Адміністративно - процесуальний статус суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. Провадження в справах про порушення митних правил як різновид адміністративного провадження

1.1. Поняття провадження в справах про порушення митних правил та його місце в структурі адміністративного процесу

1.2. Зміст та особливості провадження в справах про порушення митних правил

1.3. Удосконалення правового регулювання провадження в справах про порушення митних правил

РОЗДІЛ 2. Теоретичні засади детермінації суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил

2.1. Загальна характеристика суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил

2.2. Класифікація суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил: проблемні питання

РОЗДІЛ 3. Адміністративно-процесуальний статус суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил та шляхи його удосконалення

3.1. Характеристика адміністративно-процесуального статусу лідируючих суб’єктів провадження

3.2. Процесуальні права та обов’язки учасників, які мають особисту зацікавленість у результатах справи

3.3. Учасники провадження, які не мають особистої зацікавленості в результатах справи

3.4. Шляхи вдосконалення адміністративно-процесуального статусу суб’єктів провадження

ВИСНОВКИ

ДОДАТКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Надання всім учасникам провадження у справах про порушення митних правил достатніх правових можливостей для здійснення своїх процесуальних прав та обов’язків зміцнює режим законності в митно-правовій сфері, виступає вагомою умовою виконання завдань цього провадження, а також сприяє формуванню у громадян поваги до митного законодавства та неухильного його дотримання.

Порядок провадження у справах про порушення митних правил закріплено на нормативному рівні в Митному кодексі України як галузевому кодифікованому акті. Передусім у ньому законодавчо визначено правові засади — вихідні положення, якими мають керуватися відповідні правозастосовні органи (митні органи, їхні посадові особи чи судді) під час вирішення питань, пов’язаних із застосуванням адміністративно-примусових засобів. Крім того, Кодекс містить низку статей, що встановлюють адміністративно-процесуальний статус учасників досліджуваного провадження. Водночас слід одразу зауважити: хоча переважна більшість відповідних правових норм і знайшла відображення в статтях МК України, окремі з них у процесі кодифікації митного законодавства до нього не потрапили або ж були викладені неоднозначно. Ці чинники, а також високий рівень вимог до якості правового регулювання аналізованих суспільних відносин зумовлюють необхідність глибокого та всебічного дослідження процесуального статусу суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил.

Якщо в адміністративно-процесуальній та інших галузевих науках проблематика процесуального статусу суб’єктів процесу завжди перебувала і перебуває в центрі уваги, то в царині митної справи питання адміністративно-процесуального статусу суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил не отримали всебічного висвітлення і належної розробки. Водночас удосконалення процесуального статусу суб’єктів провадження є важливою передумовою розв’язання завдань провадження у справах про порушення митних правил. Науково-теоретичною базою дослідження стали праці вітчизняних і зарубіжних учених у галузі теорії держави та права, теорії державного управління, адміністративного права та процесу, митного права, зокрема: В.Б.Авер’янова, С.С.Алексєєва, Г.В.Атаманчука, О.Ю.Бакаєвої, Д.М.Бахраха, К.С.Бєльського, Ю.П.Битяка, I.I.Веремеєнка, Б.М.Габричидзе, I.О.Галагана, В.М.Гаращука, І.П.Голосніченка, Є.В.Додіна, Ю.М.Дьоміна, А.П.Клюшниченка, О.М.Козиріна, Ю.М.Козлова, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, О.П.Коренєва, О.В.Кузьменко, Б.М.Лазарева, А.В.Мазура, В.Я.Настюка, О.Ф.Ноздрачова, В.І.Олефіра, Л.Л.Попова, В.В.Прокопенка, Ю.М.Старилова, В.Д.Сорокіна, Ю.О.Тихомирова, М.М.Тищенка, В.К.Шкарупи, М.Г.Шульги, В.А.Юсупова, Ц.А.Ямпольської, О.М.Якуби та iн.

Окремі аспекти діяльності суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил вивчали А.В.Дусик, Л.В.Калаянова, С.В.Ківалов, Т.О.Коломоєць, О.В.Константа, О.В.Константий, А.В.Педешко, В.П. Підчибій, Д.В.Приймаченко, С.В.Продайко, І.В.Тимошенко. Саме ці науковці заклали підґрунтя для розкриття теоретичних засад детермінації суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил та їхнього адміністративно-процесуального статусу. Безсумнівно, зміни в чинному національному законодавстві, що сталися останнім часом, а також трансформація ролі державних органів у процесі розбудови демократичної, соціальної, правової держави виявили коло проблем в унормуванні процесуального статусу суб’єктів адміністративно-деліктного провадження в галузі митної справи, які потребують нагального розв’язання.

Зазначені обставини, а також виняткове значення стану правового визначення та закріплення процесуального статусу суб’єктів провадження для забезпечення законності й гарантій прав особи у провадженні у справах про порушення митних правил засвідчують актуальність розробки теоретичних питань, а також удосконалення практики реалізації норм митного законодавства.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Теоретично-правове висвітлення проблем адміністративно-процесуального статусу суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил здійснюється в межах програми наукових досліджень Національного університету державної податкової служби України та комплексного наукового проекту “Відповідальність за правопорушення ” (державний реєстраційний номер 0102U000477), а також відповідає темі наукового дослідження кафедри фінансового та адміністративного права Національного університету державної податкової служби України “Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності в сфері оподаткування ”(державний реєстраційний номер 0105U000657).

Мета та завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу норм чинного законодавства України та узагальнення практики їх реалізації суб’єктами провадження у справах про порушення митних правил дослідити правову природу їх адміністративно-процесуального статусу, з’ясувати його зміст та розробити на цій підставі науково обґрунтовані пропозиції і рекомендації щодо удосконалення адміністративно-процесуального та митного законодавства і практики його застосування в адміністративно-юрисдикційній діяльності митних органів, їх посадових осіб та інших учасників провадження.

Для досягнення поставленої мети основна увага була приділена вирішенню таких завдань:

–уточнення поняття провадження у справах про порушення митних правил та його місця в структурі адміністративного процесу;

–з’ясування змісту та особливостей провадження у справах про порушення митних правил;

–систематизація суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил та здійснення їх класифікації;

–дослідження адміністративно-процесуального статусу лідируючих суб’єктів провадження;

–аналіз процесуальних прав та обов’язків учасників, які мають особисту зацікавленість у результатах справи;

–дослідження правового статусу учасників провадження, які не мають особистої зацікавленості в результатах справи;

–розробка конкретних пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення правового регулювання провадження у справах про порушення митних правил та адміністративно-процесуального статусу суб’єктів провадження.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються при здійсненні провадження у справах про порушення митних правил у процесі реалізації його суб’єктами своїх процесуальних прав та обов’язків.

Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні проблеми, нормативно-правове регулювання та практика реалізації суб’єктами провадження своїх процесуальних прав та обов’язків.

Методи дослідження. Методологічне підґрунтя дослідження становить сукупність методів і прийомів наукового пізнання. В основі методологічної конструкції всієї дисертаційної роботи є системний аналіз, який і визначив напрямки дослідження адміністративно-процесуального статусу суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил в єдності їх соціального змісту та юридичної форми.

У роботі також використовувалися окремі методи наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу сформульовано та поглиблено понятійний апарат, що використовується в дослідженні (1.1, 1.2, 2.1). Діалектичний метод пізнання процесів, що відбуваються у провадженні у справах про порушення митних правил, дозволив встановити взаємозв’язки між адміністративним процесом та провадженням у справах про порушення митних правил (1.2). Історично-правовий метод передбачає аналіз питання еволюції розуміння терміна “процесуальний статус” як у науковій сфері, так і в законодавстві (2.1). Використання системно-структурного методу дозволило дослідити внутрішню структуру адміністративного процесу (1.1), сформулювати систему суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил та створити їх авторську класифікацію (2.2). Функціональний метод використовувався для аналізу адміністративно-процесуального статусу суб’єктів провадження (3.1, 3.2, 33). Стан правової регламентації провадження у справах про порушення митних правил, процесуального статусу його суб’єктів вдалося з’ясувати за допомогою методу нормативно-логічного аналізу (1.2, 3.1, 3.2, 33). Важливе значення відіграли порівняльно-правовий та компаративний методи, які дозволили визначити особливості провадження у справах про порушення митних правил, специфіку його суб’єктів (1.2, 2.1). Застосування методів моделювання, аналізу та синтезу дозволили сформулювати пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертаційного дослідження склали наукові праці фахівців у галузі загальної теорії держави і права, адміністративного права та процесу, інших галузевих наук, у тому числі митного права. Положення та висновки роботи ґрунтуються на приписах Конституції України, чинних законодавчих та підзаконних нормативних актів, які визначають правові засади провадження у справах про порушення митних правил. Інформаційну та емпіричну основу дослідження склало узагальнення практичної діяльності митних органів та інших учасників провадження у справах про порушення митних правил, статистичні матеріали, політико-правова публіцистика та довідкові видання.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що проблеми адміністративно-процесуального статусу суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил у вітчизняній юридичній науці майже не досліджувалися, хоча в цьому є нагальна потреба в контексті подальшої розбудови України як демократичної, соціальної та правової держави, утвердження пріоритетності прав, свобод та законних інтересів людини та громадянина. Дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, з урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання правового унормування статусу суб’єктів провадження та сформулювати авторське бачення шляхів їх розв’язання. У результаті проведеного дослідження отримано цілісну наукову роботу, в якій визначено низку нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Зокрема,

вперше:

- здійснено системну характеристику адміністративно-процесуального статусу всіх суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил;

- запропоновано класифікацію суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил, яка була здійснена за кількома критеріями в декілька етапів, що дало можливість поглиблено проаналізувати їх процесуальні права та обов’язки;

- використано новий підхід до аналізу основних процесуальних прав та обов’язків учасників, які мають особисту зацікавленість у результатах справи, досліджено гарантії їх реалізації;

- у новому аспекті досліджено проблеми реалізації своїх процесуальних прав та обов’язків учасниками провадження та дослідження, які не мають особистої зацікавленості в результатах справи;

удосконалено:

- поняття “провадження у справах про порушення митних правил” як правової категорії та деталізовано його співвідношення з суміжними політико-правовими поняттями;

- характеристику особливостей провадження у справах про порушення митних правил;

набули подальшого розвитку:

- з’ясування місця провадження у справах про порушення митних правил у структурі адміністративного процесу з урахуванням новітніх наукових надбань з цього питання;

- існуючі погляди щодо системи суб’єктів провадження у справах про адміністративні правопорушення;

- визначення адміністративно-процесуального статусу лідируючих суб’єктів провадження та дослідження практики їх діяльності, нормативних актів, окреслено завдання, вирішення яких покладається на цих суб’єктів провадження;

- аналіз проблем, пов’язаних з реалізацією суб’єктами провадження у справах про порушення митних правил своїх адміністративно-процесуальних прав та обов’язків;

запропоновані:

- конкретні рекомендації щодо удосконалення правового регулювання досліджуваного адміністративного провадження та адміністративно-процесуального статусу його суб’єктів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертаційному дослідженні положення, узагальнення, висновки та пропозиції мають як загальнотеоретичне, так і прикладне значення для науки адміністративного права і процесу, митного права, правотворчої діяльності та практики діяльності митних органів та інших учасників провадження у справах про порушення митних правил.

У науково-дослідній сфері – результати, які в сукупності становлять теорію та практику реалізації суб’єктами провадження у справах про порушення митних правил своїх процесуальних прав і обов’язків, можуть послугувати підґрунтям для отримання цілісного уявлення з цього питання.

У сфері правотворчості – сформульовані в дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані в діяльності компетентних органів під час реформування адміністративного та митного законодавства, зокрема при підготовці змін та доповнень до Митного кодексу України, інших законодавчих та підзаконних нормативних актів.

У правозастосовній діяльності – використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність адміністративно-юрисдикційної діяльності митних органів, спрямовану на реалізацію завдань провадження у справах про порушення митних правил, реалізації іншими учасниками провадження своїх суб’єктивних прав та обов’язків у цьому провадженні (акт про впровадження від 02.09.2008 р.).

У навчальному процесі – матеріали дисертації використовуються в навчальному процесі Одеського державного університету внутрішніх справ (акт про впровадження від 27.05.2008 р.) та Одеської національної юридичної академії (акт про впровадження від 20.04.2008 р.) при викладанні навчальних дисциплін : «Адміністративне право», «Митне право». Матеріали дисертаційного дослідження можна використовувати для підготовки підручників та навчальних посібників з дисциплін “Адміністративне право”, “Митне право України”, “Адміністративна відповідальність за порушення митних правил” та інших дисциплін адміністративно-правового характеру.

У правовиховній сфері – положення та висновки дисертації можуть бути використані в роботі з підвищення рівня правової та професійної культури посадових осіб митних органів та населення.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, всі сформульовані положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійних досліджень.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Матеріали дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри фінансового та адміністративного права Національного університету державної податкової служби України, основні положення та висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені на 6 міжнародних, всеукраїнських науково-теоретичних, науково-практичних та наукових конференціях, таких, зокрема, як “8-ій звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу ОНЮА” (м.Одеса, 2005р.), “9-ій звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу ОНЮА” (м. Одеса, 2006 р.), Всеукраїнській науково-методичній конференції ,,Проблеми вдосконалення професійної підготовки фахівців з митної справи” (м.Дніпропетровськ, 2006р.), Міжнародній науково-практичній конференції ,,Другі Прибузькі юридичні читання” (м.Миколаїв, листопад 2006р.); Науково-практичній конференції ,,Митна політика та актуальні проблеми економічної та митної безпеки України на сучасному етапі” (м.Дніпропетровськ, 2007), 10-й звітній науковій конференції професорсько-викладацького складу і аспірантів ОНЮА (м.Одеса, квітень 2007р.).

Публікації. Основні теоретичні та практичні результати дисертаційного дослідження знайшли відображення у восьми наукових статтях, шість з яких опубліковано у фахових виданнях, що входять до переліку наукових видань, затверджених ВАК України.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об’єднують дев’ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 212 сторінок, із них список використаних джерел (21 сторінка) складається з 241 найменування, додатки на 5 сторінках. Назви і розташування розділів та підрозділів зумовлені логікою викладення та результатами виконаного дослідження.

1.1. Поняття провадження в справах про порушення митних правил та його місце в структурі адміністративного процесу

Питання притягнення до юридичної відповідальності за правопорушення у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин уже ставали предметом аналізу вітчизняних науковців, які досліджують діяльність митних органів. Водночас провадження, що опосередковує застосування заходів адміністративного примусу за порушення митних правил, потребує окремих ґрунтовних досліджень. Це зумовлено не лише потребою глибшого пізнання специфіки такого різновиду адміністративного провадження, що має незаперечну теоретичну цінність, — вирішення цієї проблеми має й суто практичне значення. Адже на основі розмежування, порівняння та критичної оцінки провадження в справах про порушення митних правил можна напрацювати рекомендації, покликані вдосконалити законодавство з цього питання, посилити гарантії прав особи під час притягнення до адміністративної відповідальності та зміцнити режим законності в цій сфері державної діяльності.

Актуальність теоретико-правового дослідження провадження в справах про порушення митних правил на сучасному етапі зумовлена потребою, по-перше, у проведенні новітніх науково-теоретичних досліджень у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин; по-друге, у якнайповнішому врегулюванні адміністративно-юрисдикційної діяльності митних органів задля формування системи процесуального законодавства, спрямованого на реалізацію конституційного положення про пріоритетність захисту прав і свобод громадян; по-третє, у необхідності поліпшення організації та функціонування митної служби України, що виключало б неприпустиму сваволю й суб’єктивізм її посадових осіб під час притягнення до адміністративної відповідальності за порушення митних правил через недостатню процесуальну регламентацію їхніх дій.

Дослідження провадження в справах про порушення митних правил, з’ясування процесуального статусу його учасників, а також формулювання пропозицій щодо його вдосконалення має відбуватися з урахуванням: здійснення функцій та повноважень владних суб’єктів у межах, визначених Конституцією і законами України; пріоритетності законодавчої регламентації повноважень, організації та порядку діяльності органів виконавчої влади; публічності й відкритості контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, насамперед із позицій дотримання поваги до особи та справедливості, а також постійного підтвердження ефективності державного управління; відповідальності органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами та іншими суб’єктами, права яких було порушено, та обов’язкового відшкодування заподіяної цим суб’єктам шкоди; ефективного процесуального механізму оскарження громадянами та іншими суб’єктами порушених прав як у межах системи органів виконавчої влади, так і судовим шляхом [128, с. 16]. Звісно, ця позиція, висловлена В.Б. Авер’яновим, стосувалася системи органів виконавчої влади загалом, однак вона цілком застосовна й до функціонування та діяльності митних органів та їх посадових осіб.

Адміністративно-процесуальна діяльність митних органів та їх посадових осіб, змістом якої є вирішення завдання контролю за додержанням законодавства України з питань митної справи, контролю за дотриманням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України та боротьби з контрабандою й порушенням митних правил, становить один із найважливіших аспектів діяльності митної служби України. Цей напрям роботи митних органів реалізується не лише через контроль за дотриманням митних правил, а й через превентивний, попереджувальний вплив, припинення вчинюваних чи підготовлюваних правопорушень, а також застосування відповідних правових норм у разі порушення тих чи інших митних правил.

Нормативне врегулювання адміністративно-процесуальної діяльності митних органів, спрямоване на вирішення завдань, здійснюється, як правило, у межах провадження, яке згідно зі ст. 356 Митного кодексу України (далі — МК України) [124] дістало назву провадження в справах про порушення митних правил.

Поділяємо позицію тих науковців, які вважають, що поняття “провадження” належить до найважливіших категорій адміністративного процесу [103, с. 211] і має суто теоретичне значення [160, с. 35]. Логіка законодавця щодо нормативного закріплення поняття провадження в справах про порушення митних правил видається незрозумілою, адже його легалізація аж ніяк не впливає на якість та ефективність адміністративно-юрисдикційної діяльності митних органів. Водночас, якщо, на думку законодавця, це доцільно, то законодавче формулювання поняття провадження в справах про порушення митних правил мало б ураховувати науково обґрунтовані погляди вчених, які досліджують проблеми адміністративного процесу.

Провадження в справах про порушення митних правил — складне правове явище, яке можна охарактеризувати в різних зв’язках та аспектах. Зрозуміло, що при формулюванні поняття цього провадження неможливо оминути те, як в адміністративно-процесуальній теорії визначається найбільш досліджений різновид адміністративного провадження — провадження в справах про адміністративні правопорушення. Щодо останнього поширеними є точки зору, згідно з якими провадження постає або як складова частина адміністративно-процесуального права, або як власне провадження, утворене системою процесуальних дій та процесуальних відносин у результаті вирішення конкретних індивідуальних справ. Саме з урахуванням цих позицій можна проаналізувати й провадження в справах про порушення митних правил.

З огляду на першу точку зору, провадження в справах про порушення митних правил можна визначити як самостійний різновид провадження в справах про адміністративні правопорушення та аналізувати його з позиції статичного призначення його правової основи — системи адміністративно-процесуальних норм, що його утворюють. Відповідно до другої точки зору ці норми розглядаються в динаміці їх реального впливу на суспільні відносини у сфері митно-правового регулювання в результаті їх здійснення та практичного застосування. У цьому сенсі провадження в справах про порушення митних правил характеризується в дії як специфічна форма діяльності та зв’язків (відносин) різних суб’єктів, учасників цього провадження в конкретних деліктних правовідносинах [159, c. 187].

У межах здійснюваного провадження в справах про порушення митних правил митні органи вирішують специфічні завдання юрисдикційного характеру. Їхня діяльність регламентується нормами МК України, а в частині, що ним не регулюється, — відповідно до законодавства України про адміністративні правопорушення. Нормам галузевого кодексу, яким є МК України, притаманні основні риси, властиві процесуальним нормам, що регламентують будь-які процесуальні форми діяльності державних органів: вони мають процесуальний характер, встановлюючи порядок провадження, форми та методи діяльності учасників провадження й притягнення до відповідальності; регулюють відносини, що складаються в процесі боротьби з різними протиправними посяганнями на інтереси особи, суспільства та держави; регламентують юрисдикційну діяльність відповідних державних органів та їх посадових осіб, пов’язану із застосуванням штрафних (каральних) санкцій до винних у вчиненні правопорушення.

Нормам провадження в справах про митні правопорушення властиві й специфічні риси: вони регулюють ті суспільні відносини у сфері державного управління, які утворюються в процесі боротьби зі специфічним різновидом правопорушень — митними правопорушеннями, що мають менший ступінь небезпечності, ніж, наприклад, злочини; для мети цієї боротьби ними встановлюються більш спрощені порівняно з кримінальним та цивільним процесом процедури, форми та методи діяльності митних органів та їх посадових осіб. Основна функція адміністративно-процесуальних норм провадження в справах про порушення митних правил полягає в тому, щоб регламентувати: а) завдання та принципи провадження; б) процесуальний статус сторін у провадженні, їх функції та завдання; в) докази у провадженні; г) заходи процесуального впливу та забезпечення у провадженні; д) порядок, строки порушення справ і направлення їх за підвідомчістю; е) порядок та строки розгляду справи; є) порядок оскарження та опротестування рішення; ж) гарантії дотримання законності та обґрунтованості прийнятих рішень і вчинених процесуальних дій; з) порядок виконання рішень; и) правила відшкодування витрат, що пов’язані з вчиненням процесуальних дій. Саме тому доцільно говорити про те, що головне призначення процесуальних норм досліджуваного провадження полягає в максимально повній та всебічній регламентації застосування матеріальних норм МК України про відповідальність за вчинення митних правопорушень. З огляду на викладене вище можемо констатувати, що провадження в справах про порушення митних правил як самостійний різновид провадження в справах про адміністративні правопорушення є системою процесуальних норм, що регулюють суспільні відносини, порядок, форми та методи юрисдикційної діяльності митних органів та їх посадових осіб, пов’язаної з притягненням до адміністративної відповідальності за вчинення порушення митних правил.

Отже, вважаємо, що точка зору щодо потреби дослідження провадження в справах про порушення митних правил як самостійного різновиду провадження в справах про адміністративні правопорушення видається обґрунтованою та відповідає дійсності, що й має знайти своє відображення у визначенні поняття цього процесуального явища.

У цьому контексті досить цікавим постає питання з’ясування місця провадження в справах про порушення митних правил у системі адміністративно-процесуального права. Проте насамперед необхідно з’ясувати, що таке “процесуальне провадження” та “процес”, який взаємозв’язок та співвідношення між ними.

“Провадження” та “процес” у сфері правового регулювання — суто правові поняття, що об’єктивно відображають структуру, ступінь організації та розмежування нормативного матеріалу між процесуальними явищами в межах однієї галузі права. Слід зауважити, що ці поняття мають не вузькогалузеве значення, а загальнотеоретичне. Тому до їх аналізу та оцінки необхідно підходити із загальнотеоретичних позицій.

Відповідно до ст. 1 МК України митні органи є спеціально уповноваженими органами виконавчої влади в галузі митної справи, на які покладено безпосереднє здійснення митної справи, в тому числі у сфері правоохорони. У процесі правоохоронної діяльності, здійснюваної посадовими особами митних органів, виникають адміністративно-деліктні правовідносини, що зачіпають інтереси громадян та суб’єктів господарювання, обмежують їхні права. Тому необхідно, щоб зазначена діяльність здійснювалась у порядку, який забезпечує ефективне й обґрунтоване застосування правових норм у конкретних життєвих ситуаціях. Цей порядок закріплюється в юридичних нормах як загального, так і спеціального характеру, які призначені для регулювання суспільних відносин, що виникають у зв’язку з діяльністю митних органів щодо застосування норм матеріального адміністративного та митного права.

Не вдаючись до дискусії щодо визначення підходів до формулювання поняття, змісту, сутності та меж адміністративного процесу, лише констатуємо, що всі наявні в теорії адміністративного права погляди на категорію адміністративного процесу сконцентрувалися у вигляді “юрисдикційної” та “управлінської” концепцій [202, с. 158].

Прихильники “юрисдикційної” концепції, з одного боку, ототожнюючи адміністративний процес з юрисдикційними провадженнями, насамперед із провадженням у справах про адміністративні порушення, з іншого — визнають наявність діяльності органів виконавчої влади, яка не належить до адміністративного процесу [191, с. 11]. Сукупність поглядів адміністративістів на адміністративний процес як правову категорію, що охоплює діяльність органів виконавчої влади правотворчого, правозастосовного та юрисдикційного характеру, лежить в основі “управлінської” концепції [199, с. 128-129; 139, с. 13].

Аналіз основних аргументів прихильників обох концепцій засвідчує існування загальних теоретичних передумов, які слугують підґрунтям для подальшого вдосконалення адміністративного процесу в усій багатоманітності його проявів як єдиного цілісного правового явища. В основі з’ясування сутності адміністративного процесу лежить вирішення двох концептуальних та практично значущих питань: по-перше, чи обмежується адміністративний процес сферою так званих конфліктних правовідносин, де держава змушена примусово забезпечувати реалізацію адміністративно-правових норм, насамперед їх санкцій; по-друге, чи обумовлює наявність спору, що випливає з адміністративно-правових відносин, юрисдикційний характер проваджень, які утворюють адміністративний процес.

Окремими науковцями свого часу були сформульовані пропозиції поєднати різні погляди на адміністративний процес та об’єднати їх з урахуванням широкого й вузького розуміння: “Адміністративний процес у широкому розумінні — це процес управлінської та розпорядчої діяльності органів державного управління. Адміністративний процес у вузькому значенні — це процес діяльності органів державного управління щодо розгляду індивідуальних справ, що належать до їх компетенції” [141, с. 30]. Відповідно до цієї точки зору адміністративний процес у “юрисдикційній” концепції — це вузьке його значення, а сукупність усіх інших поглядів на це правове явище — широке розуміння адміністративного процесу. Визнання адміністративного процесу в широкому його значенні як самостійного різновиду юридичного процесу було позитивним і здобуло достатньо широку підтримку серед адміністративістів. Проте й надалі розуміння сутності адміністративного процесу залишилося неоднозначним. Тривають дискусії з цього приводу й дотепер.

На думку В.Д. Сорокіна, невизначеності у визначенні співвідношення категорій “управлінський” та “юрисдикційний” процес усуваються загальною характеристикою адміністративного процесу як єдиного юридичного процесу, у складі якого існує два види проваджень, одні з яких характеризуються управлінським, інші — юрисдикційним змістом [200, с. 28]. Відповідно, адміністративно-процесуальну діяльність пропонують поділяти на адміністративно-юрисдикційну та адміністративно-процедурну з виокремленням юрисдикційних та процедурних проваджень [6, с. 384]. Якщо розуміти процедуру як нормативно визначений порядок, то запропоновану термінологію для позначення неюрисдикційної діяльності важко вважати вдалою.

Однозначність у з’ясуванні внутрішньої структури адміністративного процесу не в останню чергу залежить і від критерію, який може бути покладено в основу його класифікації. На думку О.В. Кузьменко, таким критерієм, який дає можливість відобразити структуру адміністративного процесу, є наявність або відсутність суперечки про право [103, с. 207]. Відповідно до цього адміністративні провадження, які входять до структури адміністративного процесу, можна об’єднати за наявністю або відсутністю конфлікту у дві групи: неконфліктні та конфліктні адміністративні провадження [103, с. 209].

У колі вітчизняних науковців-адміністративістів загальновизнаною є точка зору, згідно з якою виконавчо-розпорядча діяльність державних органів, у тому числі й митних органів, полягає в розгляді конкретних юридично значущих питань, вирішенні індивідуальних справ. Із цією метою виникає потреба в реалізації норм матеріального права, застосуванні її припису до конкретної ситуації. У зв’язку із чим вважається, що встановлений законом порядок розгляду та вирішення індивідуально-конкретних (адміністративних) справ, які виникають у сфері державного управління, спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами), і є адміністративним процесом [9, с. 477-478].

У межах сучасної адміністративно-правової доктрини почали формуватися погляди щодо неприйнятності поділу єдиної галузі адміністративного права на “матеріальне”, або власне адміністративне право, і “процесуальне” право. Так, на думку В.Б. Авер’янова, адміністративно-правове регулювання діяльності публічно-владних суб’єктів органічно поєднує у собі як матеріальні, так і процесуальні норми, а це означає, що ця галузь цілком природно має змішану “матеріально-процесуальну” природу. Виділення окремої галузі адміністративно-процесуального права можливе хіба що стосовно судочинства в адміністративних судах або адміністративного судового процесу [4, с. 15]. Адміністративно-судовий процес за своєю природою повинен бути не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права — подібно до кримінально-процесуального чи цивільно-процесуального. Разом з тим у такому розумінні так зване “адміністративно-судово-процесуальне право” більшою мірою тяжіє, як вважає В.Б. Авер’янов, не до групи судово-процесуальних галузей, а до галузей адміністративно-правового циклу (яким охоплюється власне адміністративне право, поліцейське право, службове право, митне право) [4, с. 15-16]. Уявляється, що така позиція потребує уточнення та вимагає додаткових спеціальних наукових досліджень, які можуть стати поворотною віхою в теорії адміністративного права.

Аналізуючи співвідношення “адміністративного процесу” та “адміністративного провадження”, варто констатувати, що безпідставними виявилися судження окремих науковців щодо того, що поняття адміністративне провадження своїм змістом охоплює адміністративний процес. Так, під адміністративним провадженням вони розуміють усі сторони діяльності державного апарату, починаючи з підготовки та видання управлінських актів і закінчуючи організаційними та матеріально-технічними операціями, а адміністративний процес розглядають як регламентовану законом діяльність щодо вирішення спорів, які виникають між сторонами адміністративних правовідносин, що не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також діяльність, пов’язану із застосуванням заходів адміністративного примусу [191, с. 16]. Прихильниками цієї точки зору ігноруються методологічні основи співвідношення правових явищ “процес — провадження”, а “провадження — частина процесу”, що є помилковим.

Прийняття свого часу нормативних актів, предметом правового регулювання яких є сфера адміністративно-деліктних відносин, припинило дискусію, яка довгий час тривала в адміністративно-правовій науці щодо співвідношення понять “адміністративний процес” і “адміністративне провадження”.

У сучасній теорії адміністративного права співвідношення понять “процес” та “провадження” визначається як співвідношення загального та особливого. Провадження — вид процесу, процес є сукупністю проваджень. При цьому, якщо процес — поняття широке, яке охоплює юридично значущу діяльність публічної адміністрації, то провадження — це вже діяльність, пов’язана з вирішенням певної, порівняно вузької групи однорідних справ. Погоджуємося з позицією О.В. Кузьменко, яка вважає, що в практиці застосування необхідно послідовно та чітко розмежовувати поняття “процес”, “провадження”, “стадія”, а також розрізняти вживання цих термінів і в нормативно-правових актах [103, с. 210].

Переважна більшість вітчизняних вчених розглядають адміністративний процес як урегульовану нормами адміністративно-процесуального права діяльність виконавчо-розпорядчих органів держави, їх посадових осіб, інших уповноважених на те суб’єктів, спрямовану на реалізацію норм адміністративного матеріального права, а також матеріально-процесуальних норм інших галузей права під час розгляду індивідуально-конкретних справ [8, с. 189].

Під адміністративним провадженням слід мати на увазі нормативно врегульований порядок вчинення процесуальних дій, що забезпечують законний та об’єктивний розгляд індивідуальних адміністративних справ, об’єднаних спільністю предмета [6, с. 386].

Розглядаючи адміністративне провадження як елемент адміністративного процесу, В.К. Колпаков тлумачить його як адміністративно-процесуальну діяльність (тобто сукупність процесуальних дій) компетентного суб'єкта, яка відбувається в межах конкретної адміністративної справи задля її вирішення [86, с. 277].

Д.М. Бахрах дотримується думки, що адміністративне провадження як різновид адміністративного процесу є особливим видом адміністративно-процесуальної діяльності з розв'язання справ певної категорії згідно із загальними та спеціальними процесуальними нормами [23, с. 5].

О.В. Кузьменко науково обґрунтовано доводить, що адміністративне провадження – це вид адміністративного процесу, який через адміністративно-процесуальні норми регламентує діяльність публічної адміністрації з реалізації матеріальних норм, що здійснюється під час розгляду нею індивідуальних справ [103, с. 212].

Поширеним є підхід, згідно з яким адміністративне провадження розуміють як частину адміністративного процесу, що об'єднує групу однорідних процесуальних відносин, які вирізняються предметною характеристикою; для їх розгляду та вирішення встановлено певну процедуру, яка завершується оформленням отриманих результатів у відповідних документах [203, с. 423].

Отже, більшість науковців виокремлюють адміністративне провадження саме як вид адміністративного процесу та визнають, що адміністративний процес як складне структурне явище охоплює в собі різні види адміністративних проваджень. Кожному виду провадження властиві специфічні ознаки, зумовлені характером конкретних справ, які розв'язуються за його допомогою, та особливостями адміністративно-процесуальних відносин, що при цьому виникають.

Поділяємо позицію М.Я. Масленикова, який зауважує, що процесуальні дії правозастосовних органів (посадових осіб) щодо застосування всіх передбачених законом заходів адміністративного примусу неможливо "вписати" в одне провадження. Для виділення відповідних процесуальних дій в окреме провадження необхідно враховувати не тільки зовнішню "подібність" цих дій, але й зміст і характер, специфіку таких дій, особливість, нетиповість у порівнянні з типовими процесуальними діями [113, с. 12-16].

Адміністративне провадження в складі адміністративного процесу являє собою правовий порядок вирішення однорідних індивідуально конкретних справ. Структура адміністративного процесу, що вибудовується відповідно до різноманітних критеріїв, описується значною кількістю модифікацій, що відображають послідовно-паралельний зв'язок проваджень. Суттєвим для включення провадження в систему адміністративного процесу є одночасна наявність щонайменше двох моментів: визнання особливого характеру вирішуваних індивідуально-конкретних справ та відокремлене нормативне закріплення порядку вирішення зазначених справ.

З огляду на викладене вище вважаємо, що питання, пов'язані з провадженням у справах про митні правопорушення, необхідно досліджувати в контексті загальної адміністративно-процесуальної теорії.

Визнаючи, що провадження в справах про митні правопорушення являє собою самостійний різновид провадження в справах про адміністративні правопорушення, С.В. Ківалов зазначає, що провадження в справах про провини, яке здійснюють митні органи, – самостійне процесуальне явище в рамках системи адміністративно-процесуального провадження, якому притаманні специфічні дії, риси, ознаки та особливості, якими воно відрізняється від провадження в справах про адміністративні правопорушення [76, с. 81].

Отже, провадження в справах про порушення митних правил необхідно розглядати як окреме правове явище в системі адміністративних проваджень. Визнання такого співвідношення між даними провадженнями має важливе теоретичне та практичне значення. По-перше, цим самим обмежується дослідження – аналізу підлягає не весь обсяг правового матеріалу, а лише його частина. По-друге, визнання залежності між "провадженням у справах про порушення митних правил" та "адміністративним провадженням" має певне значення для кодифікації процесуального законодавства – кодифікувати потрібно не весь обсяг адміністративно-процесуальних норм, а лише їх специфічну частину, що регламентує діяльність, пов'язану з притягненням до адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері митної справи. По-третє, визнання даного провадження особливим різновидом адміністративного провадження означає, що йому властиві всі ті системні ознаки, які властиві останньому.

Визнання провадження в справах про порушення митних правил як специфічного різновиду провадження в справах про адміністративні правопорушення не означає повного ототожнення з останнім. Це провадження – самостійне процесуальне явище, яке має специфічні риси, ознаки та особливості, якими воно відрізняється від інших адміністративних проваджень. Основні відмінності провадження в справах про порушення митних правил, крім зазначених вище, стосуються, насамперед, об'єкта правопорушення, характеристики суб'єктів, що уповноваженні на прийняття державно-владних рішень у справі, та змісту й характеру окремих стадій та процесуальних дій, з яких складається досліджуване провадження.

Ця думка підтверджується й змістом ст. 357 МК України, в якій йдеться про те, що провадження в справах про порушення митних правил здійснюється відповідно до МК України, і лише в частині, що не регулюється ним, – відповідно до законодавства України про адміністративні правопорушення.

Таким чином, місце провадження в справах про порушення митних правил в ієрархічній системі адміністративного процесу в загальному вигляді можна зобразити таким чином: "адміністративний процес" – "адміністративне провадження" – "провадження в справах про адміністративні правопорушення" – "провадження в справах про порушення митних правил".

Цікавим у цьому контексті виглядає співвідношення провадження в справах про порушення митних правил з іншими проявами адміністративно-процесуальної діяльності митних органів. Так, В.Я. Настюк вважає, що у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин діяльність митних органів щодо реалізації своїх завдань та функцій здійснюється в межах різноманітних адміністративних проваджень. Їх сукупність дослідник називає "адміністративно-митним процесом", а також наголошує на потребі визначення його структури. На його думку, це має, по-перше, забезпечити ефективне регулювання його складовими конкретних груп відносин і сприяти поліпшенню роботи різних ланок митного апарату (в тому числі й щодо реалізації митних прав і свобод людини і громадянина), а по-друге, визначити шляхи актуальної систематизації адміністративно-процесуального законодавства стосовно потреб митної сфери. В.Я. Настюк вважає, що можна вирізнити такі адміністративні провадження, які стосуються: а) митного регулювання акредитації; б) митного оформлення; в) митного контролю; г) оскарження рішень митних органів; д) провадження в справах про порушення митних правил тощо [130, с. 121-122]. І хоча такий підхід щодо виокремлення як самостійного правового явища "адміністративно-митного процесу" видається необґрунтованим та таким, що не відповідає загальноправовій доктрині структури юридичного процесу, він ще раз підкреслює актуальність дослідження процесуальної діяльності учасників митних правовідносин та недостатній рівень теоретичних розробок у цій царині.

Окремі науковці пропонують ввести в науковий обіг поняття "митний процес" [66, с. 66]. Так, наприклад, Ю.М. Дьомін обстоює позицію, відповідно до якої він пропонує виокремлювати митний процес у широкому та вузькому розумінні. У першому значенні митний процес – це встановлений законом порядок організації та здійснення митного контролю, вирішення питань, що виникають у сфері забезпечення державних інтересів при регулюванні зовнішньої торгівлі за допомогою митно-тарифних та нетарифних заходів, визначення процедури митного контролю та оформлення тощо. У вузькому значенні митний процес розглядається як провадження в конкретних справах про порушення митних правил чи застосування заходів адміністративного примусу до порушників норм митного законодавства України з питань митної справи [67, с. 46]. На їх думку, митний процес є самостійним видом юридичного процесу. Відсутність серйозної науково-обґрунтованої аргументації з боку цих дослідників свідчить, насамперед, про підміну понять, що існують у теорії адміністративного права. Вважаємо, що такі пропозиції наразі є недоречними також з огляду на дискусійність поглядів щодо існування митного права як самостійного складника національної системи права.

Безумовно, перед митними органами як органами держави, що уповноважені на безпосереднє здійснення митної справи, висуваються певні вимоги, яких неухильно повинні дотримуватись усі посадові особи митної служби України; у той же час при здійсненні митними органами та їх посадовими особами покладених на них завдань повинна досягатися максимальна ефективність діяльності, забезпечуватись реалізація прав і свобод громадян та суб'єктів господарювання, захищатись інтереси держави. Саме процесуалізація, тобто детальна та всеохоплююча регламентація в процесуальних формах діяльності митних органів, забезпечує необхідні юридичні гарантії реалізації прав і свобод громадян та суб'єктів господарювання у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Разом з тим саме наявність досконалих процесуальних форм діяльності дозволяє досягти максимальної ефективності в діяльності митних органів та забезпечити дотримання необхідного балансу між публічними інтересами держави, з одного боку, та приватними інтересами громадян та суб'єктів господарювання – з іншого. Проте, враховуючи сучасний стан правового регулювання діяльності митних органів, їх посадових осіб та практику реалізації покладених на них функцій, можемо вести мову про адміністративно-процесуальну діяльність митних органів, спрямовану на реалізацію матеріальних норм адміністративного та митного права.

У результаті викладеного вище юридична природа адміністративного процесу в сфері митно-правових відносин має двоїстий характер: адміністративний процес, суб'єктом якого є митні органи, – урегульований правом порядок здійснення певних процедур митними органами щодо правового розв'язання широкого кола індивідуально-конкретних справ у сфері митно-правового регулювання; з іншого боку, це діяльність, у процесі якої виникають адміністративно-процесуальні відносини, що регулюються адміністративно-процесуальними нормами. У практичній площині митним органам у межах їх компетенції окреслено юридично-визначену сукупність індивідуально-конкретних справ та сукупність юрисдикційних та неюрисдикційних адміністративних проваджень, у межах яких вони й вирішують свої завдання.

З огляду на предмет дослідження більш актуальним є з'ясування співвідношення "провадження в справах про порушення митних правил" та "провадження в справах про адміністративні правопорушення".

Як зазначалося вище, класифікація адміністративних проваджень на види та підвиди здійснюється за найбільш характерними й значущими для юридичної практики ознаками та властивостями. Саме з урахуванням цього й розглянемо співвідношення визначених адміністративних проваджень.

Порушення митних правил є адміністративним правопорушенням, за яке особа, винна у його вчиненні, притягається до адміністративної відповідальності. Процесуальний порядок притягнення до відповідальності за цей різновид адміністративного проступку закріплений у розділі ХІХ МК України. Незважаючи на свій значний обсяг у даному розділі, законодавцю не вдалося забезпечити належний рівень правового регулювання деліктних правовідносин, що виникають у зв'язку з порушенням норм митного законодавства. На що вже неодноразово зверталася увага в адміністративно-правовій літературі. Так Ю.М. Дьомін зазначав, що хоча основна частина правових норм, що регулюють провадження в справах про порушення митних правил, і зібрана в МК України, але існують і такі, які в процесі кодифікації до нього включені не були. До числа таких норм, на його думку, належать: а) правила розгляду окремих категорій справ, які не охоплюються загальним порядком, передбаченим розділом ХІХ галузевого кодексу; б) норми законодавства, що регулюють повноправні (горизонтальні) відносини між митними адміністраціями різних країн (про взаємну допомогу при розслідуванні митних правопорушень) тощо [58, с. 9].

Процесуальні норми, що містяться в МК України і регламентують порядок процедури притягнення до відповідальності за митні правопорушення, окремими науковцями були визначені як "митно-процесуальні" [52, с. 171]. Разом з тим аналіз їх правової природи свідчить про їх адміністративно-процесуальний характер, хоча вони й відображають особливості провадження в справах про порушення митних правил у порівнянні з іншими різновидами провадження в справах про порушення митних правил. Цілком погоджуємося з позицією С.В. Ківалова, який такий стан правового регулювання пояснює тим, що провадження в справах про порушення митних правил ґрунтується на загальних принципах, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі – КпАП України) і, врешті, на принципах адміністративного процесу [76, с. 81-82]. Юридичні норми, що містяться в КпАП України, становлять нормативне підґрунтя для адміністративно-процесуальної діяльності щодо притягнення до відповідальності за порушення митних правил.

Безумовно, ідея виокремлення провадження в справах про порушення митних правил у самостійний вид адміністративного провадження має місце для існування. Проаналізувавши чинний МК України, маємо всі підстави стверджувати, що існує цілий ряд відмінностей та особливостей провадження в справах про порушення митних правил у порівнянні з більш узагальненим видом адміністративного провадження – провадженням у справах про адміністративні правопорушення. Наприклад, відмінна за своїм набором система процесуальних дій чи заходів забезпечення провадження тощо.

Разом з тим відмінності, що існують у провадженні в справах про порушення митних правил, лише підкреслюють універсальність провадження в справах про адміністративні правопорушення. Здійснення юрисдикційної діяльності різноманітними органами виконавчої влади, в тому числі й митними органами, відповідно до адміністративно-процесуальних принципів призводить до уніфікації процедури притягнення винної особи до юридичної відповідальності за вчинення адміністративних деліктів у різних галузях публічного права.

Відповідно до ст. 356 МК України провадження в справах про порушення митних правил включає в себе виконання процесуальних дій, зазначених у ст. 378 цього кодексу, розгляд справи та винесення постанови. Проте, як випливає зі змісту поняття провадження, воно включає в себе виконання процесуальних дій, розгляд справи та винесення постанови. Така ситуація дає змогу припускати, що виконання процесуальних дій визнається в якості окремої стадії провадження, що не відповідає загальновизнаній структурі адміністративного провадження.

Адміністративно-процесуальна діяльність посадових осіб митних органів, уповноважених на здійснення провадження в справах про порушення митних правил, розвивається в часі як послідовний ряд пов'язаних між собою процесуальних дій, спрямованих на забезпечення законного та об'єктивного розгляду та вирішення адміністративної справи. Тобто сукупність логічно пов'язаних процесуальних дій і становить стадію провадження. А саме провадження в справах про порушення митних правил як різновид провадження в справах про адміністративні правопорушення складається з чотирьох стадій: порушення справи, розгляду і винесення у справі постанови, оскарження або опротестування постанови у справі, виконання постанови у справі [6, c. 423]. З огляду на зазначене можна зробити висновок, що конструкція поняття провадження у справах про порушення митних правил, сформульована у МК України, не відповідає основним поглядам на структуру досліджуваного провадження і призводить до того, що норма, яка міститься в статті 356 МК України, не має ні теоретичного, ні практичного значення.

Проаналізувавши зміст даної статті, звертаємо увагу на помилкове посилання на ст. 378 МК України як на таку, в якій наведено перелік процесуальних дій, що можуть бути проведені в межах провадження в справі про порушення митних правил. Фактично ж перелік таких процесуальних дій визначено статтею 375 цього Кодексу. Безумовно, цю невідповідність можна пояснити редакційною помилкою, однак у законодавчих актах, а тим більше в кодексах, така ситуація, вважаємо, є неприйнятною.

До переліку процесуальних дій відповідно до ст. 378 МК України належать:

– складання протоколу про порушення митних правил;

– витребування документів, необхідних для провадження у справі про порушення митних правил;

– вилучення товарів, транспортних засобів та документів;

– митне обстеження;

– пред'явлення товарів, транспортних засобів та документів для впізнання;

– призначення експертизи;

– взяття проб та зразків для проведення дослідження (аналізу, експертизи).

Бачимо, що митне обстеження є лише однією з процесуальних дій, які в своїй сукупності можуть являти собою, відповідно до змісту статті галузевого кодексу, разом із розглядом справи та винесенням рішення, процес провадження в справах про порушення митних правил.

У п. 3.1 Методичних рекомендацій щодо провадження в справах про порушення митних правил, затверджених наказом ДМС України від 30.12.04 р. № 936 (далі – Методичні рекомендації) [117], взагалі поняття "провадження в справах про порушення митних правил" замінюється новим терміном "митне розслідування", під яким мається на увазі проведення митним органом перевірки обставин, що можуть бути приводом і підставою для порушення справи про порушення митних правил, порушення такої справи, проведення в ній процесуальних дій, її розгляд і прийняття в ній відповідного рішення.

Методичні рекомендації, що були підготовлені з метою уніфікації застосування норм законодавства та підвищення якості досліджуваного провадження, не тільки не усувають (принаймні на рівні тлумачення – прим. авт.) помилку законодавця, а зводять її лише до однієї стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення – розслідування адміністративної справи. Таке некваліфіковане роз'яснення ще більше ускладнює розуміння правової природи досліджуваного провадження як різновиду адміністративного провадження.

Для більш повного уявлення про зміст поняття провадження в справах про порушення митних правил доцільно розглянути доктринальні визначення цього поняття. Так під провадженням у справах про порушення митних правил мають на увазі процесуальні дії, що здійснюють посадові особи митних органів, у провадженні яких знаходиться справа про порушення митних правил, про що складаються відповідні процесуальні документи [119, с. 207]. Проте дане визначення є досить однобічним, оскільки в ньому провадження ототожнюється лише з проведенням процесуальних дій та не включає безпосередньо розгляд, винесення рішення та його виконання.

На думку С.В. Ківалова, провадження в справах про порушення митних правил являє собою комплекс взаємопов'язаних та взаємообумовлених процесуальних дій, спрямованих на своєчасне, всебічне та об'єктивне виявлення обставин кожної справи, вирішення його у точній відповідності до законодавства, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють скоєнню адміністративних правопорушень, попередження правопорушень, виховання громадян у дусі дотримання законів, укріплення законності, які здійснюються спеціально уповноваженими посадовими особами митних органів з метою виконання завдань щодо охороні митних правил [76, с.100].

У підручнику «Митне право України» провадження у справах про порушення митних правил потрактовано як один із різновидів провадження у справах про адміністративні правопорушення. Воно охоплює послідовний набір дій юрисдикційних органів, які, керуючись нормами адміністративного та митного законодавства, вживають заходів для притягнення порушників до відповідальності й забезпечення виконання ухваленої постанови [120, с. 252.].

На нашу думку, провадження у справах про порушення митних правил постає підвидом провадження у справах про адміністративні правопорушення. Здійснюється воно згідно з принципами адміністративного процесу, але з урахуванням особливостей митних правовідносин, урегульованих нормами адміністративного та митного права. Цьому провадженню властиві всі ознаки, притаманні провадженню у справах про адміністративні правопорушення, а також низка специфічних рис, закріплених галузевим кодексом – МК України та іншими нормативними актами. Саме це уможливлює повнішу й ефективнішу реалізацію адміністративної відповідальності у царині митно-правового регулювання суспільних відносин.

Отже, з огляду на викладене вище, можна дати визначення провадження у справах про порушення митних правил, підвідомчих митним органам України. Це здійснюваний спеціально уповноваженими посадовими особами митних органів складний комплекс взаємопов'язаних та взаємообумовлених процесуальних дій. Його спрямовано на своєчасне, всебічне, повне та об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її відповідно до чинного законодавства, забезпечення виконання постанови, виявлення причин та умов, що сприяли скоєнню митних правопорушень, вжиття заходів щодо їх усунення, запобігання правопорушенням, зміцнення правопорядку та законності в галузі митної справи.

1.2. Зміст та особливості провадження в справахпро порушення митних правил

Одним із ключових аспектів, що дає змогу охарактеризувати провадження в справах про порушення митних правил і як окремий різновид адміністративного провадження, і як комплекс специфічних процесуальних дій, є з'ясування особливостей його правової природи. Аналіз положень чинного митного законодавства та галузевих підзаконних нормативних актів Держмитслужби України дає підстави говорити про своєрідність процесуальної діяльності митних органів та їхніх посадових осіб під час здійснення такого провадження. Цей висновок випливає з наведеного нижче.

У ході реалізації митної політики діяльність органів митної служби України, спрямована на протидію контрабанді та порушенням митних правил, поступається за значущістю іншим напрямам їхньої роботи. Інакше кажучи, провадження в справах про порушення митних правил не належить до основних адміністративних проваджень, які здійснюють митні органи, виконуючи поставлені перед ними завдання та реалізуючи свої функції. Зрозуміло, що постійне збільшення кількості випадків порушення митних правил спонукає митні органи активізувати роботу з профілактики митних правопорушень, припинення протиправних дій та притягнення до адміністративної відповідальності осіб, які вчинили порушення митних правил. Це опосередковано засвідчує, з одного боку, поступове набуття правоохоронними функціями першочергового значення, а з іншого – поглиблення загальної та фінансово-економічної кризи в державі.

Окрім того, митні органи здійснюють юрисдикційне провадження виключно щодо особливої категорії адміністративних справ. Тобто підставою для відкриття провадження виступає специфічне адміністративне порушення – порушення митних правил, перелік яких закріплено ст. 329-355 чинного МК України. Слід зауважити, що перелік митних правопорушень, за які передбачено адміністративну відповідальність, істотно розширився порівняно з попередньою редакцією галузевого кодифікованого законодавчого акта.

Реалізація митними органами адміністративно-юрисдикційних повноважень безпосередньо випливає з їхньої профілюючої діяльності, пов'язаної зі здійсненням митного контролю та митного оформлення. Митні органи – це спеціально уповноважені органи виконавчої влади у сфері митної справи, на які згідно з МК України та іншими законодавчими актами покладено безпосереднє здійснення митної справи. Відповідно до ст. 2 МК України митну справу становить порядок переміщення через митний кордон держави товарів і транспортних засобів, митне регулювання, пов'язане зі встановленням та справлянням податків і зборів, процедури митного контролю та оформлення. Як випливає зі змісту цієї статті, системоутворюючим елементом митної справи є митні процедури – митний контроль та митне оформлення. Згідно з вимогами ст. 40 МК України митному контролю підлягають усі товари і транспортні засоби, що переміщуються через митний кордон України. Митний контроль здійснюється з метою забезпечення дотримання громадянами та суб'єктами господарювання порядку переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів. Він здійснюється посадовими особами митних органів шляхом перевірки документів та відомостей, необхідних для такого контролю, митного огляду (огляду та переогляду товарів і транспортних засобів, особистого огляду громадян), обліку товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України, перевірки систем звітності та обліку товарів, своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів, які справляються при переміщенні товарів через митний кордон, а також в інших формах, що визначені чинним митним законодавством.

Аналіз діяльності митних органів дає підстави стверджувати, що практично всі правопорушення виявляються під час проведення митного контролю або митного оформлення, тому протоколи про порушення митних правил складаються у більшості випадків оперативно-інспекторським складом функціональних відділів митних органів, ними ж здійснюються й первинні дії, спрямовані на встановлення особи правопорушення та факту його скоєння. Відсоток справ, що порушуються посадовими особами підрозділів по боротьбі з контрабандою та порушеннями митних правил, значно менший. Як правило, його складають справи, що порушуються за матеріалами, які були отримані від інших правоохоронних органів. Тобто в реалізації адміністративної юрисдикції в справах про порушення митних правил активну участь бере значна кількість уповноважених посадових осіб митних органів. Не всі вони мають правові можливості щодо вирішення такої категорії справ, проте як представники виконавчої влади всі вони мають достатньо широке коло прав та обов'язків при провадженні в справах про адміністративні правопорушення. Така ситуація вимагає надання певних процесуальних гарантій реалізації прав та законних інтересів іншим учасникам даного різновиду адміністративного провадження.

До особливостей провадження в справах про порушення митних правил також можна віднести можливості використання з метою отримання інформації про обставини вчиненого правопорушення таких форм митного контролю, як митні обстеження: огляд та переогляд товарів і транспортних засобів (ст. 55 МК України), також огляд та переогляд ручної поклажі та багажу (ст. 56 МК України). Такого процесуального заходу, як переогляд, КпАП України не передбачає. Наявність у МК України такої дії припускає, що переогляд транспортних засобів, товарів, речей та інших предметів може бути проведений за наявності підстав вважати, що товари, які переміщуються через митний кордон України, транспортні засоби є безпосередніми об'єктами порушення митних правил або предметами, що вказані в ст. 96 МК України.

Митні органи України виступають не лише як основний адміністративно-юрисдикційного орган у межах провадження в справах про порушення митних правил, а й сприяють забезпеченню розгляду та вирішенню таких справ іншими правоохоронними органами, а також судами. Так, наприклад, на відміну від КпАП України, чинне митне законодавство наділяє посадову особу митного органу правом направляти матеріали про інші правопорушення відповідним державним органам, які уповноважені на провадження в справах про адміністративні правопорушення. У випадках виявлення таких правопорушень під час провадження в справі про порушення митних правил матеріали про них виділяються із справи і відправляються до відповідного державного органу. Наприклад, якщо в ході митного розслідування були виявлені факти порушення податкового законодавства, то матеріали направляються в органи податкової міліції.

МК України передбачений двохступеневий порядок провадження в справах про порушення митних правил. Перший рівень – розгляд справи митними органами і винесення постанови про накладення попередження чи штрафу (ст. 329-335, 337, 338, 342-344, 346, 347, 354, 355) й другий – розгляд справи суддею та вирішення питання про конфіскацію, якщо така передбачена (ст. 336, 339-341, 345, 348-353 МК України). Варто зазначити, що така двохступеневість даного провадження є традиційною, адже раніше Тимчасовий порядок провадження та розгляду справ встановлював перший ступінь – розгляд справи митними органами і винесення постанови про накладення штрафу й другий – розгляд тієї ж справи суддею і вирішення питання про конфіскацію, якщо така передбачена (ст. 108, 112-118 МК України) [154, c. 189].

У межах провадження в справах про порушення митних правил посадовими особами митних органів здійснюється ряд процесуальних дій, які притаманні лише цьому різновиду провадження в справах про адміністративні правопорушення. До таких специфічних процесуальних дій належать: митне обстеження, пред'явлення товарів, транспортних засобів та документів для впізнання, вилучення товарів, транспортних засобів та документів для забезпечення стягнення за порушення митних правил. Використовуються як окремі процесуальні дії в досліджуваному провадженні, особистий огляд та огляд речей, та опитування осіб, хоча їх застосування МК України не передбачено.

Важливою процесуальною дією у провадженні в справах про порушення митних правил є митне обстеження. Відповідно до ст. 379 МК України посадові особи митних органів України, які мають достатні підстави вважати, що на території, або в приміщеннях підприємств, або у транспортних засобах, що їм належать, знаходяться предмети, що є безпосередніми об'єктами порушення митних правил, або предмети зі спеціально виготовленими тайниками, що використовувались для переміщення через митний кордон України з приховуванням таких предметів, а також документи, необхідні для розгляду справи про порушення митних правил, можуть проводити митні обстеження таких територій, приміщень або транспортних засобів.

КпАП України не передбачає використання подібної процесуальної дії, тому в навчальній і науковій літературі про це не згадується. На наш погляд, це також є особливістю провадження в справах про порушення митних правил та якраз і є прикладом дії банкетної норми, що міститься в ст. 357 МК України щодо можливості використання при здійсненні провадження в справах про порушення митних правил законодавства України про адміністративні правопорушення.

Крім того, у галузевому підзаконному масиві нормотворчості введено в обіг та активно використовуються специфічні поняття, притаманні лише даному різновиду адміністративного провадження, такі, наприклад, як “митне розслідування” та “митне обстеження”. За таких умов є можливість вести мову про існування специфічного адміністративно-процесуального утворення, яким є митне розслідування в справі про порушення митних правил, у межах якого здійснюється комплекс особливих процесуальних дій, що спрямовані на встановлення фактичних даних у справі.

Адміністративно-юрисдикційні повноваження митних органів України та їх посадових осіб через фрагментарність їх правового регулювання галузевим кодифікованим актом регламентовані підзаконними відомчими нормативними актами. Разом з тим це варто визнати особливістю провадження в справах про порушення митних правил, за такої ситуації маємо докладне та чітке нормативне регулювання повноважень митних органів та їх посадових осіб. Перелік адміністративних і юрисдикційних повноважень міститься в МК України й отримує свій розвиток у підзаконних нормативних актах, які визначають як загальний правовий статус усіх ланок митної системи, так і окремих митних органів та їх підрозділів, що реалізують правоохоронну функцію.

Аналіз адміністративно-правового статусу митних органів свідчить про можливість виокремлення з досить великого кола повноважень, які їм надані, значної частини, яка так чи інакше пов'язана з боротьбою з порушенням митних правил і застосуванням різноманітних заходів адміністративно-примусового впливу. Так, в ст. 11 МК України визначені основні завдання митних органів, одним з яких є контроль за додержанням законодавства України з питань митної справи та яке уточнюється, й конкретизуєтьс, та трансформується у завдання боротьби з контрабандою і порушенням митних правил. У ст. 362 цього ж Кодексу зазначено, що провадження в справах про порушення митних правил здійснюється спеціально уповноваженими посадовими особами митних органів України.

Залежно від організаційно-правового рівня митного органу в системі митної служби України визначається й обсяг та межі його повноважень. Наприклад, для Департаменту організації боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Держмитслужби України, який діє на підставі Положення про Департамент організації боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Держмитслужби України, затвердженого наказом Голови служби від 5 травня 2006 року № 360, визначено такі основні завдання: боротьба з контрабандою та порушеннями митних правил; забезпечення контролю за дотриманням законності при здійсненні митними органами дізнання в кримінальних справах про контрабанду й провадження в справах про порушення митних правил; збирання, обробка, узагальнення й аналіз статистичної та іншої інформації про стан боротьби з контрабандою й порушеннями митних правил, про результати роботи митних органів у цьому напрямі; організація заходів щодо підвищення ефективності та якості роботи митних органів при реалізації ними правоохоронної функції; вивчення форм, методів, характеру скоєння контрабанди й порушень митних правил, структури предметів правопорушень, а також причин, що призводять до вчинення митних правопорушень, і умов, що сприяють скоєнню таких порушень; прогнозування можливих тенденцій і каналів незаконного переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України; розроблення та здійснення заходів щодо запобігання контрабанди та порушення митних правил та ряд інших завдань, реалізація яких спрямована на запобігання та профілактику вчинення митних правопорушень, підвищення ефективності правоохоронної діяльності митних органів різних ланок.

Посадові особи регіональної митниці, що діють на підставі Типового положення про регіональну митницю, затвердженого наказом Держмитслужби України від 25 липня 2003 року № 500 [218] та положень про свої внутрішні підрозділи, виконують такі функції: організовують та здійснюють роботу по боротьбі з порушеннями митних правил, розробляють та проводять заходи щодо запобігання порушенням митних правил, безпосередньо заводять справи про порушення митних правил і виконують їх провадження, здійснюють методичне керівництво підпорядкованими митницями з цих питань; контролюють дотримання ними законності при провадженні справ про порушення митних правил. Регіональні митниці забезпечують проведення експертиз і експертно-криміналістичних досліджень у цих справах. У разі заведення справ про порушення митних правил регіональні митниці надають допомогу в проведенні перевірок фінансово-господарчої і зовнішньоекономічної діяльності підприємств, установ і організацій.

Значний обсяг повноважень мають посадові особи митниці, які діють на підставі Типового положення про митницю, яке затверджене наказом Держмитслужби України від 25 липня 2003 року № 500 [217], та власних посадових інструкцій. Відповідно до цих нормативних актів вони мають адміністративно-юрисдикційні повноваження, пов'язані з організацією та проведенням заходів щодо боротьби з порушеннями митних правил, виявлення, попередження та припинення порушень митних правил, і повноваження щодо здійснення провадження в справах про митні правопорушення.

Крім того, наказом Держмитслужби України від 7 грудня 2006 року № 1091 у регіональних митницях та митницях прямого підпорядкування були утворені служби по боротьбі з контрабандою та митної варти (далі – Служба). Вони є спеціалізованими структурними підрозділами Держмитслужби України, що мають особливий статус та умови підпорядкування. Служби входять до складу регіональних митниць та митниць як самостійні структурні підрозділи. Саме на них і покладається безпосередній обов'язок боротьби з порушеннями митних правил.

Ці спеціально уповноважені підрозділи митних органів як окремі підрозділи були створені з метою поліпшення та підвищення ефективності організації та здійснення боротьби з порушеннями митних правил, здійснення митної справи в частині провадження в справах про порушення митних правил, здійснення керівництва та координації діяльності інших підрозділів митних органів, а також в межах визначеного регіону, забезпечення дотримання нормативних актів, що визначають порядок організації боротьби з порушеннями митних правил. Тому можемо визнати, що основний тягар діяльності, спрямованої на боротьбу з порушеннями митних правил, покладено на співробітників саме цих підрозділів. З метою виконання покладених завдань та ефективного здійснення своїх функцій ці підрозділи користуються досить значними за обсягом повноваженнями, які чітко визначені Типовим положенням про Службу і затверджені наказом Держмитслужби України від 7 грудня 2006 року № 1091.

Опосередковано вказує на наявність специфіки провадження й вирішення питання щодо місця розгляду справи про порушення митних правил. За загальним правилом, передбаченим ст. 276 КпАП України, справа про адміністративне правопорушення розглядається за місцем його вчинення, а справи про порушення митних правил розглядаються за місцезнаходженням митного органу України, в зоні якого вчинено правопорушення.

Провадження в справах про порушення митних правил як вид адміністративно-процесуальної діяльності здійснюється відповідно до адміністративно-процесуальних принципів та принципів юрисдикційної діяльності, закріплених Конституцією України, іншими законодавчими актами, з урахуванням специфіки митних правовідносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами та нормами митного права. З огляду на завдання здійснюваного дослідження не ставимо перед собою мету докладно проаналізувати принципи адміністративного провадження. Разом з тим поділяємо позицію тих науковців, які стверджують, що принципи, зафіксовані законодавством про адміністративні правопорушення, в обов'язковому порядку повинні реалізовуватись і в провадженні в справах про порушення митних правил [157, с. 17; 54, с. 8-9].

Для визначення особливостей провадження в справах про порушення митних правил проаналізуємо лише ті принципи, які визначають специфічні риси досліджуваного адміністративного провадження та мають значення для підвищення ефективності правоохоронної діяльності митних органів. При цьому варто констатувати, що в чинному МК України не закріплено процесуальні принципи, відповідно до яких митні органи та їх посадові особи повинні здійснювати адміністративно-юрисдикційну діяльність. Тому, розкриваючи їх сутність, необхідно звертатись до аналізу національного законодавства про адміністративні правопорушення та відомчих нормативних актів, що регламентують цей напрям діяльності митних органів.

Не викликає жодних сумнівів значення принципу об'єктивної істини для здійснення провадження в справах про порушення митних правил та важливість його реалізації в процесі здійснення митними органами юрисдикційної діяльності. Особливість його полягає в тому, що митні органи не тільки порушують справи про порушення митних правил, а й самі ж їх розслідують, розглядають та застосовують відповідні адміністративні стягнення. Така ситуація вимагає максимуму відповідальності та всебічності, прояву ретельного дослідження всіх необхідних умов та обставин, пов'язаних з порушенням митних правил. Всебічність, повнота та об'єктивність процесуального розслідування порушення митних правил передбачає, насамперед, дослідження обставин, що потребують доказування і які у своїй сукупності складають предмет доказування. На відміну від ст. 245 КпАП України, яка обмежується лише загальною вказівкою на необхідність своєчасного, всебічного, повного й об'єктивного з'ясування обставин справи, п. 4 Методичних рекомендацій чітко визначає сукупність необхідних обставин, що дозволяють встановити об'єктивну істину конкретної справи.

Для ефективної правоохоронної діяльності митних органів важливе значення має принцип забезпечення права на захист і презумпції невинності. Його втілення полягає в тому, що особа, яка притягається до відповідальності, отримує широкий набір правових засобів для належного захисту своїх інтересів. Згідно з чинним законодавством, така особа має право: знати, за яке саме правопорушення її притягають до відповідальності; ознайомлюватися з матеріалами справи, а під час ревізії, перевірки чи інвентаризації — бути поінформованою про їхні результати та отримати копії протоколів процесуальних дій (зокрема, копію протоколу вилучення предметів і документів); надавати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; під час розгляду справи користуватися юридичною допомогою адвоката; виступати рідною мовою та залучати перекладача, якщо вона не володіє мовою провадження; оскаржувати постанову у справі. Забезпечення права на захист проявляється й у тому, що обов’язок доводити вину особи у вчиненні порушення митних правил покладається на митні органи України, тоді як особа, яка притягається до відповідальності, має право захищатися від обвинувачення, подаючи докази, які пом’якшують відповідальність або повністю виправдовують її.

Окрім цього, у межах зазначеного принципу реалізується презумпція невинуватості, зміст якої полягає в тому, що особа, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, “вважається невинуватою доти, доки її вина не буде доведена в передбаченому законом порядку і не встановлена вироком суду, що набрав законної сили”[126, с. 18-19].

У провадженні в справах про порушення митних правил ця презумпція має свою специфіку, зумовлену низкою чинників, які визначають сутність цієї правової категорії: по-перше, вина є обов’язковим елементом порушення митних правил (ст. 319 МК України); по-друге, серед обставин, що підлягають з’ясуванню при розгляді справи, є питання, чи винна ця особа у вчиненні правопорушення; по-третє, обов’язок доведення вини покладається на орган, який розглядає справу. Отже, до адміністративної відповідальності особу можна притягнути лише за наявності її вини, встановленої у визначеному законом порядку та доведеної відповідним суб’єктом правозастосовної діяльності.

У цьому провадженні має особливості й реалізація принципу використання національної мови громадянина. Його головна ідея — не допустити обмеження прав громадян — учасників провадження в справах про порушення митних правил за мовною ознакою. Специфіка провадження полягає в тому, що його учасниками досить часто є іноземці та особи без громадянства, які не володіють державною мовою або володіють нею недостатньо. З огляду на це ст. 361 МК України містить норму, яка дає змогу реалізувати цей принцип на практиці. Наявність такої норми не є типовою для більшості адміністративних проваджень.

За загальним правилом провадження в справі про порушення митних правил ведеться українською мовою. Це означає, що всі процесуальні документи (протоколи, акти, постанови та інші документи) складаються українською мовою. Конституція України, визнаючи українську мову державною в Україні, водночас гарантує вільний розвиток і використання інших мов (ст.ст. 10, 24). Якщо митні органи розташовані в місцях проживання більшості громадян інших національностей (міста, райони, сільські та селищні Ради, сільські населені пункти, їх сукупність), а це типово для прикордонних районів України, провадження може здійснюватись національною мовою більшості населення відповідної місцевості (ч. 2 ст. 3 Закону УРСР “Про мови в Українській РСР” від 28 жовтня 1989 року № 8312-11). Якщо ж громадяни іншої національності, які становлять більшість населення зазначених адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів, не володіють належною мірою національною мовою, або коли в межах цих адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів компактно проживає кілька національностей, жодна з яких не становить більшості населення цієї місцевості, провадження може здійснюватись українською мовою або мовою, прийнятною для всього населення (ч. 3 ст. 3 цього ж Закону).

Крім того, особи, які беруть участь у провадженні в справі про порушення митних правил і не володіють мовою провадження, мають право робити заяви, давати пояснення, подавати клопотання та відводи, наводити свої доводи, міркування й заперечення, оскаржувати постанови митного органу, суду рідною мовою, а також користуватися послугами перекладача.

Стисла характеристика адміністративно-юрисдикційних принципів, які діють і безпосередньо реалізуються посадовими особами митних органів у межах провадження в справах про порушення митних правил, засвідчує, що в досліджуваному провадженні вони мають певні особливості. Саме від їх реалізації та неухильного дотримання залежать ефективність і законність дій та рішень посадових осіб митних органів у провадженнях у справах про порушення митних правил. Принципи провадження в справах про порушення митних правил є результатом правової свідомості, що ґрунтується на більш загальних принципах процесуальної діяльності. Зважаючи на важливість і значущість усіх без винятку принципів, необхідно внести зміни до чинного МК України, щоб ці принципи отримали нормативне закріплення в галузевому кодифікованому акті.

Отже, аналіз особливостей процесуальної діяльності посадових осіб митних органів, спрямованої на реалізацію правоохоронної функції, показує, що провадження в справах про порушення митних правил — це нормативно визначений галузевим кодексом — МК України різновид провадження в справах про порушення митних правил, який є видом адміністративного провадження. Провадження в справах про порушення митних правил має всі ознаки, властиві провадженню в справах про адміністративні правопорушення, та низку особливостей процесуального характеру, які дають змогу підвищити ефективність правоохоронної діяльності митних органів, забезпечити повну та максимальну реалізацію адміністративної відповідальності у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.

1.3. Удосконалення правового регулювання провадження в справах про порушення митних правил

Переважна частина процесуальних норм, якими регулюється провадження у справах про порушення митних правил, закріплена в галузевому кодифікованому акті. Саме Кодекс на нормативному рівні встановлює порядок притягнення осіб до адміністративної відповідальності за митні правопорушення, визначаючи водночас як загальні засади провадження, так і його специфічні риси. Водночас у цьому кодексі присутні й правові норми, які під час кодифікації митного законодавства були включені до нього лише частково або взагалі залишилися поза його межами.

Від моменту набрання чинності МК України в новій редакції і до сьогодні митні органи вже накопичили певний досвід у сфері притягнення осіб, винних у вчиненні митних правопорушень, до адміністративної відповідальності. Аналіз практики адміністративно-юрисдикційної діяльності митних органів засвідчив наявність проявів колізійності та окремих прогалин у галузевому кодифікованому акті стосовно провадження у справах про порушення митних правил. Такий стан речей знижує ефективність діяльності митних органів під час реалізації ними правоохоронної функції, що разом із високим рівнем вимог до якості правового регулювання аналізованих суспільних відносин зумовлює необхідність глибокого та всебічного дослідження питань унормування провадження в справах про порушення митних правил.

Глава 58 “Порядок провадження у справах про порушення митних правил” МК України містить процесуальні норми, які визначають порядок здійснення провадження в справах про порушення митних правил. Порівняно з попередньою редакцією МК України чинний кодекс став кроком уперед на шляху до покращення якості правового регулювання правоохоронних відносин за участю митних органів. Такою, відносно детальною, регламентацією діяльності посадових осіб митних органів законодавець намагався забезпечити чітке виконання вимог митного законодавства, своєчасний, всебічний, повний та об’єктивний розгляд і вирішення адміністративної справи та мінімізувати можливість зловживань при провадженні справ про порушення митних правил. Але водночас у досліджуваній главі є дискусійні, суперечливі моменти, на які вже зверталася увага науковців-адміністративістів [48; 156; 207].

Так, як зазначалося вище, у ст. 356 МК України сформульовано поняття провадження в справах про порушення митних правил. Зважаючи на те, що дане провадження є одним із різновидів провадження в справах про адміністративні правопорушення, йому властиві всі загальні ознаки, притаманні адміністративно-юрисдикційним провадженням. Разом з тим основні відмінності провадження в справах про порушення митних правил стосуються об’єкта правопорушення, характеристики суб’єктів, що уповноважені на прийняття державно-владних рішень у справі та змісту окремих стадій і процесуальних дій, з яких складається досліджуване провадження. Незважаючи на те, що існують деякі розбіжності у формулюванні поняття провадження в справах про адміністративні правопорушення, більшість вчених-адміністративістів схиляється до думки, що під таким провадженням слід мати на увазі низку послідовних дій уповноважених органів (посадових осіб), а в деяких випадках інших суб’єктів, які згідно з нормами адміністративного законодавства здійснюють заходи, спрямовані на притягнення правопорушників до відповідальності й забезпечення виконання винесеної постанови [8, c. 220]. Якщо аналізувати з цих позицій поняття провадження в справі про порушення митних правил, яке сформульовано у ст. 356 МК України, то варто зауважити, що воно має певні вади.

Так зі змісту поняття провадження випливає, що воно охоплює лише виконання процесуальних дій, розгляд справи та винесення постанови. Це твердження дає змогу припускати, що виконання процесуальних дій визнається в якості окремої стадії провадження, що не відповідає загальновизнаній структурі адміністративного провадження. Діяльність посадових осіб, уповноважених на здійснення провадження в справах про порушення митних правил, розвивається в часі як послідовний ряд пов’язаних між собою процесуальних дій, спрямованих на забезпечення законного та об’єктивного розгляду та вирішення адміністративної справи. Тобто сукупність логічно пов’язаних процесуальних дій і становить стадію провадження. А саме провадження в справах про порушення митних правил як різновид провадження в справах про адміністративні правопорушення складається з чотирьох стадій: порушення справи, розгляду і винесення по справі постанови, оскарження або опротестування постанови по справі, виконання постанови по справі [6, c. 423].

Враховуючи вищезазначене, можна зробити висновок, що конструкція поняття провадження в справах про порушення митних правил, сформульована у МК України, не відповідає основним поглядам на структуру досліджуваного провадження і призводить до того, що норма, яка міститься в ст. 356 МК України, не матиме ні теоретичного, ні практичного значення. Тому пропонуємо ст. 356 МК України “Поняття провадження в справі про порушення митних правил” викласти в такій редакції:

“Провадження в справах про порушення митних правил являє собою здійснюваний спеціально уповноваженими посадовими особами митних органів комплекс взаємопов’язаних та взаємообумовлених процесуальних дій, спрямованих на своєчасне, всебічне, повне й об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її відповідно до чинного законодавства та забезпечення виконання винесеної постанови по справі”.

Загальновідомим є те, що завдання, які висуваються перед суб’єктами будь-якої діяльності, визначають її зміст та спрямованість. З цієї точки зору вважаємо неприпустимим відсутність у галузевому кодексі законодавчо визначених завдань провадження в справах про порушення митних правил. Існування у кодексі посилкової статті (ст. 357 МК України ) не виправляє ситуації. Звичайно, можна погодитись, що завдання провадження в справах про порушення митних правил співпадають із завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення, але тоді ставиться під сумнів основний аргумент розміщення адміністративно-деліктних норм у МК України – специфіка суспільних відносин у сфері митно-правового регулювання. Якщо законодавець не піде по шляху створення єдиного кодифікованого акта, який би встановлював адміністративну відповідальність за всі без винятку адміністративні правопорушення, в т.ч порушення митних правил, то в МК України потрібно визначити завдання досліджуваного провадження.

Ст. 358 МК України містить норму, згідно з якою справа про порушення митних правил вважається розпочатою з моменту складання протоколу про порушення митних правил. З приводу цього варто зазначити: по-перше, з точки зору юридичної термінології справа вважається порушеною, а розпочатим може бути лише провадження; по-друге, за такої конструкції правової норми, на якій підставі посадові особи митного органу можуть здійснювати, наприклад, такі процесуальні дії, як адміністративне затримання громадянина (ст. 374 МК України) чи його доставлення. До речі, “Глава 60. Процесуальні дії у справі про порушення митних правил та порядок їх проведення” взагалі не передбачає існування таких процесуальних дій (як і опитування громадян теж). Вважаємо, що моментом порушення справи варто вважати не тільки складання протоколу про порушення митних правил, а й складання будь-якого з протоколів процесуальних дій.

Коло посадових осіб, уповноважених складати протоколи про порушення митних правил, визначено ст. 359 МК України. На превеликий жаль, і в цій статті є суттєві вади. Наприклад, п. 1.ч. 1 даної статті пов’язує повноваження на складання процесуального акта з такою правовою категорією, як штатний розпис, хоча під останнім варто мати на увазі документ, затверджений наказом, який визначає склад працівників установи, організації із зазначенням їх посад та посадових окладів, особливостей оплати праці [235, с. 450]. Можемо лише здогадуватися, що насправді законодавець мав на увазі: протоколи можуть складати посадові особи, які відповідно до посадових обов’язків уповноважені здійснювати митний контроль, митне оформлення і пропуск через митний кордон товарів та транспортних засобів і безпосередньо виявляти порушення митних правил.

Вважаємо надмірним таку деталізацію підрозділів митних органів, посадові особи яких уповноважені складати протоколи про порушення митних правил, що визначені п. 2. ст. 359 МК України. З моменту набрання чинності МК України і дотепер були здійснені неодноразові реорганізації підрозділів митних органів, безпосереднім завданням яких є боротьба з митними правопорушеннями, наслідками яких було їх перепідпорядкування, зміна назви, структури тощо. Як вирішувати питання підрозділів митної варти, які в результаті цих перманентних реорганізацій мали/мають статус самостійних підрозділів? Адже ні в кого не виникає сумніву, що спеціальні підрозділи митних органів, призначені для боротьби з порушеннями митних правил (ст. 19 МК України), повинні мати право на складання таких протоколів [207, с. 93-94].

Виникає низка питань до законодавця при аналізі п. 3 ст. 359 МК України. Який статус мають “інші посадові особи, уповноважені керівником спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади” (Головою Держмитслужби України – прим авт.)? Зі змісту цієї статті вони не є особами, уповноваженими здійснювати митний контроль, митне оформлення і пропуск через митний кордон товарів і транспортних засобів, а також не є посадовими особами підрозділів боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, про які йдеться у пп. 1, 2. Чи має практичне значення надання начальнику регіональної митниці права на складання протоколів про порушення митних правил? За аналізований період цією категорією посадових осіб митних органів не було складено жодного протоколу.

В МК України законодавчо не визначені обставини, за наявності яких не може бути складено протокол та розпочато провадження в справах про порушення митних правил. Відсутність переліку таких обставин у галузевому кодексі примушує правозастосовний орган звертатись до ст. 247 КпАП України. Застосовуючи ст. 247 КпАП України, посадова особа митного органу в черговий раз змушена керуватись ст. 357 МК України. До цієї ж статті потрібно звертатись для вирішення питання щодо виду постанови, яку потрібно виносити за наявності обставин, що виключають провадження в справах про порушення митних правил. Використання аналогії дозволяє припустити, що в такій ситуації необхідно виносити постанову про закриття провадження в справі (п. 3 ст. 391 МК України).

У МК України (ст. 360) здійснено спробу визначити перелік приводів і підстав для порушення справи про порушення митних правил, яку можна визнати не зовсім вдалою. Як випливає зі змісту даної статті, законодавець ототожнює поняття приводи та підстави, що є помилковим. Дійсно, справа порушується за наявності відповідних приводів та підстав. Але під приводами для порушення справи потрібно вважати всі джерела, з яких посадові особи митних органів отримують інформацію про скоєне порушення митних правил, що зобов’язує їх прийняти рішення розпочати провадження. А дана стаття містить перелік далеко не всіх джерел інформації, наприклад, повідомлення та заяви громадян. Підставою для порушення справи є достатня сукупність відомостей, які вказують на наявність ознак порушення митних правил [156, с. 4].

Якщо ж законодавець вирішив законодавчо закріпити приводи й підстави для порушення справи про порушення митних правил, то було б доцільно все ж таки їх розмежувати та зробити перелік приводів відкритим. Крім того, у цьому випадку логічно вірним було б доповнити МК України статтею, яка б передбачала дії посадових осіб митних органів, які вони мають право вчиняти для перевірки інформації про підготовку або скоєння митного правопорушення для порушення адміністративної справи.

Аналізуючи ст. 363 МК України (Протокол про порушення митних правил), можемо відзначити, що приписи, які в ній містяться, в цілому відповідають загально використовуваним в адміністративному законодавстві. Разом з тим і вона потребує корегування. У ч. 2 ст. 363 МК України серед переліку даних, які повинен містити протокол про порушення митних правил, відсутні вимоги про наявність пояснень особи, яка притягається до відповідальності, хоча в затвердженій підзаконним нормативним актом формі даного процесуального акта відповідна графа присутня [172]. При здійсненні даної процесуальної дії потребує уточнення статус свідка. За умови, що при складанні протоколу були присутні свідки, вони не тільки мають право підписати його (ч. 3 ст. 363 кодексу), а зобов’язані це зробити. Вважаємо, що цьому учаснику провадження також потрібно надати право на письмове викладення своїх свідчень.

Аналізована стаття не містить механізму ознайомлення особи, щодо якої складено протокол про порушення митних правил (за умови її відсутності під час проведення цієї процесуальної дії), ні з його змістом, ні про час і місце розгляду справи. Тому ч. 8 даної статті потрібно викласти в такій редакції, яка б передбачала можливість надіслання другого примірника протоколу про порушення митних правил не тільки особі, яка відмовилася його отримати, а й особі, яка була відсутня під час його складання.

Зміст ст. 364 МК України не в повному обсязі відповідає назві цієї статті (“Провадження у справі про порушення митних правил за матеріалами, одержаними від інших правоохоронних органів”). Стаття встановлює порядок дій тільки в разі закриття кримінальної справи про контрабанду. А якщо матеріали про порушення митних правил передаються до митного органу чи суду від інших правоохоронних органів, наприклад, від податкової міліції? Законодавцеві потрібно визначитись: або назву статті привести у відповідність до її змісту, або доповнити саму статтю відповідними приписами.

МК України передбачає застосування такого заходу забезпечення провадження в справах про порушення митних правил, як адміністративне затримання (ст. 374 МК України). Адміністративному затриманню повинно передувати здійснення такої процесуальної дії,, як доставляння порушника. Ні МК України, ні КпАП України не встановлюють повноважень митних органів щодо застосування даного заходу забезпечення провадження. З огляду на припис ст. 19 Конституції України щодо зобов’язання державних органів діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, посадові особи митних органів практично не можуть здійснити адміністративне затримання, якщо порушення митних правил вчиняється поза місцем розташування митного органу.

Вважаємо, що ч. 3. ст. 374 МК України, яка передбачає можливість надання військовослужбовцями та працівниками органів внутрішніх справ допомоги посадовим особам митних органів, які здійснюють адміністративне затримання, в разі вчинення опору або спроби втечі з місця події, не має практичного значення. Адже, з одного боку, посадові особи митних органів мають право самостійно застосовувати спеціальні засоби, в тому числі для затримання правопорушників, припинення фізичного опору тощо, з іншого - отримання такої допомоги буде ускладнене процедурою погодження таких спільних дій на кількох організаційно-правових рівнях. Крім того, положення даної статті опосередковано суперечить ст. 51 МК України, відповідно до якої забезпечення законності та правопорядку в зоні митного контролю покладається на митні органи, та вимогам ст. 52 МК України щодо порядку перебування в зоні митного контролю осіб, які не є посадовими особами митних органів.

Ст. 375 МК України містить вичерпний перелік процесуальних дій, які здійснюються не тільки з метою отримання доказів, необхідних для правильного (досить спірне формулювання – прим. авт.) вирішення справи, як про це зазначається в ч. 1, а й з метою забезпечення провадження в справах про порушення митних правил. Вичерпність переліку процесуальних дій означає, по-перше, те, що адміністративне затримання не є процесуальною дією; по-друге, неможливість здійснення посадовими особами митних органів в межах провадження в справах правопорушення митних правил таких дій, як-то: опитування особи, яка притягається до відповідальності, свідків, доставляння, особистий огляд, огляд товарів, транспортних засобів, ручної поклажі та багажу.

Зі змісту ст. 378 МК України випливає, що посадові особи митних органів можуть проводити таку процесуальну дію, як митні обстеження, лише щодо юридичних осіб. Разом з тим аналіз практики діяльності митних органів свідчить про потребу в митному обстеженні транспортних засобів, які належать громадянам, та неможливість його проведення через відсутність нормативної підстави.

У МК України така визначальна стадія провадження, як розгляд справи, регламентована недостатньо детально: не вирішені питання, пов’язані з підготовкою справи до розгляду, не встановлено порядок розгляду, не визначено перелік обставин, що підлягають з’ясуванню при розгляді справи, не передбачено можливість формулювання пропозицій щодо усунення причин та умов, що сприяли вчиненню порушення митних правил. Така фрагментарність знову обумовлює використання посилкової статті МК України (ст. 357).

Отже, більшість проблемних питань, що виникають у процесі діяльності митних органів, пов’язаної з притягненням до адміністративної відповідальності за порушення митних правил, зумовлено значною кількістю протиріч та прогалин у нормативній регламентації відповідних деліктних відносин. Безперечно, прийняття МК України – це крок вперед у питанні правової регламентації здійснення провадження у справах про порушення митних правил. Кодекс містить низку положень, що вирізняються своєю ґрунтовністю та доцільністю і є новими для адміністративно-деліктного законодавства. Разом з тим варто зазначити, що кодифікований акт, розробка якого розпочалася у 1996 р. і який набрав чинності через вісім років, містить ряд недоліків (і не тільки в аналізованій главі 58 кодексу), усунення яких значною мірою сприятиме забезпеченню законності у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин й підвищенню ефективності правоохоронної діяльності митних органів.

Поділяємо позицію тих науковців, які пропонують два шляхи усунення протиріч, які виникли в правовій регламентації адміністративно-юрисдикційної діяльності митних органів [156, с. 6]: перший – внесення змін та доповнень у чинний МК України; другий – норми матеріального права, що встановлюють адміністративну відповідальність за порушення митних правил, та процесуальні норми, що визначають порядок притягнення до адміністративної відповідальності за митні правопорушення, повинні бути викладені в єдиному кодифікованому акті, предметом правового регулювання якого буде порядок застосування заходів адміністративної відповідальності за порушення у сфері публічного управління. Проте вважаємо, що саме другий варіант найбільш повно сприятиме підвищенню регулюючого впливу адміністративно-деліктних норм на волю та свідомість учасників провадження в справах про порушення митних правил, є найбільш раціональним у сучасних умовах правового регулювання суспільних відносин у галузі митної справи.

Перш ніж перейти безпосередньо до розгляду нормативного закріплення процесуального статусу суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил, слід наголосити: серед адміністративістів немає єдиного підходу до визначення кола осіб, які беруть участь у провадженні в справах про адміністративні правопорушення, а отже, й суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил [161]. Водночас для з’ясування цього питання потрібно уточнити позицію стосовно суб’єктів права (у юридичній літературі цим поняттям традиційно охоплюють усі категорії, наділені правами та обов’язками або ж задіяні у правовідносинах – прим. авт.).

Проблематика поняття та правової природи суб’єктів галузі права належить до найбільш значущих і дискусійних у юридичній науці. Її осмислення позначається на підходах до вивчення предмета, методу й механізму правового регулювання, на чіткому окресленні адресатів правових норм, обсягу їхніх прав та обов’язків, а також меж дії норм права. Водночас слід зауважити, що розуміння цього інституту адміністративного права істотно ускладнюється через численність і різний масштаб компетенції суб’єктів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Це помітно впливає на методологію дослідження правового статусу учасників адміністративних проваджень. Утім наукові розвідки, присвячені суб’єктам адміністративного права, дають змогу обґрунтовувати та формулювати пропозиції для правотворчої й правозастосовної діяльності.

Відомий теоретик права С.С. Алексєєв розуміє суб’єкта права як учасника суспільних відносин, якого юридична норма наділяє правами й обов’язками. Це поняття охоплює два критерії: соціальний – участь як відокремленого, здатного висловлювати та здійснювати єдину волю, персоніфікованого суб’єкта; юридичний – визнання правовими нормами здатності бути носієм прав і обов’язків, брати участь у правовідносинах [13, с. 138-139]. У загальній теорії права до недавнього часу побутувала думка, що всі суб’єкти права поділяються на дві групи: громадяни й організації [226, с. 309]. Вважаємо, що сам вибір критерію такого розподілу цілком виправданий, але назви обох груп невдалі, оскільки неточно відображають коло суб’єктів правовідносин і не враховують їхнього різноманіття. Аналіз новітніх досліджень цього питання засвідчує домінування позиції, згідно з якою суб’єктами права визнаються фізичні або юридичні особи, які є учасниками національних чи міжнародних відносин [234, с. 680], де фізична особа є індивідуальним, а юридична – колективним суб’єктом права.

Свого часу Ц.А. Ямпольська виокремила три основні групи суб’єктів адміністративного права: органи держави та їх агенти; громадські організації та їх органи; громадяни СРСР [238, с. 10.]. Більш розгорнутий перелік пропонує Г.І. Петров, який під суб’єктами адміністративного права розуміє громадян, осіб без громадянства та іноземців; органи державного управління та внутрішні частини їх апарату; державні та громадські підприємства й установи, внутрішні частини їх апарату; органи громадських організацій, діяльність яких регулюється правом, їхні внутрішні частини; організації громадського сприяння державному управлінню; службовців, що є носіями адміністративних обов’язків і прав [140, с. 106.]. На думку М.М. Тищенка, така позиція стала значним кроком уперед, що збагатила теоретичні дослідження в цьому напрямку [220, с. 22].

Стосовно цієї класифікації Д.М. Бахрах зауважує, що об’єднання усіх суб’єктів у дві великі групи: осіб та законних організацій – не враховує такі категорії суб’єктів, як іноземні, міжнародні чи релігійні організації [22, 41-42]. З цього приводу він зазначає, що адміністративне право наділяє правосуб’єктністю значне коло учасників суспільних відносин, а це відображає такий об’єктивний факт, як різноманіття адміністративно-правових відносин у суспільстві. Сам Д.М. Бахрах пропонує під суб’єктами адміністративного права мати на увазі учасників управлінських відносин, яких адміністративно-правові норми наділяють правами й обов’язками, здатністю вступати в адміністративно-правові відносини. Правовідносини, на його думку, – основний канал реалізації правових норм, тому носій прав і обов’язків, як правило, стає суб’єктом правовідносин, і, загалом, коло тих та інших збігається. На його думку, суб’єкти адміністративного права поділяються на дві групи – індивідуальні та колективні. До першої групи належать громадяни, до другої – організовані, відокремлені, самоврядні групи людей, які наділені правом вступати у відносини з іншими суб’єктами персоніфіковано, як єдине ціле. При цьому залежно від ступеня організаційної самостійності, мети та обов’язків, що з цього випливають, правового стану Д.М. Бахрах виокремлює:

• організації;
• структурні підрозділи організацій;
• трудові та інші колективи організацій і їх структурні підрозділи;
• складні організації.

З урахуванням таких критеріїв, як форма власності, приналежність до певної системи, виокремлюються державні, громадські, релігійні та інші (орендні, акціонерні, іноземні тощо) організації [19, с. 22-24]. З тими чи іншими уточненнями цієї ж позиції зараз дотримується й більшість вітчизняних вчених-адміністративістів.

Суб’єкт адміністративного права – це особа, яка має певні права та обов’язки, сформульовані в нормах адміністративного права, і може вступати в адміністративно-правові відносини [204, с. 89]. На думку В.К. Колпакова, суб’єкти адміністративного права – це учасники суспільних відносин, які мають суб’єктивні права та виконують юридичні (суб’єктивні) обов’язки, встановлені адміністративно-правовими нормами [9, с. 189]. Поділяємо саме цю позицію щодо можливості визнання зацікавленої особи в якості суб’єкта адміністративного права.

У російській теорії права існує точка зору, що поняття “суб’єкт права” та “суб’єкт правовідносин” у принципі є рівнозначними. Так М.І. Матузов констатує, що зазначені поняття найчастіше використовуються як синоніми, хоча сам же й відмічає, що існують й інші точки зору [213, с. 481-482]. Подібної позиції дотримуються й окремі вітчизняні фахівці в галузі теорії права [65, с. 192]. Дана позиція вплинула на погляди учених-адміністративістів.

Поділяємо позицію тих науковців, які вважають, що необхідно розмежовувати поняття “суб’єкт адміністративного права” та “суб’єкт адміністративно-правових відносин”. Суб’єкт адміністративного права має потенційну здатність вступати в адміністративні правовідносини. У конкретних випадках він може й не бути учасником правовідносин. Суб’єкт адміністративних правовідносин – це фактичний учасник правових зв’язків у сфері управління, тобто він обов’язково в них бере участь [86, с. 74-75].

У цьому сенсі правовий статус суб’єктів провадження в справах про адміністративні правопорушення отримує своє закріплення в чинному законодавстві. Адміністративно-правовий статус опосередковує взаємовідносини між сторонами провадження в справах про адміністративні правопорушення та державою. На думку окремих науковців, адміністративно-правовий статус – це встановлена законом та іншими правовими актами сукупність прав і обов’язків, що гарантують участь в управлінні державними справами і задоволення публічних та особистих інтересів через діяльність державної влади й органів місцевого самоврядування [28, с. 21]. В теорії права та галузевих науках висловлювалися думки про необхідність розрізняти в якості самостійних понять правовий статус у широкому розумінні та правовий статус у вузькому розумінні, реальний зв'язок між якими можна визначити як співвідношення цілого й частини [220, с. 39-40]. З метою більш повного та змістовного розуміння правового статусу суб’єкта провадження в справах про порушення митних правил необхідно встановити, що мається на увазі під такими категоріями, як “правовий стан” та “правовий статус” [32, с. 34; 87, с. 16; 111, с. 101]. Існує думка, що перше за змістом ширше за друге [105, с. 3]. Проте аналіз законодавства та практики його реалізації свідчить про те, що ці поняття не розмежовуються. Ці терміни використовуються в одному й тому ж значенні. Тому варто погодитися з думкою тих авторів, які висловлюють сумнів у практичній доцільності розмежування (нехай навіть умовного) зазначених понять [184, с. 71]. Тим більше, їх тотожність випливає також із значення слова “статус”, що в перекладі з латинської означає становище, стан будь-кого або будь-чого [220, с. 31]. У зв’язку із цим їх необхідно вважати тотожними, оскільки етимологічно й за змістом вони співпадають. Правовий статус – це передбачена законодавством система взаємозалежних прав, законних інтересів і обов’язків суб’єктів права [198, с. 569].

Суб’єкт права характеризується наявністю двох ознак: соціальною, яка обумовлена участю в суспільних відносинах в якості відокремленого, здатного висловлювати та здійснювати єдину волю, персоніфікованого суб’єкта; юридичною – визнання юридичними нормами його здатності бути носієм прав і обов’язків [19, с. 21-22]. А для того, щоб особа була визнана в якості суб’єкта адміністративного права, а, значить, набула адміністративно-правового статусу, вона повинна мати адміністративну правосуб’єктність, яка, в свою чергу, включає в себе адміністративну правоздатність, адміністративну дієздатність та адміністративну деліктоздатність.

Адміністративна правосуб’єктність в адміністративно-правовій літературі визначається як здатність особи мати права і реалізовувати (здійснювати) безпосередньо або через свого представника надані їй нормами права суб’єктивні права й обов’язки [9, с. 192]. Її складові можуть бути визначені таким чином: адміністративна правоздатність – закріплена нормами адміністративного права здатність особи бути носієм прав та обов’язків у сфері публічного управління; адміністративна дієздатність – закріплена адміністративно-правовими нормами здатність особи самостійно, вольовими, усвідомлюваними діями реалізувати надані їй права і виконувати покладені на неї обов’язки в сфері публічного управління; адміністративна деліктоздатність – нормативно визначена здатність особи нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність.

Для державних органів адміністративна правосуб’єктність обов’язково пов’язується з поняттям компетенції, тобто сукупності їх юридично-владних повноважень (прав та обов’язків), що надаються їм для виконання відповідних завдань та функцій. Д.В. Приймаченко, наприклад, так визначає компетенцію митних органів: компетенція митних органів є складовою адміністративно-правового статусу, що визначає їх місце та роль у системі митних органів і може бути визначена як сукупність нормативно визначених цілей та завдань, а також необхідних для їх виконання державно-владних повноважень (прав та обов’язків) [162, с. 6]. Держава надає митним органам певний обсяг повноважень для реалізації покладених на них функцій та вирішення поставлених перед ними завдань. Повноваження митних органів являють собою комплекс прав щодо керованих об’єктів та обов’язків перед особою, суспільством та державою.

Аналізуючи поняття, можна прийти до висновку, що адміністративна правосуб’єктність є обов’язковою передумовою набуття суб’єктом адміністративного права адміністративно-правового статусу. Адже якщо правосуб’єктність – це правова можливість мати права та обов’язки, то правовий статус – це вже реально існуючі права та обов’язки.

У юридичній літературі дехто з авторів розрізняє загальний, спеціальний та індивідуальний правовий статуси. У реальному житті вони не виступають самостійно, адже перебувають у нерозривному взаємозв’язку й взаємодії [184, с. 72]. Загальний правовий статус людини (громадянина) відображає найбільш важливі зв’язки держави й суспільства, з однієї сторони, й громадян – з іншої. Дане поняття включає тільки те, що є притаманним всім громадянам, залишаючи поза межами індивідуальне, приватне – те, що характеризує окремих осіб або групи. Проте характеристика правового статусу суб’єкта провадження в справі про порушення митних правил не вичерпується загальним статусом. Різноманітність суспільних відносин породжує для члена суспільства, громадянина, держави різні правові ситуації, що, в свою чергу, обумовлює створення різних правових станів. Їх наявність не впливає на єдиний, неподільний і однаковий для всіх суб’єктів загальний статус. Навпаки, диференціація правового статусу окремих груп і, як результат, – утворення спеціальних статусів, що цілком виправдується ідеями соціальної справедливості, пов’язаної з необхідністю більш точного визначення внеску особи в суспільну систему, індивідуалізацією її статусу, врахуванням умов і особливостей її діяльності. Тому існування спеціальних статусів є результатом правового регулювання тих або інших суспільних відносин, які враховують наявність соціальних, природних та інших відмінностей між особами, що об’єктивно детермінує особливості їхнього правового статусу. У результаті врахування цих особливостей спеціальний статус характеризується меншим, аніж загальний, ступенем узагальнення, тому що він поширюється тільки на певну групу осіб, об’єднаних за якою-небудь ознакою. Стосовно провадження в справах про порушення митних правил – місцем та роллю в досліджуваному адміністративному провадженні. Тому адміністративно-правовий статус суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил, який встановлюється нормами матеріального та процесуального права, необхідно визначити як спеціальний правовий статус. З огляду на це можемо констатувати, що правовий статус суб’єкта провадження в справах про порушення митних правил є своєрідною трансформацією загального правового статусу, притаманного усім суб’єктам адміністративного процесу.

Аналізуючи суб’єктів досліджуваного адміністративного провадження, необхідно зазначити, що їх правовий статус є категорією комплексною й у широкому значенні охоплює такі складові, як права й обов’язки (повноваження – для владних суб’єктів), а також гарантії й умови, без існування яких неможлива практична реалізація суб’єктами провадження своїх суб’єктивних прав і обов’язків. Саме вони, разом з юридичною відповідальністю, є тим визначальним фактором, що має пріоритетне значення для встановлення правового статусу. Це ті структурні елементи, що визначають основний зміст досліджуваного правового явища у вузькому значенні. Доповнення загального правового статусу знаходить своє відображення в наданні кожному суб’єкту провадження прав і обов’язків, що не є загальними для всіх суб’єктів права, які можна визначити як специфічні. Сукупність специфічних прав, обов’язків, що належить окремим суб’єктам провадження в справах про порушення митних правил, має суттєве значення для характеристики їх правового статусу і є його невід’ємною складовою.

Серед вчених, які досліджують проблеми адміністративного процесу, існує точка зору, відповідно до якої суб’єкти як учасники матеріальних адміністративно-правових відносин можуть брати участь у процесуальних адміністративно-правових відносинах [7, с. 83-84; 103, с. 174]. Сприйняття такої позиції звільняє від додаткового обґрунтування існування адміністративно-процесуальної правоздатності та адміністративно-процесуальної дієздатності суб’єктів адміністративного провадження. Поряд з існуючим загальним обов’язком у суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил є обов’язок, що має матеріальну природу бути підданим процесуальній процедурі, тобто виступити суб’єктом процесуальних відносин. Це підкреслює, що матеріальні й процесуальні правовідносини хоча і є відносно самостійними явищами, але в сфері юридичної відповідальності тісно взаємопов’язані й не можуть існувати окремо одне без одного. Тому всі теоретичні положення цілком прийнятні для встановлення кола суб’єктів адміністративно-процесуальних відносин. Проте окремі моменти все ж таки потребують уточнення. Це, насамперед, стосується особливостей, що притаманні суб’єктам адміністративно-процесуальних відносин. На ці особливості вже зверталася увага в адміністративно-правовій літературі. Так акцентувалася увага на тому, що окремі учасники адміністративного процесу не беруть участі в матеріальних адміністративно-правових відносинах, і як приклад такого суб’єкта наводився суд [200, с. 58]. Аналізуючи це питання, М.М. Тищенко дійшов висновку, що іншим суб’єктом такого роду є прокурор [220, с. 24]. Вважаємо, що перелік таких суб’єктів адміністративно-процесуальних відносин, які не беруть участі в реалізації матеріальних норм у провадженні в справах про порушення митних правил, можна доповнити понятим. З урахуванням позиції, викладеної вище, що отримала загальне визнання та достатньо повно відображена в юридичній літературі, поділяємо точку зору щодо доцільності та обґрунтованості серед суб’єктів адміністративного процесу виокремлення двох їх основних груп – індивідуальних та колективних суб’єктів.

Як вже зазначалося вище, суб’єкти правовідносин – учасники провадження в справах про порушення митних правил наділені сукупністю прав і обов’язків, які можна визначити як правові можливості реалізації свого адміністративно-процесуального статусу. Зв’язок прав і обов’язків, як філософську категорію, у свій час охарактеризував М.С. Строгович, який зазначав, що зв’язок прав і обов’язків складний, багатоплановий і багатогранний. Цей зв’язок знаходить своє відображення у тому, що одній і тій самій особі належать і права, і обов’язки. Тому завдання полягає в тому, щоб охороняти, гарантувати права даної особи й разом з тим вимагати від неї виконання своїх обов’язків [205, с. 13]. Суб’єктивні права й обов’язки учасників провадження в справах про порушення митних правил перебувають у тісному взаємозв’язку, є взаємозалежними, взаємообумовлені. Завдяки їм між суб’єктами провадження виникає зв’язок, який можемо визначити як процесуальні правовідносини.

Аналізуючи адміністративно-правовий статус суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил, варто зазначити, що конкретні права учасника, який не має державновладних повноважень (наприклад, особи, яка притягається до відповідальності, чи свідка), повинні відповідати приписам конституційних норм та міжнародних актів. Права суб’єктів провадження з владними повноваженнями (посадові особи митних органів) визначаються нормами МК України та інших нормативних актів. Тому реалізація суб’єктивних прав учасників провадження повинна здійснюватися в тих межах, які визначені правовим актом, і тими засобами, які допускаються ним. Кожен з учасників адміністративного провадження має свій адміністративно-процесуальний статус, обумовлений тією роллю, яку він виконує в процесі здійснення провадження. Галузевий кодекс закріплює процесуальні права та обов’язки, визнаючи за усіма суб’єктами провадження в справах про порушення митних правил адміністративну правосуб’єктність (адміністративно-процесуальну правоздатність та адміністративно-процесуальну дієздатність).

2.2. Класифікація суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил: проблемні питання

Як уже зазначалося в попередніх підрозділах, досліджуваний різновид провадження в справах про адміністративні правопорушення досить повно врегульований процесуальними нормами МК України. Водночас питання, пов’язані саме з кількісним та якісним складом осіб, які беруть участь у провадженні в справах про порушення митних правил, їх правовим статусом, остаточно ще не врегульовані. Наприклад, суб’єктний склад учасників даного адміністративного провадження визначається в главі 58 МК України, що має назву “Порядок провадження у справах про порушення митних правил”. У даній главі закріплено перелік суб’єктів, які своїми діями реалізують правові норми, їх процесуальні права та обов’язки, більшість яких не систематизовано належним чином. Такий стан правової регламентації викликає певні складнощі при здійсненні посадовими особами митних органів провадження в справах про порушення митних правил, призводить до порушення процесуальних прав інших суб’єктів провадження.

Так, відповідно до ст. 365 МК України до осіб, які беруть участь у провадженні в справах про порушення митних правил, належать:

• особи, які притягаються до відповідальності за порушення митних правил;
• представники осіб, які притягаються до відповідальності за порушення митних правил (законні представники, представники, що діють на підставі довіреності, доручення);
• захисники;
• свідки;
• експерти;
• перекладачі;
• поняті.

Варто звернути увагу на те, що серед учасників провадження відсутні суб’єкти адміністративної юрисдикції – посадові особи митних органів, прокурор, суддя, тобто суб’єкти, які мають державно-владні повноваження. Відсутній серед переліку учасників даного адміністративного провадження й спеціаліст, хоча відповідно до змісту ст. 378, 380 МК України вони належать до учасників провадження. Крім того, аналіз юрисдикційної діяльності митних органів засвідчив той факт, що посадові особи митних органів, у провадженні яких знаходиться справа про порушення митних правил, досить часто звертаються із запитами до митних лабораторій з метою проведення останніми лабораторних досліджень. Найбільш поширеними є запити, пов’язані з визначенням правильності прийнятих рішень про класифікацію товарів згідно з УКТЗЕД, оцінкою вартості транспортних засобів, матеріалів, речовин, виробів тощо.

З метою більш змістовного дослідження складу суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил необхідно звернутися до аналізу питань класифікації суб’єктів адміністративного процесу, якій у юридичній літературі присвячено достатню кількість робіт. Вченими-адміністративістами запропоновано різноманітні класифікації суб’єктів процесуальної діяльності. При чому класифікації іноді суттєво різняться, що зумовлено відмінним поглядом кожного з них на зміст адміністративного процесу. Так, наприклад, С.М.Махіна запропонувала таку класифікацію суб’єктів адміністративного процесу (при цьому вона розрізняє управлінський процес як підгалузь адміністративного права та адміністративний процес як форму правосуддя – прим. авт.): перша група – суб’єкти, наділені власними повноваженнями (сторона, яка керує), найбільш чисельна група суб’єктів; друга група – суб’єкти, на яких розповсюджується цей владний вплив (керована сторона); третя група – ті суб’єкти, які одночасно мають і владні повноваження і знаходяться під управлінським впливом ( в різних правовідносинах виступають і як сторона, що керує, чи як керована сторона). Ці групи суб’єктів беруть участь в управлінському процесі [116, с. 53].

Суб’єкти адміністративного процесу як форми правосуддя поділені на дві групи:

• суб’єкти, які безпосередньо зацікавлені в результатах юридичного процесу, чиї інтереси та суб’єктивні права вимагають захисту всіма процесуальними способами та засобами (особа, що оскаржує рішення, адміністративний орган);
• лідируючі суб’єкти, що виконують свої функції в “чужому” інтересі з метою законного та обґрунтованого розв’язання юридичної справи, що розглядається [116, с. 149].

На думку одного з найбільш авторитетних вчених-адміністративістів у галузі адміністративного процесу В.Д.Сорокіна, запропонована конструкція є занадто деталізованою. Виходячи з того, що наукові дослідження мають на меті допомогти практиці – забезпечити належне регулювання процедур, шляхом використання яких досягається передбачений законом юридичний результат, то, на його думку, конструкція повинна відповідати вимогам “технологічності” її практичної реалізації. Цьому навряд чи можуть сприяти такого роду ускладнені конструкції. Чому в адміністративному процесі мова йде про “ланцюг”: особа, яка оскаржує, – адміністративний орган та інші громадяни, що реалізують своє право на звернення в інших формах, наприклад, заяви? Чому мова йде лише про адміністративні органи, якщо статус суб’єктів другої групи (суд, прокурор) адміністративним правом взагалі не регламентується? [200, с. 59]. Безумовно, така позиція В.Д.Сорокіна обумовлена його власним баченням структури та змісту адміністративного процесу, проте з його зауваженнями необхідно погодись.

Сам же В.Д.Сорокін виходить з ототожнення суб’єктів адміністративного права та процесу. Тому запропонована ним система суб’єктів адміністративного процесу співпадає з системою суб’єктів адміністративного права і може бути представлена таким чином:

1. Індивідуальні суб’єкти:
   • громадяни, іноземні громадяни, особи без громадянства.
2. Колективні суб’єкти:
   • органи виконавчої влади, внутрішні підрозділи цих органів;
   • виконавчі органи місцевого самоврядування;
   • підприємства та установи різних форм власності;
   • громадські об’єднання;
   • державні та муніципальні службовці, уповноважені вирішувати індивідуально-конкретні справи в сфері державного управління;
   • передбачені законом інші органи державної влади та їх представники [199, с. 194-214].

Разом з тим ця позиція має певні вади, адже, як зазначає сам В.Д.Сорокін, коло суб’єктів адміністративно-процесуальних відносин ширше від кола суб’єктів, які беруть участь у матеріальних адміністративно-правових відносинах [200, с. 58]. Тобто, фактично система суб’єктів адміністративного права та адміністративного процесу не співпадає. Однак подібну позицію поділяє більшість російських адміністративістів [7, с. 84].

М.М. Тищенко виокремлює дві групи суб’єктів: організатори (лідируючі суб’єкти), які діють з метою ведення процесу, здатні самі на державно-владній основі приймати рішення в справі (посадові особи державних органів); учасники, які наділені правами і несуть певні обов’язки, що дають їм змогу брати участь у розгляді адміністративних справ і законних інтересів або прав і законних інтересів осіб, яких вони представляють, а також сприяти здійсненню адміністративного процесу (громадяни, колективи громадян тощо) [221, с. 28-31].

Суб’єкти адміністративного процесу, на думку В.К.Колпакова, доцільно поділяти на такі групи: громадяни; виконавчо-розпорядчі органи та структурні частини їх апарату; об’єднання громадян та їх органи, а також самоорганізації населення, що мають адміністративно-процесуальну правосуб’єктність; державні службовці, службовці органів місцевого самоврядування, посадові особи, наділені адміністративно-процесуальними правами та обов’язками; інші державні органи та їх посадові особи [85, с. 369].

О.В.Кузьменко пропонує класифікувати суб’єктів адміністративного процесу за їх функціональним призначенням. Використання цього критерію дозволило виокремити такі групи:

• суб’єкти, що наділені правом вести справу, перевіряти на відповідність представлені документи та складати правові документи;
• суб’єкти, що наділені правом приймати владні акти;
• суб’єкти, що мають особистий інтерес у справі (на відміну від суб’єктів першої з груп, ніхто з представників цієї групи на має владних повноважень);
• суб’єкти, що сприяють встановленню об’єктивної істини шляхом надання компетентним органам (посадовим особам) відомої їм інформації щодо обставин правопорушення;
• суб’єкти, що мають спеціальні знання та навички і залучаються для дослідження з їх використанням фактичних даних, що фігурують у справі;
• суб’єкти, що засвідчують важливі для встановлення об’єктивної істини факти, дії, обставини;
• суб’єкти, що сприяють постанові у справі [103, с. 180-181].

З огляду на різноманітність поглядів щодо суб’єктного складу учасників адміністративного процесу, викладеного в адміністративно-правовій літературі, видається за необхідне здійснити власну класифікацію суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил. Причому важливим є не пошук нових критеріїв, а використання тих підстав для класифікації, які мають реальне практичне значення та вже були апробовані при дослідженні суб’єктів адміністративного процесу та окремих його складових – адміністративних проваджень. Тому метою є упорядкування учасників провадження в справах про порушення митних правил за такими критеріями:

По-перше, за ознакою державно-владних повноважень: суб’єкти, які мають державно-владні повноваження, та суб’єкти, які не мають таких повноважень. До першої групи належать посадові особи митних органів, які здійснюють свою процесуальну діяльність на різних стадіях провадження в справах про порушення митних правил, суд (суддя) та прокурор. До другої групи належать усі інші суб’єкти адміністративного провадження.

По-друге, за способом розв’язання справи про порушення митних правил: колегіальний орган – суд та посадові особи, що мають повноваження щодо вирішення адміністративної справи одноособово від імені державного органу.

По-третє, за обсягом повноважень: посадові особи, до повноважень яких належить здійснення первинних процесуальних дій (щодо виявлення порушення митних правил, складання протоколу тощо); посадові особи, уповноважені на здійснення митного розслідування; посадові особи, уповноважені на вирішення адміністративної справи по суті.

По-четверте, залежно від ступеня зацікавленості в результатах справи, учасники поділяються на тих осіб, які мають особисту зацікавленість у результатах справи, та тих, хто не має особистої зацікавленості в результатах справи. Найбільш типовим представником першої групи є особа, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил. Другої – свідки, експерти, поняті тощо.

По-п’яте, серед суб’єктів адміністративної відповідальності доцільно виокремлювати суб’єктів загальної адміністративної відповідальності, щодо яких здійснюється провадження в справах про порушення митних правил, які, в свою чергу, поділяються на громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства та спеціальних суб’єктів адміністративної відповідальності, які, крім загальних ознак, наділені ознаками спеціальними – зокрема ознаками посадової особи.

Варто зазначити, що запропонована класифікація має, насамперед, теоретичне значення і використовується з метою більш детального та змістовного дослідження процесуальних прав та обов’язків суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил.

Таким чином, відсутність одностайності поглядів щодо кількісного та якісного складу осіб, які фізично беруть участь у досліджуваному адміністративному провадженні, вимагає уточнення їх складу, а відтак і визначення їх адміністративно-процесуального статусу. У зв’язку з цим виникає потреба у визначенні понять “суб’єкт процесу” та “учасник процесу”, їх співвідношення. Тим більше, що в адміністративно-правовій літературі дане питання не було предметом детального розгляду.

У більшості наукових досліджень розмежування не здійснюється й вони вживаються як тотожні [23, с. 122; 104, с. 118-119]. Аналіз етимології термінів, що використовуються, не дозволяє однозначно з’ясувати це питання, адже учасник – це той, хто бере чи брав участь у чому-небудь [31, с. 1310], а суб’єкт – особа, група осіб, організація і таке інше, яким належить активна роль у певному процесі, акті [31, с. 1211].

Найбільш ґрунтовно досліджував це питання М.М.Тищенко, який здійснив порівняльний аналіз використовуваних понять у цивільно-процесуальному, кримінально-процесуальному праві та адміністративному процесі [220, с. 24-29]. Основним критерієм для характеристики осіб, які беруть участь у процесі чи його частині – провадженні, є, по-перше, здатність своїми діями впливати на хід процесу; по-друге, спеціальна мета вступу включення в процес – для захисту своїх прав чи інших осіб [227, с. 12.]. В адміністративно-правовій науці подібну точку зору обстоював Л.В.Коваль, який до ознак, що характеризують поняття суб’єкта адміністративно-деліктних відносин, зараховував службову чи особисту юридичну зацікавленість у результатах розгляду справи, а також здатність своєю поведінкою впливати на розвиток правовідносин [79, с. 111].

Як зазначалося вище, у провадженні в справах про порушення митних правил бере участь значна кількість осіб та органів, які виконують різноманітні за характером, наслідком та змістом процесуальні функції. Відповідно до загальновживаної в теорії права точки зору їх необхідно визнати “суб’єктами провадження”.

Разом з тим поряд з лідируючими суб’єктами, які мають особливий правовий статус, діють у “чужому” інтересі й відіграють роль генеруючого субстрату в суб’єктному складі процесуальних відносин [214, с. 96], безпосередньо його здійснюють, беруть участь й інші суб’єкти. Для повної характеристики їх процесуального статусу необхідно, керуючись ст. 357 МК України, звернутися до глави 21 КпАП України “Особи, які беруть участь у провадженні в справах про адміністративні правопорушення”. Одні з них беруть участь у провадженні в зв’язку з тим, що результати розгляду адміністративної справи зачіпають їх права та законні інтереси, а тому вони мають широкі права щодо їх захисту, активно беруть участь у провадженні на всіх його стадіях. Інші своїх особистих інтересів не мають, проте незалежно від цього беруть участь у провадженні у зв’язку з потребою встановлення об’єктивної істини, найбільш повного, всебічного з’ясування всіх юридично значущих обставин справи. Усі особи, що беруть участь у провадженні, реалізують свої права та виконують обов’язки в межах правовідносин, в які вони вступають разом з іншими суб’єктами провадження. На думку С.С. Алексєєва, правовідносини – це ті різноманітні зв’язки, відповідно до яких одні суб’єкти знаходяться в певних відносинах з іншими суб’єктами [14, с. 146]. Саме тому поділяємо позицію, яку в адміністративно-правовій науці представляє М.М.Тищенко, відповідно до якої всі особи, які беруть участь у адміністративному провадженні, незалежно від форм, обсягу прав та обов’язків повинні визнаватися як суб’єкти провадження [220, с. 24].

Відсутність владних повноважень, різний ступінь зацікавленості в результатах розгляду справи, зобов’язання сприяти провадженню внаслідок службового чи громадського обов’язку – ті спільні ознаки, що визначають їх процесуальний статус у провадженні, які дозволили законодавцеві об’єднати їх в одну групу. Таке об’єднання вважається доцільним навіть з огляду на відмінності в обсязі їх процесуальних прав та обов’язків. Разом з тим у юридичній літературі підкреслюється визначальна роль лідируючих суб’єктів процесу, оскільки без них є неможливим здійснення юридичної діяльності. Незважаючи на важливе значення учасників адміністративного провадження, на думку В.М.Карташова, остаточне юридичне рішення в справі приймається усе ж таки за одностороннім волевиявленням лідируючого суб’єкта, який у певному значенні несе відповідальність не тільки за свої правові операції, а й за те, що роблять інші учасники процесу [73, с. 24].

З огляду на зазначене вище, за своїм процесуальним статусом, місцем у структурі адміністративно-процесуальної діяльності, характером вирішуваних завдань, реалізовуваних функцій, зацікавленістю у результатах справи та іншими властивостями поняття “учасник провадження” та “суб’єкт провадження” не є тотожними. Поняття “суб’єкт провадження” є ширшим за своїм значенням, таке, що охоплює в своєму змісті поняття “учасник провадження”. Усі, хто беруть участь у провадженні, є суб’єктами, проте не кожен учасник є лідируючим суб’єктом провадження.

Підтвердженням даної позиції є те, що учасниками провадження можуть виступати не тільки фізичні особи, а й колективні суб’єкти, які в силу тих чи інших обставин сприяють лідируючим суб’єктам у виконанні ними своїх юридичних дій [73, с. 23]. До таких колективних учасників провадження в справах про порушення митних правил необхідно віднести суб’єктів господарювання, що діють у сфері зовнішньоекономічної діяльності та відстоюють свої інтереси. При цьому при здійсненні порушення митних правил юридичною особою, суб’єктом адміністративної відповідальності є посадові особи, а інтереси такого колективного суб’єкта представляє певна уповноважена особа, яка персоніфіковано виступає від його імені.

Як додатковий аргумент на користь пропонованої позиції можна додати, що провадження в справах про порушення митних правил, як і будь-яке інше адміністративне провадження, не може бути проведене без лідируючих суб’єктів, які його здійснюють. Тоді як наявність окремих учасників може бути викликана спеціальною потребою, наприклад, проведення експертизи вимагає залучення до провадження експерта або його участь може бути й необов’язковою – справа про порушення митних правил за певних умов може бути розглянута й за відсутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності за її вчинення. Ці та інші аргументи дозволили Л.В.Ковалю виокремити обов’язкових та факультативних суб’єктів адміністративно-процесуальних правовідносин [79, с. 111], і його позиція достатньо повно та всебічно обґрунтована.

Отже, учасники провадження в справах про порушення митних правил – це особи, які є носіями прав та обов’язків, реалізація яких дозволяє їм брати участь у провадженні в справах про порушення митних правил з метою захисту своїх прав та законних інтересів чи сприяти здійсненню провадження. З урахуванням цього суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил можемо визначити як учасників провадження, які є носіями прав та обов’язків, реалізація яких дозволяє їм брати участь у провадженні в справах про порушення митних правил з метою захисту своїх прав та законних інтересів чи сприяти здійсненню провадження, а також лідируючих суб’єктів, які мають державно-владні повноваження, надані їм з метою здійснення провадження та вирішення справи по суті.

Потреба в розмежуванні цих понять обумовлена, насамперед, тим, що в процесі з’ясування загального та особливого, що формує кожне поняття, виникає необхідність конкретного розв’язання важливих не тільки у практичному, а й у теоретичному значенні питань. З одного боку ці питання стосуються характеристики повноважень лідируючих суб’єктів провадження, а з іншого – прав і обов’язків інших учасників провадження. Таке розв’язання питання дозволяє акцентувати увагу на безумовній потребі лідируючих суб’єктів своїми діями та рішеннями забезпечити ефективний захист та дотримання прав і законних інтересів усіх осіб, що беруть участь у провадженні, створити теоретичне підґрунтя для дослідження процесуального статусу кожної з груп суб’єктів провадження, розширити практичні можливості реалізації норм права.

Таким чином, з урахуванням загальновизнаних в юридичній літературі точок зору та зазначеного вище, вважається за доцільне запропонувати таку класифікацію суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил.

Серед суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил необхідно розрізняти так званих лідируючих суб’єктів – державні органи та їх посадові особи, які мають державно-владні повноваження й уповноважені на прийняття рішень у справі, та власне учасників провадження – осіб, які не мають владних повноважень, мають різний ступінь зацікавленості в справі та зобов’язані сприяти провадженню в силу свого службового чи громадського обов’язку.

Лідируючими суб’єктами провадження в справах про порушення митних правил є посадові особи митних органів та судді, серед яких, залежно від характеру функціональних повноважень, можна вирізняти, по-перше, посадових осіб, уповноважених складати протоколи про порушення митних правил (ст. 359 МК України); по-друге, посадових осіб митних органів, які здійснюють провадження в справі про порушення митних правил (ст. 362 МК України); по-третє, органи, уповноважені розглядати справи про порушення митних правил (ст.386 МК України).

Аналіз статей кодексу показує, що перелік осіб, які мають право складати протокол, не завжди збігається з переліком осіб, які ведуть провадження у справі про порушення митних правил. Більше того, коло осіб, уповноважених розглядати справу, взагалі не збігається з переліком, наведеним у ст. 362 МК України. З погляду теорії адміністративного процесу така ситуація є неприйнятною, і пояснюється вона тим, що законодавець не враховує: адміністративне провадження — це єдність послідовних дій і процедур, які спрямовані на розгляд і вирішення індивідуально-конкретних (адміністративних) справ [9, с. 487]. На нашу думку, всі ці суб'єкти здійснюють провадження у справах про порушення митних правил, але свої владні повноваження вони реалізують на різних його стадіях.

Як уже зазначалося, коло посадових осіб, уповноважених складати протоколи про порушення митних правил, визначене ст. 359 МК України, і аналіз її змісту породжує чимало запитань та заперечень. Приміром, п. 1 ч. 1 цієї статті пов'язує повноваження на складання процесуального акта з такою правовою дефініцією, як “штатний розпис”, хоча під останнім слід розуміти документ, затверджений наказом, який визначає склад працівників установи, організації із зазначенням їхніх посад та посадових окладів, особливостей оплати праці [235, с. 450]. Імовірно, законодавець мав на увазі, що такі протоколи можуть складати посадові особи, які згідно з посадовими обов'язками уповноважені здійснювати митний контроль, митне оформлення і пропуск через митний кордон товарів та транспортних засобів та безпосередньо виявили порушення митних правил.

На нашу думку, надмірною є така деталізація підрозділів митних органів у п. 2 цієї статті, посадові особи яких уповноважені складати протоколи про порушення митних правил. Лише з січня 2004 р. і дотепер неодноразово проводилися реорганізації підрозділів митних органів, безпосереднім завданням яких є боротьба з митними правопорушеннями, що призводило до їх перепідпорядкування, зміни назви, структури тощо. А як бути з підрозділами митної варти, які внаслідок цих перманентних реорганізацій мали/мають статус самостійних підрозділів? Адже ні в кого не виникає сумніву, що спеціальні підрозділи митних органів, призначені для боротьби з порушеннями митних правил (ст. 19 МК України), повинні мати право на складання таких протоколів.

Низка питань до законодавця виникає і при аналізі п. 3 ст. 359 МК України. Який статус мають “інші посадові особи, уповноважені керівником спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади (Головою Держмитслужби України – прим. авт.)? Зі змісту цієї статті випливає, що вони не належать до осіб, уповноважених здійснювати митний контроль, митне оформлення і пропуск через митний кордон товарів і транспортних засобів, а також не є посадовими особами підрозділів боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, про які йдеться у пп. 1, 2. А яке практичне значення має надання начальнику регіональної митниці права на складання протоколів про порушення митних правил? За аналізований період цією категорією посадових осіб митних органів не було складено жодного протоколу.

Серед лідируючих суб'єктів, уповноважених відповідно до ст. 362 МК України на здійснення провадження в справі про порушення митних правил, провідне місце посідають посадові особи підрозділів по боротьбі з контрабандою та порушеннями митних правил митниці, регіональної митниці, а також підрозділу по організації боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи (Держмитслужби України – прим. авт.). Вважаємо, що цей різновид лідируючих суб'єктів доцільніше було б визнати особами, які уповноважені на здійснення митних розслідувань. Тим паче, що такий термін уже використовується як у науковій літературі [77, с.49], так і в законодавстві [81].

Перелік лідируючих суб'єктів третьої групи прямо визначений ст. 386 МК України і має закритий характер. У чинному МК України чітко розмежовано компетенцію посадових осіб митних органів, уповноважених розглядати справи про порушення митних правил, та суддів, а тому на практиці питань із цього приводу не виникає, як це було за дії попередньої редакції митного кодексу.

Окрім лідируючих суб'єктів, як уже зазначалося, у провадженні беруть участь й інші учасники провадження. Серед них за ступенем зацікавленості в результатах справи варто розрізняти учасників, які мають особисту зацікавленість у результатах справи, і учасників, які не мають особистої зацікавленості. До першої групи належить особа, яка притягається до адміністративної відповідальності за порушення митних правил, захисник та законні представники. До другої – свідок, понятий, експерт, спеціаліст, перекладач (тобто особи, які своїми знаннями й досвідом роботи в певній сфері допомагають лідируючим суб'єктам провадження здійснювати покладені на них функції, а також реалізувати наявні в них та інших учасників провадження свої процесуальні права й обов'язки).

Аналіз матеріальних та процесуальних норм митного законодавства свідчить про неврегульованість правового статусу юридичних осіб, які опосередковано беруть участь у провадженні в справах про порушення митних правил. З огляду на таку невизначеність правового статусу підприємств (під підприємством у МК України мається на увазі будь-яка юридична особа (п.29 ст.1 МК України) – прим авт.) на даний момент включити їх в жодну групу не видається можливим. Хоча розглянути питання про включення їх до групи учасників, які мають особисту зацікавленість у результатах справи, вважаємо за доцільне, адже результати розгляду справи можуть прямо вплинути на стан майна, що перебуває у їх власності. Так, наприклад, за фактом переміщення через митний кордон предметів з приховуванням від митного контролю шляхом подання митному органу документів, що містять неправдиві дані (склад порушення митних правил, передбачений ст. 352 МК України), посадовими особами Чернігівської митниці було вилучено автомобіль “Iveco” як транспортний засіб, який використовувався для переміщення безпосередніх предметів порушення митних правил. Цілком імовірно, що даний транспортний засіб, який за правом власності належить суб'єкту господарювання, в діях посадових осіб якого вбачається склад порушення митних правил, за рішенням суду буде конфісковано на користь держави. І такі факти мають досить поширений характер. Проте питання щодо участі в адміністративно-юрисдикційних провадженнях юридичних осіб не вирішене, як і в цілому проблема адміністративної відповідальності юридичних осіб остаточно ще не розв'язана. У попередній редакції МК України юридичні особи визнавалися суб'єктами адміністративної відповідальності за порушення митних правил (ст. 103 МК України), хоча одразу законодавцем і роз'яснювалося, що у випадку вчинення порушення митних правил підприємством відповідальності підлягають посадові особи – керівники цих підприємств. З огляду на те, що питання суб'єктів адміністративної відповідальності за порушення митних правил не входить до предмета даного дослідження, обмежимося лише вказівкою на існуючу правову прогалину. Проте вважаємо, що підприємства фактично беруть участь у провадженні в справах про порушення митних правил, що підтверджується можливістю здійснення щодо них окремих процесуальних дій. До останніх належить, наприклад, витребування документів, необхідних для провадження в справі про порушення митних правил, згадуване нами вилучення товарів, транспортних засобів і документів, проведення митних обстежень (застосовується виключно до юридичних осіб), одержання проб і зразків тощо. Незважаючи на фактичну участь у провадженні юридичних осіб, законодавець не включив їх до переліку учасників провадження в справах про порушення митних правил, що є суттєвим недоліком, адже істотно обмежує їхні права та законні інтереси.

Процесуальний статус учасників провадження даного різновиду адміністративного провадження визначається нормами, що, в основному, містяться в ст. 365-372 МК України. Ці статті, на нашу думку, повинні бути згруповані в окрему главу кодексу: “Учасники провадження в справах про порушення митних правил”, так як за своїм змістом вони не відповідають назві глави 58 “Порядок провадження у справах про порушення митних правил”.

Отже, аналіз адміністративно-процесуального статусу осіб, які беруть участь у провадженні в справах про порушення митних правил, засвідчує, що всі категорії суб'єктів досліджуваного адміністративного провадження, які відносно відокремлені в самостійні групи, об'єднує споріднена мета, якій підпорядкована вся їхня процесуальна діяльність у межах досліджуваного провадження. Такою метою можна визнати виконання завдань, що реалізуються в межах провадження в справах про порушення митних правил, а саме: своєчасне, всебічне, повне й об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню порушень митних правил, запобігання митним правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання приписів норм митного законодавства, зміцнення законності у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.

Звісно, жодна класифікація не позбавлена певних вад і суперечностей. Йдеться, як уже було зазначено, про об'єктивні труднощі щодо згрупування відповідно до обраного критерію класифікації значної кількості осіб, які вважаються суб'єктами провадження в справах про порушення митних правил. Водночас такий варіант поділу вказаних суб'єктів має певне підґрунтя, може використовуватися в подальших наукових дослідженнях та практичній діяльності митних органів. Адміністративно-процесуальний статус окремих суб'єктів провадження в справах про порушення митних правил буде з'ясовано в подальших підрозділах роботи.

3.1. Характеристика адміністративно-процесуального статусу лідируючих суб’єктів провадження

Участь лідируючих суб’єктів у адміністративному провадженні має обов’язковий характер, оскільки саме вони, зазвичай, ініціюють відкриття такого провадження. Виконання завдань провадження стає можливим виключно завдяки їхній процесуальній діяльності, а отже, досягається й мета — вирішення конкретної адміністративної справи через ухвалення відповідного юридично значущого рішення. Відповідальність за законність та обґрунтованість дій і рішень решти учасників провадження покладається саме на цих суб’єктів.

У юридичній літературі обґрунтовано позицію, згідно з якою передумовою законності та обґрунтованості рішень суб’єктів юрисдикційної діяльності виступає їхня відповідність певним вимогам (критеріям). Серед вимог, що висуваються до лідируючих суб’єктів, виокремлюють: по-перше, наявність достатньої компетенції у правових питаннях загалом, а особливо в адміністративно-деліктній сфері законодавства; по-друге, незалежність під час розгляду та вирішення адміністративних справ, відсутність упередженості; по-третє, відкритість і доступність для широких верств населення [212, с. 42]. На нашу думку, цей перелік доцільно доповнити такими вимогами: забезпечення пріоритетності реалізації прав і свобод громадян; належний рівень професійної підготовки, достатній для успішного виконання службових завдань та функцій; дотримання професійної етики; персональна відповідальність за виконання посадових повноважень і дотримання службової дисципліни. Вважаємо, що відповідність наведеним вимогам дасть лідируючим суб’єктам змогу максимально ефективно використовувати надані їм повноваження для кваліфікованого здійснення провадження в справах про порушення митних правил та ухвалення об’єктивних рішень при суворому додержанні принципу законності.

Аналіз матеріальних і процесуальних норм митного та адміністративного законодавства, які регламентують провадження в справах про порушення митних правил, дає підстави виокремити серед кола лідируючих суб’єктів провадження:

– посадових осіб, уповноважених складати протоколи про порушення митних правил (ст. 359 МК України);

– посадових осіб митних органів, які здійснюють провадження в справі про порушення митних правил (ст. 362 МК України);

– органи, уповноважені розглядати справи про порушення митних правил (ст. 386 МК України).

Вважаємо, що всі зазначені суб’єкти здійснюють провадження в справах про порушення митних правил, однак свої владні повноваження вони реалізують на різних його стадіях. З огляду на неоднорідність лідируючих суб’єктів провадження та ту обставину, що вони мають різні за характером і змістом владні повноваження, які реалізуються на всіх стадіях досліджуваного різновиду адміністративного провадження, доцільно проаналізувати їхній адміністративно-процесуальний статус у динаміці, тобто в порядку розгортання стадій провадження.

Поділяємо позицію авторів Коментаря до Митного кодексу України [88, с. 601-602.], які у провадженні в справах про порушення митних правил виокремлюють такі стадії:

– порушення справи про порушення митних правил;

– розгляд справи і винесення рішення у справі;

– оскарження або опротестування постанови у справі;

– виконання рішення у справі.

Отже, провадження у справах про порушення митних правил, як і будь-яка правозастосовна діяльність, є складним процесом, у межах якого проходить низка послідовних стадій, що мають коло своїх суб’єктів, які беруть участь у такому процесі. Кожен із них наділений певним колом прав та обов’язків, закріплених законодавчо. Проте одразу варто зауважити, що більшість посадових осіб митних органів виконує великий обсяг дій юрисдикційного характеру, але ці дії мають суто підготовчий характер і вчиняються на першій стадії провадження – стадії порушення справи, яка, на думку С.В. Ківалова, має назву митне розслідування [77, с. 50].

Початку митного розслідування передує отримання інформації про діяння, які мають ознаки проступку, або наявність приводу, адже фактичною підставою порушення справи про адміністративне правопорушення та провадження є скоєння особою діяння, в якому присутні елементи юридичного складу порушення митних правил. Саме тому шляхам та формам отримання необхідної інформації в митних органах приділяється посилена увага. Своєчасно отримана інформація є передумовою та підґрунтям ефективної організації роботи щодо завчасного виявлення ознак порушення митних правил.

Процедура отримання інформації є досить складною та неоднорідною і передбачає:

– здійснення систематичної, безперервної інформаційно-аналітичної роботи, яка охоплює всі доступні посадовим особам митних органів джерела інформації та передбачає перехресний порівняльний аналіз наявних даних з метою виявлення фактів правопорушень, каналів і способів незаконного переміщення предметів через митний кордон України, встановлення тенденцій в динаміці, структурі, способах правопорушень. У даному випадку мова йде про розробку критеріїв системи оцінки ризиків та практичне їх використання;

– облік акредитованих у митних органах суб’єктів господарювання, які здійснюють зовнішньоекономічні операції, підприємств, що надають послуги з декларування, митних перевізників. При цьому необхідно активно використовувати можливості Єдиної автоматизованої інформаційної системи Держмитслужби України “Гуманітарна допомога”, “Курс валют”, “Реєстр недоброякісних та фальсифікованих лікарських засобів”, “СІД-коди”, “Санкції”, “База даних цінової інформації”, “Книжки МДП”, “Модифікація ВМД” та інформацію, отриману від інших державних та правоохоронних органів та митних адміністрацій зарубіжних країн, що характеризують цих суб’єктів;

– налагоджену організацію роботи з питань фактичного переміщення й декларування предметів, товарів та транспортних засобів через митний кордон для забезпечення своєчасного узгодження суб’єктами ЗЕД і декларантами “технологічної схеми” декларування й пред’явлення предметів;

– обов’язкове виконання вимог щодо своєчасного надання митним органам дозвільних та інших необхідних товаросупровідних документів;

– ефективну, надійну, відпрацьовану технологічну схему прийому, фіксації, реєстрації й обміну інформацією між підрозділами митних органів та системи митної служби в цілому;

– неухильне дотримання процедур митного контролю та оформлення на всіх його етапах;

– взаємодію та регулярний обмін оперативною інформацією про підготовку та скоєння протиправних дій і правопорушників з іншими правоохоронними органами; реалізацію спільних заходів щодо виявлення чи розслідування правопорушень;

– своєчасність проведення первинних заходів щодо перевірки даних та прийняття обґрунтованого рішення про проведення розслідування.

Зазначені складові оптимальної технології роботи щодо завчасного виявлення ознак порушень митних правил є взаємопов’язаними та взаємодоповнюючими одна одну, кожна з них підлягає обов’язковій реалізації. Значення інформаційно-аналітичної роботи в організації боротьби з правопорушеннями є очевидним фактом і не потребує додаткового обґрунтування, проте в окремих митних органах вона не здійснюється на достатньому рівні.

До основних джерел отримання необхідної оперативної інформації, яка підлягає систематичному огляду, аналізу та накопиченню, належать:

– документи та інструктивні матеріали Міністерства фінансів України, Державної податкової адміністрації України, Міністерства економіки України;

– товаросупровідні документи, а також ВМД, які пред’являються суб’єктами ЗЕД і підприємствами-декларантами в зв’язку з декларуванням предметів (комерційна, контрактна, реєстраційна й інша документація);

– матеріали державних органів, в тому числі й правоохоронних органів, митних адміністрацій зарубіжних країн, отримані за спеціальними запитами, а також дані й документи, додатково представлені суб’єктами ЗЕД, декларантами на вимогу посадових осіб митних органів;

– галузеві інформаційні документи митних органів;

– заяви та повідомлення громадян;

– матеріали засобів масової інформації (преси, телебачення, рекламних видань, виступів офіційних посадових осіб органів державної влади і т.п.) тощо.

Дослідження різноманітних відомостей із цих джерел інформації, як правило, забезпечує посадових осіб митних органів достатніми для ефективної діяльності даними. Характер і обсяг інформації можуть бути різними, в зв’язку з чим і вимагається пошук нових додаткових джерел інформації для уточнення, перевірки шляхом їх “перехресного” аналізу з застосуванням порівняльних таблиць, використання інших прийомів аналітичної роботи.

Вагоме значення для отримання необхідної інформації, яка може стати передумовою виявлення митних правопорушень, є робота щодо відпрацювання та узгодження технологічних схем декларування та пред’явлення товарів і транспортних засобів митним органам. Вона, безперечно, спонукає суб’єктів господарювання і декларантів перед необхідністю задовго до надходження вантажів подавати митним органам всі реєстраційні, комерційні та інші документи з зовнішньоекономічних операцій, і цим надається реальна можливість виявлення різних порушень, включаючи й їх кримінальні форми. З іншого боку, запровадження форм попереднього контролю дозволяє спростити та прискорити процедури митного контролю та оформлення. Наприклад, підлягають виявленню факти (ознаки) фіктивності угод (камуфляж бартеру контрактом про купівлю-продаж, посередницькі послуги тощо), участі в зовнішньоекономічній операції обумовленого підприємства (суб’єкти, які не є учасниками ЗЕД), порушень статутної правоздатності (здійснення угод, що суперечать даним реєстрації) [144, c. 71].

Ефективною формою накопичення необхідної інформації служать і реєстри та картотеки, які ведуться щодо правопорушників (громадян, юридичних осіб та їх посадових осіб), а також витребування відомостей у компетентних державних органів для правильної оцінки тих відомостей, які накопичуються в митних органах (матеріали перевірки, довідки, орієнтировки, копії документів тощо). Порівняльний аналіз, зіставлення різного роду документів дає можливість виявити відсутні документи, недостатність відомостей, зафіксованих в наданих і додатково отриманих документах.

Про важливість такого інформаційного джерела, як запити до митних адміністрацій зарубіжних країн, свідчить діяльність митних органів, спрямована на обмін інформацією про взаємну торгівлю з метою виявлення корупційних тіньових схем у сфері ЗЕД, організованих угрупувань, що мають корумповані зв’язки з владними структурами і ведуть заздалегідь сплановану протиправну діяльність у фінансовій, банківській, зовнішньоекономічній сфері, займаються легалізацією (відмиванням) коштів, отриманих протиправним шляхом. Протягом 2006 р. до митних адміністрацій зарубіжних країн направлено 3016 запитів про надання допомоги у проведенні перевірок законності зовнішньоекономічних операцій. На підставі інформації, отриманої в результаті співробітництва з митними адміністраціями, заведено 440 справ про порушення митних правил на суму 283,8 млн. грн. [147, c. 49].

Повідомлення засобів масової інформації (преса, радіо, телебачення, інтернет) можуть містити, наприклад, узагальнені оцінки негативних сторін зовнішньоекономічних операцій в цілому, по групах суб’єктів ЗЕД, по номенклатурі угод або відомості про порушення в діяльності конкретних підприємств, окремих посадових осіб. Подібна інформація вимагає обліку, перевірки і реагування.

Первинні процесуальні дії при виявленні ознак митних правопорушень, їх загальний перелік і порядок реалізації визначаються видом правопорушення, обставинами (ситуацією) виявлення ознак правопорушення, характером і обсягом даних, наявних у розпорядженні посадових осіб митних органів на даний момент, а також іншими факторами.

Основні види порушень, яким у сучасній ситуації протистоять митні органи, можуть бути об’єднані в такі групи:

– порушення порядку встановлення та здійснення зовнішньоекономічних зв’язків; порядку реєстрації в якості учасника ЗЕД; порядку укладання зовнішньоекономічних угод; порядку оформлення й підписання зовнішньоторговельних контрактів; порядку уточнення, зміни різних умов укладених зовнішньоторговельних контрактів; конкретних умов контрактів при виконанні зовнішньоторговельних угод; встановленого порядку одержання ліцензій, дозволу на проведення бартерних операцій, на посередницьку діяльність та інших необхідних дозволів стосовно окремих предметів; розпоряджень, пов’язаних з нині діючою в Україні системою заходів оперативного державного регулювання ЗЕД;

– порушення порядку укладення угод на міжнародні перевезення зовнішньоторговельних вантажів та їх виконання (оформлення, документування тощо.);

– порушення порядку пропуску (ввозу і вивозу) вантажів через державний кордон України;

– порушення порядку декларування та пред’явлення вантажів митним органам;

– інші порушення митних правил, передбачених МК України [158, с. 70-71].

З метою підвищення ефективності та результативності протидії митним правопорушенням здійснюється постійний аналіз виявлених фактів протиправних діянь, відстеження шляхів переміщення товарів, в першу чергу товарів “групи ризику”. За результатами аналізу здійснюється прогнозування дій правопорушників та планування відповідних заходів щодо протидії протиправній діяльності. Встановлюються основні, типові способи скоєння правопорушень стосовно вказаних вище груп. У сучасній “деліктній” технології мають місце всі традиційні та добре відомі посадовим особам митних органів різновиди й способи митних правопорушень, які видозмінюються в нові їх варіанти, раніше не характерні для нашої держави.

Особливої уваги заслуговують деякі специфічні способи протиправної діяльності в сфері ЗЕД, які все більше розповсюджуються, і передусім: а) використання як підстави для переміщення вантажів через державний кордон чужих реквізитів (шифрів зовнішньоторговельних організацій, номерів генеральних ліцензій та інших дозволів), тобто новий варіант неправдивого використання митних та інших документів. Інколи це робиться за прямої участі відповідних організацій, носіїв вказаних реквізитів, або при їх потуранні таким діям; б) вивіз предметів під виглядом власної продукції, для чого створюються нові організації – юридичні особи: філії, СП та ін. (по суті це фіктивні організації, бо виробничих функцій щодо випуску даної продукції вони не виконують). Укладаються угоди оренди підприємств, цехів, устаткування, проводяться інколи незначні операції з продукцією (товарами). В усіх випадках такого роду має місце надання недостовірних відомостей при реєстрації, укладенні контрактів тощо; в) здійснення несанкціонованих бартерних операцій, що камуфлюються фіктивними угодами “купівлі-продажу” з внесенням потім додаткових уточнень (змін) в умови платежів (наприклад, поставка в рахунок платежів валютою товарів широкого вжитку), спеціально мотивованих окремими листами, проханнями іноземного контрагента; г) штучне зниження цін при експорті та завищення їх при імпорті, які різко порушують еквівалентність експортно-імпортних операцій, в тому числі по бартеру [148, c. 47-57].

Способи вчинення порушень митних правил обов’язково необхідно враховувати посадовим особам митних органів у своїй діяльності щодо виявлення і попередження митних правопорушень. Крім того, необхідно брати до уваги типові ситуації виявлення ознак митних правопорушень. Узагальнення практики діяльності митних органів, здійсненої дисертантом, свідчать, що типовими можуть бути такі ситуації виявлення правопорушень:

1. Безпосереднє виявлення посадовими особами митних органів ознак правопорушень до початку фактичного здійснення митних процедур: а) безпосереднє виявлення ознак правопорушень у результаті аналізу попереднього документального контролю, здійснюваного, наприклад, при попередньому митному оформленні; б) безпосереднє виявлення ознак правопорушень у процесі аналізу документів, які видаються державними органами і необхідні для здійснення митного контролю та митного оформлення товарів і транспортних засобів із використанням ВМД відповідно до заявленого митного режиму; в) інші випадки (наприклад, при виконанні контрольних операцій посадовими особами митних органів спільно з іншими державними органами в пунктах пропуску через державний кордон України).

2. Безпосереднє виявлення ознак порушення митних правил під час здійснення процедур митного контролю товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України: а) безпосереднє виявлення інспектором оперативного підрозділу митного органу за ознаками, встановленими в процесі використання методів митного контролю, наприклад, під час перевірки документів та відомостей, необхідних для митного контролю, здійснення митного огляду, огляду територій та приміщень складів тимчасового зберігання, митних ліцензійних складів, спеціальних митних зон тощо; б) виявлення митних правопорушень у результаті аналізу довідників Єдиної автоматизованої інформаційної системи Держмитслужби України; в) безпосереднє виявлення з використанням аналітичних довідок інших митних органів; г) виявлення при перевірці даних, які надійшли від правоохоронних органів та митних адміністрацій зарубіжних держав; д) виявлення при перевірці даних з інших легальних джерел інформації.

3. Виявлення ознак порушень митних правил під час здійснення митного оформлення: а) виявлення посадовою особою митного органу під час засвідчення відомостей, одержаних під час митного контролю товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон; б) виявлення під час оформлення та закріплення результатів митного контролю.

4. Виявлення ознак митних правопорушень після фактичного закінчення митних процедур: а) безпосереднє виявлення ознак правопорушення посадовими особами митних органів під час перевірки фінансової діяльності суб’єктів господарювання співробітниками в частині здійснення ними зовнішньоекономічних операцій; б) безпосереднє виявлення ознак правопорушення митними органами під час здійснення спільних перевірок (як правило, з підрозділами ДПА України) фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання; в) виявлення митних правопорушень іншими правоохоронними органами.

У практичній діяльності посадові особи митних органів повинні враховувати всі легальні джерела інформації й підстави для порушення митних розслідувань. Тільки за умови використання такого підходу можна вести мову про ефективність діяльності, що спрямована на припинення порушень митних правил та про притягнення до адміністративної відповідальності осіб, винних у їх скоєнні. У цьому контексті цілком доцільним є аналіз основних заходів, що були визначені в процесі практичної діяльності митних органів, пов’язані з первинною перевіркою виявлених ознак порушення митних правил. Імовірні різні співвідношення заходів, які проводяться на першому етапі діяльності з метою виявлення, перевірки даних, що вказують на вірогідність правопорушення, проте безумовній перевірці підлягає наступне:

– товаросупровідні документи на товари та інші предмети, що переміщуються через митний кордон України;

– достовірність документів, що були подані до митного органу (преференційних сертифікатів, інвойсів, ліцензій тощо), їх приналежність відповідному декларанту та відповідність заявленому товару, правильність оформлення (відповідність реквізитів, фактури бланка-форми документа стандартам і зразкам, взаємовідповідність інформації за одними й тими ж позиціями в різних товаросупровідних документах);

– відповідність пред’явленим товаросупровідним документам даної експортно-імпортній операції в цілому та за окремими позиціями;

– перевірка того, наскільки правильно визначено митну вартість, країну походження товарів, адвалерну частку та обсяг виробничих і технологічних операцій із товарами, що переміщуються, а також правильність класифікації товарів;

– відсутність порушень системи заходів нетарифного регулювання зовнішньоекономічної діяльності (перевірка виконання та використання квот і ліцензій на здійснення імпортних та експортних операцій);

– відсутність порушень при оформленні операцій, пов’язаних з міжнародними перевезеннями зовнішньоторговельних вантажів (наявність, комплектність, справжність, дійсність і достовірність товаросупровідних, товаротранспортних, інших документів і правильність їх оформлення згідно з встановленими вимогами);

– дотримання суб’єктом зовнішньоекономічної діяльності вимог, пов’язаних з обранням та узгодженням з митними органами порядку декларування та пред’явлення для контролю вантажів;

– підтвердження факту акредитації суб’єкта ЗЕД у відповідному митному органі, зокрема достовірність відомостей, вказаних в реєстраційній документації у співвідношенні з реальними експортно-імпортними можливостями й іншими обставинами, які конкретизують даного суб’єкта господарювання;

– відсутність порушень статутної та реєстраційної правосуб’єктності суб’єкта господарювання (зокрема наявність свідоцтва про визнання підприємства декларантом, ліцензії на здійснення посередницької діяльності митного перевізника, дозволу на утримання вантажного митного комплексу).

Перелічені вище заходи мають уніфікований і загальнообов’язковий характер, проте посадові особи митних органів уточнюють, доповнюють і конкретизують їх з огляду на фактичні обставини та реальну ситуацію.

Отже, можна дійти висновку, що виявлення ознак порушення митних правил є важливою складовою частиною в діяльності посадових осіб митних органів у межах здійснюваного ними провадження в справах про порушення митних правил.

Згідно зі ст. 247 КпАП України справа про порушення митних правил може бути порушена тільки за наявності встановлених законом умов – приводів і підстав для порушення митних правил, та при відсутності обставин, що виключають провадження у справі. Приводи для порушення митних правил – це ті встановлені МК України джерела, з яких уповноважені посадові особи митних органів отримують інформацію про вчинене правопорушення чи про факт підготовки до вчинення такого правопорушення і які зобов’язують цих посадових осіб прийняти рішення про порушення справи [88, с. 606].

Відповідно до ст.360 МК України приводами для порушення справ є:

– безпосереднє виявлення посадовими особами порушення митних правил;

– повідомлення про вчинення особою порушення митних правил, отримані від інших органів (у тому числі митних);

– повідомлення про вчинення порушення митних правил, отримані від митних та правоохоронних органів іноземних держав, а також від міжнародних організацій.

Законодавцем, на нашу думку, безпідставно не включено до переліку приводів для порушення справи такі джерела інформації, як заяви громадян та повідомлення про факти порушення митних правил представників громадськості, установ, підприємств і організацій, преси, телебачення та інших засобів масової інформації

Аналіз реалізації посадовою особою митного органу свого адміністративно-процесуального статусу вимагає розгляду окремих приводів для початку митного розслідування. Перша стадія провадження в більшості своїй починається в результаті безпосереднього виявлення інспекторським складом оперативних підрозділів митних органів фактів порушення митних правил. Вказаний привід відрізняється від інших перш за все тим, що питання про порушення справи вирішується за власною ініціативою особи, яка виконує функції митного контролю, митного оформлення та пропуску через митний кордон України предметів, товарів, транспортних засобів, валюти та цінностей.

У разі отримання посадовою особою митного органу повідомлення від інших державних органів, у тому числі й правоохоронних, а також митних адміністрацій зарубіжних держав, яке містить інформацію, що свідчить про наявність ознак митних правопорушень, ця особа повинна вжити невідкладних заходів, спрямованих на перевірку отриманої інформації.

Разом з тим іншими приводами для порушення та розслідування митних правопорушень є заяви та повідомлення. Заяви громадян можуть бути зроблені як у письмовій, так і в усній формі. Усна заява вноситься в протокол, який підписують заявник і службова особа, що прийняла заяву. Повідомлення підприємств, установ, організацій та посадових осіб повинні бути викладені в письмовій формі. Всі вказані джерела інформації реєструються в книзі реєстрації заяв і повідомлень про порушення митних правил, після цього передаються на розгляд начальнику митного органу, який зобов’язаний їх розглянути в строк, не більше 3 діб [177].

Під час перевірок можуть прийматись пояснення від громадян і посадових осіб підприємств, а також у порядку, передбаченому ст. 61 МК України, може проводитись огляд територій і приміщень складів тимчасового зберігання, митних ліцензійних складів, спеціальних митних зон, магазинів безмитної торгівлі й інших місць, де перебувають або можуть перебувати товари й транспортні засоби, що підлягають митному контролю, чи провадиться діяльність, контроль за якою покладено законом на митні органи. У випадках виявлення під час таких перевірок інших адміністративних правопорушень, що не належать до підвідомчості митних органів, матеріали, що свідчать про їх учинення, передаються до правоохоронних органів, до компетенції яких належить їх розгляд. У разі виявлення під час перевірки ознак злочину, у справах, по яких митні органи не є органами дізнання, потрібні матеріали у строк, не більше трьох діб з дня його виявлення, необхідно надіслати прокуророві, органу попереднього слідства чи дізнання. Одночасно митним органом у межах своєї компетенції вживаються заходи до запобігання чи припинення злочину, а також до фіксування й збереження слідів злочину, забезпечення цілості матеріальних цінностей, документів, виявлення очевидців злочину.

Справа про порушення митних правил може бути заведена тільки в тому випадку, коли є достатні дані, які свідчать про наявність ознак правопорушення. Неприпустимим є заведення справи про порушення митних правил на підставі припущень або відомостей про правопорушення, достовірність яких викликає сумніви.

У разі, коли порушується справа про порушення митних правил, посадова особа митного органу повинна переконатися у відсутності обставин, передбачених ст. 247 КпАП України, які виключають провадження у справі. До таких обставин належать:

– відсутність події й складу порушення митних правил;

– недосягнення особою на момент учинення порушення митних правил шістнадцятирічного віку;

– неосудність особи, яка вчинила протиправну дію чи бездіяльність;

– учинення дії особою в стані крайньої необхідності або необхідної оборони;

– скасування акта, який встановлює відповідальність за порушення митних правил;

– закінчення на момент розгляду справи про порушення митних правил строків накладення стягнень;

– наявність за тим же самим фактом щодо особи, питання про можливе притягнення якої до відповідальності за порушення митних правил розглядається, порушеної адміністративної або кримінальної справи або нескасованої постанови про закриття справи про порушення митних правил;

– смерть особи, що вчинила порушення митних правил.

За наявності зазначених обставин провадження в справі про порушення митних правил провадження не розпочинається, протокол про адміністративне правопорушення не складається. У випадках, коли провадження в справі все ж було розпочате, зазначені вище обставини є підставою для припинення провадження в справі.

Після аналізу та розгляду матеріалів перевірки приймається одне з таких рішень: про порушення справи про порушення митних правил; про направлення матеріалів в інші органи, які уповноважені на провадження в справах про адміністративні правопорушення; про порушення кримінальної справи і проведення дізнання в справах про контрабанду; про відмову в порушенні справи про порушення митних правил; про направлення повідомлення про злочин прокурору, органу попереднього слідства або дізнання.

Процесуальним документом, який засвідчує факт митного правопорушення, є протокол про порушення митних правил, який складається відповідно до вимог ст.363 МК України у формі, визначеній Держмитслужбою України [172]. Протокол – це процесуальний документ, який свідчить про факти неправомірних дій, за які передбачена адміністративна відповідальність, і містить дані про особу, яка їх вчинила. Він є одним із основних процесуальних актів у досліджуваному провадженні, оскільки в ньому підтверджуються обставини та факти, що мають значення для вирішення справи. Протокол слугує підставою для подальшого провадження в справі про порушення митних правил.

З огляду на те, що більшість порушень митних правил виявляються під час проведення митного контролю або митного оформлення, протоколи про порушення митних правил складаються в більшості випадків оперативно-інспекторським складом функціональних підрозділів митних органів, ними ж здійснюються й первинні дії, спрямовані на встановлення та закріплення слідів правопорушення. Відсоток справ, що порушуються посадовими особами спеціально уповноважених на здійснення боротьби з митними правопорушеннями підрозділів митних органів (на момент підготовки дослідження такі підрозділи мали назву служба боротьби з контрабандою та митної варти, штатна чисельність яких становила 1,8 тис., що становить 10% загальної кількості штатних одиниць митної служби України), менший. Так, посадовими особами цих підрозділів у 2006р. було виявлено та складено 35% протоколів про порушення митних правил, вартість предметів правопорушень складає 60% від загальної вартості предметів правопорушень [147, c. 47].

Безумовно, вимога щодо складання протоколу посадовою особою, яка виявила факт порушення митних правил, обумовлена потребою максимально швидкої фіксації всіх обставин справи. Разом з тим, аналіз діяльності інспекторів оперативних підрозділів митних органів, які безпосередньо здійснюють митні процедури, дозволив виявити окремі негативні моменти, пов’язані з реалізацією ними правоохоронної функції митних органів. Практика показує, що протоколи про порушення митних правил, складені посадовими особами оперативних підрозділів, не завжди відповідають вимогам закону. Це пояснюється й тим, що у багатьох випадках вони складаються особами, які не підготовлені до цієї роботи. Не завжди складанню протоколів приділяється належна увага, хоча лише за змістом протоколу в подальшому можна перевірити законність та обґрунтованість прийнятних рішень у справі.

Істотнім недоліком протоколів у справах про порушення митних правил є відсутність необхідних відомостей про осіб, щодо яких вони складаються, неповним є виклад обставин вчинення митних правопорушень та підстав складання протоколу, нечітке формулювання суті вчинених процесуальних дій, неповний перелік та опис предметів, що вилучалися, тощо. Невиконання вимог ст. 363 МК України щодо змісту і форми даного процесуального акта нерідко тягне за собою порушення прав і законних інтересів громадян, що в подальшому слугує підставою для оскарження рішень посадових осіб митних органів.

Ще однією проблемою в діяльності інспекторів оперативних підрозділів митних органів є порушення строків передачі протоколів до спеціально уповноважених на боротьбу з митними правопорушеннями підрозділів митних органів.

Усвідомлюючи проблеми та їх характер при реалізації особовим складом оперативних підрозділів митних органів правоохоронної функції, Департаментом організації боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Держмитслужби України (далі – Департаменту ОБК та ПМП) було розроблено та доведено до відома усіх посадових осіб митних органів методичні рекомендації відносно порядку заведення справи про порушення митних правил та передачі матеріалів у службу боротьби з контрабандою та митної варти (далі – служба БК та МВ) [181]. Запровадження в діяльність фахових роз’яснень суттєво підвищило ефективність роботи посадових осіб у розглядуваному напрямку та мінімізувало кількість порушень процесуальних норм деліктного митного законодавства.

З урахуванням даних методичних рекомендацій та результатів аналізу матеріалів практичної діяльності митних органів у сфері реалізації правоохоронної функції можемо визначити типову технологічну схему складання документів при виявленні порушень митних правил та передачі їх до служби БК та МВ:

1. За фактом виявлення митного правопорушення інспектор оперативного підрозділу митного органу негайно інформує начальника свого підрозділу та чергову посадову особу служби БК та МВ митного органу. Складає протокол про порушення митних правил відповідно до вимог ст.363 МК України у двох (трьох) примірниках.

2. До складення протоколу про порушення митних правил інспектор функціонального підрозділу митного органу, який виявив факт порушення митних правил, вирішує питання щодо здійснення особистого огляду (за наявності підстав та з дотриманням вимог ст. 57 МК України) та адміністративного затримання особи, яка вчинила чи підозрюється у вчиненні порушення митних правил (з дотриманням вимог ст. 374 МК України).

Після складення протоколу посадова особа митного органу: а) відбирає від особи, яка притягається до відповідальності, пояснення або заяву; б) складає службову записку про обставини виявлення правопорушення чи інші обставини, що не можуть бути відображені в протоколі про порушення митних правил; г) здійснює інші дії, передбачені чинним законодавством, для забезпечення всебічного та повного розгляду справи.

3. Матеріали справи про порушення митних правил підлягають передачі для проведення митного розслідування до служби БК та МВ, незалежно від того, посадовою особою якого підрозділу митного органу її заведено, терміново, але не пізніше трьох діб з моменту складення протоколу про порушення митних правил через начальника митного органу.

4. Матеріали справи про порушення митних правил передаються до служби БК та МВ за актом прийому-передачі матеріалів справи про порушення митних правил, форма якого затверджена наказом Держмитслужби України від 6 січня 1999 року №8.

5. Акт прийому-передачі матеріалів справи про порушення митних правил складається у двох примірниках, перший з яких додається до матеріалів справи, а другий лишається в інспектора митниці, який передав матеріали справи до служби БК та МВ.

6. До матеріалів справи про порушення митних правил, що підлягають передачі до служби БК та МВ, належать: протокол про порушення митних правил; пояснення або заява особи, яка притягається до відповідальності; протокол особистого огляду та протокол адміністративного затримання, якщо такі заходи застосовувались; службова записка про обставини виявлення правопорушення чи інші обставини, що не можуть бути відображені в протоколі про порушення митних правил; предмети та документи, вилучені протоколом про порушення митних правил, які необхідні для розгляду справи; інші наявні документи та предмети, що можуть мати значення для всебічного та повного розгляду справи (провізні відомості, товаросупровідні документи, контракти, реєстраційно-дозвільні документи уповноважених органів, митні декларації, вантажні митні декларації, пломби тощо); копії описів предметів, визначених ч.3 ст.377 МК України, які передано до складу або каси митниці; акт прийому-передачі матеріалів справи про порушення митних правил.

7. Документи та інші матеріали про порушення митних правил передаються в оригіналах, а якщо такої можливості немає – в копіях, вірність яких засвідчено інспектором митного органу, який склав протокол про порушення митних правил,

8. Матеріали справи про порушення митних правил приймає заступник начальника митного органу з правоохоронної роботи – начальник служби БК та МВ (далі – начальник служби БК та МВ) чи його заступник. Вони не мають права відмовити в прийомі таких матеріалів, але можуть вимагати надання документів, які необхідні для всебічного та повного розгляду справи.

9. Після отримання матеріалів справи про порушення митних правил службою БК та МВ начальник БК та МВ чи його заступник своєю резолюцією на акті прийому-передачі матеріалів справи про порушення митних правил доручає організувати провадження в справі начальнику відділу дізнання та провадження у справах про порушення митних правил служби БК та МВ, який, в свою чергу, визначає конкретну посадову особу, яка буде здійснювати митне розслідування в справі.

10. Про отримання матеріалів справи про порушення митних правил службою БК та МВ, а також про доручення провадження в справі конкретній посадовій особі служби БК та МВ у журналі обліку справ про порушення митних правил, затвердженого наказом ДМС України від 21 грудня 1998 року № 794, робиться відповідна відмітка із зазначенням дати отримання матеріалів службою БК та МВ та дати, з якої провадження в справі доручено конкретній посадовій особі. При заведенні справи про порушення митних правил їй присвоюється унікальний (такий, що не повторюється) номер, що складається з одинадцяти цифр: 0000/00000/00 (перші 4 цифри – порядковий номер протоколу, наступні п’ять – код митного органу, останні – поточний рік).

11. Якщо протокол про порушення митних правил складено з порушенням вимог чинного законодавства, начальник служби БК та МВ, його заступник звертаються до начальника митного органу з мотивованою пропозицією щодо вжиття до особи, яка допустила порушення, заходів дисциплінарного впливу.

Підрозділи боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил – це підрозділи митного органу, основним завданням яких є виявлення, припинення й розслідування митних правопорушень.

Служба БК та МВ регіональної митниці, митниці є оперативним структурним підрозділом регіональної митниці, митниці й підпорядковується начальнику митниці.

Служба БК та МВ відповідно до покладених на неї завдань, виконує такі функції:

– розробляє, організовує та здійснює самостійно або у взаємодії з правоохоронними органами, іншими митними органами України скоординовані заходи й спеціальні операції з виявлення й припинення контрабанди та порушень митних правил, а також із запобігання незаконному переміщенню транспортних засобів, товарів та інших предметів через митний кордон України й затримання осіб, причетних до такого переміщення;

– вивчає структуру предметів митних правопорушень, тенденції й закономірності в скоєнні контрабанди та порушень митних правил, їхні форми й методи, здійснює їхнє прогнозування й розроблення рекомендацій, спрямованих на посилення контролю за переміщенням через митний кордон України окремих груп товарів і попередження протиправних дій;

– впроваджує на цій основі й реалізовує заходи щодо боротьби з митними правопорушеннями;

– вносить пропозиції начальнику митниці щодо організації боротьби з порушеннями митного законодавства;

– організовує в установленому Держмитслужбою України порядку в межах компетенції служби взаємодію й обмін інформацією з митними органами зарубіжних країн у питаннях надання правової допомоги в запобіганні, виявленні й розслідуванні порушень митного законодавства відповідно до міжнародних угод;

– здійснює провадження в справах про порушення митних правил і проведення дізнання в справах про контрабанду;

– забезпечує дотримання законності під час здійснення посадовими особами служби дізнання в кримінальних справах про контрабанду й провадження в справах про порушення митних правил;

– у разі наявності відповідних підстав скеровує до судів вищого рівня та наглядових прокурорів звернення щодо перегляду судових рішень у справах про закриття проваджень про порушення митних правил або про незастосування конфіскації безпосередніх предметів таких порушень, а також вживає заходів, спрямованих на поліпшення ситуації в цьому напрямі роботи;

– разом із працівниками юридичного підрозділу митниці забезпечує участь представників митниці в судових засіданнях, де розглядаються справи про порушення митних правил або скарги чи позови, адресовані митним органам;

– виконує інші функції, які випливають із завдань, покладених на службу[176].

Згідно зі ст. 362 МК України провадження у справах про порушення митних правил ведуть уповноважені посадові особи служби БК та МВ, до посадових інструкцій яких внесено відповідні права й обов’язки. На практиці головним суб’єктом, який має повноваження здійснювати цей різновид адміністративного провадження, виступають інспектори з розслідувань або інспектори-дізнавачі служби БК та МВ того митного органу, у зоні діяльності якого порушення було вчинене чи виявлене.

Посадовці служби БК та МВ регіональної митниці мають право вести провадження в будь-якій справі про порушення митних правил, розпочатій підпорядкованими регіональній митниці митницями. У такому разі справа приймається до провадження уповноваженою посадовою особою регіональної митниці на підставі письмового доручення начальника служби БК та МВ регіональної митниці. Також посадові особи служби БК та МВ регіональної митниці можуть здійснювати провадження в будь-якій справі про порушення митних правил, розпочатій посадовими особами регіональної митниці, уповноваженими складати протоколи про порушення митних правил, якщо ці порушення виявлено в зонах діяльності митниць, підпорядкованих регіональній митниці.

Посадові особи Департаменту ОБК та ПМП можуть вести провадження в будь-якій справі про порушення митних правил, розпочатій будь-яким митним органом України. У такому випадку справи приймаються до провадження уповноваженими посадовими особами Департаменту ОБК та ПМП за письмовим дорученням його директора.

Посадові особи Департаменту ОБК та ПМП можуть здійснювати провадження в будь-якій справі про порушення митних правил, розпочатій посадовими особами митних органів, коли ці порушення виявлено в зоні діяльності будь-якого митного органу України.

Посадова особа служби БК та МВ не має права вести провадження у справі, якщо вона є родичем особи, яка притягується до відповідальності за порушення митних правил, її представника, інших осіб, які беруть участь у провадженні, а також за наявності інших обставин, що дають підстави вважати можливу особисту зацікавленість цієї посадової особи в ухваленому рішенні. Питання про передачу такої справи іншій посадовій особі служби БК та МВ вирішує начальник служби БК та МВ або його заступник.

Якщо керівник служби БК та МВ, у якій ведеться провадження у справі про порушення митних правил, є родичем особи, яка притягується до відповідальності, її представника, інших осіб, які беруть участь у провадженні, а також коли є інші обставини, що роблять недоцільним здійснення провадження митним органом, посадовими особами якого порушено справу, вона може бути передана до іншого митного органу. У такому разі питання про передачу справи до іншої митниці вирішує відповідна регіональна митниця; питання про передачу справи однією регіональною митницею до іншої вирішує Держмитслужба.

Для своєчасного, всебічного, повного й об’єктивного з’ясування обставин кожної справи та якісної підготовки її до розгляду посадові особи служби БК та МВ на стадії підготовки справи до розгляду в межах своїх повноважень, наданих законодавством України, наказами Держмитслужби України, дорученнями керівництва Держмитслужби України й начальника митниці, відповідно до затверджених посадових інструкцій мають право:

– за письмовим дорученням начальника або заступника начальника митниці брати участь у встановленому порядку в здійсненні митного контролю щодо товарів і транспортних засобів на будь-якому його етапі;

– перевіряти документи, потрібні для митного контролю товарів і транспортних засобів, які переміщуються юридичними особами й громадянами через митний кордон України;

– проводити в порядку, встановленому Митним кодексом України, адміністративне затримання, особистий огляд громадян, огляд і переогляд їхньої ручної поклажі й багажу, огляд товарів і транспортних засобів, що перебувають під митним контролем, а також переогляд товарів і транспортних засобів, які переміщуються через митну територію України, у тому числі в режимі транзиту;

– зупиняти й повертати в зони митного контролю транспортні засоби та громадян, які без дозволу митних органів увійшли із зони митного контролю на митну територію України, а також морські й річкові судна, які без дозволу митних органів вийшли із зони митного контролю за межі митної території України і не перебувають у територіальних водах інших держав;

– здійснювати службову діяльність поза місцем розташування митного органу, пересуватися будь-якими ділянками місцевості й водного простору в межах зони діяльності митниці, у межах контрольованого прикордонного району – за погодженням з відповідними органами охорони державного кордону України й начальником митниці;

– у порядку, визначеному законодавством України, для виконання покладених на митницю завдань і функцій, а також для виконання окремих доручень керівництва Держмитслужби України й Департаменту ОБК та ПМП користуватися безперешкодним доступом на території пунктів пропуску через державний кордон України, зон митного контролю, складів митних органів та інших об’єктів митної інфраструктури; вилучати в установленому порядку потрібну документацію;

– за письмовим дорученням начальника або заступника начальника митниці здійснювати в установленому порядку огляд територій і приміщень складів тимчасового зберігання, митних ліцензійних складів, спеціальних митних зон, магазинів безмитної торгівлі й інших місць, де розміщено або може бути розміщено товари й транспортні засоби, що підлягають митному контролю, чи проводиться діяльність, контроль за якою покладено законом на митні органи;

– за письмовим дорученням начальника або заступника начальника митниці перевіряти в установленому порядку товари та транспортні засоби, що підлягають митному контролю чи контроль за якими покладено на митні органи, а також відповідні документи на них, здійснювати митне обстеження територій, приміщень, складів і сховищ підприємств, організацій і установ (крім іноземних дипломатичних представництв і прирівняних до них за статусом) незалежно від їх відомчого підпорядкування й форм власності;

– припиняти навантаження, вивантаження, перевантаження, розпакування, упакування й перепакування товарів, які перебувають під митним контролем, виявляти пошкодження їх пакування, заміну акцизних марок та ідентифікаційних знаків чи маркування на цих товарах або їх упаковці, а також заміну транспортного засобу, на якому вони переміщуються, без дозволу митного органу;

– використовувати в установленому Держмитслужбою України порядку інформаційні й довідкові бази даних митниці та Єдиної автоматизованої інформаційної системи Держмитслужби;

– в установленому Держмитслужбою України порядку супроводжувати й охороняти товари, які перебувають під митним контролем, у тому числі ті, що переміщуються територією України транзитом;

– одержувати в установленому законодавством порядку від державних органів, підприємств, установ і організацій, а також громадян інформацію, документи й матеріали, необхідні для виконання покладених на службу завдань і функцій;

– залучати в установленому законодавством порядку спеціалістів державних органів, підприємств, установ і організацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, що належать до компетенції служби;

– за дорученням начальника або заступника начальника митниці представляти митницю в органах державної влади та місцевого самоврядування, місцевих державних адміністраціях, правоохоронних органах, органах прокуратури й суду, інших митних органах, спеціалізованих митних установах та організаціях України, у митних органах зарубіжних країн з питань, що належать до компетенції служби;

– за дорученням начальника митниці перевіряти додержання посадовими особами інших підрозділів митниці вимог законодавства, що визначають порядок організації боротьби з контрабандою й порушеннями митних правил;

– про результати перевірок інформувати начальника митниці, подавати йому відповідні пропозиції щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб митниці;

– запрошувати до митниці осіб для з’ясування обставин порушення митних правил. В окремих випадках з’ясування обставин і первинне документування такого порушення здійснювати в інших придатних для цього місцях;

– з метою припинення порушень митних правил, установлення осіб, які вчинили порушення митних правил, а також для складення протоколу про порушення митних правил, якщо його неможливо скласти на місці вчинення правопорушення, здійснювати адміністративне затримання громадян, які вчинили такі порушення, у встановленому законодавством порядку;

– вилучати товари, що є безпосередніми предметами порушення митних правил, товари зі спеціально виготовленими сховищами, що використовувалися для приховування від митного контролю безпосередніх предметів порушення митних правил, транспортні засоби, що використовувалися для переміщення через митний кордон України безпосередніх предметів порушення митних правил, а також документи, потрібні для розгляду справи про порушення митних правил;

– здійснювати процесуальні повноваження дізнавачів і осіб, що займаються провадженням в справах про порушення митних правил, розглядати справи про порушення митних правил, заведені працівниками митниці;

– одержувати в установленому порядку від підрозділів митниці, інших митних органів, оглядових комісій, підприємств, організацій і установ, окремих громадян документи, необхідні для здійснення провадження в справах про порушення митних правил і проведення дізнання в справах про контрабанду;

– використовувати в роботі криміналістичну й спеціальну техніку, засоби митного контролю, засоби зв’язку й транспорт;

– зберігати, носити й застосовувати вогнепальну зброю й спеціальні засоби в порядку, установленому КМ України;

– виконувати службові обов‘язки в цивільному одязі.

Покладання на посадових осіб служби обов’язків, не передбачених положенням про службу БК та МВ митного органу, не допускається.

Посадова особа митного органу, що здійснювала провадження в справі про порушення митних правил, перед переданням справи на розгляд систематизує й підшиває матеріали, що входять до неї, нумерує аркуші справи, складає перелік документів, що входять у справу, який підписує й ушиває в справу першим аркушем. Посадова особа митного органу, у провадженні якої перебувала справа, повинна забезпечити наявність у ній розрахунків витрат у справі й документів, які підтверджують ці витрати (довідок, чеків, платіжних доручень, договорів, квитків тощо). Крім того, у разі передання справи про порушення митних правил для розгляду до суду прошиті матеріали справи опечатуються й супроводжуються письмовим висновком щодо результатів аналізу обставин правопорушення й наявних доказів з розрахованим розміром суми витрат у справі.

Ці дії засвідчують, що перша стадія провадження фактично закінчується. Зібрана в повному обсязі адміністративна справа про порушення митних правил передається начальнику служби БК та МВ для вирішення питання про її подальшу підвідомчість.

Фактично свою діяльність інспектори з розслідувань або інспектори-дізнавачі служби БК та МВ митних органів здійснюють на підготовчій стадії провадження в справах про порушення митних правил. Ця діяльність пов’язана з виявленням факту вчинення митного правопорушення, складанням протоколу про порушення митних правил, протоколу про адміністративне затримання та інших протоколів вчинення процесуальних дій та дослідженням обставин, що мають значення для вирішення справи.

Аналіз наступної стадії провадження в справах про порушення митних правил – стадії розгляду справи, дозволяє вести мову про самостійну процесуальну діяльність ще одного різновиду лідируючих суб’єктів провадження, а саме - про осіб, уповноважених розглядати справи про порушення митних правил. Саме ця стадія провадження є ядром провадження в справах про порушення митних правил. Підсумковим результатом діяльності лідируючих суб’єктів та інших учасників провадження є прийняття процесуального акта, в якому суд чи митний орган офіційно визнає наявність факту адміністративного правопорушення та наявність вини правопорушника, а також визначає заходи впливу.

З метою реалізації конституційної норми, що міститься в ст. 41 Основного закону щодо застосування конфіскації, законодавець заклав можливість виключності прерогативи суду на застосування даного різновиду юридичної санкції. Відповідно до ст. 386 МК України справи про порушення митних правил, передбачені ст. 336, 339-341, 345, 348-353 МК України, тобто статті, санкції яких, крім штрафу, передбачають також і застосування конфіскації, розглядаються судами (суддями) за місцем розташування митних органів, посадові особи яких здійснювали провадження в цих справах. Крім того, судом розглядаються всі справи про порушення митних правил, учинені особами віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років. Митним органам підвідомчі справи про порушення митних правил, передбачені ст. 329-335, 337, 338, 342-344, 346, 347, 354, 355 МК України. Зазначений перелік статей, які визначають підвідомчість справ лідируючим суб’єктам, є вичерпним.

Правом розгляду справ про порушення митних правил та, відповідно, і правом застосування до винних осіб адміністративних стягнень згідно з чинним законодавством наділені такі посадові особи митних органів:

– начальник митниці та його заступник з правоохоронної діяльності – начальник служби БК та МВ;

– начальник регіональної митниці та його заступник з правоохоронної діяльності – начальник служби БК та МВ;

– директор Департаменту ОБК та ПМП, або його заступники – начальники управлінь департаменту, або інші посадові особи, уповноважені Головою Державної митної служби України чи його заступниками.

Начальник служби БК та МВ, основним завданням якого є здійснення правоохоронної діяльності, як заступник начальника митного органу згідно з чинним законодавством України має відповідні процесуальні повноваження при заведенні, провадженні та розгляді справ про порушення митних правил; його вказівки та доручення в межах наданих йому повноважень щодо організації роботи, пов’язаної з припиненням та попередженням порушень митного законодавства, надання інформації та документації, необхідної для виконання правоохоронної діяльності, проведення спеціальних митних операцій як на кордоні, так і на митній території в зоні діяльності підрозділу, носять обов’язковий характер для всього особового складу митного органу.

Справа про порушення митних правил розглядається у строк, що не перевищує п’ятнадцяти днів з дня отримання лідируючим суб’єктом, уповноваженим розглядати справу, матеріалів, потрібних для вирішення справи.

Аналіз процесуальних норм, що регламентує даний різновид адміністративного провадження, дозволяє виокремити в межах досліджуваної стадії три етапи, а саме: підготовка справи до розгляду, власне розгляд та винесення постанови в справі.

Підготовка справи до розгляду, як правило, розпочинається з моменту одержання лідируючим суб’єктом, уповноваженим на розгляд справи про порушення митних правил, матеріалів адміністративної справи, які є необхідними для розв’язання справи.

Лідируючий суб’єкт (суддя чи уповноважена посадова особа митного органу), який проводить підготовку справи до розгляду, вирішує такі питання:

– чи відсутні підстави, що виключають провадження в справі;

– чи належить до його компетенції розгляд даної справи;

– чи правильно складені протоколи та інші матеріали справи про порушення митних правил;

– чи повідомлені про час і місце розгляду всі особи, які беруть участь у розгляді справи про порушення митних правил;

– чи підлягають задоволенню клопотання особи, яка притягається до відповідальності, законних представників, захисника та інших учасників, які беруть участь у розгляді справи.

Аналіз матеріалів практичної діяльності митних органів та судової практики свідчить, що іноді в провадженні виникають обставини, що перешкоджають розгляду справи, насамперед, у випадку неповноти наданих матеріалів справи, яка не може бути усунута при її розгляді.

Важливим моментом підготовки справи до розгляду є виклик особи, щодо якої було складено протокол про порушення митних правил, свідків та інших осіб, свідчення яких необхідні для об’єктивного вирішення справи. Зазвичай питання про виклик свідків та інших осіб вирішується за власним розсудом лідируючого суб’єкта. Виклик особи, яка притягається до відповідальності, має особливості, оскільки це одне з проявів права на захист.

Адміністративна справа про порушення митних правил відповідно до ст.390 МК України за загальним правилом розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, чи її представника. Разом з тим, за умови, що справа може бути розглянута за відсутності цієї особи у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце й час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.

Якщо особу, яка притягується до відповідальності за порушення митних правил, під час вручення копії протоколу про порушення митних правил не було проінформовано про час і місце розгляду справи митним органом, письмове повідомлення про це (запрошення) передається їй під підпис або надсилається за наданою нею або наявною в митному органі адресою; у разі тимчасової відсутності такої особи запрошення вручається дорослим членам сім’ї, що проживають з нею, представнику житлово-комунальної організації за місцем її проживання, адміністрації за місцем роботи або навчання. Справа може бути розглянута за відсутності такої особи й за умови, коли особа, яка скоїла порушення митних правил, не встановлена або порушення митних правил вчинене під час пересилки предметів у міжнародних поштових відправленнях.

Безсумнівно, що розгляд справи за участю особи, яка скоїла правопорушення, має більший виховний вплив, ніж за її відсутності.

Участь представника митниці, чий посадовець вів провадження у справі, під час її судового розгляду є обов'язковою передумовою розгляду справи про порушення митних правил. Водночас трапляються неподинокі випадки, коли суди не інформували відповідні митні органи про дату розгляду. Такий стан речей видається неприйнятним, якщо зважати на завдання провадження в справах про адміністративні правопорушення, закріплені ст. 245 КпАП України. За таких обставин ускладнюється всебічне, повне та об'єктивне дослідження обставин і мотивів вчинення порушення, що може спричинити ухвалення необґрунтованого рішення. З огляду на це неоднозначним виглядає співвідношення між кількістю справ та середньою вартістю предметів правопорушень у них: за підсумками розгляду справ, де вартість предметів правопорушень не перевищує 1,5 тис. грн., у 72% випадків суди ухвалюють рішення про конфіскацію, і лише у 18% справ із предметами правопорушень, дорожчими за цю суму, суди виносять постанови про накладення адміністративного стягнення у вигляді конфіскації [148, c. 56].

Чинне митне законодавство та законодавство про адміністративні правопорушення не врегульовують також питання про випадки виклику свідків для участі в розгляді справи. На нашу думку, свідків може викликати митний орган тоді, коли в письмових поясненнях наявні суттєві протиріччя, а також коли про їхній виклик клопочуть особи, які беруть участь у розгляді справи.

Розгляд справи про порушення митних правил лідируючим суб'єктом розпочинається з представлення посадової особи, яка розглядає справу.

Ця посадова особа оголошує, яку саме справу належить розглянути, кого притягують до відповідальності, а також роз'яснює особам, які беруть участь у розгляді, їхні права й обов'язки. Далі оголошується текст протоколу про порушення митних правил. На засіданні заслуховують осіб, які беруть участь у розгляді справи, досліджують докази та розглядають клопотання.

На цій стадії провадження в справах про порушення митних правил, на етапі розгляду справи, важливу роль відіграють аналіз та оцінка фактичної ситуації (діяння), кваліфікація вчиненого. Аналізуючи ситуацію, лідируючий суб'єкт, уповноважений ухвалювати рішення в справі, визначає характер скоєного діяння, ступінь вини потенційного правопорушника, оцінює всі докази; він зобов'язаний уважно розібратися в сутності справи та вжити заходів для її об'єктивного вирішення. Об'єктивна істина в справі встановлюється на підставі поданих матеріалів, а також відповідно до даних, отриманих у процесі розгляду справи.

На цьому етапі лідируючий суб'єкт зобов'язаний встановити:

– чи було вчинено порушення митних правил та чи правильно кваліфіковано скоєне;

– чи винна особа, що притягується до відповідальності, у його вчиненні;

– чи підлягає вона адміністративній відповідальності;

– чи є обставини, що пом'якшують чи обтяжують її відповідальність;

– чи мали місце витрати митного органу в справі;

– причини та умови, що сприяли вчиненню митного правопорушення;

– інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Підсумком процесуальної діяльності всіх суб'єктів провадження в справах про порушення митних правил є прийняття постанови, в якій дається остаточна юридична оцінка поведінки особи, яка притягається до відповідальності, визначається вид і заходи впливу. Залежно від результатів розгляду справи службова особа митного органу виносить одну з таких постанов:

– про проведення додаткової перевірки;

– про накладення адміністративного стягнення;

– про закриття провадження в справі;

– про порушення кримінальної справи про контрабанду.

Постанова в справі є процесуальним актом, обов'язковим як для правопорушника, так і для будь-яких фізичних та юридичних осіб, яких він стосується. Вона має бути належним чином оформлена і містити встановлені законом реквізити: найменування митного органу (посадової особи) чи суду (судді), який виніс постанову, час і місце прийняття; дані про особу, щодо якої розглядалася справа (прізвище, ім'я, по батькові, вік, місце роботи, навчання, проживання); інформацію про обставини вчинення правопорушення, установлені під час розгляду справи; посилання на статті МК України, які передбачають відповідальність за порушення митних правил, а також на підставі яких виноситься постанова; відомості про обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність; суму витрат у справі; зміст прийнятого в справі рішення (точну кількість, міру, вагу, вартість вилучених предметів, особливі ознаки предметів та документів; характер рішення в справі (вид і розміри стягнення тощо); строки виконання рішення; відомості про строк і порядок оскарження постанови.

Постанову в справі про порушення митних правил підписує посадова особа, яка розглянула справу.

Якщо в матеріалах справи про порушення митних правил виявлено недоліки, які унеможливлюють об'єктивний розгляд справи, особа, яка її розглядає, виносить постанову про проведення додаткової перевірки, де зазначаються конкретні суб'єкти, завдання й строки перевірки.

Коли є достатні докази вчинення особою порушення митних правил, після оцінки всіх обставин справи, обставин, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, особа, яка розглядає справу про порушення митних правил, виносить постанову про накладення адміністративного стягнення. Адміністративне стягнення застосовується виключно в межах санкції статті, що передбачає відповідальність за вчинення порушення митних правил, справу про яке розглянуто.

Якщо під час розгляду справи з'ясовано обставини, зазначені у ст. 247 КпАП або ст. 321 МК України, особа, яка розглядає справу про порушення митних правил, виносить постанову про закриття провадження в справі. Таку постанову виносять також, коли правопорушення визнано малозначним, при цьому правопорушнику оголошується усне зауваження.

Постанову про порушення кримінальної справи виносять у разі виявлення під час провадження в справі про порушення митних правил ознак контрабанди.

Постанова має бути оголошена негайно після закінчення розгляду справи. Копію постанови протягом трьох днів з дня її винесення вручають особі, щодо якої її винесено, про що в постанові роблять відповідний запис. Якщо під час розгляду справи про порушення митних правил особа, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, була відсутня або якщо особа, щодо якої винесено постанову, відмовилася одержати копію постанови, останню надсилають цій особі за повідомленою нею або наявною в митному органі адресою (за місцем проживання або фактичного перебування). Постанова вважається врученою, навіть якщо особа, щодо якої її винесено, не перебувала за повідомленою нею адресою або місце проживання чи фактичного перебування було названо нею неправильно. Митний орган повинен отримувати копії постанов суду в справах про порушення митних правил у найкоротший строк після їх винесення.

Лідируючий суб'єкт, який розглядає справу, у разі встановлення причин і умов, що сприяли вчиненню порушення митних правил, вносить до відповідних державних органів, у тому числі й митних органів, суб'єктів господарювання, пропозиції щодо вжиття заходів до усунення цих причин і умов.

Державні органи чи суб'єкти господарювання, що одержали такі пропозиції, зобов'язані прийняти їх до розгляду й протягом місяця з дня їх надходження повідомити про вжиття заходів. Пропозиції можуть вноситися не тільки в зв'язку з конкретними фактами правопорушень, а й за результатами узагальнення, проведеного органом, який розглядав справу по суті.

Такими є основні процесуальні права та обов'язки лідируючих суб'єктів на основних стадіях провадження в справах про порушення митних правил. Дотримання вимог законодавства, що регламентує адміністративно-юрисдикційну діяльність лідируючих суб'єктів у досліджуваному різновиді адміністративного провадження, зміст яких, на нашу думку, найбільш важливий у практичній діяльності, є дієвою гарантією дотримання прав та законних інтересів інших учасників провадження. Безумовно, стан правового регулювання деліктних відносин за участю лідируючих суб'єктів вимагає своєї подальшої наукової розробки для підвищення його якості та удосконалення практичної діяльності суб'єктів провадження. І хоча законодавство потребує удосконалення, проте суворе дотримання його чинних вимог – найважливіша умова підвищення якості розгляду справ та посилення режиму законності в цій сфері.

3.2. Процесуальні права та обов’язки учасників, які мають особисту зацікавленість у результатах справи

Вивчення адміністративно-процесуального статусу тих учасників провадження у справах про порушення митних правил, котрі мають особисту зацікавленість у результатах справи, доцільно розпочати з розгляду прав та обов’язків особи, яка притягається до відповідальності. Адже саме її діяння виступає фактичною підставою для відкриття провадження у справах про порушення митних правил. Довкола цієї особи й зосереджується процесуальна діяльність усіх інших суб’єктів зазначеного різновиду адміністративно-юрисдикційного провадження.

Водночас, аналізуючи процесуальний статус цієї категорії суб’єктів провадження, виходимо з того, що митні органи як органи виконавчої влади провадять свою діяльність задля реалізації конституційних положень, згідно з якими людина, її честь і гідність, недоторканність та безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Відтак їхня діяльність, зокрема й адміністративно-юрисдикційна, має бути зорієнтована на утвердження та забезпечення прав, свобод і законних інтересів осіб. Модернізація роботи митних органів потребує запровадження моделі партнерських відносин із громадянами та суб’єктами господарювання, а також мінімізації можливостей безпідставного примусового впливу на їхню волю та поведінку. За таких умов особливої актуальності набувають питання нормативного закріплення правового статусу суб’єктів митно-правових відносин та його реалізації, у тому числі й учасників провадження у справах про порушення митних правил.

Надання учасникам провадження у справах про порушення митних правил юридичних можливостей, достатніх для реалізації ними своїх процесуальних прав і обов’язків, сприяє підвищенню рівня законності в діяльності митних органів, виступає важливим чинником виконання завдань провадження у справах про порушення митних правил, слугує вихованню громадян у дусі неухильного дотримання норм митного законодавства. При цьому права цих учасників провадження неможливо реалізувати без кореспондуючих обов’язків лідируючих суб’єктів, які наділені державно-владними повноваженнями у провадженні в справах про порушення митних правил. Тому слід зазначити, що закріплені МК України та адміністративним законодавством про відповідальність норми сформульовані як права для учасників провадження, які мають особисту зацікавленість у результатах справи, та як обов’язки для інших, насамперед для лідируючих суб’єктів.

У чинному МК України порівняно з попередньою його редакцією адміністративно-процесуальний статус суб’єктів цього різновиду адміністративного провадження визначено більш повно й всебічно. Водночас аналіз норм, що містяться у даному розділі, засвідчив наявність певних юридичних колізій та прогалин, які ускладнюють виконання митними органами завдань, пов’язаних зі своєчасним, всебічним, повним і об’єктивним з’ясуванням усіх обставин справи, вирішенням її в точній відповідності з законом. Ситуація, що склалася, зумовлює потребу в глибокому та всебічному дослідженні питань унормування провадження в справах про порушення митних правил.

Аналіз процесуального статусу учасників провадження, мета, з якою вони беруть участь у провадженні, завдання, що стоять перед ними, свідчать про неоднорідність цих осіб. На нашу думку, учасників провадження в справах про порушення митних правил можна поділити на окремі підгрупи: учасники, що мають особистий інтерес у справі, та особи й органи, що сприяють здійсненню провадження. Такий поділ учасників провадження є традиційним для класифікації учасників провадження в справах про адміністративні правопорушення [86, с. 300]. Уточнення процесуального статусу учасників, що мають особистий інтерес у справі, дозволяє виокремити серед них учасників, які відстоюють у справі особистий інтерес, та учасників, які представляють чи захищають чийсь інтерес та права.

Також серед категорії учасників провадження, які відстоюють у справі особистий інтерес, доцільно виокремлювати суб’єктів загальної адміністративної відповідальності, які, своєю чергою, поділяються на а) громадян України, б) іноземців, в) осіб без громадянства, та суб’єктів спеціальної адміністративної відповідальності, які, крім загальних ознак (вік та осудність), володіють ознаками спеціальними, зокрема ознаками посадової особи.

Варто зазначити, що використана класифікація має умовний характер і застосовується лише для того, щоб більш ґрунтовно дослідити процесуальні права та обов’язки учасників провадження у справах про порушення митних правил.

До кола учасників провадження в справах про порушення митних правил, що мають особистий інтерес, відповідно до норм МК України належить особа, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, її представники та захисники. Кожен з учасників має свій правовий статус, зумовлений тією роллю, яку він (учасник) виконує в процесі провадження. Чинне законодавство закріплює процесуальні права та обов’язки, визнаючи за усіма учасниками даного різновиду адміністративного провадження адміністративно-процесуальну правосуб’єктність. Разом з тим об’єднує всі ці категорії учасників в одну групу споріднена мета – досягнення конкретного позитивного результату, який, як правило, ототожнюється з вирішенням справи на їх користь. Уся процесуальна діяльність цих учасників провадження підпорядковується досягненню саме цієї мети.

Притягнення до адміністративної відповідальності за порушення митних правил знаходить своє зовнішнє відображення в застосуванні до винної особи адміністративно-правової санкції. Це пов’язано з обмеженням певних її прав та законних інтересів. Тому санкція повинна застосовуватись на підставі повного, глибокого та всебічного дослідження всіх обставин справи та дотримання прав особи, які їй надані як учаснику провадження. В юридичній літературі вже відзначалося, що обсяг та характер цих прав визначається тим, що дана особа стає учасником провадження всупереч своєму бажанню і її інтереси, як правило, протилежні інтересам осіб, які притягають її до відповідальності. Цим і обумовлений той факт, що процесуальний статус правопорушника закріплений більш повно та детально [45, с. 175]. Це також пояснює те, що процесуальний статус особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, має певні специфічні властивості, що відрізняють її від інших учасників провадження.

Питання про обсяг процесуальних прав та обов’язків особи, яка притягається до відповідальності, в адміністративно-правовій літературі вже розглядалося [45; 192; 220]. Проте більшість монографічних робіт та публікацій щодо даного питання була опублікована ще з урахуванням ідеології радянського адміністративного права. Надання ж громадянину широкого комплексу прав процесуального характеру визнається важливою адміністративно-правовою гарантією реалізації конституційних прав і свобод людини й громадянина.

Основний напрямок діяльності особи, яка притягається до відповідальності, виражається в захисті нею своїх прав та інтересів. Тому в її правовому статусі головними та невід’ємними елементами є надані їй права, законні інтереси, обов’язки та їх процесуальні гарантії. Також саме цим і обумовлюється її позиція активного захисту, що дозволяє використовувати надані цій особі законодавством процесуальні права, для того щоб відстояти свою позицію при притягненні до адміністративної відповідальності.

З огляду на поставлену мету розглянемо адміністративно-процесуальний статус особи, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил. У сучасній адміністративно-правовій літературі поширеною є думка, що особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, є основною процесуальною фігурою в адміністративному провадженні [52, с. 171]. Провадження в справах про порушення митних правил здійснюється саме з приводу вчиненого нею митного правопорушення, а також визнання її винною чи невинуватою [157, с. 13]. Вважаємо таку позицію дещо спірною. Безумовно, саме навколо неї концентрується процесуальна діяльність інших суб’єктів провадження, як про це слушно зазначає М.М. Тищенко [220, с. 98]. Проте така ситуація обумовлена завданням провадження в справах про порушення митних правил: своєчасним, всебічним, повним і об’єктивним з’ясуванням обставин кожної справи, потребою виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню митних правопорушень. Обов’язок виконання даного завдання покладається на лідируючих суб’єктів, саме вони здійснюють процесуальну діяльність, в межах якої виявляються та попереджаються митні правопорушення, порушуються та розслідуються справи про порушення митних правил, призначається особам, винним у їх скоєнні, покарання та реально виконуються. Вони вповноваженні на прийняття рішень, які визначають хід та результати провадження, а тому їм, на нашу думку, належить визначальна роль у адміністративному провадженні. Отже, вважаємо, що позиція А.В. Дусик виглядає спірною. Разом з тим, з огляду на дискусійність досліджуваного питання, важливого значення набуває з’ясування змісту адміністративно-процесуального статусу особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.

До кола осіб, які притягаються до відповідальності за порушення митних правил, належать суб’єкти відповідальності за порушення митних правил, до яких відповідно до ст. 320 МК України належать, по-перше, громадяни, які на момент вчинення даного адміністративного правопорушення досягли 16-річного віку; по-друге, посадові особи підприємств. Отже, бачимо, що поняття особи, яка притягається до відповідальності, є узагальнюючим і включає в себе суб’єктів, які мають певні відмінності щодо механізму набуття та реалізації такого процесуального статусу. Аналіз цих відмінностей та ознак складу порушень митних правил дозволяє серед суб’єктів адміністративної відповідальності за порушення митних правил виокремлювати дві їх групи: загальні та спеціальні. Аналогічно цьому в адміністративно-правовій літературі пропонується виокремлювати й дві групи ознак складу адміністративного правопорушення: загальні – ознаки, що їх повинна мати будь-яка особа, яка піддається адміністративному стягненню, та спеціальні – ознаки, що вказують на особливості правового статусу суб’єкта і дають можливість диференціювати відповідальність різних категорій осіб, забезпечуючи тим самим справедливу правову оцінку вчиненого діяння [24, с. 67].

Серед громадян як суб’єктів адміністративної відповідальності за порушення митних правил, відповідно до п. 4 ст. 1 МК України, варто виокремлювати громадян України, іноземців та осіб без громадянства. Фактично мова йде про загальних суб’єктів адміністративної відповідальності – осудних громадян України, які досягли 18-річного віку, та спеціальних суб’єктів – посадових осіб підприємств, іноземців, осіб без громадянства, неповнолітніх. З огляду на це вважаємо, що використання в МК України терміну “громадяни”, в тому числі й у провадженні в справах про порушення митних правил, є невиправданим, так як позначати за його допомогою осіб без громадянства, тобто осіб, яких жодна держава відповідно до свого законодавства не вважає своїм громадянином, є нелогічним та абсурдним. При здійсненні провадження в справах про порушення митних правил за участю громадян у віці від 16 до 18 років знаходять своє відображення окремі прояви процесуального становища, що випливає з особливостей їх загального адміністративно-правового статусу. Тому є потреба виділяти неповнолітніх осіб у окрему категорію суб’єктів адміністративної відповідальності.

Така ситуація підтверджується існуванням у теорії адміністративного права поняття “спеціальний суб’єкт адміністративної відповідальності”. Такою є особа, яка поряд із загальними ознаками суб’єкта (досягнення необхідного віку, осудність) характеризується також додатковими, що є обов’язковими для даного складу делікту. Прямо вказуючи на такі ознаки в адміністративно-правовій нормі, законодавець тим самим підкреслює специфіку окремих деліктів, правового статусу порушника [110, с. 117].

Ретроспективний аналіз статей чинного законодавства дозволив окремим науковцям усі ознаки, що характеризують спеціальний суб’єкт, умовно поділити на такі групи:

– що характеризують трудові, службові обов’язки певних категорій працівників: керівники підприємств, їх заступники, посадові особи;

– які характеризують спеціальні обов’язки громадян: іноземні громадяни, особи без громадянства;

– що характеризують минулу антисоціальну діяльність особи: злісні порушники тощо;

– які характеризують стан суб’єкта: стан сп’яніння [41, с. 78].

Зазначені суб’єкти мають різні процесуальні можливості в досліджуваному провадженні. Так, наприклад: іноземці мають специфічні права, пов’язані з вітчизняним і міжнародним законодавством – виступати рідною мовою та користуватись послугами перекладача тощо; неповнолітні можуть користуватися допомогою законних представників, усі справи про порушення митних правил за їх участю розглядаються виключно в суді тощо.

Відповідно до п. 29, 30 ст. 1 МК України посадовими особами підприємств є керівники та інші представники підприємств (будь-яких юридичних осіб, резидентів та нерезидентів), які в силу постійно або тимчасово виконуваних ними трудових (службових) обов’язків відповідають за виконання вимог, встановлених митним законодавством. Аналіз норм митного законодавства засвідчив, що розміри адміністративних стягнень, що накладаються на посадових осіб підприємств значно вищий, аніж на громадян. Це пояснюється тим, що посадові особи несуть відповідальність за порушення загальнообов’язкових правил, які одночасно належать до кола їх службових обов’язків, виконання яких є безумовним.

Дослідження процесуального положення цих учасників провадження буде здійснено з урахуванням того, що під адміністративно-процесуальним статусом пропонуємо мати на увазі сукупність урегульованих нормами митного та адміністративного законодавства правових можливостей фізичних осіб як носіїв суб’єктивних прав і обов’язків щодо участі в адміністративно-деліктних відносинах. Відповідно до цього пропонується розрізняти такі елементи адміністративно-процесуального статусу учасників провадження: процесуальні права, процесуальні обов’язки та процесуальні законні інтереси. Проаналізуємо окремі елементи адміністративно-процесуального статусу особи, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил.

У теорії адміністративного права адміністративно-процесуальні права визнають різновидом суб’єктивних прав, під якими, як правило, мають на увазі надану і гарантовану державою шляхом закріплення в правових нормах міру можливої (дозволеної) поведінки особи [9, с. 191, 496]. Особа, яка притягається до відповідальності, має комплекс адміністративно-процесуальних прав, якими має можливість скористатись під час здійснення провадження в справах про порушення митних правил.

Відповідно до своєї назви “Права осіб, які притягаються до відповідальності за порушення митних правил”, стаття 366 МК України повинна визначати процесуальні права такої особи та гарантії забезпечення її прав та законних інтересів. Проте зміст статті свідчить, що в ній йдеться виключно про права, які можуть бути реалізовані лише на одній стадії провадження в справах про порушення митних правил – стадії розгляду справи.

Даний учасник провадження відповідно до змісту цієї статті має право:

– знайомитися з матеріалами справи, робити з них витяги, одержувати копії рішень, постанов та інших документів, що є в справі;

– бути присутнім під час розгляду справи в митному органі та брати участь у судових засіданнях;

– подавати докази, брати участь в їх дослідженні;

– заявляти клопотання та відводи;

– давати усні та письмові пояснення, подавати свої доводи, міркування та заперечення;

– оскаржувати постанови митного органу, суду (судді).

Разом з тим викликає подив відсутність серед прав особи, яка притягається до відповідальності, можливості при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця в галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, або права виступати рідною мовою та користуватися послугами перекладача, якщо вона не володіє мовою, якою здійснюється провадження. Безсумнівно, відсутність цих гарантованих Конституцією України прав у аналізованій статті можна пояснити наявністю такого формулювання: “Особи, які притягаються до відповідальності за порушення митних правил, під час розгляду справи у митному органі або суді мають право... також користуватись іншими правами, наданими їм законом”. Однак відсутність прямої вказівки на наявність прав, які мають важливе значення для забезпечення захисту законних інтересів даного учасника провадження, є незрозумілою.

Правові можливості, якими наділена особа, яка притягається до відповідальності, крім згадуваної статті, передбачені й іншими статтями МК України. Так, у ст. 363 МК України передбачено право такої особи давати пояснення та висловлювати зауваження щодо змісту протоколу про правопорушення митних правил; право ознайомитися з його змістом; право доповнити протокол інформацією, яка, на її думку, має значення для вирішення справи; право відмовитись підписувати протокол; право письмово викласти мотиви своєї відмови від підписання протоколу; право отримати примірник протоколу. Разом з тим аналізована стаття не містить механізму ознайомлення особи, щодо якої складено протокол про порушення митних правил (за умови її відсутності під час проведення цієї процесуальної дії), ні з його змістом, ні про час і місце розгляду справи. Тому ч. 8 даної статті потрібно викласти у такій редакції, яка б передбачала можливість надіслання другого примірника протоколу про порушення митних правил не тільки особі, яка відмовилася його отримати, а й особі, яка була відсутня під час його складання.

Крім того, при здійснені провадження в справах про порушення митних правил особа, яка притягається до відповідальності, має право:

– бути присутньою при проведенні в межах провадження процесуальних дій, наприклад, при здійсненні митного обстеження (ст. 379 МК України);

– на сповіщення про час та місце розгляду справи та на особисту участь у розгляді справи (ст. 390 МК України);

– право на оскарження постанови у справі (ст. 393 МК України).

Як було з’ясовано, адміністративно-процесуальні права, які має особа під час провадження у справі про порушення митних правил, містяться в різних статтях, присвячених здійсненню конкретних процесуальних дій, складанню процесуальних документів тощо. Вважаємо, що з метою більш чіткого та повного встановлення правового статусу цього учасника провадження в ст. 366 МК України було б доцільно сформулювати щонайменше основні адміністративно-процесуальні права, якими особа змогла б користуватись на всіх стадіях провадження в справах про порушення митних правил.

Розглянемо ті процесуальні права особи, яка притягається до відповідальності, що дозволяють їй найбільш активно та дієво захищати свою правову позицію у провадженні в справах про порушення митних правил.

Відповідно до ст. 366 МК України, особа, яка притягається до відповідальності, під час розгляду справи у митному органі або суді має право знайомитися з матеріалами справи, робити з них витяги, одержувати копії рішень, постанов та інших документів, що є в справі. Розкриваючи зміст прав на ознайомлення з матеріалами справи, варто зазначити, що воно є одним з важливих прав особи, яка притягається до відповідальності, – це право забезпечує можливість своєчасно та ретельно підготуватися до захисту, отримати у разі потреби кваліфіковану допомогу захисника, вирішити питання щодо доцільності його участі в справі.

Однак, як стає зрозуміло зі змісту статті, зазначене право виникає в особи виключно на другій стадії адміністративного провадження – під час розгляду справи. На нашу думку, це звужує правові можливості особи, яку притягають до відповідальності, оскільки ознайомлення з матеріалами справи безпосередньо під час її розгляду практично унеможливлює належне реагування на них, зокрема коригування власної позиції за потреби. Очевидно, йдеться про ознайомлення з тими матеріалами, які були сформовані без безпосередньої участі цієї особи (наприклад, результати експертизи). Відтак, доступ до матеріалів справи має забезпечуватися лідируючим суб’єктом ще до моменту їх скерування на розгляд справи.

Окрім того, можливість ознайомитися з матеріалами справи слід надавати особі, яка притягається до відповідальності, ще до складення протоколу, оскільки особа повинна усвідомлювати, у вчиненні якого саме митного правопорушення її обвинувачують. З огляду на це, цілком виправданим було б доповнити відповідну статтю МК України окремим приписом, який прямо закріплював би, що особа, щодо якої ведеться адміністративне провадження, має знати, за яке порушення митних правил її обвинувачують. Безумовно, це стало б додатковою вагомою гарантією забезпечення прав та законних інтересів цього учасника провадження в справах про порушення митних правил.

Правова можливість особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, бути присутньою під час розгляду справи покликана залучити цю особу до процесу об’єктивного, всебічного та повного з’ясування всіх обставин справи.

Заради своєчасного розгляду справи про порушення митних правил митний орган завчасно повідомляє особу, яка притягається до відповідальності, про час та місце розгляду справи. Якщо під час вручення копії протоколу про порушення митних правил особу не було поінформовано про час і місце розгляду справи митним органом, письмове повідомлення про це (запрошення) передається їй під підпис або надсилається за наданою нею чи наявною в митному органі адресою. Якщо така особа тимчасово відсутня, запрошення вручається дорослим членам сім’ї, які проживають разом з нею, представнику житлово-комунальної організації за місцем її проживання, адміністрації за місцем роботи або навчання. Повідомлення вважається врученим навіть тоді, коли особа, яка вчинила митне правопорушення і притягається до відповідальності, не перебувала за повідомленою нею адресою. При цьому варто зауважити, що митним законодавством не встановлено єдиної форми повідомлення для явки до митного органу. На місцях, як засвідчує практика, текст повідомлення складається з урахуванням власних міркувань посадових осіб митних органів.

Коли справу розглядає суд, він повідомляє про розгляд справи не лише особу, що притягається до відповідальності, а й відповідний митний орган. Повідомлення судом осіб здійснюється за допомогою судових повісток, а митні органи повідомляються листами або по телефону.

Водночас чинним законодавством передбачено можливість розгляду справи про порушення митних правил за відсутності особи, яка притягається до відповідальності. Це допустимо лише тоді, коли орган, який розглядає справу про порушення митних правил, має відповідні дані про належне сповіщення особи про місце і час розгляду справи. Якщо особу належним чином сповіщено про місце і час розгляду справи і від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду, справу може бути розглянуто й за її відсутності.

Ще одним правом особи, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, є її право подавати докази, і реалізація цього права повинна бути забезпечена їй відповідними діями лідируючих суб’єктів.

Такими доказами можуть бути: власні пояснення особи, яка притягається до відповідальності, пояснення свідків, письмові докази, речові докази та висновки експертів. Докази надаються (або повідомляється про їх наявність) посадовій особі, яка здійснює провадження у справах про порушення митних правил, чи до органу, який розглядає справу по суті. В останньому випадку це процесуальне право особи може бути реалізоване до початку розгляду справи по суті. Питання про прийняття доказів після цього строку вирішується лідируючим суб’єктом залежно від обставин справи.

Аналіз матеріалів правоохоронної діяльності, здійснений автором, засвідчив, що досить часто особи, які притягаються до відповідальності, подають в митні органи висновки, акти, довідки й інші документи, що містять результати досліджень, вимагаючи визнати їх висновками експерта. Так, наприклад, згідно з матеріалами справи № 225/6000/2005 Одеської митниці, громадянин В. не погодився з результатами експертного дослідження, проведеного Одеським краєзнавчим музеєм відповідно до постанови про призначення експертизи, виданої Одеською митницею. Він представив результати дослідження, проведеного експертами ЗАТ “Факторіал”, які вимагав визнати висновком експерта. Законодавчо це питання не визначено, але на практиці, якщо ці документи були підготовлені не за дорученням посадових осіб митних органів, у провадженні яких знаходиться справа про порушення митних правил, висновками експерта вони не є. Такі документи визнаються доказами тільки у випадку, якщо вони мають ознаки речових або письмових доказів.

Подання доказів особою є не лише важливим засобом захисту її інтересів від пред’явлених обвинувачень, але й засобом встановлення об’єктивної істини в справі. Разом з тим, обов’язок доказування, елементами якого є збирання, дослідження та оцінка доказів, покладається на відповідних лідируючих суб’єктів, тому перекладати цю функцію на інших суб’єктів провадження неприпустимо. Особа, яка притягається до відповідальності, діє виключно у своїх інтересах, а тому її участь у доказуванні полягає в поданні доказів, які вигідні, насамперед, їй самій. Необхідно пам’ятати, що визнання особою, яку звинувачують у вчиненні митного правопорушення, своєї вини не є підставою для припинення отримання доказової інформації, необхідної для розв’язання справи. Такий факт не звільняє лідируючого суб’єкта, який розглядає справу, від обов’язку прискіпливо дослідити всі обставини справи про порушення митних правил, інакше цим буде поставлено під сумнів виконання завдань провадження, передбачених ст.245 КпАП України.

Іншою складовою сукупності прав особи, яка притягається до відповідальності, є її правова можливість заявляти клопотання. Адміністративно-деліктне законодавство не містить нормативно закріпленого визначення поняття “клопотання”, проте зі змісту ст. 3 Закону України “Про звернення громадян” [Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 р. № 393/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 47. – Ст. 256.] випливає, що клопотання – це письмове звернення громадянина з проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством його прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства, чи недоліки в діяльності державних органів, чи визнання за ним відповідного статусу, права чи свободи тощо.

Чинне процесуальне законодавство містить певну суперечність, пов’язану з можливістю заявити клопотання та строками його розгляду. Відповідно до змісту ст. 366 МК України особа, яка притягається до відповідальності, має право заявляти клопотання лише під час розгляду справи, що не узгоджується з п.5 ст.278 КпАП України, відповідно до якого уповноважена посадова особа зобов’язана вирішити питання щодо задоволення клопотання особи, яка притягається до відповідальності, її законного представника і адвоката ще при підготовці справи про адміністративне правопорушення до розгляду. Вважаємо, що при розв’язанні цієї колізії необхідно керуватися нормами адміністративного законодавства про відповідальність, адже стаття МК України обмежує правові можливості учасників провадження захисту своїх прав та законних інтересів. Як свідчить аналіз практики юрисдикційної діяльності митних органів, підпорядкованих Південній регіональній митниці, посадові особи розглядають 91% клопотань, заявлених як до моменту розгляду справи, так і заявлених під час її розгляду. При цьому клопотання розглядаються невідкладно, але не пізніше п’ятнадцяти днів від дня їх отримання.

Разом з тим необхідно акцентувати увагу на існуванні й інших неврегульованих нормативно питань. В залежності від ситуацій при розгляді справи клопотання може, по-перше, не вимагати додаткових дій щодо перевірки дій та матеріалів, а тому може бути вивчене під час розгляду справи; по-друге, вимагати додаткової перевірки дій та матеріалів, для здійснення якої лідируючому суб’єкту необхідний час, на який і переноситься розгляд справи (з урахуванням вимог ст. 389 МК України); по-третє, вимагати здійснення додаткових перевірочних дій, для здійснення яких необхідно повернути справу на додаткову перевірку з винесенням відповідної постанови у справі про порушення митних правил і, відповідно, перенесенням розгляду справи по суті на невизначений строк (з урахуванням строків, передбачених ст. 328 МК України).

У свій час в юридичній літературі вже були здійснені спроби конкретизувати питання правового регулювання даного процесуального права. Так, Г.П.Бондаренко пропонував, щоб за особою, яка притягається до відповідальності, було прямо закріплене право заявляти клопотання про додаткову перевірку, проведення експертизи, залучення до справи нових матеріалів, виклики свідків [26, с. 140]. Проте КпАП виокремлює лише один різновид клопотання – клопотання про відкладення розгляду адміністративної справи. Вважаємо, що більш детальне унормування в чинному законодавстві основних різновидів клопотання особи, яка притягається до відповідальності, як, зрештою, й інших учасників провадження, сприяло б розширенню права на захист, більш повному та об’єктивному розгляду справи.

Вважаємо, що заявлення клопотання учасниками провадження у справах про порушення митних правил, в тому числі й особою, яка притягається до відповідальності, повинно бути вмотивованим та містити вагомі аргументи, які можуть виплинути на результати справи. Метою реалізації даного права особою, яка подає таке звернення, є припинення порушень законності на різних стадіях провадження в справах про порушення митних правил.

Аналогічний характер має й право особи, яка притягається до відповідальності, заявляти відводи іншим суб’єктам провадження в справах про порушення митних правил. Реалізація цього права повинна забезпечуватися з боку лідируючих суб’єктів. Традиційно склалося, що право на відводи в основному використовується в кримінальному та цивільному процесі, проте воно є необхідним елементом захисту прав і законних інтересів особи й у адміністративному провадженні.

Відвід повинен бути мотивований і заявлений до початку розгляду справи по суті. Заявляти відвід після цього можна лише у випадках, коли про підставу відводу суд або особа, яка заявляє відвід, дізналися після початку розгляду справи по суті.

Проте аналіз матеріалів розгляду справ про порушення митних правил за участю митних органів свідчить про одиничні випадки відводу лідируючих суб’єктів провадження. Таку ситуацію можна пояснити існуванням норми, закріпленої в ст. 373 МК України, яка є новою для адміністративно-деліктного законодавства. Законодавець намагаючись мінімізувати упередженість з боку посадових осіб митних органів, уповноважених на здійснення провадження в справах про порушення митних правил, встановив обмеження щодо їх участі у провадженні.

Ще одним правом особи, яка притягається до відповідальності, є право давати усні та письмові пояснення, які можуть бути як по суті, так і не по суті обвинувачення, а також можуть містити посилання на фактичні обставини справи. Пояснення особи виступають як засоби її захисту від висунутих до неї обвинувачень. Особливістю пояснень особи, яка притягається до відповідальності, є те, що в них з’ясовуються факти, пов’язані з її власною поведінкою. У цьому випадку досить важко неупереджено викласти інформацію про відомі факти, адекватно оцінювати ситуацію, не намагаючись пояснювати свої дії чи бездіяльність. Окрім того, варто пам’ятати, що коли особа дає такі пояснення, вона має безпосередню особисту зацікавленість у підсумковому результаті справи. З огляду на це, на зміст пояснення впливають такі мотиви: спростування обвинувачення, намагання уникнути адміністративного покарання чи намагання мінімізувати наслідки застосування адміністративного стягнення. Пояснення особи, яка притягається до відповідальності, у більшості випадків є доказами у справі. Підставою для накладення адміністративних стягнень є не відсутність у поясненнях особи виправдовувальних доказів, а наявність доказів, зібраних зі справи митними органами. Тому обов’язок доказування своєї невинуватості за допомогою подання пояснень не можна покладати на особу, яка притягається до відповідальності, бо це суперечить завданню встановлення істини зі справи, спонукає митні органи до пасивності. Крім того, це не сумісно з принципом забезпечення порушнику права на захист.

У цьому контексті необхідно згадати конституційну норму (ст. 63 Конституції України), відповідно до якої особа не несе відповідальності за відмову давати пояснення щодо себе, оскільки це частина її прав на захист від підозри або обвинуваченні у вчиненні митного правопорушення. Ніхто не може примусити даного учасника провадження давати пояснення, адже це його право, а не обов’язок. Особа має право як цілком відмовитися від дачі пояснень, так і не відповідати на питання, що ставлять його в скрутне становище. Так, наприклад, за результатами досліджень матеріалів справ, проведених автором у Одеській митниці, 37 % осіб, які притягаються до відповідальності, відмовляються давати будь-які пояснення стосовно обставин справи.

Разом з тим, з одного боку, право давати пояснення – це важлива процесуальна гарантія, що дозволяє забезпечити повне, об’єктивне та всебічне з’ясування обставин справи, вирішення її відповідно до вимог закону, з іншого – аргументи, що містяться у поясненнях, слугують джерелом інформації для лідируючих суб’єктів, які розглядають справу та вирішують її по суті, і тим самим пояснення впливають на оцінку протиправного діяння.

Аналіз юрисдикційної діяльності митних органів виявив ряд недоліків, пов’язаних з практичною реалізацією права особи, яка притягається до відповідальності, давати пояснення. Так, наприклад, особа, яка підозрюється у вчиненні порушення митних правил, в момент складання протоколу про порушення митних правил по факту вчинення митного правопорушення опитується як свідок з приводу її власних дій або дій інших осіб із попередженням про адміністративну відповідальність за відмову або ухилення від дачі пояснень. Вчинення таких дій у провадженні в справах про порушення митних правил абсолютно неприпустимо, оскільки опитування як свідка цього учасника провадження позбавляє його можливості здійснити своє право на захист і тому не може бути визнано як таке, що не відповідає процесуальним вимогам МК України та чинного законодавства [153, с. 53].

Норми МК України та законодавства про адміністративну відповідальність прямо чи опосередковано зачіпають ряд конституційних прав особи, яка притягається до відповідальності. Вважаємо, що до таких прав належить, насамперед, право на повагу до її гідності та захисту честі й гідності, право особистої недоторканності, право на невтручання в особисте життя, право на інформацію, право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої збиранням, використанням та поширенням недостовірної інформації, право вільного залишення України, право власності тощо. Таким чином, лідируючим суб’єктам, уповноваженим на здійснення провадження та винесення рішення в справі про порушення митних правил, необхідно враховувати ці конституційні права та не допускати їх порушення.

Обов’язковою умовою аналізу адміністративно-процесуального статусу особи, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, є дослідження процесуальних гарантій, які забезпечують реалізацію та захист прав і законних інтересів особи при притягненні її до адміністративної відповідальності. Вивчаючи гарантії реалізації процесуальних можливостей особи, яка притягається до адміністративної відповідальності за порушення митних правил, неможливо не враховувати напрацьовані юридичною наукою теоретичні надбання щодо поняття та класифікації гарантій. Як юридична категорія гарантії мають застосування в усіх галузях національної системи права, проте в основному їх дослідженням займалися представники теорії права. Стосовно ж сфери адміністративного права та процесу ця проблема, на жаль, належного наукового розв’язання не отримала. Гарантії діяльності суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил взагалі залишилися поза увагою науковців. Розуміння юридичних гарантій прав, законних інтересів та обов’язків учасників досліджуваного провадження генетично пов’язано з поняттям гарантії прав і свобод людини.

Питання щодо поняття та системи юридичних гарантій в юридичній літературі залишається і дотепер невирішеним. Так неоднозначність поглядів свідчить про відсутність чітких критеріїв розмежування сукупності політичних, організаційних, соціальних та, власне, юридичних засобів, за допомогою яких забезпечується реалізація та охорона законних прав, інтересів та обов’язків учасників правовідносин. Не вступаючи в дискусію з даного питання, відзначимо, що більш виваженою та обґрунтованою вважаємо позицію, М.В.Вітрука, В.В.Малькова, М.М.Тищенка та інших науковців, які вважають, що юридичні гарантії – це закріплені в законодавстві засоби, які безпосередньо забезпечують правомірну реалізацію та охорону (захист) прав, обов’язків та законних інтересів особи [32, с. 200]. Вони пропонують виокремлювати в якості елементів юридичних гарантій не тільки нормативно-правові засоби, а й відповідну діяльність спеціальних органів держави [112, с. 39].

На думку М.М. Тищенка, це означає, що разом з нормативно-правовими засобами юридичні гарантії включають у себе відповідні способи забезпечення законності прав, законних інтересів та обов’язків громадян. [220, с. 163-164]. Він вважає, що хоча поняття “спосіб” та “засіб” близькі за своїм значенням, вони не тотожні. Спосіб – це відображення дії, прийом використання засобу, шлях реалізації засобу, тобто діяльність учасника провадження. Як засіб виступає те, що слугує меті, є ніби знаряддям її досягнення. Іншими словами, поняття способу необхідно поєднувати з певною діяльністю щодо використання засобу.

Гарантії прав та свобод людини у вітчизняній енциклопедичній юридичній літературі розглядаються як умови, засоби та способи, які забезпечують здійснення в повному обсязі і всебічну охорону прав та свобод особи. Поняття “гарантії” охоплює всю сукупність об’єктивних та суб’єктивних чинників, спрямованих на практичну реалізацію прав та свобод, на усунення можливих перешкод їх повного або належного здійснення. В свою чергу, правові гарантії визначаються як встановлені законом засоби забезпечення використання, дотримання, виконання і застосування норм права [233, с. 455]. Пропонується виокремлювати організаційно-правові та нормативно-правові гарантії, останні поділяються на матеріальні та процесуальні.

Важливе значення має й класифікація гарантій, представлена М.В.Вітруком, який запропонував виокремлювати серед юридичних гарантій гарантії реалізації прав, обов’язків і законних інтересів та гарантії їх охорони [32, с. 203-225].

Спираючись на доробок попередніх дослідників, пропонуємо визнати процесуальними гарантіями реалізації прав, законних інтересів та обов’язків особи, яку притягають до адміністративної відповідальності за порушення митних правил, такі правові гарантії: уточнення меж правових можливостей (прав, законних інтересів та обов’язків) особи; чітке нормативне закріплення юридичних фактів, із якими особа набуває статусу підозрюваного у вчиненні митного правопорушення; процесуальні форми реалізації особою своїх прав та обов’язків; заходи правового захисту особою своїх прав та законних інтересів; заходи нагляду та контролю за процесуальною діяльністю інших суб’єктів адміністративного провадження тощо.

Доволі конструктивною та перспективною видається позиція відомого вітчизняного адміністративіста Є.В.Додіна, який слушно зауважує, що вагоме місце в системі правових гарантій від безпідставного притягнення до адміністративної відповідальності посідають гарантії, закріплені нормами адміністративного процесуального права. Вони складаються з загальних гарантій законності та гарантій, направлених на охорону прав громадян на окремих стадіях процесу [46, с. 19].

Прикладом таких гарантій є можливість оскарження особою, щодо якої винесено постанову про накладення адміністративного стягнення, що передбачена ст. 336 МК України, та процедура реалізації цього процесуального права, унормована в главі 61 цього галузевого кодифікованого акта. Право на оскарження постанови в справі про порушення митних правил є однією з найбільш важливих гарантій захисту прав особи, яка притягається до відповідальності. Її можна вважати однією з форм перевірки законності та обґрунтованості винесеної постанови в досліджуваному адміністративному провадженні, найбільш швидкого виправлення припущених помилок, виявлення недоліків у діяльності митних органів та їх посадових осіб. Інститут оскарження має забезпечувати застосування справедливих заходів впливу на осіб, які вчинили митні правопорушення.

Характеризуючи інститут оскарження в справах про порушення митних правил, Б.Н. Габрічідзе зазначає: “Вказаний інститут свідчить про демократизм митної справи в цілому та процедури здійснення митної діяльності. Право на оскарження є одним з інструментів демократичного контролю встановлення порушеного права і справедливості в процесі митної діяльності. Можливість оскаржити рішення митних органів і їх службових осіб розповсюджується на всі найважливіші форми реалізації митними органами і їх службовими особами своєї компетенції – на їх рішення, дії чи бездіяльність” [210, с. 220].

Аналізуючи порядок оскарження постанов про накладення адміністративного стягнення, варто звернути увагу на альтернативність у обранні державного органу, до якого можна подати скаргу. Відповідно до ст.393 МК України постанова у справі про порушення митних правил може бути оскаржена суб’єктом оскарження залежно від організаційного рівня митного органу, що виніс постанову, або до регіональної митниці, або до Держмитслужби України, або до місцевого суду. Скарга подається за місцезнаходженням того митного органу, що виніс відповідну постанову.

Якщо ж постанова митного органу одночасно оскаржується до митного органу вищого рівня та до суду і суд приймає скаргу до розгляду, розгляд аналогічної справи митним органом вищого рівня припиняється.

Скарга на постанову митного органу подається протягом десяти днів з дати отримання копії постанови у справі або повідомлення про прийняте рішення.

Дотримання встановленого строку для подання скарги може бути підтверджене квитанцією або датою на поштовому конверті, даними журналів реєстрації вихідної/вхідної кореспонденції, іншими відомостями. Якщо закінчення строку припадає на неробочий день, то останнім днем строку вважається перший наступний за ним робочий день. Строк не вважається пропущеним, якщо скарга була здана на пошту чи передана іншими відповідними засобами зв’язку до його закінчення. У разі пропуску цього строку з поважних причин він за письмовою заявою може бути поновлений митним органом або судом, який повинен розглядати скаргу.

Регіональні митниці та Держмитслужба України повинні забезпечувати виконання митного законодавства України митними органами регіону та, відповідно, усією системою митних органів, у зв’язку з чим здійснюють контроль за дотриманням підпорядкованими митницями чи регіональними митницями законності при провадженні справ про порушення митних правил. Вони розглядають у встановленому порядку звернення, заяви та скарги громадян і суб’єктів господарювання щодо питань здійснення митних процедур і вживають заходів щодо усунення недоліків. Начальник митного органу вищого рівня, його заступники мають право з метою здійснення контролю вимагати від підлеглих митних органів матеріали будь-яких справ про порушення митних правил. В разі безпідставного складання протоколу, неповноти або необ’єктивності провадження, вказані посадові особи або припиняють провадження таких справ, або направляють їх для додаткової перевірки.

Як уже зазначалось, ст. 393 МК України передбачає можливість оскарження постанови в справі про порушення митних правил до суду і особливих відмінностей не має. Скарга розглядається судом з викликом скаржника і в разі необхідності представника митного органу або посадової особи, якими винесено постанову. Суд повинен розглянути скаргу не пізніше десяти днів від дня її отримання.

Рішення суду щодо скарги на постанову в справі про порушення митних правил є остаточним і оскарженню в касаційному порядку не підлягає. Його можна опротестувати тільки в порядку нагляду на загальних підставах.

Разом з тим особа, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, повинна додержуватись вимог, передбачених МК України, тобто виконувати процесуальні обов’язки, визначені чинним законодавством. Ці обов’язки – покладена державою і закріплена в правових нормах міра належної поведінки особи [9, с. 192]. Правові норми, що встановлюють обов’язки даного учасника провадження, як і його права, містяться в різних статтях у МК України. До основних з них належать:

–обов’язок добросовісно користуватись процесуальними правами (ст. 366 МК України);

–обов’язок не пізніше, як через 5 днів подати документи, які необхідні для розгляду справи (ст. 376 МК України);

–обов’язок представити зразки підпису, почерку (ст. 382 МК України);

–обов’язок відшкодувати витрати у справі, якщо громадянина визнано винним (ст. 385 МК України);

–обов’язок виконати постанову про накладення стягнення по справах про порушення митних правил (ст. 398 МК України) тощо.

Отже, адміністративно-правовий статус особи, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, як учасника, який відстоює у справі особистий інтерес, являє собою сукупність процесуальних прав, обов’язків та гарантій їх реалізації, що забезпечують його процесуальну діяльність як самостійного учасника провадження в справах про порушення митних правил. Цілком очевидним є той факт, що чинний МК України набагато змістовніше визначає адміністративно-процесуальний статус особи, яка притягається до адміністративної відповідальності за вчинення митного правопорушення. У кодексі міститься низка положень, що вирізняються своєю ґрунтовністю та доцільністю і є новими для адміністративно-деліктного законодавства. Проте кодекс містить ряд недоліків, усунення яких значною мірою сприятиме забезпеченню законності у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин й підвищенню ефективності реалізації учасниками провадження в справах про порушення митних правил своїх прав.

У практичній діяльності митних органів подекуди зустрічаються випадки, коли особа, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, в силу тих чи інших причин не може самостійно реалізувати свої процесуальні права. За таких умов до участі у провадженні залучаються представники.

У ст. 367 МК України Законні представники можуть доручити участь у справі іншій особі, обраній ними як представник.

В юридичній літературі справедливо вказувалося, що законне представництво являє собою матеріально-правовий аспект, призначення якого полягає в захисті прав і інтересів осіб, неспроможних самостійно здійснювати свої суб’єктивні права й обов’язки за віком чи станом здоров’я [95, с. 91]. Безсумнівно, що участь у провадженні законних представників особи, яка притягується до відповідальності, має важливе значення. Вона виступає додатковою гарантією охорони прав і законних інтересів цієї особи, дозволяє з найбільшою повнотою з’ясувати причини та умови, що сприяли скоєнню порушення митних правил.

Для участі в провадженні в справах про порушення митних правил законні представники зобов’язані надати особі,в провадженні якої знаходиться справа, документи, що підтверджують їхні родинні зв’язки чи їхні повноваження (паспорт, свідоцтво про народження, рішення про усиновлення, про встановлення опіки тощо).

Представниками також можуть бути й інші особи, які діють на підставі нотаріально посвідченого доручення. Доручення на право бути представником особи, що притягається до відповідальності за порушенням митних правил,можуть бути також засвідчені на підприємстві, де працюють ці особи, або в управлінні будинками, де вони проживають; військовослужбовці – у відповідній військовій частині. Особи, які проживають у населених пунктах, де немає нотаріальних контор, – у виконавчому комітеті сільської, селищної, міської ради; особи, які перебувають на лікуванні, – у відповідному лікувальному закладі.

Представник може брати участь у провадженні як разом з особою, яка притягається до відповідальності, так і за її відсутності. Іншими словами, особиста участь у провадженні у справі не позбавляє особу, яка притягується до відповідальності, права мати в цій справі представника.

Представник не має права використовувати інтереси особи, які він представляє, їй на шкоду. Він не може бути свідком щодо обставин, які йому стали відомі у зв’язку з виконанням обов’язків представника.

Представники мають право ознайомитися з матеріалами справи; робити з них витяги, одержувати копії рішень, постанов та інших документів, що є в справі, бути присутніми під час розгляду справи в митному органі та брати участь у судових засіданнях, подавати докази, брати участь у їх дослідженні, заявляти клопотання та відводи; від імені особи, інтереси якої вони представляють, подавати доводи, міркування та заперечення. Крім прав, загального перелікуправ, якими володіє представник, існує ряд додаткових правових можливостей, реалізація яких вимагає особливої процедури. Так можливість передачі повноважень третій особі (передоручення), оскарження постанови митного органу або суду (судді), одержання товарів або грошових сум у разі їх повернення повинні бути спеціально обумовлені у виданому йому дорученні.

На практиці не виключається можливість присутності законного представника при порушенні митних правил або володіння ним тією чи іншою інформацією, що має значення у справі. У зв’язку з цим, на думку окремих дослідників, варто було б передбачити на законодавчому рівні можливість опитування законного представника як свідка. Але при цьому треба враховувати ту обставину, що пояснення законного представника може мати виправдовувальний чи обвинувальний ухил, викликаний його визначеною зацікавленістю в результаті справи. Тому митний орган (посадова особа), що розглядає справу про порушення митних правил, повинен враховувати цей фактор при оцінці зазначених вище пояснень [55, с. 94].

Разом з тим у чинному законодавстві встановлено обмеження щодо осіб, які можуть бути представниками осіб, які притягаються до відповідальності за порушення митних правил. Так не можуть бути представниками осіб, які притягуються до відповідальності:

–особи, які не досягли повноліття;

–особи, над якими встановлено опіку, піклування;

–адвокати, які прийняли доручення про надання юридичної допомоги з порушенням правил, установлених законодавством України про адвокатуру, а також особи, виключені з колегії адвокатів.

Крім того, посадові особи митної служби України, а також судді, слідчі й прокурори не можуть бути представниками осіб, які притягаються до відповідальності, крім випадків, коли вони діють як батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники цих осіб.

До групи учасників провадження, які мають особисту зацікавленість у результатах справи, належить і захисник, якого самостійно обирає особа, яка притягується до відповідальності за порушення митних правил, з-поміж осіб, які є спеціалістами в галузі права та за законом мають право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням суб’єкта господарювання, що здійснює свою діяльність у сфері ЗЕД.

Можливість отримання особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, правової допомоги в провадженні в справах про порушення митних правил є однією з найважливіших складових реалізації конституційного принципу пріоритетності забезпечення прав і свобод людини в адміністративному процесі, дієвим засобом обмеження можливих порушень з боку лідируючих суб’єктів досліджуваного адміністративного провадження, ключовою гарантією захисту прав учасників адміністративно-деліктного процесу, що є цілком актуальним у сучасних умовах.

Право кожної особи на правову допомогу випливає з норм міжнародного законодавства – ст. 11 Загальної декларації прав людини та громадянина [64], ч.3 ст.14 Міжнародного акта про громадянські та політичні права [125], п.3 ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [91]. З урахуванням цих загальновизнаних норм міжнародного права у Конституції України (ст.59) фактично відтворено відповідні правові приписи, відповідно до яких кожному гарантується право на правову допомогу та вільний вибір захисника своїх прав. Уточнення та деталізація зазначеної конституційної норми в чинному законодавстві відбувається за допомогою норм МК України, КпАП України, Закону України “Про адвокатуру” та інших нормативно-правових актів.

Зазначені нормативні акти, закріплюючи право особи на правову допомогу, не розкривають змісту такої допомоги, проте, як прямо зазначено в рішенні Конституційного суду України від 26.11.00 р. № 13-рп/2000 (справа про право вільного вибору захисника) [185], право на правову допомогу – це гарантована Конституцією України можливість фізичної особи одержати юридичні (правові) послуги. За такого тлумачення норми Основного закону, по-перше, було припинено дискусію щодо тотожності чи відмінності понять “правова допомога” та “юридична допомога”; по-друге, це надало можливість обґрунтувати неоднорідність діяльності щодо надання такої допомоги. Так, на думку В. Андрусєва, види правової допомоги умовно можна об’єднати в такі групи [15, с. 127-130]:

–консультативні та пов’язані з ними види правової допомоги (надання усних і письмових консультацій, довідок чи роз’яснень з правових питань; проведення юридичних експертиз та складання висновків за їх результатами; складання скарг, клопотань, інших процесуальних документів);

–представницько-захисні види правової допомоги (пов’язані з представництвом чи захистом інтересів зацікавлених у такій допомозі учасників провадження в органах виконавчої влади (митних органах), суді).

Побіжний аналіз митного законодавства в частині, що регламентує порядок притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення митних правопорушень, практики його застосування дозволяє зробити висновок про недостатньо ефективний рівень законодавчого регулювання питання забезпечення права на юридичну допомогу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності. Така ситуація вимагає його вдосконалення, що знаходить своє бачення у відповідній науковій та публіцистичній літературі.

Як вже зазначалося, участь захисника в справі про порушення митних правил зумовлена, насамперед, необхідністю надання особам, які притягуються до відповідальності, кваліфікованої юридичної допомоги для захисту їхніх прав і законних інтересів, а відтак більш ефективно та на вищому фаховому рівні реалізовувати їхнє право на захист. Рішення про необхідність залучення до справи захисника залежить від волі цієї особи. Таке рішення вона приймає самостійно на свій власний розсуд.

У сучасній юридичній та довідково-енциклопедичній літературі відсутні єдині підходи до визначення поняття “захисник”. Тому, виходячи з аналізу юрисдикційної діяльності митних органів, можемо констатувати, що в провадженні в справах про порушення митних правил у якості захисника найчастіше виступає адвокат чи посадова особа юридичного підрозділу суб’єкта господарювання. Така ситуація є типовою і для інших різновидів провадження в справах про адміністративні правопорушення, про що вже неодноразово наголошувалося в сучасній адміністративно-правовій літературі [195, с. 73]. Найбільш змістовно досліджуються питання процесуального статусу захисника в літературі, що присвячена проблемам кримінального чи цивільного процесу. Така ситуація дозволяє констатувати відсутність у сучасній адміністративно-правовій літературі комплексних наукових досліджень, присвячених участі захисника в адміністративному провадженні.

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України “Про адвокатуру” [168], адвокат – це особа, яка має вищу юридичну освіту, стаж роботи за спеціальністю юриста або помічника адвоката не менше двох років, склала кваліфікаційні іспити, одержала свідоцтво на право займатися адвокатською діяльністю та прийняла присягу адвоката в Україні.

Вважається, що адвокат внаслідок особливих вимог, що пред’являються до нього, є фахівцем більш високого рівня, ніж інші захисники. Тобто є тією особою, яка може надати кваліфіковану допомогу, про яку йдеться у ст.59 Конституції України. Перевагою адвоката як учасника даного різновиду адміністративного провадження перед іншими суб’єктами провадження, які надають правову допомогу, є те, що він користується правом адвокатської таємниці, сутність якої полягає в тому, що вся інформація, яка стала йому відомою в процесі професійної діяльності, стосовно особи, якій він надає правову допомогу, не підлягає розголосу. Жоден лідируючий суб’єкт провадження не має законних повноважень на витребування в адвоката інформації про особу, інтереси якої він представляє. Інші захисники такого права не мають. Особливості процесуального статусу адвоката мають важливе значення для особи, яка притягається до відповідальності і яка звернулася за правовою допомогою.

У цьому контексті заслуговує на увагу також уточнення місця та ролі адвоката у провадженні в справах про адміністративні правопорушення та в провадженні в справах про порушення митних правил, зокрема. В адміністративно-правовій літературі точиться дискусія: адвокат – це захисник чи представник особи [194, с. 72]. Поділяємо позицію Т.О.Коломоєць, яка зазначає, що процесуальний статус адвоката має подвійний характер: по-перше, він є уповноваженою особою, по-друге, - самостійною процесуальною фігурою [84, с. 164]. Аналіз рішення Конституційного суду України від 26.11.00 р. № 13-рп/2000 (справа про право вільного вибору захисника) [185], а також перспективного адміністративно-процесуального законодавства (проекту Кодексу України про адміністративні проступки, зареєстрованого у Верховній Раді України 26 травня 2004 р. № 5558) підтверджує правомірність такої позиції подвійного статусу захисника (адвоката) – і як представника, і як самостійного процесуального учасника адміністративно-деліктного провадження.

Для допуску до участі в провадженні адвокат має пред’явити ордер адвокатського об’єднання або доручення чи угоду на ведення справи, видане особою, яка звернулася за правовою допомогою. Остаточно питання про допуск адвоката до участі в провадженні у справах про порушення митних правил вирішується лідируючим суб’єктом.

Практика правоохоронної роботи митних органів показує, що громадяни доволі нечасто звертаються до юридичних консультацій, аби оформити представництво адвоката у справах про порушення митних правил. На нашу думку, така ситуація значною мірою зумовлена недостатнім рівнем правової свідомості як населення, так і посадових осіб. Імовірно, свою роль відіграє й те, що процедура адміністративного провадження видається умовно простою, а адміністративні санкції за порушення митних правил є порівняно невеликими — усе це не стимулює активнішого залучення адвокатів до розгляду справ за участю пересічних громадян.

Найчастіше адвокат долучається до провадження у справах про порушення митних правил на стадії розгляду справи. Водночас не виключається й можливість його участі на стадії оскарження постанови у такій справі. Результативність такої участі виявляється у процесуальних документах, які складає адвокат (клопотаннях, скаргах тощо), — вони вирізняються високим рівнем юридичної техніки та обґрунтованістю вимог. Про значущість участі адвокатів у юридичному процесі, особливо в його юрисдикційній складовій, та про необхідність їх залучення до провадження у справах про адміністративні правопорушення в юридичній літературі наголошувалося вже неодноразово. Головними завданнями адвокатури й нині залишаються сприяння захисту прав і свобод громадян, представлення їхніх законних інтересів та надання юридичної допомоги. Адвокатура — важливий інститут правової системи, покликаний робити суттєвий внесок у всебічне зміцнення законності та правопорядку, пропаганду законодавства й прав громадян, — і водночас вона є важливим інструментом громадського контролю за законністю [27, с. 87].

Якщо проаналізувати норми МК України та адміністративного законодавства про відповідальність, то слід визнати, що вони загалом мають бланкетний характер. Саме тому для з’ясування адміністративно-процесуального статусу адвоката у провадженні у справах про порушення митних правил потрібно звернутися до норм Закону України “Про адвокатуру”. Відповідно до ст. 6 цього закону, під час здійснення професійної діяльності (з огляду на зміст досліджуваного провадження) адвокат має право:

– представляти і захищати права та інтереси громадян і юридичних осіб за їх дорученням у митних органах та судах, до компетенції яких належить вирішення відповідних питань;

– збирати відомості про факти, які можуть бути використані як докази у справах про порушення митних правил:

а) запитувати й отримувати документи або їх копії від підприємств, установ, організацій, об’єднань, а від громадян – за їх згодою;

б) ознайомлюватися на підприємствах, в установах і організаціях з необхідними для виконання доручення документами й матеріалами, за винятком тих, таємниця яких охороняється законом;

в) отримувати письмові висновки фахівців з питань, що потребують спеціальних знань, опитувати громадян;

г) застосовувати науково-технічні засоби відповідно до чинного законодавства;

д) доповідати клопотання й скарги на прийомі в посадових осіб та відповідно до закону одержувати від них письмові мотивовані відповіді на ці клопотання й скарги;

е) бути присутнім при розгляді своїх клопотань і скарг на засіданнях колегіальних органів і давати пояснення щодо суті клопотань і скарг;

є) виконувати інші дії, передбачені законодавством.

Водночас аналіз матеріалів діяльності адвокатів у провадженні у справах про порушення митних правил засвідчує, що реалізувати окремі з цих прав їм доволі складно. Приміром, звернення адвокатів до суб’єктів, визначених у ст. 6 відповідного закону, щодо надання документів або їх копій досить часто залишається без відповіді. Схожа ситуація складається й із використанням адвокатом права на отримання пояснень. У цій частині зазначена стаття фактично є декларативною та на практиці не застосовується, адже вона не дістала уточнення й деталізації в чинному адміністративно-процесуальному законодавстві. Негативно позначається на забезпеченні правовою допомогою особи, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, і відсутність у МК України чи КпАП України відповідних правових приписів щодо правової можливості захисника задавати питання іншим суб’єктам провадження, заявляти відводи, збирати докази.

Вважаємо недоліком і те, що в адміністративно-деліктному законодавстві немає норми, яка б передбачала обов’язкову участь захисника у провадженні у справах про порушення митних правил у разі прагнення до адміністративної відповідальності окремих категорій осіб, наприклад, неповнолітніх чи іноземців. В юридичній літературі вже зверталася увага на доцільність закріплення такого припису в адміністративному законодавстві [211, с. 38].

Варто погодитися з пропозиціями, висловленими в літературі, присвяченій проблемам адміністративного права, щодо вдосконалення законодавчого регулювання процесуального статусу адвоката у провадженні у справах про адміністративні правопорушення: розширення його шляхом надання додаткових прав (фактично прирівнявши його у правах до прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності) [30, с. 90; 84, с. 164; 85, с. 398]. Крім того, норми КпАП України та МК України потребують приведення їх у відповідність до приписів Закону України “Про адвокатуру” щодо обсягу прав захисника-адвоката та захисника-фахівця в галузі права з метою надання рівних умов захисту особам, які потребують правової допомоги в провадженні у справах про порушення митних правил.

У ст. 7 Закону України “Про адвокатуру” визначені основні обов’язки адвоката. Серед них варто виокремити такі:

– при здійсненні своїх професійних обов’язків адвокат зобов’язаний неухильно додержуватися вимог чинного законодавства;

– використовувати всі передбачені законом засоби захисту прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб;

– не має права використовувати свої повноваження на шкоду особі, в інтересах якої прийняв доручення, та відмовитися від прийнятого на себе захисту.

Аналіз практики діяльності адвокатів, пов’язаної з представництвом інтересів зацікавлених осіб у провадженні у справах про порушення митних правил, свідчить про те, що професійні обов’язки адвоката можуть бути визнані підґрунтям для формулювання переліку процесуальних обов’язків захисника в досліджуваному різновиді адміністративно-юрисдикційного провадження та про потребу їх нормативного закріплення в МК України. Вважаємо, що відсутність їх законодавчого закріплення в галузевому кодексі применшує ефективність правового захисту учасників даного адміністративного провадження, або ж, принаймні, в КпАП України, як основному нормативному акті законодавства України про адміністративну відповідальність.

Як уже зазначалося, відповідно до рішення Конституційного Суду України №13-рп/2000 від 16 листопада 2000 р. [185] захисниками в справі, в тому числі й тій, яка перебуває в адміністративному провадженні, може бути будь-який фахівець у галузі права, який за законом має право на надання юридичної допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи. Процесуальною підставою участі в справі такого захисника є нотаріально засвідчене доручення, в якому зазначаються конкретні права захисника та термін дії доручення.

Як було вказано вище, таким захисником у досліджуваному провадженні, як правило, виступає посадова особа юридичного підрозділу суб’єкта господарювання. Такий представник користується всіма процесуальними правами, що передбачені ст. 368 МК України, а також повноваженнями, наданими керівним органом суб’єкта господарювання, інтереси якого він представляє, та власною посадовою інструкцією.

Захисник є самостійним учасником розгляду справи про порушення митних правил, він не заміняє особу, яка притягається до відповідальності, а діє поряд з нею. Навіть якщо особа визнає себе винною у скоєнні порушення митних правил, захисник вправі за наявності для цього підстав відстоювати перед державним органом, який розглядає його справу, невинуватість чи менший ступінь антигромадської спрямованості дій особи, інтереси якої він представляє.

В юридичній літературі тривають дискусії з приводу моменту участі захисника в провадженні в справах про адміністративні правопорушення. У ст.268 КпАП України та ст.ст.366, 368 МК України законодавець однозначно формулює припис, відповідно до якого процесуальним моментом вступу захисника в справу про порушення митних правил є стадія розгляду справи. Разом з тим, така позиція законодавця суперечить ст. 29 Конституції України, відповідно до якої кожна особа має право користуватися правовою допомогою захисника з моменту затримання. З огляду на потребу практичної реалізації цієї та іншої конституційної норми, яка визначає, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності держави, вважаємо за необхідне внести зміни у чинне законодавство. Пропонуємо надати можливість особі користуватися правовою допомогою захисника в адміністративному провадженні з моменту складання протоколу про порушення митних правил чи здійснення адміністративного затримання.

Отже, участь захисника в провадженні в справах про порушення митних правил обумовлена необхідністю забезпечення прав та законних інтересів учасників досліджуваного провадження, насамперед, особи, яка обвинувачується у скоєнні порушення митних правил. Відповідно процесуальний статус захисника в даному адміністративному провадженні визначається з урахуванням природи та змісту його діяльності, яка є юридичним засобом надання зацікавленим особам правової допомоги.

Підвищення ефективності діяльності захисника в провадженні в справах про порушення митних правил неможливе без удосконалення відповідного законодавства, чіткого унормування його процесуального статусу в кодифікованому законодавчому акті, що має стати одним із перспективних напрямків подальших наукових досліджень у галузі митного та адміністративного права.

Формування правової держави неможливе без максимального забезпечення захисту прав і свобод громадян, надійного правового захисту всіх суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил. Від цього залежить ефективність діяльності митних органів, що спрямована на реалізацію механізму забезпечення захисту прав і свобод громадян, законних інтересів кожної особи, держави й суспільства в цілому, встановлення й підтримання сталого правопорядку в сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.

Таким чином, можна констатувати, що в чинній редакції галузевого кодифікованого акта більш детально та змістовно унормовано адміністративно-процесуальний статус учасників, які мають особисту зацікавленість у результатах розгляду справи. Разом з тим, МК України та законодавство про адміністративну відповідальність містить ряд прогалин та колізій, усунення яких значною мірою сприятиме забезпеченню законності при притягненні осіб, винних у скоєнні порушень митних правил, до адміністративної відповідальності, підвищенню ефективності захисту ними своїх прав та законних інтересів у адміністративно-деліктних відносинах за участю митних органів.

3.3. Учасники провадження, які не мають особистої зацікавленості в результатах справи

Поміж осіб, задіяних у провадженні у справах про порушення митних правил, вирізняється чимала група тих, хто не має державно-владних повноважень, а отже, не може безпосередньо впливати на перебіг провадження та підсумки вирішення адміністративної справи. Такі особи не мають інтересу, який торкався б їхніх особистих прав і свобод. До цієї категорії належать учасники, котрі залучаються до адміністративного провадження з різних причин, зазвичай, не з власної ініціативи. Їхня участь зумовлена завданням сприяти провадженню через службовий чи громадський обов’язок.

Особи, віднесені до окремої групи суб’єктів провадження, завдяки своїм знанням і досвіду в певній царині допомагають провідним суб’єктам провадження виконувати покладені на них функції, а також реалізовувати процесуальні права й обов’язки, наявні в них та інших учасників. У адміністративно-правовій літературі до цієї групи зазвичай відносять експерта, спеціаліста, перекладача, свідка, понятого та прокурора. Саме в такій послідовності й буде розглянуто адміністративно-процесуальний статус осіб, які належать до цієї групи суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил.

Значення постаті експерта у провадженні у справах про порушення митних правил та його участі в ньому зумовлене, з одного боку, суттєвим зростанням зовнішньоекономічних відносин із зарубіжними торговими партнерами, розширенням та ускладненням номенклатури товарів і предметів, особливо тих, що належать до групи історичних та культурних цінностей, а це потребує спеціальних знань мистецтвознавства, а з іншого боку, посадові особи митних органів, які проводять митне розслідування, дедалі частіше вдаються до послуг експерта задля більшої об’єктивності та обґрунтованості такого розслідування.

Посадовці митних органів усе частіше стикаються із ситуаціями, для розв’язання яких потрібні знання та досвід, що виходять за межі вимог, які висуваються до них під час здійснення професійної діяльності, пов’язаної з митними процедурами. Ми поділяємо позицію щодо об’єктивної потреби використання спеціальних знань у митній справі. Водночас викликає заперечення твердження, нібито основна частина спеціальних знань використовується в митній справі при прийнятті рішень щодо дозволу переміщення предметів через митний кордон України, і лише незначну частину використовують органи та особи, задіяні в митній справі, до правоохоронної діяльності, тобто в боротьбі з контрабандою та порушеннями митних правил [71, с. 1].

В юридичній літературі побутує точка зору, прихильники якої стверджують, що експертизи, які проводяться для вирішення завдань митної справи, мають назву митних експертиз. Вони зазначають, що митна експертиза – це дослідження експертом на основі спеціальних знань матеріальних об’єктів, явищ і процесів, які містять інформацію про обставини справи, що перебуває у провадженні митних органів [154, с. 290]. З такою позицією важко погодитись, адже Закон України “Про судову експертизу” [178] не передбачає такого різновиду експертиз, і до законодавчого закріплення цього поняття говорити про існування такого різновиду експертиз передчасно.

Підготовка та надання експертами й спеціалістами, які володіють особливими знаннями, досвідом, практикою, висновків дає змогу провідним суб’єктам провадження ухвалювати обґрунтовані, засновані на чинному законодавстві процесуальні рішення у провадженні у справах про порушення митних правил. Проте, як засвідчив аналіз практики правоохоронної діяльності за участю посадових осіб митних органів Південної регіональної митниці, ефективність експертної діяльності в досліджуваному різновиді адміністративного провадження була б вищою за умови чіткішого визначення процесуального статусу експертів та спеціалістів. До найпроблемніших питань належить унормування підстав призначення та організації використання спеціальних знань, особливостей діяльності митних лабораторій, установ, які залучаються до проведення експертиз у митній справі, а також значення висновків цих експертних закладів для ухвалення обґрунтованого та законного рішення.

Особливістю провадження у справах про порушення митних правил є те, що подеколи митне правопорушення може бути виявлено лише внаслідок проведення експертизи особою, яка володіє спеціальними знаннями. Водночас, попри важливість експертизи у справах про порушення митних правил, у чинному законодавстві досі не внормовано експертну діяльність у галузі митної справи, через що експертні висновки як докази можуть бути поставлені під сумнів, а рішення уповноваженого провідного суб’єкта, який ухвалив рішення на підставі доказів, що включають експертний висновок, може бути визнане незаконним і скасоване. Така ситуація ускладнює здійснення митними органами правоохоронної діяльності, забезпечення прав та законних інтересів інших учасників адміністративного провадження.

Вітчизняні дослідники у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин неодноразово наголошували на важливості та необхідності залучення експертів до правоохоронної діяльності митних органів [47, с. 9]. У своїх дослідженнях Калаянова Л.В. підкреслює виняткову значущість експертизи як надійного й ефективного інструмента митних органів у процесі доведення фактичних обставин правопорушення, результати якої є визначальними доказами у справі [70, с. 8]. Висновок експерта як доказ – це сукупність фактичних даних, отриманих або встановлених у результаті дослідження матеріальних об’єктів, а також інших відомостей, зібраних у провадженні, отриманих особою, яка є фахівцем у певній галузі науки, техніки чи інших спеціальних знань, із застосуванням цих знань [157, с. 14].

Наприклад, за матеріалами справи про порушення митних правил № 0163/20404/2005, розпочатої за фактом підробки документів (митна декларація форми МД-7), які надав для перевірки інспектору оперативного підрозділу м/п “Краковець” С. громадянин Б., виникла потреба у проведенні експертного дослідження. Метою дослідження була ідентифікація відбитків особистої номерної печатки та штампу “Під митним контролем” відбиткам, що були на декларації. У цій же справі проводилась і автотоварознавча експертиза, метою якої було встановлення залишкової вартості автомобіля.

Адміністративно-процесуальний статус експерта у провадженні у справах про порушення митних правил визначено у ст. 369 МК України. У статті сформульовано загальні вимоги до особи, яка у провадженні справи про порушення митних правил може бути експертом, та процедури його призначення. Експертом може бути як працівник експертної установи, так і будь-яка інша особа (спеціаліст), яка залучається до виконання функцій експерта в конкретній справі й має потрібні знання для подання відповідного висновку. Отже, як експерт для участі у провадженні у справах про порушення митних правил може бути залучена особа, не зацікавлена в результатах справи, яка володіє спеціальними знаннями в науці, техніці, мистецтві та інших галузях, достатніми для здійснення експертизи та надання експертного висновку. Її участь зумовлена потребою надання фахової допомоги у виявленні, фіксації та оцінці доказів, а також застосуванні технічних засобів.

Чинне законодавство не визначає поняття “спеціальні знання”. Немає однозначного тлумачення цього поняття і в сучасній юридичній літературі, в якій загальновизнаною є лише думка про те, що знання в галузі законодавства та правової науки до спеціальних знань не належать. Вважаємо, що спеціальні знання – це такі знання, що знаходяться за межами правових знань, загальновідомих узагальнень, пов’язаних з досвідом людей. Поділяємо позицію А.А. Ейсмана про те, що “спеціальні знання – це знання, які не належать до загальновідомих, загальновживаних, загальноприйнятих, тобто ті, якими професійно володіє лише вузьке коло осіб” [59, с. 91].

На жаль, визначити перелік галузей знань, які можуть бути використані в експертному дослідженні, неможливо. Та обставина, що порушення митних правил може мати місце в різних умовах та ситуаціях, зумовлює принципову можливість призначення експертизи з використанням даних будь-якої галузі науки, техніки, мистецтва.

Експертиза може бути призначена з будь-якої галузі знань, за винятком правових, оскільки посадові особи митних органів є фахівцями в цій сфері й повинні самостійно вирішувати всі питання, що виникають при здійсненні провадження у справах про порушення митних правил. До таких питань належать питання щодо винності чи невинуватості осіб, які скоїли правопорушення, питання тлумачення чинного матеріального та процесуального права тощо.

Аналіз та узагальнення матеріалів справ про порушення митних правил у Дністрянській, Одеській, Білгород-Дністровській та Котовській митницях за 2006 р., здійснений автором, показав, що найпоширенішими експертизами, які були проведені митними лабораторіями, були такі види експертиз: документів (27%); товарознавчі, у т. ч. автотоварознавчі (24%); харчових продуктів (23%); транспортних засобів і документів, що їх супроводжують (19%); нафтопродуктів і пально-мастильних матеріалів (17%); лакофарбових матеріалів і покриттів (14%) тощо.

У провадженні у справах про порушення митних правил як експерти найчастіше виступають фахівці Центрального митного управління лабораторних досліджень та експертної роботи та його структурних підрозділів, які здійснюють лабораторні дослідження, експертизи для забезпечення здійснення митних процедур та провадження у справах про порушення митних правил [152]. Для проведення експертних досліджень з питань, що виникають у процесі притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності, можуть залучатися й інші експертні установи та окремі спеціалісти. Так, наприклад, законодавство про судову експертизу дозволяє залучати до провадження громадян, які здійснюють експертні дослідження за одноразовим договором [178]. Тобто експертом може бути будь-яка особа, яка має відповідний дозвіл і необхідні знання для винесення експертного висновку. Рішення про проведення експертизи приймає особа, у провадженні якої знаходиться справа про порушення митних правил, а у випадку її розгляду судом – суддя.

Загалом процесуальний статус експертів визначається Законом України “Про судову експертизу” [178]. Водночас діяльність органів та осіб, які проводять експертні дослідження в галузі митної справи, регламентується нормами КпАП України, МК України, Законами України “Про вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей” [169], “Про торгово-промислову палату” [180], “Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінних каменів та контроль за операціями з ними” [170], “Про захист прав споживачів” [173] тощо, підзаконними нормативно-правовими актами, але, в основному, – галузевими актами.

Безпосередньо процесуальні права та обов’язки експертів у провадженні у справах про порушення митних правил, а також процедура здійснення експертизи визначені ст.ст. 369, 380, 381 МК України. Відповідно до приписів цих статей експерт має право:

– знайомитися з матеріалами справи, що стосуються предмета експертизи;

– заявляти клопотання про надання йому додаткових матеріалів, необхідних для надання висновків;

Основним обов’язком експерта у провадженні є обов’язок надання об’єктивного висновку з поставлених перед ним питань.

Крім того, ст. 273 КпАП України визначає додаткові процесуальні права та обов’язки експерта, серед яких:

– право з дозволу посадової особи, у провадженні якої перебуває справа, ставити особі, яка притягується до відповідальності за порушення митних правил, свідкам питання, що стосуються предмета експертизи;

– бути присутнім при розгляді справи.

– зобов’язання з’явитися на виклик посадової особи органу, в провадженні якої перебуває справа про порушенням митних правил.

Чинним законодавством встановлені певні обмеження, пов’язані з участю експерта у досліджуваному різновиді адміністративного провадження. Так експерт не може брати участь у провадженні у випадках, якщо він:

– особисто, прямо чи опосередковано зацікавлений у справі;

– є родичем осіб, які беруть участь у справі;

– перебуває в особливих стосунках з особами, які беруть участь у справі;

– знаходиться або знаходився в службовій або іншій залежності від сторін, інших осіб, які беруть участь у справі; а також

– якщо будуть встановлені інші обставини, які викликають сумніви в незацікавленості в результатах справи цим експертом.

Експерт несе відповідальність за ухилення від явки та за дачу завідомо неправдивого висновку або за відмову без поважних причин від виконання покладених на нього обов'язків згідно з чинним законодавством України.

За результатами здійснення експертизи експерт від свого імені в письмовій формі надає провідному суб’єкту висновок. Така форма забезпечує чіткість формулювань, передбачає складання висновку самим експертом, підвищує ступінь його відповідальності за висновки, виключає можливість помилок та неточностей. У висновку повинні знайти відображення такі групи відомостей: а) відомості, що характеризують умови проведення експертного дослідження: коли, де, ким, на якій підставі було проведено експертизу, хто був присутній при її проведенні; б) відомості про коло об’єктів і матеріалів, що надійшли на експертизу, і про завдання експерту; в) викладення загальних наукових положень і методів дослідження в їх застосуванні до об’єктів дослідження; г) відомості про встановлені ознаки та якості досліджуваних об’єктів; д) висновки про обставини, встановлення яких складає кінцеву мету експертного дослідження. Якщо експерт при провадженні експертизи встановить обставини, що мають значення для справи, із приводу яких йому не були поставлені питання, він має право включити відомості про ці обставини до свого висновку.

Однією з важливих новел, що міститься у МК України, є можливість більш широкої, ніж це передбачено адміністративним законодавством, участі в адміністративно-деліктному провадженні спеціаліста. Митним законодавством передбачена участь у провадженні у справах про порушення митних правил спеціаліста, наприклад, при проведенні митного обстеження. Конкретизації цільового залучення спеціаліста до провадження не міститься, відповідно не визначається і його процесуальний статус. Проте аналіз практичної діяльності митних органів переконав у тому, що потреба в залученні спеціаліста виникає тоді, коли посадовій особі митного органу необхідно надати допомогу в виявленні, фіксації, закріпленні та вилученні доказів, при застосуванні спеціальних технічних засобів тощо. Вважаємо, що спеціаліст має ті ж права, що й експерт, за винятком права підготовки та надання експертного висновку.

До особи, яка викликається як спеціаліст, законодавством встановлено дві вимоги: бути зацікавленою в результаті справи та мати необхідні для участі у здійсненні процесуальних дій спеціальні знання. Закон не обмежує перелік процесуальних дій, для участі в провадженні яких може залучатися спеціаліст. Посадова особа митного органу, в провадженні якої знаходиться адміністративна справа, запрошує спеціаліста в тих випадках, коли вона визнає за необхідне використати спеціальні знання та навички при здійсненні процесуальної дії. А в окремих випадках участь спеціаліста є необхідною умовою забезпечення законності в досліджуваному провадженні. Так, наприклад, при проведенні особистого огляду “обстеження органів тіла громадянина, щодо якого здійснюється особистий огляд, здійснюється тільки медичним працівником з обов’язковим дотриманням усіх норм та правил гігієни і санітарії” [151].

Зазвичай, у разі потреби, спеціаліст готує довідку, яка хоча й не має статусу джерела доказу, проте може послугувати підставою для порушення провадження за підозрою про факт вчинення митного правопорушення.

Таким чином, результатом дослідження адміністративно-процесуального статусу експертів у провадженні у справах про порушення митних правил має стати вироблення науково обґрунтованих рекомендацій щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства з метою подолання прогалин в унормуванні їх статусу. Так, наприклад, вимагає нагального розв’язання питання, щодо відповідальності експерта за невиконання чи неналежне виконання своїх процесуальних обов’язків чи чіткого розмежування повноважень експерта та спеціаліста.

Одним з активних учасників провадження у справах про порушення митних правил є перекладач. Його участь у досліджуваному провадженні зумовлена практичною реалізацією принципу здійснення провадження державною мовою і забезпечення права користування рідною мовою. З метою практичного втілення в життя права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності і яка не володіє мовою, якою здійснюється провадження, права користуватись послугами перекладача, до участі у провадженні залучається перекладач.

Перекладач повинен забезпечити всіх учасників провадження, які не володіють українською мовою, можливістю брати активну участь у провадженні, незалежно від знання/незнання ними державної мови, ознайомитися з усіма матеріалами справи, давати пояснення рідною мовою.

Процесуальний статус перекладача в досліджуваному адміністративному провадженні регламентується ст. 370 МК України та ст. 274 КпАП України, що є взаємодоповнюючими одна одну. Ці статті визначають загальні вимоги до особи, яка в провадженні справи про порушення митних правил може бути перекладачем. Ним може бути особа, що володіє мовою, знання якої необхідне для здійснення перекладу під час провадження у справі про порушення митних правил.

Перекладач може залучатися до провадження на всіх його стадіях. З огляду на це, не зовсім логічною виглядає позиція законодавця, який спеціально акцентує увагу на можливості залучення перекладача до проведення процесуальних дій. Основним процесуальним обов’язком перекладача є обов’язок точно й у повному обсязі здійснювати доручений йому переклад.

Вважаємо, що участь перекладача у провадженні зумовлена, насамперед, завданням провадження у справах про адміністративні правопорушення щодо всебічного, повного та об’єктивного з’ясування обставин справи. Як правило, посадові особи оперативних підрозділів митних органів здійснюють митний контроль і безпосередньо контактують з іноземними громадянами, володіють іноземними мовами в обсязі, достатньому для виконання митних формальностей. Разом з тим, якщо виникають конфліктні чи деліктні ситуації, необхідно забезпечити максимально повне та адекватне розуміння ситуації, що склалася. В такій ситуації й призначається посадовою особою, у провадженні якої перебуває справа про порушення митних правил, перекладач.

Ч.3 ст.370 МК України передбачена ситуація, коли в якості перекладача може виступати посадова особа митного органу. Вважаємо таку ситуацію неприпустимою. Знання посадовою особою митного органу іноземної мови може бути використано лише при безконфліктному здійсненні митних процедур. За умови делікту виключити неупередженість з боку посадової особи митного органу неможливо.

Законодавством жодних обмежень щодо участі перекладача не встановлено, за винятком вимоги володіння такою особою відповідною до конкретної ситуації мовою.

Обов’язковість участі у провадженні в справах про порушення митних правил забезпечується імперативним приписом ст. 385 МК України щодо безумовності відшкодування оплати послуг перекладача за рахунок Державного бюджету.

Свідок належить до ключових фігур у провадженні у справах про порушення митних правил — так само, як і в будь-якому адміністративно-юрисдикційному провадженні. Його залучають на етапі відкриття провадження та під час розгляду справи, аби одержати відомості, потрібні для об’єктивного встановлення всіх обставин. Обґрунтованість рішень, які ухвалюють провідні суб’єкти адміністративного провадження, значною мірою залежить від якості та повноти інформації, наданої митному органу свідком. Відомий російський правозахисник А.Ф. Коні наголошував на вагомості свідчень: він зазначав, що під час з’ясування обставин справи особливу увагу приділяють чистоті головного джерела доказів, яке прямо чи опосередковано (як доказ) має вирішальне значення для ухвалення суддею рішення. Цим доказом є показання свідків [92, с. 76].

Цінність свідчень полягає в тому, що вони можуть містити відомості про факти предмета доказування, доказові факти, факти процесуального характеру, а також про причини виникнення адміністративно-правових спорів і факти порушення режиму законності кимось із суб’єктів адміністративного процесу. До того ж нерідко вони виступають єдиним способом пізнання окремих обставин справи, якщо ті документально не закріплені, й активно застосовуються поряд з іншими засобами доказування, надаючи іншим доказам більшої переконливості та сприяючи з’ясуванню умов їх формування [219, с. 13].

На відміну від попередньої редакції, чинний МК України дає визначення поняття свідка в досліджуваному провадженні та закріплює його адміністративно-процесуальний статус. Водночас для уточнення цього статусу слід додатково звертатися й до аналізу адміністративного законодавства, зокрема ст. 272 КпАП України.

Свідком може бути викликана будь-яка особа, якщо є підстави вважати, що їй відомі обставини, які підлягають встановленню у справі про порушення митних правил. Отже, свідок — це фізична особа, яка як очевидець або з інших причин має дані про факти, що підлягають встановленню й оцінці провідним суб’єктом у справах про порушення митних правил. Свідком може бути будь-яка особа, здатна запам’ятовувати й відтворювати життєві факти та ситуації. Обмежень щодо опитування як свідків залежно від віку, статі, службового становища, громадянства та інших чинників немає. За допомогою пояснень свідків посадові особи митних органів встановлюють потрібні для правильного вирішення справи відомості про події та дії, що збереглися в пам’яті людей [229, с. 101].

Водночас чинне адміністративно-процесуальне законодавство не визначає випадків, коли особу не можна залучити як свідка. Навряд чи така прогалина в законі є виправданою та відповідає нагальним потребам адміністративно-юрисдикційної практики митних органів. Щодо провадження у справах про порушення митних правил, чітке закріплення в МК України підстав, за яких та чи інша особа не може виступати свідком, сприятиме всебічній реалізації принципів провадження та повному врахуванню обставин конкретних справ.

Тож, на нашу думку, слід визначити, що свідками у справі про порушення митних правил не можуть бути:

– захисник, який надає правову допомогу особі, що притягається до відповідальності за порушення митних правил, — щодо обставин, які стали йому відомі у зв’язку з наданням таких послуг і допомоги;

– особа, яка через свою фізичну або психічну ваду не здатна адекватно сприймати обставини, що мають значення для справи, і давати їм правильні пояснення;

– члени сім’ї та близькі родичі особи, яка притягається до відповідальності, якщо вони не бажають давати свідчення щодо цієї особи.

Неповнолітні особи можуть виступати свідками, але за обов’язкової присутності педагога або законних представників неповнолітнього, які не зацікавлені у справі.

Вважаємо, що опитування як свідків посадових осіб митних органів, які виконували функції, пов’язані з митними процедурами, під час яких було виявлено правопорушення, цілком допустиме, а найчастіше й необхідне. Це стосується й співробітників, які припиняли протиправні дії чи брали участь у затриманні. Приміром, для з’ясування обставин справи № 0204/353/2004 дізнавач служби БК та МВ Одеської митниці К. опитав як свідка головного інспектора м/п “Одеса-Аеропорт” Н., який був присутній при обстеженні літака. Обстеження проводив дізнавач служби БК та МВ за фактом вчинення митного правопорушення, передбаченого ст. 353 МК України.

Процесуальний статус свідка та його роль у досліджуваному провадженні зумовлені тим, що він залучається до участі у справі, аби повідомити посадовій особі митного органу відомі йому факти щодо конкретного порушення митних правил. Чинне законодавство не містить норми, яка б зобов’язувала свідка давати пояснення про відомі йому обставини справи, як і норми, що передбачала б можливість притягнення до відповідальності за надання неправдивих свідчень.

Якщо раніше активна участь свідка в різних адміністративних провадженнях була зумовлена свідомістю громадян та їхнім бажанням допомогти уповноваженим органам у здійсненні ними своїх функцій (67 % справ про порушення митних правил мали пояснення свідків), то нині ситуація суттєво погіршилась і, зазвичай, при вчиненні митних правопорушень досить важко знайти правдиві свідчення. Виправленню ситуації аж ніяк не сприяє те, що закон прямо не покладає на громадян обов’язок повідомляти за вимогою митних органів відомі їм обставини у справі. Тому більшість свідків дають правдиві пояснення, розглядаючи це лише як важливий моральний обов’язок. І навпаки, деякі особи з різних причин ухиляються від свідчень або дають вигадані, неправдиві пояснення. На нашу думку, було б доцільніше внести у чинне митне законодавство норму, яка б передбачала відповідальність за відмову від дачі свідчень та за заздалегідь неправдиві свідчення. Близько 79 % анкетованих осіб, які уповноважені на здійснення провадження в справах про порушення митних правил, підтримують необхідність встановлення адміністративної відповідальності свідка за відмову дачі свідчень та заздалегідь неправдиві свідчення [155, с. 11-12].

Відповідальність свідка, своєю чергою, передбачає вирішення питання про імунітет свідка, який випливає з вимог ст. 63 Конституції України, де зазначено: “Особа не несе відповідальності за відмову давати показання або пояснення щодо себе, членів своєї сім’ї чи близьких родичів, коло яких визначається законом”. У зв’язку з цим необхідно визначити: по-перше, коло осіб, яких неможливо опитати як свідка в справі про порушення митних правил; по-друге, випадки, коли та чи інша особа має право відмовитись від дачі свідчень під час митних розслідувань.

Близько 56 % анкетованих посадових осіб служби БК та МВ Південної регіональної митниці погодилися з необхідністю вирішення питання про імунітет свідків у провадженні в справах про порушення митних правил.

Згідно з вимогами ст. 371 МК України свідок повинен з’явитися у призначений час за викликом посадової особи, у провадженні якої перебуває справа про порушення митних правил, до митного органу, що здійснює таке провадження, та дати пояснення й повідомити все відоме йому у справі, відповісти на поставлені запитання. При цьому відповіді на запитання та відомості свідок має зазначити правдиві та логічно сформульовані.

Якщо надані свідком відомості базуються на повідомленнях інших осіб або їх джерело невідоме, то вони підлягають перевірці.

Щодо порядку виклику свідка — його викликають запрошенням, де зазначається, куди й до кого він повинен з’явитися, а також день і час. Запрошення вручається свідку під підпис, а в разі його тимчасової відсутності – дорослим членам сім’ї, адміністрації за місцем роботи, житловим органам за місцем проживання або надсилається йому рекомендованим листом з повідомленням. Свідок може бути викликаний також телефонограмою, телеграмою або за допомогою інших засобів зв’язку.

Інформація, що надходить від свідків, як правило, є досить об’єктивною, а тому допомагає перевірити пояснення осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності.

Водночас аналіз адміністративно-юрисдикційної діяльності митних органів виявив окремі прогалини, пов’язані з реалізацією свідком своїх процесуальних прав. Так, у ст. 363 МК України передбачено, що якщо при складанні протоколу про порушення митних правил присутні свідки, то вони підписують протокол також. Саме таке формулювання більш адекватно відповідає характеру процесуального статусу свідка та його ролі в адміністративному провадженні. Адже у попередній редакції МК України (ст. 122) передбачалося, що свідок може підписати протокол. Фактично мова йшла про дії свідка та посадових осіб митних органів, які можуть здійснюватися за власним розсудом. Підпис свідка в протоколі засвідчує точність та повноту викладеної ним інформації, що має значення для справи. Аналіз практики юрисдикційної діяльності митних органів засвідчив непоодинокі випадки, коли посадові особи митних органів не ознайомлювали свідків зі змістом протоколу і не пропонували підписати його. Свідки не підписували протоколи про порушення митних правил також через те, що вони не погоджувалися зі змістом викладених від їхнього імені свідчень. Їх відмова від підписання протоколу, на відміну від відмови особи, яка притягається до відповідальності, жодним чином не відбивається у процесуальних документах. Проте цим обсяг процесуальних прав свідка не вичерпується.

Свідку також необхідно надати право на роз’яснення йому його процесуальних прав і обов’язків. Інакше кажучи, свідок повинен бути чітко проінформований про свої процесуальні можливості. При цьому не має значення, чи буде це закріплено як його права або як відповідний обов’язок посадової особи митного органу. Безсумнівно лише одне: цього права необхідно неухильно дотримуватися на всіх стадіях провадження в справах про порушення митних правил.

Для провадження в справах про порушення митних правил доцільно передбачити і право свідка на заяву клопотання про його опитування за місцем проживання або перебування. Важливість цього права переважно визначається його тісним зв’язком із здійсненням обов’язку з’явитися за викликом посадової особи, що розглядає справу.

Неможливість особисто прибути для давання пояснень найчастіше обумовлена хворобою, інвалідністю особи, яка притягається як свідок, а також її старечою неміччю. Ці об’єктивні причини дуже ускладнюють реалізацію громадянської позиції особи, яка щиро бажає допомогти у вирішенні тієї або іншої адміністративної справи. Ось чому слід вважати цілком виправданими бажання громадянина бути вислуханим і дії, які він здійснює для цього, а саме – активні дії, заявлення клопотання.

Цілком підтримуємо позицію М.М. Тищенка щодо того, що слід ширше використовувати можливість одержання показань свідка за місцем його проживання або перебування. Це сприятиме оперативності вирішення справ, багато в чому дозволить усунути формальний підхід до вирішення конкретних справ [219, с. 15].

Крім того, в чинному законодавстві відсутня норма, яка б передбачала обов’язкову присутність свідка при розгляді справи про порушення митних правил. За такої ситуації цілком імовірною є ситуація, коли неточна фіксація пояснень свідка матиме наслідком прийняття рішення на підставі неточної чи заздалегідь неправдивої інформації. Вважаємо, що така ситуація є неприпустимою і потребує свого унормування. Доцільно розширити обсяг процесуальних прав свідків, надавши їм право на надання пояснень та висловлення зауважень щодо змісту протоколу, а також письмового викладення мотивів своєї відмови від підписання протоколу. Запропоновані доповнення суттєво не ускладнять процедуру складання протоколу про порушення митних правил, а послугують додатковою гарантією повноти та об’єктивності інформації, отриманої під час здійснення цієї процесуальної дії посадовими особами митних органів.

Ст. 371 МК України закріплює обов’язки свідка таким чином, що за викликом органу (посадової особи), у проваджені якого знаходиться справа, свідок зобов’язаний з’явитися в зазначений час, дати правдиві пояснення, повідомити всю інформацію у справі і відповісти на поставлені питання. На наш погляд, такий підхід є по суті декларативним, оскільки є очевидним, що виконання зазначених процесуальних обов’язків багато в чому залежить від чіткого законодавчого закріплення відповідальності свідків. Тому така відповідальність є важливим фактором формування процесуального статусу свідка.

Отже, стан правової регламентації процесуального статусу свідка в провадженні в справах про порушення митних правил на сучасному етапі потребує глибшого осмислення та свого удосконалення. Зазначимо також, що проблема визначення правового статусу свідка є досить актуальною й для інших проваджень, що складають адміністративний процес.

Жодних сумнівів не викликає твердження, що вирішення завдань провадження в справах про порушення митних правил фактично неможливо без формування належної доказової бази, яка фактично становить фундамент прийняття відповідного рішення. Багато в чому об’єктивність прийнятого рішення обумовлена залученням до досліджуваного юрисдикційного провадження такої процесуальної фігури, як понятий. Разом з тим, необхідно відзначити відсутність наукових праць, присвячених комплексному дослідженню проблем визначення правового статусу понятого в адміністративному процесі та провадженні в справах про порушення митних правил, зокрема. Хоча дослідження правових можливостей понятих як учасників будь-якого адміністративно-юрисдикційного є актуальним та своєчасним.

Чинний МК України в ч.1 ст.372 містить визначення поняття “понятий”. Понятими є особи, які залучаються до участі в проведенні процесуальних дій у справі про порушення митних правил. Нормативне закріплення поняття понятого є новелою в законодавстві про адміністративну відповідальність, проте цього недостатньо для регламентації їх правового статусу, адже й у відповідній статті МК України процесуальний статус понятих визначено лише фрагментарно.

Поняті беруть участь у провадженні в справах про порушення митних правил на різних його стадіях. Так, наприклад, на першій стадії провадження поняті залучаються до проведення таких дій: особистого огляду особи, яка прямує через митний кордон України чи перебуває в зоні митного контролю або в транзитній зоні міжнародного аеропорту, приховує предмети, які є безпосередніми предметами порушення митних правил або заборонені для ввезення в Україну, вивезення з України чи транзиту через територію України; пред’явлення товарів, транспортних засобів, документів для впізнання; взяття проб і зразків для проведення експертизи.

Поняті, присутні при проведенні процесуальних дій, засвідчують своїми підписами відповідність записів у протоколі виконаним діям. На думку Є.В.Додіна, цим не обмежуються завдання, що стоять перед понятими в адміністративному провадженні. Він вважає, що на відміну від кримінального та цивільного процесу, де понятими зазвичай бувають особи, яким нічого не відомо про обставини справи, в адміністративному процесі поняті в більшості випадків засвідчують не тільки достовірність процесуальних дій посадових осіб, а й підтверджують факт вчинення правопорушення, який підлягає доказуванню. Крім цього, присутність понятих при здійсненні процесуальних дій гарантує дотримання прав осіб, щодо яких ці дії здійснюються [45, с. 62-63]. Іншими словами, поняті зобов’язані засвідчити факт здійснення процесуальної дії, її зміст і результат дії, що була проведена в їх присутності шляхом проставлення підпису у відповідному процесуальному акті.

Таким чином, участь понятих у провадженні в справах про порушення митних правил обумовлена наступним:

–присутність понятих є обов’язковою у випадках застосування заходів забезпечення провадження у справах про порушення митних правил;

–обов’язком понятого є уважне спостереження за здійсненням процесуальних дій, які проводяться в його присутності. Після завершення процедури застосування того чи іншого заходу забезпечення провадження понятий зобов’язаний засвідчити своїм підписом у відповідному протоколі факт здійснення в його присутності процесуальної дії, зміст зазначеної дії та її результат;

–у протоколі процесуальної дії в обов’язковому порядку робиться запис про участь понятих;

–з метою забезпечення належного виконання покладених на нього обов’язків понятий має можливість робити зауваження з приводу здійснюваних у його присутності процесуальних дій. Такі зауваження підлягають обов’язковому занесенню до відповідного процесуального документа;

–при потребі понятий може бути опитаний як свідок. Отже, він зобов’язаний з’явитися за викликом особи, у провадженні якої знаходиться справа про порушення митних правил, і дати правдиві показання, повідомивши все відоме йому в справі й дати відповідь на всі поставлені йому питання.

Вважаємо, що понятих необхідно залучати у провадження більш активно. Так, наприклад, при здійсненні таких процесуальних дій, як вилучення товарів, транспортних засобів і документів, чи проведення митних обстежень з метою забезпечення додаткових гарантій дотримання прав, законних інтересів, в тому числі й майнового характеру, осіб, щодо яких вони застосовуються, участь понятих необхідно зробити обов’язковою.

Митним законодавством встановлені певні вимоги, що висуваються до осіб, які можуть бути залучені до провадження в справах про порушення митних правил в якості понятих. Так, відповідно до ч.2 ст.372 МК України, як поняті запрошуються особи, не зацікавлені у справі. Вважаємо, що, як і у випадку зі свідком, понятим може бути лише особа, яка здатна за своїми психічними та фізичними якостями вільно й адекватно сприймати дії, що відбуваються за її участю, – в іншому випадку ні про яке об’єктивне засвідчення адміністративно-процесуальних дій мова йти не може.

Понятим не може бути родич особи, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, її представник, посадова особа митних органів, а також інших правоохоронних органів (суду, прокуратури, МВС та СБУ), в провадженні яких може потім знаходитися справа.

Аналізуючи процесуальний статус понятих, необхідно звернути увагу на той факт, що законодавцем зафіксовано факт обов’язковості засвідчення понятими відповідності записів у протоколі виконаним діям (ч.ст.372 МК України). Разом з тим, у ст.384 МК України відсутні правові підстави для компенсації особі витрат, які вона понесла в зв’язку із залученням до провадження в справі про порушення митних правил в якості понятого.

В адміністративно-правовій науці триває дискусія щодо доцільності залучення до адміністративно-юрисдикційних проваджень осіб, які мали б процесуальний статус понятого. Поділяємо позицію тих науковців, які вважають, що існуюча на цьому етапі державотворення економічна, соціальна та правова дійсність не дозволяє відмовитися від інституту понятих у адміністративному процесі [40, с. 39].

Завершуючи аналіз процесуального статусу учасників провадження, які не мають особистої зацікавленості в результатах справи, необхідно зазначити, що їм відшкодовуються витрати, пов’язані з їх участю у провадженні в справах про порушення митних правил. За свідком, експертом, перекладачем зберігається середній місячний заробіток за місцем основної роботи. Експерту виплачуються також кошти за виконання його обов’язків, іншим учасникам провадження - за роботу, виконану за дорученням митного органу:добові, компенсація на проїзд до митного органу і назад та наймання приміщення.

Серед суб'єктів провадження у справах про порушення митних правил, які не мають особистої заінтересованості в результатах розгляду, окрему нішу посідає прокурор. Його процесуальний статус у цьому різновиді адміністративно-юрисдикційного провадження зумовлений необхідністю гарантувати законність діяльності решти учасників провадження, а також охороняти й захищати їхні права та законні інтереси.

З одного боку, провадження у справах про порушення митних правил — це та царина, де громадяни та посадові особи суб'єктів господарювання вступають у взаємини з посадовими особами митних органів, причому такі відносини зазвичай пов'язані з фактом учинення митного правопорушення. Інакше кажучи, йдеться про адміністративно-деліктні відносини, до яких громадяни та посадові особи суб'єктів господарювання залучаються всупереч власній волі. Водночас ці відносини мають правовий характер, тобто ґрунтуються на вимогах закону.

З іншого боку, головне призначення прокуратури — забезпечувати точне й однакове виконання вимог Конституції та законів України, а також інших нормативно-правових актів. Саме ця потреба й зумовлює участь прокурора в провадженні у справах про порушення митних правил.

МК України не врегульовує участь прокурора в провадженні у справах про порушення митних правил. Тож для аналізу його процесуальних можливостей слід звернутися до КпАП України та Закону України “Про прокуратуру” [175].

Згідно зі ст.20 Закону України “Про прокуратуру” та ст.250 КпАП України прокурор наділений правом: ознайомлюватися з матеріалами справи про порушення митних правил; перевіряти законність дій посадових осіб митних органів під час провадження в справі та одержувати інформацію про заходи її забезпечення; викликати посадових осіб митних органів і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень стосовно порушень закону; брати участь у розгляді справи; заявляти клопотання; давати висновки з питань, що постають під час розгляду справи; перевіряти правильність застосування відповідними посадовими особами митних органів заходів впливу за порушення митних правил; звертатися до суду із заявами про захист прав і законних інтересів громадян держави, суб'єктів господарювання; опротестовувати постанову та рішення щодо скарги у справах про адміністративне правопорушення; зупиняти виконання постанови, а також вчиняти інші передбачені законом дії.

Прокурорський нагляд за дотриманням законів у провадженні у справах про порушення митних правил здійснюється на всіх його стадіях.

На стадії порушення справи про порушення митних правил прокурор має право: ознайомлюватися з матеріалами справи про порушення митних правил до моменту їх розгляду уповноваженими особами; перевіряти законність дій посадових осіб митних органів на першій стадії провадження, зокрема законність складення протоколу про порушення митних правил чи правомірність здійснення адміністративного затримання; викликати посадових осіб митних органів і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо їхніх рішень, дій чи бездіяльності. Результати наглядової діяльності прокуратури засвідчують її доцільність. Від того, наскільки правильно, відповідно до вимог закону складено протокол про порушення митних правил та здійснено інші первинні процесуальні дії, досить часто залежить увесь хід провадження зі справи. Істотну роль при цьому відіграє дотримання адміністративно-процесуальних норм, що містяться як у МК України, так і в інших нормативних актах законодавства про адміністративну відповідальність.

Нагляд за дотриманням процесуального законодавства, який здійснює прокуратура на цій стадії провадження, є дієвим засобом забезпечення законності та охорони прав і законних інтересів учасників юрисдикційного провадження. На цій стадії провадження прокурор спроможний не лише виявляти порушення вимог закону, а й реально та оперативно правовим чином реагувати на кожне з них.

Результати нагляду з боку прокуратури за юрисдикційною діяльністю митних органів засвідчують, що найбільш типовими порушеннями процесуального законодавства є: неповне фіксування всіх обставин справи про порушення митних правил; невірна кваліфікація скоєного діяння; порушення процесуальних прав учасників провадження (наприклад, ненадання особі, щодо якої складено протокол про порушення митних правил, права викласти свою позицію щодо факту правопорушення); порушення строків складання протоколів про порушення митних правил тощо.

Здійснення прокурорського нагляду за застосуванням посадовими особами митних органів засобів забезпечення провадження у справах про порушення митних правил є дієвим засобом охорони прав та законних інтересів особи, яка підозрюється у вчиненні порушення митних правил. Під час здійснення особистого огляду, адміністративного затримання, вилучення речей та документів особливого значення набуває реалізація приписів конституційних норм щодо права на повагу до гідності особи, права на свободу та особисту недоторканність, права власності. У таких випадках прокурор повинен реагувати не лише на скарги учасників провадження, а й самостійно виявляти порушення законності в цій сфері.

Відповідно до ст.250 КпАП України прокурор має право брати участь у розгляді справи про порушення митних правил, тобто фактично прокурор вирішував, чи доцільно йому брати участь у розгляді справи, чи такої потреби немає. Відповідно до наказу Генерального прокурора України “Щодо організації прокурорського нагляду за додержанням службою безпеки, органами охорони державного кордону та митних кордонів України” від 5 квітня 2000 р. №4 [232] участь прокурора в розгляді в судовому порядку справи про порушення митних правил є обов'язковою.

Під час розгляду справи про порушення митних правил прокурор має право заявляти клопотання, надавати висновки з питань, що виникають під час розгляду справи; ставити питання учасникам провадження та отримувати на них відповіді. Активна участь прокурора при розгляді адміністративної справи є істотною умовою дотримання охорони та захисту прав учасників провадження.

Митним законодавством (глава 61 МК України) передбачена можливість внесення прокурором подання на постанову у справі про порушення митних правил. Визначивши подання як форму реагування прокурора на процесуальний акт, що не відповідає вимогам законності та обґрунтованості, законодавець тим самим створив колізію норм, що містяться у МК України та Законі України “Про прокуратуру”, КпАП України, де як форму реагування на таке порушення вимог закону визначено протест.

Вважаємо, що помилка, допущена законодавцем, є результатом низького рівня юридичної техніки розробників законопроекту, а тому формою реагування прокурора в досліджуваному провадженні варто вважати саме протест, а не подання.

Внесення прокурором протесту зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору.

Як свідчить аналіз практики прокурорського нагляду за адміністративно-юрисдикційною діяльністю митних органів, в окремих регіонах посадові особи митних органів припускаються численних помилок у застосуванні митного законодавства, в тому числі у провадженні у справах про порушення митних правил. Так, наприклад, при збільшенні з року в рік обсягів експортно-імпортних операцій у південному регіоні країни кількість виявлених у 2006 р. фактів порушення митних правил суттєво зменшилася. Митними органами Одеської області в 2006 р. складено 3275 протоколів про адміністративні правопорушення проти 4447 у 2005 р., що на 1.2. тис. менше. У чотири рази зменшилася і вартість конфіскованих у прибуток держави предметів порушення митних правил (з 30 млн. грн. до 7,3 млн. грн.). Зріс відсоток закритих судами адміністративних справ з 9,6 % (2005 р.) до 11,4 % (2006 р.), що свідчить про погіршення якості зібраних матеріалів у адміністративних справах [182].

Безумовно, зменшення кількості фактів складення протоколів про порушення митних правил пояснюється не тільки погіршенням якості правоохоронної діяльності митних органів, як це випливає з акту реагування Генерального прокурора України, а й тими факторами, про які вже йшлося у роботі. Разом з тим, виявлені в Південній регіональній митниці факти, коли адміністративні справи про порушення митних правил понад рік перебували без руху та провадження по яких не здійснювалося, а винні особи до відповідальності не притягалися (усього 20 справ) [182], свідчить про існування проблем в адміністративно-юрисдикційній діяльності митних органів та дієвість прокурорського нагляду.

До типових помилок, яких припускаються посадові особи митних органів при здійсненні провадження у справах про порушення митних правил, крім уже зазначених і виявлених у результаті здійснення прокурорського нагляду, належать такі: порушення процесуальних строків передачі матеріалів справи про порушення митних правил за підвідомчістю; розгляд протоколів неуповноваженими посадовими особами митних органів; розгляд матеріалів адміністративних справ, які оформлені з порушенням встановлених процесуальних правил; неповне дослідження обставин скоєння порушення митних правил та інших обставин, що мають значення для справи.

З огляду на викладене вище зазначимо, що роль прокурора в провадженні у справах про порушення митних правил досить вагома, адже його участь є важливою гарантією дотримання процесуальних прав інших учасників досліджуваного різновиду адміністративного провадження. А з подальшим зростанням обсягів міжнародних зв'язків, залученням більшої кількості громадян та суб'єктів господарювання до участі у зовнішньоекономічній діяльності, ускладненням суспільних відносин у сфері митного регулювання, а отже і збільшенням кількості адміністративних деліктів у цій сфері, роль прокурора у провадженні у справах про порушення митних правил зростатиме ще більше. Таким чином, можна дійти висновку, що прокурорський нагляд є тим фактором, який здатен суттєво вплинути на зміцнення режиму законності при здійсненні митними органами адміністративно-юрисдикційної діяльності та сприятиме досягненню завдань провадження у справах про порушення митних правил.

Вважаємо, що подальше вдосконалення адміністративно-процесуального статусу учасників провадження, які не мають особистої заінтересованості в результатах справи, сприятиме підвищенню ефективності провадження у справах про порушення митних правил загалом, а також підвищенню рівня законності та правопорядку у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.

3.4. Шляхи вдосконалення адміністративно-процесуального статусу суб’єктів провадження

Провадження у справах про порушення митних правил, як зазначалося раніше, регламентується приписами МК України, а в тій частині, яку вони не охоплюють, – нормами законодавства України про адміністративні правопорушення. Відтак адміністративно-процесуальний статус учасників провадження визначається положеннями і МК України, і КпАП України. Окремі ж аспекти процесуального статусу закріплені ще й у підзаконних нормативних актах.

Безперечно, чинна редакція МК України значно докладніше окреслює процесуальний статус суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил. Кодекс містить чимало положень, які вирізняються ґрунтовністю та доцільністю і є новими для адміністративно-деліктного законодавства. Водночас йому притаманний і ряд недоліків, усунення яких суттєво сприяло б забезпеченню законності у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин та підвищенню ефективності правоохоронної діяльності митних органів.

Разом з тим вважаємо, що галузевий кодифікований акт, предметом правового регулювання якого мають бути виключно відносини, пов’язані з переміщенням товарів та інших предметів через митний кордон, встановленням та справлянням податків і зборів, процедурами митного контролю та оформлення, визначенням митної вартості товарів, не повинен регулювати відносини деліктного характеру. Норми матеріального права, які встановлюють адміністративну відповідальність за порушення митних правил, та процесуальні норми, що визначають порядок притягнення до адміністративної відповідальності за митні правопорушення, мають бути викладені в єдиному кодексі, який визначатиме порядок і процедуру застосування заходів адміністративної відповідальності за порушення у сфері публічного управління.

Зважаючи на розгорнуту серед провідних фахівців адміністративного та митного права дискусію щодо проблем підвищення ефективності адміністративної відповідальності та їх одностайність у розумінні правових підстав відповідальності за порушення митних правил [36; 49; 161], сподіваємося, що ця позиція знайде своє законодавче закріплення.

Проте аналіз тенденцій систематизації адміністративно-деліктного законодавства та законодавства в галузі митної справи свідчить, що законодавець, швидше за все, вирішуючи проблеми вдосконалення процесуального статусу суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил, буде вносити зміни до МК України. З огляду на це, пропонуємо такі зміни та доповнення до норм чинного галузевого кодифікованого акта, які, на нашу думку, дозволять покращити стан правової регламентації адміністративно-процесуального статусу суб’єктів досліджуваного провадження.

Відповідно до митного законодавства суб’єктом адміністративної відповідальності, тобто особою, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, можуть бути: по-перше, пересічні громадяни, які на момент вчинення порушення митних правил досягли 16-літнього віку (до цієї категорії належать громадяни України, іноземці та особи без громадянства – прим. авт.); по-друге, посадові особи підприємств, установ, організацій будь-яких форм власності. Зважаючи на такі відмінності в адміністративно-процесуальному статусі всіх суб’єктів адміністративної відповідальності, що визначені у ст. 320 МК України, вважаємо за доцільне використовувати в кодексі в якості узагальнюючого терміна термін “фізичні особи”. При цьому не варто відмовлятися від використання таких термінів, як “неповнолітні” чи “посадові особи” за умови, що до адміністративної відповідальності за порушення митних правил будуть притягатись спеціальні суб’єкти.

У ст.359 МК України визначається коло посадових осіб митних органів, уповноважених складати протоколи про порушення митних правил. З огляду на те, що п.1.ч.1 цієї статті пов’язує повноваження на складання процесуального акта з такою правовою дефініцією, як “штатний розпис”, що не відповідає юридичній термінології, пропонуємо в ч.1ст. 359 МК України у п.1 слова “згідно із штатним розписом митного органу” замінити словами “відповідно до посадових обов’язків”.

З огляду на надмірну деталізацію в п.2 даної статті підрозділів митних органів, посадові особи яких уповноважені складати протоколи про порушення митних правил, п.2 викласти в такій редакції:

“2) посадові особи підрозділів по боротьбі з митними правопорушеннями спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи, регіональних митниць та митниць, які згідно з посадовими обов’язками мають таке право.”

З огляду на вичерпність кола посадових осіб митних органів, уповноважених на складання протоколів про порушення митних правил, що викладені у п.п.1,2 ст. 359 МК України, пропонуємо п.3. даної статті виключити.

Аналіз статей МК України свідчить про те, що коло осіб, уповноважених на складання протоколу не у всіх випадках співпадає з колом осіб, які здійснюють провадження в справі про порушення митних правил, а коло осіб, уповноважених на розгляд справи, взагалі не співпадає з переліком осіб, визначених ст. 362 МК України. Така ситуація є неприйнятною та потребує виправлення. Вважаємо, що всі зазначені суб’єкти здійснюють провадження у справах про порушення митних правил, тільки свої владні повноваження вони реалізують на різних його стадіях. Зважаючи на зазначене, пропонуємо статтю 362 МК України викласти в такій редакції:

“Стаття 362. Посадові особи митних органів, які здійснюють провадження у справі про порушення митних правил

Провадження у справі про порушення митних правил здійснюють посадові особи митного органу, які безпосередньо виявили порушення митних правил, а за рішенням керівника митного органу чи його заступника – посадовими особами підрозділу по боротьбі з митними правопорушеннями митного органу, в зоні діяльності якого було вчинено або виявлено таке порушення.

Керівник регіональної митниці або особа, яка його заміщує, має право передавати справу про порушення митних правил для здійснення провадження з однієї підпорядкованої митниці до будь-якої іншої підпорядкованої митниці або доручати провадження в цій справі підрозділу по боротьбі з митними правопорушеннями цієї регіональної митниці.

Посадова особа підрозділу по боротьбі з митними правопорушеннями спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи має право передавати справу про порушення митних правил для здійснення провадження з однієї регіональної митниці, митниці до будь-якої іншої регіональної митниці, митниці або приймати цю справу до свого провадження.”

У ч.7 ст.363 МК України “Протокол про порушення митних правил” викладено порядок дій посадової особи митного органу за фактом відмови особи, яка притягається до відповідальності, від підписання протоколу. Разом з тим аналізована стаття не містить механізму ознайомлення особи, щодо якої складено протокол про порушення митних правил (за умови її відсутності під час проведення цієї процесуальної дії), ні з його змістом, ні про час і місце розгляду справи. З огляду на це пропонуємо ч.7 ст. 363 МК України викласти в такій редакції:

„У разі відсутності особи, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, або її відмови одержати примірник протоколу до протоколу вноситься відповідний запис, який підписується особою, що склала протокол, та свідками, якщо вони є, після чого зазначений примірник надсилається цій особі за повідомленою нею або наявною в митному органі адресою (місце проживання або фактичного перебування). Протокол вважається врученим, навіть якщо особа, яка вчинила порушення митних правил і притягується до відповідальності, не перебувала за повідомленою нею адресою або місце проживання чи фактичного перебування було названо нею неправильно”.

Присутність представника митного органу, посадова особа якого здійснювала провадження у справі, під час її розгляду судом є необхідною умовою судового розгляду справи про порушення митних правил. Разом з тим непоодинокими є випадки, коли суди не повідомляли відповідні митні органи про час розгляду справи. Така ситуація виглядає неприйнятною з огляду на завдання провадження в справах про адміністративні правопорушення, закріплені ст. 245 КпАП України. З метою усунення цієї прогалини, пропонуємо доповнити ст.390 МК України відповідною нормою, яка б передбачала обов’язковість під час розгляду справи й представника митного органу.

Правомірність багатьох постанов у справі про порушення митних правил, винесених судами, викликає питання. Проте реально вплинути на ситуацію, що склалася, шляхом подання апеляції до вищого суду митні органи не можуть, оскільки процедури оскарження рішення суду органом, який порушив справу, законодавством не передбачено. З огляду на це пропонуємо ч.8 ст.393 МК України викласти у такій редакції:

“Постанова суду у справі про порушення митних правил може бути оскаржена особою, стосовно якої вона винесена, представником такої особи або митним органом, який здійснював провадження в цій справі, в апеляційному та касаційному порядку, а також у зв’язку з нововиявленими обставинами. На цю постанову також може бути внесено протест прокурора в порядку, встановленому законом”.

Окрім лідируючих суб’єктів у провадженні в справах про порушення митних правил бере участь інша численна група осіб – учасники провадження. Їх процесуальний статус визначається нормами, що, в основному, містяться в ст. 365-372 МК України. Ці статті, на нашу думку, повинні бути згруповані в окрему главу кодексу: “Учасники провадження в справах про порушення митних правил”, так як за своїм змістом вони не відповідають назві глави 58 “Порядок провадження у справах про порушення митних правил”. Крім того, потребує покращення стан правової регламентації їх адміністративно-процесуальний статус.

Згідно зі своєю назвою ст. 366 МК України повинна визначати процесуальні права особи, яка притягається до відповідальності, й гарантії забезпечення її прав та законних інтересів. Проте зміст статті свідчить, що в ній йдеться виключно про права, які можуть бути реалізовані лише на одній стадії провадження в справах про порушення митних правил – стадії розгляду справи. Крім того, викликає подив відсутність серед прав даного учасника провадження можливості при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця в галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, або права виступати рідною мовою та користуватися послугами перекладача, якщо він не володіє мовою, якою здійснюється провадження. Безумовно, відсутність цих гарантованих Конституцією України прав у статті можна пояснити наявністю такого формулювання: “Особи, які притягаються до відповідальності за порушення митних правил, під час розгляду справи у митному органі або суді мають право... також користуватись іншими правами, наданими їм законом”. Проте відсутність прямої вказівки на наявність прав, які мають суттєве значення для захисту законних інтересів даної особи, є незрозумілою.

Також нормативно не визначений механізм реалізації учасником провадження свого права на подання клопотання: по-перше, незрозуміло, що воно собою являє і з якого приводу заявляється, а по-друге, невідомо, як на нього має реагувати уповноважений орган. За такої ситуації нівелюється саме право на клопотання.

Правові можливості, якими наділені особи, які притягаються до відповідальності, крім згадуваної статті, передбачені й іншими статтями кодексу. З метою більш чіткого та повного встановлення правового статусу цього учасника провадження в ст. 366 МК України було б доцільно сформулювати принаймні основні процесуальні права, якими особа змогла б користуватись на всіх стадіях провадження в справах про порушення митних правил.

На сьогоднішній момент залишається невирішеним до кінця питання про участь захисника як у провадженні в справах про порушення митних правил, так і в провадженні в справах про порушення митних правил. У зв’язку з недостатньою нормативною регламентацією цього питання захисник практично не бере участі в розгляді справи про митні правопорушення. З огляду на це пропонується внести в чинне законодавство зміни та доповнення.

З метою усунення неоднозначності тлумачення, хто ж може виступати в якості захисника у провадженні в справах поро порушення митних правил, вбачаємо за доцільне у ст. 368 МК України сформулювати чітке визначення поняття “захисник”:

–захисник – це громадянин України, який має вищу юридичну освіту за спеціальністю “правознавство”, стаж роботи в галузі права не менше трьох років або свідоцтво про право на зайняття адвокатською діяльністю та залучається до провадження в справах про порушення митних правил з метою надання необхідної юридичної допомоги.

Ситуація, коли захисник допускається до участі в процесі митного розслідування на стадії розгляду начальником відповідного митного органу чи суддею справи про порушення митних правил, є неприпустимою, адже обмежує права особи, яка підозрюється у вчиненні митного правопорушення. Вважаємо, що захисник може бути залучений до провадження в справі про порушення митних правил з моменту складання протоколу про адміністративне затримання особи або протоколу про порушення митних правил, тобто вже на першій стадії адміністративного провадження.

Крім того, можливість залучення захисника на стадії розгляду справи про порушення митних правил не завжди є реальною, враховуючи строки розгляду справ. Тому єдиною можливістю виходу з цієї ситуації є доповнення до чинного законодавства норми, яка б передбачала можливість відкладення розгляду справи до моменту забезпечення особи, яка притягається до відповідальності, юридичною допомогою захисника.

У статті, яка унормовує правові можливості захисника, необхідно чітко виписати його процесуальні права, в тому числі й такі, як право збирати відомості про факти, які можуть бути використані при розгляді справи; запитувати та отримувати документи, їх копії та інші відомості від підприємств, установ, організацій, об’єднань, а від громадян – за їх згодою; бути присутнім при розгляді своїх клопотань і скарг на засіданнях колегіальних органів і давати пояснення щодо суті клопотань і скарг тощо. Крім того необхідно чітко визначити перелік процесуальних обов’язків захисника, виконання яких повинно забезпечуватися можливістю застосування заходів адміністративно-примусового характеру. Відсутність законодавчого закріплення обов’язків захисника у МК України знижує ефективність правового захисту людини в провадженні в справах про порушення митних правил.

На законодавчому рівні потрібно конкретизувати обставини, за яких захисник не може брати участі у провадженні справ про порушення митних правил, і викласти їх у статті „Обставини, що виключають можливість участі в провадженні по справі про порушення митних правил та її розгляді захисника”, з таким змістом:

“До участі у провадженні у справі про порушення митних правил та її розгляді не допускаються захисники, які притягалися до адміністративної відповідальності за порушення митних правил; якщо вони одночасно здійснюють захист інтересів декількох осіб, які притягаються до відповідальності, що мають суперечні інтереси, по одній справі про порушення митних правил; які раніше брали участь у даній справі як посадові особи митного органу України, у провадженні та розгляді якої перебувала ця справа”.

Аналізуючи процесуальні права експерта (ст. 369 МК України), варто звернути увагу на відсутність законодавчо закріпленого обов’язку з’явитись на виклик органу (посадової особи), у провадженні якої перебуває справа, а також на відсутність у нього права ставити особі, яка притягається до відповідальності, свідкам запитання, що стосуються предмета експертизи, і бути присутнім при розгляді справи. Тому, визначаючи адміністративно-процесуальний статус експерта, необхідно законодавчо закріпити його обов’язок з’явитись на виклик органу (посадової особи), у провадженні якого перебуває справа, а також надати йому право ставити особі, яка притягається до відповідальності, свідкам запитання, що стосуються предмета експертизи, і бути присутнім при розгляді справи.

Ст. 370 МК України визначає процесуальні права перекладача. Разом зі ст. 274 КпАП України вони є взаємодоповнюючими при встановлені правового статусу даного учасника провадження. Проте не всі положення МК України видаються нам вдалими. Так аналіз судової практики свідчить, що одночасне уособлення в одній особі і посадової особи митного органу, яка складає протокол, і особи, яка здійснює переклад для громадянина, щодо якого такий протокол складається (ч. 3 с. 370 кодексу), досить часто є підставою для оскарження рішення митних органів. Зрозуміло, що за умови виконання фіскальної функції, навіть шляхом притягнення до відповідальності, посадова особа митного органу зацікавлена у винесенні постанови про накладення адміністративного стягнення, а тому не завжди є об’єктивною.

З огляду на викладене вище, пропонуємо у ст.370 МК України встановити пряму заборону можливості визнання посадової особи митного органу в якості перекладача.

Аналізуючи правовий статус свідка, який визначений ст. 371 МК України, можемо з’ясувати, що його процесуальні права та обов’язки в цілому співпадають із загальновстановленими в адміністративному законодавстві. В адміністративно-правовій літературі вже неодноразово наголошувалося на тому, що обов’язок свідка з’явитись у призначений час за викликом посадової особи, у провадженні якої перебуває справа чи яка уповноважена на її розгляд, і дати детальні та правдиві пояснення, повідомити все відоме йому у справі та відповісти на поставлені питання, не забезпечений можливістю застосування примусових заходів. Разом з тим варто констатувати, що в МК України ця позиція також не врахована.

Зважаючи на викладене, вважаємо за доцільне сформулювати поняття й процесуальний статус свідка у провадженні в справах про порушення митних правил таким чином:

“Стаття 371. Свідок у справі про порушення митних правил

Свідком може бути будь-яка особа, про яку є дані, що їй відомі будь-які обставини, що підлягають встановленню в справі про порушення митних правил, здатна через свої фізичні та психічні можливості адекватно сприймати зазначені обставини.

За викликом посадової особи, в провадження якої знаходиться справа про порушення митних правил, свідок повинен з’явитися у зазначений час, дати правдиві пояснення, повідомити відоме йому щодо справи та відповісти на поставлені питання. У разі необхідності за вимогою посадової особи, яка здійснює провадження в справі, показання свідків можуть бути одержані в письмовій формі.

Не можуть виступати як свідки: захисник особи, яка притягається до відповідальності, з обставин, що стали відомі в зв’язку з виконанням ним своїх процесуальних прав у справі; особи, які через свої фізичні або психічні вади не можуть адекватно сприймати обставини, що мають значення для справи й давати щодо них свої пояснення.

При здійсненні провадження в справі свідок має право: бути ознайомлений зі своїми процесуальними правами та обов’язками; відмовитися свідчити відносно членів своєї сім’ї чи близьких родичів, коло яких визначається законом; письмово викласти мотиви своєї відмови від підписання протоколу про порушення митних правил; давати пояснення, заявляти клопотання про його опитування за місцем проживання чи перебування.

У разі неявки за викликом посадової особи, яка здійснює провадження в справах про порушення митних правил, з причин, не визнаних поважними, свідок може бути підданий примусовому приводу.

За відмову від надання свідчень, а також за надання завідомо неправдивих показань свідка може бути притягнуто до адміністративної відповідальності.”

Запровадження інституту понятих у провадженні в справах про порушення митних правил (ст. 372 МК України) безперечно заслуговує на схвальну оцінку і, за умови чіткішого окреслення їхнього правового статусу, могло б правити за взірець для адміністративного законодавства загалом. Приміром, залишається нез’ясованим, як діяти в ситуації, коли понятий не поділяє змісту протоколу, складеного за підсумками процесуальної дії, під час якої він був присутній. Якими будуть юридично значущі наслідки відмови понятого підписати протокол із цієї причини? На нашу думку, понятим слід надати право вносити зауваження чи заперечення щодо відповідності записів у протоколі фактично виконаним діям.

Митне законодавство (глава 61 МК України) наділяє прокурора можливістю вносити подання на постанову у справі про порушення митних правил. Обираючи подання формою реагування прокурора на процесуальний акт, який не відповідає вимогам законності та обґрунтованості, законодавець цим самим породив колізію між нормами МК України, Закону України “Про прокуратуру” та КпАП України, де формою реагування на таке порушення вимог закону визначено протест. Саме тому пропонуємо в тексті МК України замінити термін “подання” на термін “протест”, що уніфікує використання загальноприйнятої термінології в митному законодавстві.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення та запропоновано нове вирішення наукової проблеми, що полягає у відсутності сучасних досліджень питань адміністративно-процесуального статусу суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил. На основі комплексного аналізу норм чинного законодавства України та узагальнення практики їх реалізації суб’єктами провадження в справах про порушення митних правил досліджено правову природу їх адміністративно-процесуального статусу, з’ясовано його зміст та розроблено на цій підставі науково обґрунтовані пропозиції і рекомендації щодо вдосконалення адміністративно-процесуального та митного законодавства і практики його застосування в адміністративно-юрисдикційній діяльності митних органів, їх посадових осіб та інших учасників провадження. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети, а саме:

1. Встановлено та обґрунтовано, що розбудова України як демократичної, соціальної та правової держави, потреба утвердження пріоритетності прав, свобод та законних інтересів людини та громадянина вимагає спеціальних та серйозних досліджень проблем, що виникають у процесі реалізації суб’єктами провадження в справах про порушення митних правил своїх процесуальних прав та обов’язків.

2. З’ясовано, що провадження в справах про порушення митних правил є специфічним різновидом провадження в справах про адміністративні правопорушення, що не означає повного ототожнення з останнім. Наголошується на тому, що провадження в справах про порушення митних правил – самостійне процесуальне явище, яке має специфічні риси, ознаки та особливості, якими воно відрізняється від інших адміністративних проваджень. Акцентується увага на тому, що місце провадження в справах про порушення митних правил в ієрархічній системі адміністративного процесу в загальному вигляді можна зобразити таким чином: “адміністративний процес” – “адміністративне провадження” – “провадження в справах про адміністративні правопорушення” – “провадження в справах про порушення митних правил”.

У роботі з урахуванням найбільш суттєвих та вагомих ознак провадження в справах про порушення митних правил та особливостей адміністративно-юрисдикційної діяльності митних органів сформульовано таке визначення поняття провадження в справах про порушення митних правил: провадження в справах про порушення митних правил являє собою здійснюваний спеціально уповноваженими посадовими особами митних органів складний комплекс взаємопов’язаних та взаємообумовлених процесуальних дій, спрямованих на своєчасне, всебічне, повне та об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її відповідно до чинного законодавства, забезпечення виконання постанови, виявлення причин та умов, що сприяли скоєнню митних правопорушень, вжиття заходів щодо їх усунення, запобігання правопорушень, зміцнення правопорядку та законності в галузі митної справи.

3. У результаті здійсненого дослідження встановлено, що провадження в справах про порушення митних правил має всі ознаки, притаманні провадженню в справах про адміністративні правопорушення, та низку особливостей процесуального характеру, які дозволяють підвищити ефективність правоохоронної діяльності митних органів, забезпечити повну та максимальну реалізацію адміністративної відповідальності у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.

4. З’ясовано, що більшість проблемних питань, що виникають в процесі діяльності митних органів, пов’язаної з притягненням до адміністративної відповідальності за порушення митних правил, обумовлено значною кількістю протиріч та прогалин у нормативній регламентації відповідних деліктних відносин. З огляду на це сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін та доповнень конкретних статей ХІХ розділу Митного кодексу України, що встановлюють порядок здійснення провадження в справах про порушення митних правил.

5. Аналіз суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил дозволив дійти висновку щодо того, що їх правовий статус є категорією комплексною й у широкому значенні охоплює такі складові, як права й обов’язки (повноваження – для владних суб’єктів), а також гарантії й умови, без існування яких неможлива практична реалізація суб’єктами провадження своїх суб’єктивних прав і обов’язків.

Обґрунтовано, що кожен з учасників адміністративного провадження має свій адміністративно-процесуальний статус, обумовлений тією роллю, яку він виконує в процесі здійснення провадження. Галузевий кодекс закріплює процесуальні права та обов’язки, визнаючи за всіма суб’єктами провадження в справах про порушення митних правил адміністративну правосуб’єктність (адміністративно-процесуальну правоздатність та адміністративно-процесуальну дієздатність).

6. У результаті здійсненого дослідження було встановлено, що питання, пов’язані з визначенням кількісного та якісного складу осіб, які беруть участь у провадженні в справах про порушення митних правил, їх правовим статусом остаточно ще не врегульовані.

Використання в роботі тих підстав для класифікації, які мають реальне практичне значення та вже були апробовані при дослідженні суб’єктів адміністративного процесу та окремих його складових – адміністративних проваджень, дозволило здійснити класифікацію осіб, які беруть участь у провадженні в справах про порушення митних правил за такими критеріями:

–за ознакою державно-владних повноважень: суб’єкти, які мають державно-владні повноваження, та суб’єкти, які не мають таких повноважень. До першої групи належать посадові особи митних органів, які здійснюють свою процесуальну діяльність на різних стадіях провадження у справах про порушення митних правил, суд (суддя) та прокурор. До другої групи належать усі інші суб’єкти адміністративного провадження;

–за способом розв’язання справи про порушення митних правил: колегіальний орган – суд та посадові особи, що мають повноваження щодо вирішення адміністративної справи, діють одноосібно від імені державного органу;

–за обсягом повноважень: посадові особи, до повноважень яких належить здійснення первинних процесуальних дій (щодо виявлення порушення митних правил, складання протоколу тощо); посадові особи, уповноважені на здійснення митного розслідування; посадові особи, уповноважені на вирішення адміністративної справи по суті.

–залежно від ступеня зацікавленості в результатах справи, учасники поділяються на тих осіб, які мають особисту зацікавленість у результатах справи, та тих, хто не має особистої зацікавленості в результатах справи. Найбільш типовим представником першої групи є особа, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил. Другої – свідки, експерти, поняті тощо;

–серед суб’єктів адміністративної відповідальності доцільно виокремлювати суб’єктів загальної адміністративної відповідальності, щодо яких здійснюється провадження у справах про порушення митних правил, які, в свою чергу, поділяються на громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства та спеціальних суб’єктів адміністративної відповідальності, які, крім загальних ознак, наділені ознаками спеціальними – зокрема ознаками посадової особи.

Серед суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил необхідно розрізняти так званих лідируючих суб’єктів – державні органи та їх посадові особи, які мають державно-владні повноваження і уповноважені на прийняття рішень у справі, та власне учасників провадження – осіб, які не мають владних повноважень, мають різний ступінь зацікавленості в справі та зобов’язані сприяти провадженню в силу свого службового чи громадського обов’язку.

Запропонована класифікація має, насамперед, теоретичне значення і використовувалася з метою більш детального та змістовного дослідження процесуальних прав та обов’язків суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил.

7. Доведено, що передумовою законності та обґрунтованості рішень, які приймаються суб’єктами юрисдикційної діяльності, є їхня відповідність таким вимогам (критеріям): наявність компетенції, достатньої для розв’язання питань адміністративно-деліктного характеру; незалежність при розгляді та вирішенні адміністративних справ; відсутність упередженості при прийнятті рішень; відкритість діяльності; забезпечення пріоритетності реалізації прав і свобод громадян; відповідний рівень професійної підготовки, достатній для успішного виконання своїх службових завдань та функцій; дотримання професійної етики; персональна відповідальність за виконання посадових повноважень і дотримання службової дисципліни. Визначено, що відповідність викладеним вимогам дозволить лідируючим суб’єктам максимально ефективно використовувати надані їм повноваження для кваліфікованого здійснення провадження в справах про порушення митних правил та прийняття об’єктивних рішень при суворому дотриманні принципу законності.

Визначено неоднорідність лідируючих суб’єктів провадження та наявність різних за характером та змістом владних повноважень, які реалізуються на всіх стадіях досліджуваного різновиду адміністративного провадження, що обумовило доцільність здійснення аналізу їх адміністративно-процесуального статусу в динаміці, тобто в порядку розгортання стадій провадження в справах про порушення митних правил. Дослідження адміністративно-процесуального статусу лідируючих суб’єктів провадження дозволило виокремити самостійні групи процесуальних прав та обов’язків, а також гарантії їх реалізації, з’ясувати проблеми правозастосовної діяльності посадових осіб митних органів та запропонувати шляхи їх розв’язання.

Доведено, що законодавство, яке регламентує адміністративно-юрисдикційну діяльність митних органів, потребує удосконалення, проте суворе дотримання його чинних вимог – найважливіша умова підвищення якості розгляду справ та посилення режиму законності у цій сфері.

8. Дослідження адміністративно-процесуального статусу особи, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, проведено з урахуванням позиції, що митні органи як органи виконавчої влади свою діяльність направляють на реалізацію конституційних положень, відповідно до яких людина, її честь та гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а тому їх діяльність, в тому числі й адміністративно-юрисдикційна, повинна бути спрямована на утвердження та забезпечення прав, свобод та законних інтересів осіб.

Аналіз норм чинного Митного кодексу України та його попередньої редакції дозволив визначити проблемні питання правової регламентації процесуального статусу особи, яка притягається до відповідальності, та розглянути ті її процесуальні права та законні інтереси, що дозволяють найбільш активно та дієво захищати свою правову позицію у провадженні в справах про порушення митних правил.

Зроблено висновок, що адміністративно-правовий статус особи, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, як учасника, який відстоює в справі особистий інтерес, являє собою сукупність процесуальних прав, обов’язків та гарантій їх реалізації, що забезпечують його процесуальну діяльність як самостійного учасника провадження в справах про порушення митних правил.

У дисертації з урахуванням аналізу процесуальних прав та обов’язків законних представників та захисника виявлено ряд прогалин та колізій, сформульовано ряд конкретних пропозицій, спрямованих на їх усунення, що, на думку автора, значною мірою сприятиме забезпеченню законності при притягненні осіб, винних у скоєнні порушень митних правил, до адміністративної відповідальності, підвищенню ефективності захисту ними своїх прав та законних інтересів у адміністративно-деліктних відносинах за участю митних органів.

9. Відзначено, що учасники провадження, які не мають особистої зацікавленості в результатах справи і які включені в самостійну групу суб’єктів провадження, своїми знаннями й досвідом роботи в певній сфері допомагають лідируючим суб’єктам провадження здійснювати покладені на них функції, а також реалізувати наявні в них та інших учасників провадження процесуальні права й обов’язки. Їх участь обумовлена завданням сприяти здійсненню провадження в силу свого службового чи громадського обов’язку.

Аналіз адміністративно-правової літератури, норм законодавства про адміністративні правопорушення та практика їх реалізації дає підстави стверджувати, що до цієї групи учасників провадження в справах про порушення митних правил необхідно віднести експерта, спеціаліста, перекладача, свідка, понятого та прокурора.

Встановлено, що в процесі своєї діяльності ці учасники провадження реалізують належні їм процесуальні права та обов’язки, що дозволяє їм сприяти вирішенню завдань провадження в справах про порушення митних правил, підвищувати рівень законності та правопорядку у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.

10. У результаті здійсненого дослідження розроблено конкретні пропозиції щодо внесення змін та доповнень до Митного кодексу України та підзаконних нормативних актів, наслідком запровадження яких буде удосконалено адміністративно-процесуальний статус суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Абраменко Л. Адміністративні справи про порушення митних правил / Л. Авраменко // Юридичний вісник України. – 1997. – № 26. – С. 3–5.
2. Авер’янов В. Адміністративна реформа і правова наука / В. Авер’янов // Право України. – 2002. – № 3. – С. 20–30.
3. Авер’янов В. Реформування українського адміністративного права: черговий етап / В. Авер’янов // Право України. – 2000. – № 7. – С. 6–8.
4. Авер’янов В. Нова доктрина українського адміністративного права: концептуальні позиції / В. Авер’янов // Право України. – 2006. – № 5. – С. 11–17.
5. Агабалаев М.И. Организационно-правовые основы деятельности и основные функции таможенных органов РФ / М.И. Агабалаев. – М.: ЗАО “Издательство “Экономика”, 2006. – 254 с.
6. Административное право: Учебник / Под ред. проф. Ю.М. Козлова и проф. Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2000. – 728 с.
7. Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. – 399 с.
8. Адміністративне право України [Підручник для юрид. вузів і фак. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук та ін.]; За ред. Ю.П. Битяка. – Харків: Право, 2000. – 520 с.
9. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова). – К.: Видавництво “Юридична думка”, 2004. – 584 с.
10. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (По материалам “Лазаревских чтений”) / сост. И. Антонова // Государство и право. – 1998. – № 8. – С. 5–32.
11. Административно-правовой статус человека и гражданина (7-е Лазаревские чтения) / сост. И. Антонова // Государство и право. – 2003. – № 1. – С. 5–43.
12. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. – М.: Спарк, 2003. – 464 с.
13. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. / Сергей Сергеевич Алексеев. – М.: Юридическая литература, 1982. – Т. 2. Общая теория права. – 359 с.
14. Алексеев С.С. Социальная ценность права в социалистическом обществе / Сергей Сергеевич Алексеев. – М.: Юридическая литература, 1971. – 246 с.
15. Андрусів В.Г. Співвідношення забезпечення адвокатурою права на захист з наданням правової допомоги / В.Г. Андрусів // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2006. – № 12. – С. 127–131.
16. Астахов Д.В. Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности / Д.В. Астахов // Современное право. – 2003. – № 6. – С. 15–22.
17. Бакаева О.Ю. Финансово-правовые аспекты деятельности таможенных органов Российской Федерации / О.Ю. Бакаєва // Правоведение. – 2002. – № 5. – С. 133–139.
18. Баранов С. До питання про адміністративну відповідальність за порушення митного законодавства службових та юридичних осіб / С. Баранов // Вісник Академії митної служби України. – 2002. – № 1. – С. 21–25.
19. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов / Д.Н. Бахрах. – М.: Издательство БЕК, 1996. – 355 с.
20. Бахрах Д.Н. Коллективные субъекты административного права / Д.Н. Бахрах // Правоведение. – 1991. – № 3. – С. 66–73. http://law.edu.ru/doc/target=_blank
21. Бахрах Д.Н. Производство по делам об административных правонарушениях (Пособие для слушателей нар. ун-тов) / Д.Н. Бахрах, Э.Н. Ренов. – М.: Знание, 1989. – 96 с.
22. Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права / Д.Н. Бахрах // Советское государство и право. – 1986. – № 2. – С. 41–48.
23. Бахрах, Д.Н. Административная ответственность по российскому законодательству / Д.Н. Бахрах, Э.Н. Ренов. – М.: Норма, 2004. – 304 с. – (Краткие учебные курсы юридических наук).
24. Бондар В. Особливості визначення суб’єкта адміністративної відповідальності / В. Бондар // Підприємництво, господарство і право. – 2007. – № 7. – С. 67–68.
25. Бондаренко І. Правоохоронна діяльність і правоохоронні органи: поняття та ознаки / І. Бондаренко // Право України. – 2003. – № 4. – С. 18–21.
26. Бондаренко Г.П. Адміністративна відповідальність в СРСР / Геннадій Павлович Бондаренко. – Львів: Видавниче об’єднання “Вища школа”, Видавництво при Львів. держ. ун-ті, 1975. – 176 с.
27. Боренбойм П.Д. Проблемы и перспективы развития адвокатуры / П.Д. Боренбойм // Советское государство и право. – 1998. – № 1. – С. 87–93.
28. Бояринцева М. Адміністративно-правовий статус громадян: до питання про склад елементів / М. Бояринцева // Право України. – 2002. – № 2. – С. 21–25.
29. Боярський Г. Експертно-дослідницька діяльність митних лабораторій: суть, завдання та перспективи розвитку / Г. Боярський, Н. Калуга // Вісник Академії митної служби України. – 2004. – № 2. – С. 25–34.
30. Ващенко С.В. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник / С.В. Ващенко, В.Г. Поліщук. – Запоріжжя: Юрид. ін-т. МВС України, 2001. – 142 с.
31. Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. – К.: Ірпінь: ВТФ “Перун”, 2003. – 1440 с.
32. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе / Николай Васильович Витрук. – М.: Наука, 1979. – 229 с.
33. Волошина І.Г. Індивідуалізація відповідальності при накладенні адміністративних стягнень та особливості провадження на цій стадії розгляду справи / І.Г. Волошина // Запорізькі правові читання: міжнарод. наук.-практ. конф., 18-19 травня 2006 р.: тези доп. – Запоріжжя: Запоріж. держ. ун-т, 2006. – С. 124–126.
34. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Таможенное право: Учебник для вузов / Под общ. ред. проф. Б.Н. Габричидзе. – 5-е изд. перераб. и доп. – М.: Издательско-торговая корпорация “Дашков и К”, 2004. – 821 с.
35. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование: Монография / Иван Александрович Галаган. – Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1976. – 198 с.
36. Голосніченко І.П. Проблеми кодифікації норм, що встановлюють адміністративну відповідальність / І.П. Голосніченко // Право України. – 2002. – № 10. – С. 20–24.
37. Голосниченко И.П. Досмотр как мера борьбы с административными правонарушениями / И.П. Голосниченко, А.А. Ерохин // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел: Сб научных трудов. – К.: НИ и РИО КВШ им Ф.Э. Дзержинского, 1983. – С. 87–89.
38. Громыко А. Соблюдать права граждан привлекаемых к административной ответственности / А. Громыко, А. Фридман // Законность. – 1998. – № 6. – С. 21–27.
39. Гуд А.М. Понятие и принципы административного производства по делам о нарушении таможенных правил / А.М. Гуд // Проблеми законності: Респ. міжвідомч. наук. зб. – Вип. 47 / Відп. ред. В.Я. Тацій. – X.: Національна юридична академія України, 2002. – С. 119–124.
40. Гуменюк В.А. Питання визначення правового становища понятого, як учасника адміністративно-процесуальних дій [Електронний ресурс] / В.А. Гуменюк // Форум права. – 2007. – № 2. – С. 35–39. – Режим доступу до журн.: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2007-2/07gvaapd.pdf.
41. Гуржій Т. Встановлення ознак суб’єкта адміністративного делікту в процесі адміністративно-правової кваліфікації / Т. Гуржій // Право України. – 2003. – № 5. – С. 75–79.
42. Давиденко Л.М. Забезпечення прав та свобод громадян при здійсненні митних процедур / Л.М. Давиденко // Митна справа. – 2006. – № 3. – С. 31–37.
43. Державна програма “Контрабанді – СТОП” на 2005 – 2006 роки: Затверджена Постановою КМ України від 1 квітня 2005 р. № 260 // Офіційний вісник України. – 2005. – № 14. – Ст. 716.
44. Диканова Г. Проблемы законности деятельности таможенных органов и прокурорский надзор / Г. Диканова // Прокурорская и следственная практика. – 1997. – № 1. – С. 30–42.
45. Додин Е.В. Доказательства в административном процессе / Евгений Васильевич Додин. – М.: Юридическая литература. – 1973. – 192 с.
46. Додін Є.В. Гарантії законності адміністративної відповідальності / Євген Васильович Додін. – К.: Знання, 1976. – 48 [1] с.
47. Додін Є.В. Експерт та спеціаліст у митній справі України: Навчальний посібник / Є.В. Додін. – Одеса: Юридична література, 2004. – 72 с.
48. Додін Є.В. Правові основи митної справи в Україні / Є.В. Додін // Митна справа. – 2004. – № 5. – С. 6–18.
49. Додін Є.В. Зміна правової підстави відповідальності за порушення митних правил / Є.В. Додін // Митна справа. – 2006. – № 2. – С. 3–7.
50. Дусик А.В. Основні завдання провадження та його принципи у справах про порушення митних правил / А.В. Дусик // Проблеми законності: Респ. міжвідомч. наук. зб. – Вип. 47 / Відп. ред. В.Я. Тацій. – X.: Нац. юрид. акад. Укр., 2001. – С. 113–116.
51. Дусик А.В. Права та обов’язки особи, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил / А.В. Дусик // Митна справа. – 2004. – № 6. – С. 37–39.
52. Дусик А.В. Правовий статус громадянина як основного учасника