенні надання суспільних послуг до їх споживача;

— принцип цільового використання — бюджетні кошти використовуються лише на цілі, визначені бюджетними призначеннями;

— принцип справедливості і неупередженості — бюджетна система будується на засадах справедливого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

— принцип відповідальності — кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

Таким чином, принципи, встановлені Бюджетним кодексом, є, як і в попередньому Законі, принципами бюджетного процесу і не визначають засад побудови бюджетної системи [10, c. 126-129].

Бюджетним кодексом визначено структуру бюджетної системи України, до якої віднесено державний бюджет та місцеві бюджети. Місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування (територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань). У цьому переліку «втрачено» два види бюджетів — республіканський бюджет Автономної Республіки Крим та міські бюджети (централізовані бюджети міст з районним поділом). Реально функціонуюча бюджетна система України може бути представлена схемою (рис. 1).

Як видно зі схеми, бюджетна система України включає чотири рівні, що відповідають адміністративно-територіальному поділу:

— загальнодержавний;

— обласний та Автономної Республіки Крим;

— районний;

— низовий.

На загальнодержавному рівні формується Державний бюджет України. На обласному рівні — Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, обласні та міські (міст державного значення) бюджети. На районному рівні — районні бюджети (сільських районів), міські (міст обласного значення з районним поділом) та бюджети міст обласного значення без районного поділу, а також бюджети районів у містах. На низовому рівні формуються бюджети міст районного значення, селищ, сіл та бюджети сільських Рад (якщо одна сільська Рада об'єднує кілька сіл, формується один бюджет). Усі бюджети, утворені в населених пунктах, належать до бюджетів місцевого самоврядування.

Структура бюджетної системи характеризується питомою вагою окремих видів бюджетів у зведеному бюджеті. В Україні склалася структура з переважанням централізації бюджетних коштів (табл. 1) [13, c. 18-25].

2. Види бюджетів, їх характеристика

Сукупність усіх бюджетів країни утворює її бюджетну систему. В Україні вона складається з:

1) Державного бюджету України;

2) республіканського бюджету Автономної Республіки Крим;

3) місцевих бюджетів.

До місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, районні в містах, селищні і сільські бюджети.

Для аналізу та визначення засад державного регулювання економічного і соціального розвитку складається зведений бюджет України, що включає всі бюджети бюджетної системи.

Бюджет Автономної Республіки Крим об'єднує:

— республіканський бюджет;

— бюджети районів і міст республіканського підпорядкування Автономної Республіки Крим.

Бюджет області об'єднує:

— обласний бюджет;

— бюджети районів і міст обласного підпорядкування.

Бюджет району об'єднує:

— районний бюджет;

— бюджети міст районного підпорядкування;

— селищні і сільські бюджети.

Бюджет міста з районним поділом об'єднує:

— міський бюджет;

— бюджети районів, що входять до складу міста.

Бюджетні системи різних країн мають свої особливості: склад, структуру, взаємозв'язок між бюджетами. Усе це охоплюється поняттям «бюджетний устрій», на який визначальний вплив мають державний устрій та адміністративно-територіальний поділ країни. Отже, бюджетний устрій — це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв'язок між окремими ланками [2, c. 3-5].

Принципи побудови бюджетного устрою України:

— принцип єдності забезпечується єдиною правовою базою, бюджетною класифікацією, єдиним рахунком доходів і видатків кожної ланки, єдністю форм бюджетної документації, погодженими принципами бюджетного процесу тощо;

— принцип повноти полягає у відображенні в бюджеті всіх доходів і видатків;

— принцип достовірності — формування бюджетів на основі реальних показників, науково обґрунтованих нормативів;

— принцип гласності забезпечує висвітлення в ЗМІ показників бюджетів і звітів про їх виконання;

— принцип наочності — відображення показників бюджетів у взаємозв'язку із загальноекономічними показниками в Україні та за її межами через засоби максимальної інформативності, порівняльного аналізу, визначення темпів і пропорцій економічного розвитку;

— принцип самостійності забезпечується наявністю власних дохідних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства.

Між бюджетами різних рівнів існує розмежування як за доходами, так і за видатками. Це зумовлено різною масштабністю та характером завдань, що вирішуються на державному, регіональному та місцевому рівнях. Враховується також розмежування функцій між центральними та місцевими органами влади, підпорядкованість підприємств, організацій і установ, що фінансуються з бюджету.

Видатки всіх бюджетів поділяються на поточні видатки та видатки розвитку. Поточні видатки — це витрати на фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів, що діє на початок бюджетного року, а також на заходи соціального захисту населення та інші заходи, що не належать до видатків розвитку. Видатки розвитку — це витрати на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, зокрема капітальних вкладень виробничого і невиробничого призначення, структурної перебудови народного господарства, субвенції та інші видатки, пов'язані з розширеним відтворенням.

Виділення коштів з бюджетів здійснюється на визначених законодавством засадах з пред'явленням вимог до користувачів, що на практиці отримали назву принципів бюджетного фінансування. Найважливішими з них є:

— надання коштів з урахуванням обсягів і строків надходження інших доходів;

— проведення бюджетного фінансування лише при виконанні установою своїх виробничих показників;

— по мірі використання раніше виділених коштів;

— при цільовому використанні коштів;

— дотриманні режиму економії;

— здійсненні контролю за економним і цільовим використанням коштів;

— фінансування з бюджету проводиться лише в межах наявних фінансових ресурсів.

Необхідною умовою фінансово-бюджетної політики є збалансованість бюджетів, що входять до складу бюджетної системи. Ця проблема набуває особливого значення в сучасних умовах розвитку України [4, c. 41-44].

3. Взаємозв'язок між окремими ланками бюджетної системи України

Згідно з Бюджетним кодексом України, бюджетна система держави — це «сукупність державного і місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права» (ст. 2). До її складу входить уся сукупність бюджетів країни.

Варто зазначити, що кожен елемент бюджетної системи, з одного боку, є відносно самостійним (автономним), а з іншого — пов'язаним з іншими бюджетами. Відносини між бюджетами встановлюються через регулювання, яке здійснюється за допомогою таких механізмів, як розмежування дохідних джерел, використання міжбюджетних трансфертів, надання бюджетних позик тощо. Провідна роль у бюджетній системі України належить державному бюджету.

Для узагальнення результатів формування і використання ресурсів бюджетної системи та прогнозування її розвитку застосовується поняття зведеного бюджету. У Бюджетному кодексі України зведений бюджет визначено як сукупність показників бюджетів, що використовуються для аналізу і прогнозування економічного й соціального розвитку держави (ст. 6). Однак це поняття не повною мірою відображає операції, що здійснюються в межах бюджетної системи.

Для розв'язання цих проблем Ц.Г. Огонь пропонує використовувати поняття «бюджет держави». Його зміст не зводиться до сукупності показників бюджетів. Таке формування є результатом реалізації фінансової політики через усі ланки бюджетної системи. «Бюджет держави, — на його думку, — необхідно розуміти як єдиний фонд фінансових ресурсів, мобілізованих відповідними органами влади згідно з чинним законодавством на виконання зобов'язань держави шляхом здійснення видатків із бюджетів усіх ланок єдиної бюджетної системи України».

Такий підхід має певне підґрунтя. У межах країни формується єдина бюджетна система, заснована на прийнятих принципах бюджетного устрою. Водночас цю єдність слід розглядати лише як одну з тенденцій розвитку. Другою тенденцією є відносна самостійність (автономність) кожного бюджету [2, c. 6-8].

В.М. Опарін розглядає бюджетну систему як «сукупність усіх бюджетів, що формуються в даній країні...». Бюджетний устрій, на його думку, — це «організація вертикальної структурної побудови бюджету держави за рівнями влади».

Такі визначення досить лаконічні, що дозволяє використовувати їх як у теорії, так і на практиці. Однак характеристика бюджетної системи як простої сукупності бюджетів видається дещо спрощеною. Бюджетний устрій доцільніше зводити до засад побудови бюджетної системи, що встановлюються з урахуванням державного й адміністративного поділу та розмежування функцій між різними рівнями органів державної влади.

Поняття бюджетної системи має відображати не лише єдність, а й наявність протиріч між різними її ланками. Важливо також, щоб кожен бюджет був спроможним виконати закріплені за ним повноваження (власні й передані). З огляду на це, бюджетна система являє собою сукупність бюджетів країни, створених на різних рівнях на основі прийнятого бюджетного устрою. Між різними ланками існують протиріччя як щодо розподілу повноважень, так і джерел їхнього фінансування.

Розвиток бюджетної системи в умовах ринкової економіки передбачає, що кожна її ланка певною мірою автономна щодо інших. Розподіл доходів між елементами бюджетної системи здійснюється, як правило, непрямими методами: розмежування доходів від установлених податків і зборів, використання міжбюджетних трансфертів, бюджетного кредитування тощо. У межах бюджетної системи (за умов автономії у формуванні та використанні доходів для кожної ланки) не допускається прямого вилучення ресурсів з одного бюджету на користь іншого.

Розвиток бюджетної системи України останнім часом характеризується зміцненням тенденції до централізації.

Динаміка показників розвитку бюджетної системи (за доходами) відображає посилення ролі державних фінансів у 2005 році. Відбувалося значне збільшення частки доходів зведеного бюджету до ВВП. Водночас спостерігалося зниження частки місцевих бюджетів, натомість помітно підвищилася роль державного бюджету. Такі тенденції відображають посилення централізації в розвитку бюджетної системи. Вони тривали і в 2006 році [6, c. 63-68].

Висновки

Отже, можна зробити такі висновки: бюджетна система являє собою сукупність бюджетів країни, створених на різних рівнях на основі прийнятого бюджетного устрою. Розвиток бюджетної системи в умовах ринкової економіки передбачає, що кожна її ланка певною мірою є автономною щодо інших.

Розвиток бюджетної системи України останнім часом характеризується зміцненням тенденції до централізації. Сьогодні в Україні бюджет і проблеми надійного управління ним належать до найгостріших як в економічному й соціальному, так і в політичному контексті. Фінансовий потенціал реального та фінансового секторів економіки, а також доходи громадян і держави поки що суттєво обмежені. Зведений бюджет нашої держави значно менший за обсягом від бюджетів окремих європейських країн, що за територією поступаються багатьом областям України. На жаль, нинішня українська бюджетна практика багато в чому продовжує ґрунтуватися на старих засадах адміністративно-командної системи. Бюджетна децентралізація зводиться до реформування бюджетної системи у напрямку формування всіх її ланок як відносно автономних і фінансово спроможних для виконання прийнятих бюджетних повноважень.

Проведення бюджетної децентралізації в Україні потребує перегляду розмежування повноважень між урядами, реформування системи оподаткування (як на рівні регіонів, так і місцевого самоврядування), збільшення можливостей для фінансово спроможних територій у залученні коштів, зокрема на умовах позик.

Зміцнення автономії місцевих бюджетів не можна розглядати як основу послаблення функцій центрального уряду. Навпаки, вони мають посилюватися, але це повинно досягатися шляхом використання не адміністративних, а переважно ринкових механізмів.

Список використаної літератури

1. Ісмаїлов А. Бюджетний процес та напрями його вдосконалення // Фінанси України. - 2002. - № 8. - C. 26-28

2. Буковинський С. Шляхи розвитку бюджетної системи України// Фінанси україни. - 1998. - № 9. - C. 3-8

3. Василик О. Проблеми вдосконалення бюджетної та банківської систем України // Банківська справа. - 1998. - № 3. - C. 44-49

4. Дєєва Н. Стабільність і ефективність бюджетного процесу // Фінанси України. - 2001. - № 5. - C. 41-44

5. Колесник О. Податки у регулюванні доходів різних ланок бюджетної системи // Економіка АПК. - 2003. - № 8. - С.80-85

6. Колодій С. Децентралізація бюджетної системи та економічне зростання // Фінанси України. - 2001. - № 3. - C. 63-68

7. Кудряшов В. П. Поняття бюджетної системи та її децентралізації// Фінанси України. - 2006. - № 8. - С.25-32

8. Лук'яненко І. Напрями реформування бюджетно-податкової системи в Україні // Економіка. Фінанси. Право. - 2004. - № 6. - C. 26-32

9. Олешко О. Конституційно-правовий контроль за бюджетною системою України // Молода нація. Альманах. - 1997. - № 7. - C. 49-64.

10. Опарін В. Передумови та чинники розбудови ефективної бюджетної системи в Україні // Фінанси України. - 2000. - № 9. - C. 126-133

11. Парижак Н. Формування ефективної бюджетної системи України// Фінанси України. - 1998. - № 1. - C. 19-22

12. Плужніков І. Засади визначення пріоритетів бюджетної політики держави // Економіст. - 2003. - № 2. - С.25-29

13. Полозенко Д. В. Фінансова система України і бюджетний процес: сутність та шляхи їх удосконалення // Фінанси України. - 2006. - № 11. - С.18-25

14. Полозенко Д.В. Соціальний бюджет як основа розвитку економіки України // Економіка АПК. - 2005. - № 7. - С.59-63

15. Ротар Д. Місце правового інституту бюджетної установи в системі права // Підприємництво, господарство і право. - 2006. - № 8. - C. 110-112