Адміністративно - правові основи утворення місцевої міліції в Україні

ВСТУП

Актуальність теми. Адміністративне право є класичним прикладом фундаментальної галузі публічного права. Подібно до конституційного права, воно опосередковує функції публічної влади в державі. Водночас адміністративно-правове регулювання виступає своєрідним продовженням конституційно-правових норм, значною мірою конкретизуючи їхню дію. З огляду на це можна стверджувати, що адміністративне право є необхідною умовою та засобом реалізації Конституції у найважливішій сфері функціонування публічної влади – у сфері виконання законів та інших правових актів держави.

Водночас реальне забезпечення законності, правопорядку, захист прав, свобод і законних інтересів громадян від протиправних посягань покладається державою як на її органи та відповідних посадових осіб, так і на суб'єкти системи місцевого самоврядування, які функціонують на рівні муніципальних утворень (сіл, селищ, міст).

Заходи, що вживаються державою та її органами у боротьбі зі злочинністю та іншими правопорушеннями, виявилися недостатніми для ефективного впливу на стан справ. Ухвалені закони виконуються незадовільно і не забезпечують своєчасного розв'язання назрілих потреб регулювання та охорони суспільних відносин, недостатньо використовуються можливості державного та громадського впливу на виховання громадян. Гострота проблеми потребує вжиття великомасштабних комплексних заходів з боку держави, які мали б забезпечити стабільність у країні в найближчі роки.

Серед найважливіших шляхів перетворень у державно-правовій сфері в умовах побудови правової держави постає заснована на засадах Конституції України реформа виконавчої влади, яка зачіпає всі ланки виконавчо-розпорядчих структур, у тому числі й діяльність органів внутрішніх справ.

Враховуючи, що на сучасному етапі розбудови державності в Україні спостерігаються тенденції до демократизації суспільства та «звернення» держави до людини, тобто діяльність державних органів спрямована на розширення та забезпечення прав і свобод людини й громадянина, глибоке дослідження адміністративно-правових засад створення місцевої міліції як органу забезпечення прав і свобод громадян та охорони громадського порядку має актуальне значення та сприятиме розвитку системи органів внутрішніх справ відповідно до вимог сучасності. Це підтверджується новим поглядом на суспільне призначення міліції як правоохоронного органу і ґрунтується на визначенні Конституцією України головним обов'язком держави – «утвердження і забезпечення прав і свобод людини» (ст.3).

На сучасному етапі реформування органів внутрішніх справ виникає нагальна необхідність об'єктивного вивчення суспільних відносин, що виникають у процесі створення місцевої міліції, а також форм і методів діяльності підрозділів місцевої міліції в процесі розбудови правової держави. Для цього необхідно дослідити місце і роль місцевої міліції в системі органів внутрішніх справ України та органів місцевого самоврядування, тобто місцева міліція виступає елементом двох систем. Також необхідно дослідити адміністративно-правові акти, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядування та органів внутрішніх справ.

Це сприятиме систематизації та універсалізації підрозділів місцевої міліції в системі органів внутрішніх справ і визначенню найбільш ефективних та зручних у застосуванні методів і форм адміністративної діяльності місцевої міліції.

Таким чином, дослідження та вивчення адміністративно-правових засад створення місцевої міліції на сучасному етапі має важливе значення для розвитку науки адміністративного права та може сприяти розширенню системи захисту прав і свобод людини при розбудові правової держави в Україні.

Науковому осмисленню проблеми підрозділів місцевої міліції органів внутрішніх справ присвячені праці таких провідних вчених України, як: О.Ф.Андрійко, В.І.Варенка, І.П.Голосніченка, В.Ф.Захарова, Д.П.Калаянова, А.П.Клюшніченка, Ю.В.Кідрука, І.Г.Кириченка, М.В.Коваля, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, М.В.Корнієнка, С.О.Мосьондза, Н.Р.Нижник, В.Д.Сущенка, О.І.Остапенка, С.В.Пєткова, Ю.І.Римаренка, та інших.

Вагомий внесок у розробку цієї проблеми зробили також вчені країн ближнього зарубіжжя, такі як: Д.М.Бахрах, Є.О.Безсмертний, В.З.Веселий, І.І.Веремеєнко, М.І.Єропкін, О.П.Коренєв, В.М.Манохін, А.П.Іпакян, Л.Л.Попов, Л.М.Розін, Г.А.Туманов, О.В.Серьогін, О.П.Шергін та інші.

Зв'язок роботи з науковими темами, програмами, планами. Дисертація виконана відповідно до тематики пріоритетних напрямків дисертаційних досліджень на 2005 – 2008 роки, затвердженої МВС України. Дисертаційне дослідження спрямоване на реалізацію вимог Указів Президента України «Про заходи щодо подальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян» від 18 лютого 2002 року; «Про Положення про МВС України» від 17 жовтня 2000 року та доповненнями від 24 грудня 2001 року. Цей напрямок відповідає Комплексній програмі профілактики злочинності на 2006 – 2010 роки. Дисертаційне дослідження також спрямоване на реалізацію Закону України «Про основи національної безпеки України» та щодо виконання Концепції адміністративної реформи в Україні, Концепції розвитку органів внутрішніх справ в ХХI столітті. Дисертація є також складовою частиною наукових досліджень Київського національного університету внутрішніх справ («Основні напрямки наукових досліджень КНУВС на 2005 – 2008 рр.»)

Мета і завдання дослідження. Метою роботи є визначення теоретичних засад забезпечення громадського порядку на місцевому рівні та розробка науково-практичних рекомендацій щодо створення місцевої міліції в умовах розбудови правової держави.

Відповідно до поставленої мети в процесі дослідження вирішувались такі завдання:

• дослідити історичні засади виникнення місцевої міліції;

- з'ясувати зміст і правове регулювання діяльності місцевої міліції з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду;

- визначити основні елементи організаційної структури органів внутрішніх справ України;

• проаналізувати досвід та дослідити генезис і сучасний стан проблеми участі населення, органів місцевої влади й управління у вирішенні завдань з охорони громадського порядку та ролі місцевої міліції у загальнодержавній системі органів, які забезпечують громадський порядок в Україні;
• проаналізовати досвід зарубіжних країн щодо організації та діяльності муніципальної поліції та визначити найбільш оптимальні для України умови побудови моделі муніципальних сил правопорядку;
• здійснити структурно-функціональний аналіз місцевої міліції як галузевої підсистеми органів внутрішніх справ;
• узагальнити та проаналізувати матеріали практичної діяльності міліції громадської безпеки на місцевому рівні;
• підготувати пропозиції щодо удосконалення правового регулювання охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки в державі на сучасному етапі реформування органів внутрішніх справ.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини, які виникають у сфері організації управління по забезпеченню громадського порядку органами внутрішніх справ на місцевому рівні.

Предмет дослідження становлять організаційно-правові засади утворення місцевої міліції, а також форми та методи її діяльності в умовах розбудови правової держави.

Методологічною основою дослідження є діалектичний метод (у ході всього дослідження), а також основані на ньому загальнонаукові методи, що забезпечили їх науковість, новизну та достовірність результатів. Основні висновки та положення дослідження ґрунтуються на методі системного аналізу чинного законодавства, міжнародно-правових документів, практики їх застосування і врахування соціально-політичних, демографічних факторів та напрямків реалізації державної політики (підрозділи 1.3, 2.2, 3.1).

Важливим є також метод анкетування, особливо щодо отримання інформації про стан громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, оцінки діяльності роботи служб органів внутрішніх справ, які з них необхідні для здійснення цих завдань на думку населення (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3). Автором застосовано системний підхід, що дозволило створити державну систему органів, які здійснюють охорону громадського порядку і забезпечують громадську безпеку в Україні (підрозділ 2.1, 2.2). Історико-правовий метод застосовується протягом всього дослідження, він дозволив кожну проблему та елемент дослідження розглянути в історичному аспекті, прослідкувати генезис проблем в її складових елементах (підрозділи 1.1, 1.2, 2.3). Поряд з історико-правовим методом застосовується порівняльно-правовий метод, який полягає у вивченні діяльності поліції зарубіжних країн по забезпеченню громадської безпеки в порівнянні з діяльністю міліції громадської безпеки України (підрозділ 1.2).

Емпіричною базою є матеріали узагальнення практичної діяльності міліції громадської безпеки по забезпеченню громадського порядку. Використано результати порівняльного аналізу діяльності підрозділів поліції зарубіжних країн, які здійснюють аналогічні функції. Узагальнено результати проведеного анкетування (238 працівників органів внутрішніх справ та 189 посадових осіб органів місцевого самоврядування), щодо оцінки діяльності міліції та зближення її з населенням в АР Крим.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших в Україні монографічних досліджень, яке спрямоване на комплексне дослідження і вирішення наукової проблеми утворення місцевої міліції на сучасному етапі розвитку українського суспільства.

Проведене дослідження дозволило сформулювати положення, що відповідають вимогам наукової новизни, мають значення для науки і правоохоронної практики, зокрема:

вперше:

- запропоновано механізм забезпечення громадського порядку підрозділами місцевої міліції, обґрунтовано формування місцевої міліції в системі органів внутрішніх справ України на сучасному етапі;

- розроблено шляхи, засоби і методи підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів щодо забезпечення соціальної стабільності в суспільстві;

удосконалено:

-систему забезпечення громадського порядку на місцевому рівні з позиції акценту на загальнолюдські цінності;

-рекомендації з основних напрямків вдосконалення правового забезпечення охорони громадського порядку в Україні в умовах перехідного періоду;

дістали подальшого розвитку:

- методологічні засади формування й удосконалення функцій, покладених на місцеву міліцію, визначено її соціальне призначення та роль в забезпеченні громадської безпеки.

Вказані вище елементи новизни дослідження дозволили констатувати, що отримані результати є вагомим внеском у розвиток науки теорії та практики публічної адміністрації, адміністративного права, адміністративної діяльності та його конкретного практичного використання в організації діяльності місцевої міліції та інших спеціальних органів із забезпечення громадського порядку.

Практичне значення дослідження полягає в тому, що при безпосередній участі автора були розроблені й упроваджені в навчальний процес кафедри адміністративного права і процесу Кримського юридичного інституту ХНУВС теми, які стосуються діяльності органів внутрішніх справ на місцевому рівні (Акт впровадження результатів дисертаційного дослідження від 12.09.2007). Розроблено ряд пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання та організаційної побудови структури місцевої міліції (Акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність від 29.10.2007). Також розроблені пропозиції щодо адміністративно-правового регулювання у створення місцевої міліції, які використані у законотворчій діяльності (Довідка про реалізацію наукових досліджень здобувача Поклонського А.С.).

Результати дисертаційного дослідження також можуть бути використані:

• при удосконаленні адміністративного законодавства, відомчих нормативних актів і розробці єдиного нормативного документу в галузі охорони громадського порядку та структури органів внутрішніх справ;
• у діяльності органів внутрішніх справ, інших державних органів і органів місцевого самоврядування із забезпечення громадського порядку;
• при вдосконаленні внутрішньоорганізаційної роботи органів внутрішніх справ з метою поліпшення взаємодії органів внутрішніх справ з іншими державними органами і громадськими організаціями.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дослідження висвітлено в опублікованих наукових роботах. Результати наукового пошуку та висновки обговорювались і були схвалені на засіданнях кафедри управління в ОВС Київського національного університету внутрішніх справ і на даний час використовуються в навчальному процесі Кримського юридичного інституту ХНУВС.

Положення дисертації знайшли відображення в доповідях та виступах на науково-теоретичній та науково-практичній та конференціях «Проблеми підвищення ефективності державного управління в правоохоронній діяльності», яка присвячена створенню Академії управління МВС (м.Київ, 2006 рік) та «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (12-13 грудня 2007 року, м. Сімферополь).

Публікації. Основні висновки та положення дисертаційного дослідження знайшли відображення у чотирьох наукових статтях, які опубліковані у фахових виданнях та двох збірниках матеріалів конференцій.

РОЗДІЛ 1 ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ФОРМУВАННЯ ТА СТВОРЕННЯ МІСЦЕВОЇ МІЛІЦІЇ

Основні історико-правові засади формування місцевої міліції в Україні

Термін «поліція» має грецьке коріння. В Греції осередком державного життя було місто «Polіs», де зосереджувалося все державне управління, відоме як «політейя». Коли в країнах Західної Європи державна влада достатньо зміцніла й отримала змогу поширити свою діяльність за межі турботи виключно про зовнішню безпеку, для внутрішнього управління знайшли відповідний термін — «politeia», або поліція, на противагу діяльності державної влади у сфері зовнішнього управління, тобто політики. З грецької мови термін «політейя» перейшов до латини як «politia». Починаючи з кінця XVI ст., французи й німці вживали його у формах «police» та «Polizei» для позначення суспільного добробуту й урядової діяльності, що мала його забезпечувати [75].

Як назва та як установа поліція з'явилася в Росії 1718 року, коли Петро І заснував у Петербурзі посаду генерал-поліцмейстера. Слово «поліцмейстер» німецького походження і буквально означає начальник поліції. Того ж року було розроблено «пункти», що визначали обов'язки міської поліції: нагляд за будівлями, які зводилися в місті, за правильністю прокладання вулиць та їх чистотою, за нешкідливістю харчових припасів, за дотриманням протипожежних заходів, загалом за охороною безпеки. На міських обивателів покладалася повинність обирати караульних, які вночі мали ходити з тріскачками та стежити за злодіями й безпекою від вогню; ухилення від цього обов'язку каралося штрафом [51, с.64-66]. Наступного року в наказі воєводам законодавство вперше вживає термін «земська поліція». Його значення було з'ясовано дещо пізніше — в інструкції земським комісарам, причому в переліку їхніх обов'язків як органів поліції поряд із безпекою фігурують і завдання благоустрою.

В Установі для управління губерній Всеросійської імперії 1775 р. простежується спроба чітко розмежувати судову й адміністративну сфери, виокремивши з останніх справи казенного інтересу (фінансові) та справи благочинні, тобто поліцейські. Найважливішим спеціально поліцейським органом був нижчий земський суд, який відав усією повітовою поліцією і складався з капітана-справника та 2 або 3 виборних засідателів від стану. Городничий як начальник міської поліції мав однакові з капітаном-справником права. У поміщицьких маєтках поліцейська влада належала самим поміщикам [194, с. 21-23]. Через кілька років, а саме 8 квітня 1782 р., було видано «Статут благочиння або поліцейський», який визначав склад і предмети відомства міських поліцій. У кожному місті поліцейське управління доручалося управі благочиння, яка в столицях складалась із обер-поліцмейстера, поліцмейстера, 2 приставів (цивільних і карних справ) та 2 ратманів; у решті міст головування покладалося на поліцмейстера або городничого. Кожне місто поділялося на поліцейські частини й квартали: частиною правив пристав, а кварталом — квартальний наглядач, помічник якого звався поручником. Міста з населенням 100-200 дворів дозволялося ділити прямо на квартали. Управа благочиння відала поліцейсько-виконавчими справами та дрібними судовими.

У казенних і удільних маєтках сільська поліція була організована в 1787 і 1797 рр., а її органами були виборні старшини, старости, соцькі й десяцькі. Назви «староста» і «соцький» мають дуже давнє походження. У княжий період Росії міста й волості поділялися за видами потреб військового та фінансового управління на дрібніші урядові одиниці — сотні, потуги й погости, причому під сотнями аж ніяк не слід розуміти реальну арифметичну сотню. Назви соцьких і старост позначали одну й ту саму владу:

перша назва запозичена від давнього військового поділу на сотні, друга — від властивості самих осіб, яких обирали в сотники чи соцькі: це були літні люди — старости.

Соцькі й старости були виборними, а не призначалися князями чи їхніми чиновниками. Згодом староста став представником громадського селянського управління, а соцький набув суто поліцейського значення, і його почали обирати чи призначати з розрахунку ста селянських дворів. Пізніше деякі десяцькі мали сприяти губним старостам у відправленні суду, а воєводам — при ловах злодіїв і розбійників. У «Положенні про земську поліцію» від 3 червня 1837 р. підтверджено існування десяцьких у поселеннях казенних, удільних, ямщицьких і вільних хліборобів, причому про десяцьких ухвалено, що вони, як і соцькі, обираються в поселеннях для виконання наказів станового пристава та безпосереднього нагляду за благочинням.

Устрій повітової та міської поліції було запроваджено законом 26 грудня 1862 р. Весь повіт із повітовими й неповітовими містами, посадами, містечками та поселеннями, що в ньому перебували, належав відомству повітової поліції. З її відомства виключалися всі губернські та деякі більш значні міста, посади й містечка, які мали окрему поліцію.

Повітову поліцію становили повітове поліцейське управління та підлеглі йому виконавські чиновники й інші поліцейські чини в містах і поселеннях. Визначення кількості поліцейських чинів у містах, підпорядкованих повітовій поліції, а також розподіл на розряди поліцейських управлінь у містах, які мали окрему міську поліцію, визначення в них числа виконавчих чиновників і розміру сум на канцелярські витрати в цих містах надавалися на розсуд Міністру внутрішніх справ — з тією лише умовою, щоб це не виходило за межі загальної суми, визначеної на утримання всієї повітової та міської поліції.

Повітове поліцейське управління складали повітовий справник і помічник справника; міське поліцейське управління в тих містах, посадах і містечках, які не підлягали повітовій поліції, складали поліцмейстер і помічник або помічники поліцмейстера, де такі призначалися за штатом. Справник був начальником повітової поліції, а поліцмейстер — міської. Підвідомчими поліцейському управлінню виконавчими чиновниками поліції були в повітах станові пристави, а в містах, посадах і містечках — дільничі пристави та їхні помічники, міські пристави, їхні помічники й поліцейські наглядачі. Міністру внутрішніх справ надавалося право вирішувати клопотання громадських установ, приватних товариств і осіб про встановлення посад поліцейських чиновників як у міських поселеннях, так і поза ними, з відшкодуванням за рахунок згаданих установ витрат казни на утримання таких посад, — з тим, щоб цим посадам не було присвоєно жодних особливих, понад уже визначені законом, прав і переваг. Губернаторам надавалося право своєю владою задовольняти клопотання землевласників про заснування в сільських місцевостях на приватні кошти окремих виконавчих поліцейських посад або про формування команд пішої чи кінної поліцейської варти. Такі поліцейські чини й команди мали призначення підтримувати порядок, спокій і безпеку в межах тих місцевостей, для яких охорона призначалася. І без згоди осіб, на чиї кошти вона була заснована, її чини не могли бути направлені в інші місцевості повіту (прототип місцевої міліції. Примітка автора). Перебуваючи у віданні справника, вони зобов'язані виконувати законні вимоги власників щодо охорони їхніх маєтків. Що ж до відповідальності, призначення та звільнення зі служби, то ці чини й команди підпорядковувалися встановленим для поліцейських чинів правилам, причому завідувач вартою щодо команди користувався правами поліцейського пристава, а інші чини — відповідних чинів повітової поліцейської варти. Приміські слободи та найближчі до міста поселення за поданням поліцейського управління могли бути зараховані, з дозволу губернатора, до установи міських приставів. Поділ міст, у яких належало мати кілька виконавчих поліцейських чиновників, на частини та зміна цього поділу проводилися поліцейським управлінням із затвердженням губернатора. Неповітові міста, посади й містечка, в яких не заводилося окремих виконавчих чиновників, у поліцейському відношенні підпорядковувалися місцевому становому приставу.

Поліцейські установи відрізнялися для повітів і міст більше за назвою, ніж за характером діяльності; міське поліцейське управління, поліцмейстери й міські пристави мали для міст те саме значення, що повітові поліцейські управління, справники й станові пристави для повітів.¹ Діяльність поліцейських установ і чинів була досить різноманітною: на станового пристава законом покладалося, наприклад, спостереження за безпекою та справністю доріг, розпорядження щодо негайної опіки підкинутих немовлят, вжиття перших заходів перестороги у випадку появи заразної хвороби, надання поліцейському управлінню відомостей про посіви й урожай хлібів, дізнання про грабунки, розбої, вбивства, підпали та інші злочини, що трапилися в стані, вимоги мита та інших, за казенними й громадськими стягненнями, грошових сум і спонукання сільського начальства до внесків у визначений час податків та інших повинностей і до очищення недоїмок, будь-які оголошення, повідомлення й виклики за наказом начальства тощо (ст.778. Заг. губ. уст.)[179]. Цей перелік показує, що на поліцейських чинів покладаються різноманітні обов'язки, між іншим і такі, які в губернських установах поділені між різними присутственними місцями. Причина цього зрозуміла: кожна губернська установа не могла мати всіх. Тому виконання розпоряджень різних губернських установ, які не мали своїх виконавців у повітах, покладалося на поліцію, а самі поліцейські чини отримали звідси назву чинів виконавчої поліції.

Виникає запитання: чому ж так багато і таких складних обов'язків покладається саме на поліцію, чому б не розділити обов'язки, поклавши частину з них на акцизних чинів, лісничих тощо? Відповіддю слугуватиме те міркування, що губернське правління і цілий ряд губернських присутствій та установ, розпорядження яких виконуються поліцією, самі належать до установ поліцейських, хоч і не мають цієї назви. Отже, цим установам природно доручати виконання своїх розпоряджень поліцейським, а не іншим чинам. Дійсно, поліцією називають звичайно установи й чини виконавчої поліції, хоча по суті значення поліцейської діяльності набагато важливіше й ширше.

Усе, що необхідно для усунення небезпек, які можуть загрожувати підданим або від сил природи (наприклад, неврожай, повінь), або від іншої людини (наприклад, крадіжка, вбивство), а також усе, що служить благополуччю підданих (наприклад, освіта, різні види промисловостей, зручності сполучень), — усе це належить до поліцейської діяльності. Земство або наказ громадської опіки, що піклується про підкинутих немовлят, про влаштування будинків для божевільних, лікарень і притулків для бідних, богаділень для дряхлих, — усувають небезпеки, які загрожують цим особам, якщо їм не прийти на допомогу, отже, діяльність їхня поліцейська. Губернські присутствія піклуються про попередження небезпек, які можуть виникнути при неврожаях (нестача хліба, подорожчання його і, як наслідок, крадіжки, хвороби й навіть передчасна смерть багатьох жителів); попереджуючи такі небезпеки, губернське присутствіє проявляє діяльність поліцейську. Губернське правління піклується про медичну частину в губернії, здійснює заходи для припинення поголовних пошестей, стежить за правильністю розміщення будівель щодо безпеки від спустошливих пожеж, піклується про припинення жебрацтва й бродяжництва, охороняє мир, тишу й порядок у містах і поселеннях і, отже, також може бути віднесене до установ поліцейських.

Загалом обов'язки поліції полягають в охороні населення від різних небезпек і сприянні йому в досягненні забезпеченого й благополучного існування. Більшість обов'язків, покладених на чинів поліції виконавчої, пояснюються цією метою; решта цих обов'язків поліції полягає як у сприянні іншим установам у їхній діяльності, так і у виконанні безпосередньо вимог закону.

Державна влада скрізь обмежувалася: спочатку у своїй поліцейській діяльності вона піклувалася тільки про внутрішню безпеку і при цьому тільки в містах. Таким чином, поліція як державна й урядова установа з самого початку виникає як лише міська установа, що мала завданням охорону безпеки.

У Петербурзі виконавча поліція була влаштована набагато ширше, ніж в інших містах. Поліцейське управління мало три ступені:

1) управління головне належало військовому генерал-губернатору, при якому знаходилась канцелярія;

2) управління загальне належало обер-поліцмейстеру й управі благочиння;

3) управління міських частин і кварталів.

Таких три ступені управління робили його надто складним, а загальне управління було поставлено вкрай незадовільно.

Загальне поліцейське управління являло двоїстість, якої не в змозі були позбутися численні узаконення, що прагнули конкретним способом розподілити предмети відомства між управлінням обер-поліцеймейстера й управою благочиння. Остання була розділена на два департаменти, кожний з яких складався із голови, його товариша, радників і двох засідателів від міської громади.

Управа благочиння відала справами поліцейськими виконавчими по першому департаменту. Він для столиці мав те саме значення, яке для губернії мало губернське правління, а по другому департаменту — справами поліцейського суду (позовна, слідча і суд виправний). Для нагляду за виконанням справ в управі благочиння був залишений помічник губернського прокурора. Доручення цих же справ обер-поліцеймейстеру складало причину нескінченних непорозумінь. Управління обер-поліцеймейстера було разом з тим надто складне. Маючи в своїх руках не тільки владу над поліцією виконавчою по частинах міста, воно відало й адміністрацією поліцейською і, значною мірою, поліцейським судом. Обер-поліцеймейстер мав для допомоги при своєму управлінні поліцеймейстерів, управління міської землемірної частини, управління міської лікарської частини, адресну експедицію, управління тюрем.

Під началом управи благочиння й обер-поліцеймейстера діяло управління міських частин і квартальних. У кожній частині міста був заїжджий будинок і в ньому два пристави. Перший пристав виконавчих справ був зобов'язаний вести всі розпорядження загального поліцейського управління й передавати їх управлінню кварталів, наглядаючи за точністю виконання наказів, а донесення кварталів йшли через нього в загальне управління. Другий пристав — слідчих справ — відав слідчою частиною, передавав щодо слідчої роботи свої розпорядження управлінню кварталів і свої розпорядження доносив як обер-поліцеймейстеру, так і другому департаменту управи благочиння. Для нагляду за правильністю діяльності приставів у кожній частині міста були поставлені стряпчі поліцейських справ, які діяли, своєю чергою, під наглядом помічника прокурора й самого губернського прокурора. Кожна частина міста поділялася на окремі відділи й квартали; їм доручались під наглядом пристава як усі справи зовнішньої поліції, так і виконання всіх розпоряджень загального поліцейського управління. Під наглядом управління кварталу діяла поліцейська обслуга, розписана по міських будках, а за виконанням обов'язків наглядали городові унтер-офіцери.

Менш складною була побудова поліцейського управління Москви. Під головним віданням військового генерал-губернатора місцеве управління Москви складалося з обер-поліцеймейстера, приставів цивільних і кримінальних прав та двох ратманів. Слідча частина була підпорядкована слідчим приставам, які перебували при обер-поліцеймейстері. Поліцейська діяльність під віданням діючого в кожному відділі міста поліцеймейстера доручалась у кожній частині міста приставу частини. Останні, так само як у Петербурзі, поділялися на квартали, і в кожному кварталі перебував квартальний наглядач, а при ньому квартальний поручник. Ще менші складності були в поліцейських управліннях інших міст. У губернських містах влада над поліцейськими органами, приставами частин у міських частинах і квартальними наглядачами в кварталах доручалась поліцеймейстеру. При ньому поліцію складали пристави частин і два ратмани від міських обивателів. У містах повітових замість поліцеймейстерів призначались городничі.

Незважаючи на деяку різницю в самому устрої міських органів виконавчої поліції, на них покладалися однакові обов'язки поліції виконавчої, під якою до найновіших перемін розумілася така кількість різноманітних справ і доручень, що точне виконання їх було просто неможливе. На виконавчу поліцію покладалося багато судових справ, провадження слідства й украй формальне розмежування границь відомства поліцейських органів. Міський поліцейський орган не міг у своїй діяльності переступити межу міста, оскільки там уже була зона виключно поліцейської діяльності повітового поліцейського органу; на тих же підставах наглядач з одного кварталу не міг діяти в іншому кварталі тощо. Поліцейським органам призначалося недостатнє утримання, яке не дозволяло замінити ці посади компетентними особами. Формалізм і тяганина в роботі були зумовлені неналежним устроєм поліцейських управлінь. На усунення цих недоліків спрямовувались реформи 60-х років.

Ще задовго до нової судової реформи було задумано звільнити виконавчу поліцію від обов'язків, покладених на неї по судовому відомству. Створена для цього особлива комісія дійшла висновку про можливість звільнити виконавчу поліцію від провадження карних слідств і доручити цю справу самим судам, увівши для цього особливі органи в складі самих судів. Видана 8 червня 1860 р. «Установа судових слідчих» стала початком реформ поліцейського управління. З введенням судових слідчих поліція була відсторонена від провадження карних слідств. Її функція обмежилася провадженням тільки дізнання, для виконання якого для поліції тоді ж був складений указ. У тих же повітах і містах у 1865 р. стали вводитись мирові судді та нові судові статути. 20 листопада 1864 р. участь поліції у виконанні суду була повністю ліквідована й замінена тільки наданням сприяння судовим установленням, на точній підставі судових установ.

У 1862 р. знайшли можливим, до здійснення повної реформи поліцейського управління, ввести в устрій повітової та міської поліції деякі суттєві зміни. Тимчасовими правилами про влаштування поліції в містах і повітах губерній, керованих по загальному управлінню, виданими 25 грудня 1862 р., було введено такі важливі зміни:

1. Ліквідовано розмежування відомства міської та повітової поліції, що надто шкодило успіхам поліцейської діяльності. Цими тимчасовими правилами міська й земська поліція об'єднані в одну загальну повітову поліцію, відомству якої ввірений весь повіт із повітовими й неповітовими містами, посадами, містечками та поселеннями. Із відомства повітової поліції виключені тільки губернські міста та деякі значні міста й містечка, в яких створене окреме поліцейське управління (саме, крім губернських міст, таке окреме поліцейське управління мали: міста, підпорядковані градоначальствам Одеському, Таганрозькому й Керченському, 18 повітових міст — Балта, Бердичів, Бердянськ, Болхов, Бобруйськ, Брестлитовськ, Вольск, Динабург, Єлець, Кременчук, Козлов, Моршанськ, Мценськ, Ніжин, Ростов-на-Дону, Рибінськ, Сизрань, Феодосія і 5 неповітових міст — Бахчисарай (Тавр. губ.), Дубівка (Cap. губ.), Карасубазар (Тавр. губ.), Сергіїв посад (Москов. губ.), Радзивилів (Вол. губ.).

Порівняно з попереднім устроєм, склад повітового поліцейського управління зазнав суттєвих змін. Раніше земський справник і дворянський засідатель земського суду обиралися дворянством, натомість тепер призначалися повітовий справник разом із помічником, яких визначав губернатор. При цьому губернаторам було наказано не обмежувати себе правилами про відповідність чинів розряду посади, коли йшлося про призначення воєнних офіцерів, що перебували під покровительством Комітету поранених. Замість колишнього земського суду запроваджувалося загальне присутствіє повітового поліцейського управління, підпорядковане головуванню справника, його помічника та засідателів від дворян і сільських обивателів. Діяльність повітового поліцейського управління здійснювалася через станових приставів — за кількістю станів повіту — а також через міських приставів, їхніх помічників і поліцейських наглядачів у містах. Нижчі поліцейські чини залишилися попередніми: соцькі й десяцькі, у губерніях північно-західного краю — тисяцькі та п'ятисоцькі, у містах — поліцейські служителі міських поліцейських команд. Проте, окрім соцьких і десяцьких, можливість діяльності станових приставів і всього повітового поліцейського управління забезпечувалася положенням про звільнення селян 19 лютого 1861 року поліцейською функцією на волосних старшин.

Тими ж тимчасовими правилами міське поліцейське управління було дещо посилене порівняно з попереднім. Для міст, посадів і містечок, які не підпорядковувалися повітовій поліції, міське поліцейське управління складали: поліцеймейстер, його помічник, підпорядковані їм пристави частини, їхні помічники та поліцейські наглядачі. Загальне присутствіє формувалося під головуванням поліцеймейстера, із його помічника (а в деяких містах — із декількох помічників), де такий призначався, та двох депутатів, що обиралися міським товариством.

Водночас це загальне положення про устрій міської поліції не поширювалося на столицю та м. Вільну. Поліцейське управління м. Вільни, яке долучили до загального влаштування поліції в імперії, було перетворено на таких засадах: управління приставів ліквідували, а місто замість 13 кварталів поділили на 7 дільниць, тобто два квартали об'єднали в один і ввірили дільничним приставам. Дільниці розділили за варшавською системою на малі околодки, ввірені околодочним наглядачам. Був затверджений і поліцейський резерв.

Улаштування Петербурзької поліції зазнавало чисельних перетворень. Ще за існування управління військового генерал-губернатора в 1862 p. були височайше затверджені та здійснені в 1858 і 1859 pp. розпорядження про перетворення команд при поліції. За цими правилами, для посилення зовнішнього нагляду дозволялося, на додаток до штатних поліцейських чинів, мати вільнонайманих чинів.

Ще одна важлива зміна 1858 p. була спрямована на збільшення засобів утримання контор квартальних наглядачів: запроваджувався особливий збір за прописку паспортів, свідчень, видачу свідоцтв, довідок тощо (пост. 31 березня 1858 p. № 326932)[168]. У 1866 p. головне поліцейське управління столиці ліквідували, а посади військового генерал-губернатора скоротили. Справи, підвідомчі генерал-губернатору як головному поліцейському управлінню, розподілили так: справи військового відомства і комендантську частину передали в управління командуючого військами петербурзького військового округу, а справи поліцейського міського управління — обер-поліцеймейстеру. Обер-поліцеймейстер у справах виконавчої поліції безпосередньо підпорядковувався міністерству внутрішніх справ, а у справах охорони громадської безпеки і громадського порядку — III відділу. Ця реформа загального поліцейського управління в столиці того ж року була ще доповнена ліквідацією 2-го департаменту управи благочиния. Зосередження всього поліцейського управління в руках обер-поліцеймейстера викликало реформу самого управління.

При цьому управлінні поліцеймейстера перебувала і розшукна поліція. Розшукна частина, упорядкована в 1867 p., складалась із начальника розшукної поліції, поліцейських наглядачів і канцелярії. Разом з тим повністю перетворили і зовнішню частину петербурзької поліції.

Найголовніші недоліки попереднього упорядкування поліції спонукали перебудувати її повністю за іншою системою, а саме — за Варшавською. Її суть полягає в скороченні поліцейських інстанцій, у зменшенні письмового діловодства та іншому розподілі зайнятості і, нарешті, в підготовці належного поліцейського персоналу шляхом устрою поліцейського резерву.

На основі цієї реформи попередній поділ міста на три відділи і на 12 частин хоча і зберігся, але цілком в іншому змісті: відділи і частини втратили значення адміністративно-поліцейських центрів. Окремі з них стали означати повний, ввірений окремому поліцеймейстеру, округ для проведення інспекції, нагляду за точним виконанням дільничною поліцією покладених на неї обов'язків. Місто поділили на певну кількість дільниць (38 дільниць замість попередніх 53 кварталів); кожну дільницю ввірили дільничному приставові. У кожній дільниці як адміністративно-поліцейському центрі зосереджувалася вся поліцейська діяльність. Дільниця ділилася на декілька околодків, від 2 до 3 (загальне число їх 93). У кожний околодок замість попередніх старших городових призначалися два околодочних наглядачі, одному з яких ввірявся постійний нагляд за городовими околодка, а іншому — вжиття заходів щодо попередження і припинення злочинів. Перебуваючи в безпосередній підлеглості дільничному приставу, околодочні наглядачі одержували від нього всі розпорядження не на папері, а усно, і доповідали йому також усно. Городові були поставлені також інакше: їхнє утримання збільшили, а кількість дещо зменшили. При поліцейських управліннях створили особливу службову команду — поліцейський резерв, сформований для забезпечення можливостей підготовки поліцейських посад. Усі новопризначені «околодочні наглядачі і городові» зараховувались на службу не прямо на дільницю, а спочатку в резерв.

Сам резерв був побудований за зразком лондонського і варшавського досвіду. Це нове поліцейське управління Петербурга затвердили у 1867 p. як експеримент на 3 роки. В 1870 p. його подовжили до 1873 p. У 1873 p. улаштування Санкт-Петербурзької поліції змінили введенням Височайшим утвердженням 20 березня 1873 p. «Положення про Санкт-Петербурзьке градоначальство». За цим положенням управління Санкт-Петербургом в адміністративному і поліцейському планах ввірялося градоначальнику, який призначався безпосередньо доповідати Імператору про найважливіші події в столиці і про найголовніші питання поліцейського управління.

Як головний начальник столичної поліції градоначальник підпорядковувався міністру внутрішніх справ і шефу жандармів, які, за взаємною угодою, забезпечували його інструкцією. При градоначальнику перебували помічник, канцелярія і дорадче присутствіє. Присутствіє, під головуванням помічника градоначальника, складалося із керуючого канцелярією, його помічника, чиновника з особливих доручень по судових справах і одного поліцеймейстера, який мав тільки дорадчий голос[181].

Реформа поліцейського управління Петербурга та поділ міста на дільниці, доручені приставам, діючим безпосередньо на околодочних наглядачів, стала взірцем, який намагалися застосувати і в інших центрах. Так, у 1871 р. за цим зразком реорганізували поліцію в Одесі: запровадили розподіл на 6 дільниць під головним віданням градоначальника, управління ввірили поліцеймейстеру, а витрати на поліцію в кількості 143 тис. руб віднесли на кошти міста [178].

Ці нові начала влаштування поліції в містах думали покласти в основу загального нового поліцейського статуту, який проектувався з 1827 p., і особливо через незадовільний стан повітової поліції, реформа якої була передбачена тимчасовими правилами 1862 p.

Лінію на розширення і зміцнення поліцейського апарату царський уряд проводив буквально до останніх днів свого існування. 30 жовтня 1916 p. царем було затверджено Положення про зміцнення поліції в 50 губерніях імперії і про поліпшення службового і матеріального становища поліцейських чинів [177]. Одним із основних заходів, передбачених Положенням, стало збільшення штатів поліції.

Революція в Росії не дала можливості перебудувати поліцію Росії за Варшавською системою, як і не був підготовлений новий поліцейський статут.

Тимчасовий уряд 3 березня 1917 p. проголосив заміну поліції народною міліцією з виборним керівництвом, підпорядкованим органам місцевого самоуправління. 6 березня 1917 p. Тимчасовим урядом видається Постанова про ліквідацію жандармського корпусу, а 10 березня скасовується Департамент поліції. Замість Департаменту поліції Тимчасовий уряд утворив у складі Міністерства внутрішніх справ Тимчасове управління в справах громадської поліції і в справах особистої і майнової безпеки громадян. «Поліція як організована озброєна охорона царського режиму перестала існувати». Правові основи організації і діяльності «народної» міліції визначались у постанові «Про утворення міліції» і в «Тимчасовому положенні про міліцію»[180].

10 листопада 1917 р. за уповноваженням Радянського уряду Народний комісаріат внутрішніх справ видав постанову «Про робітничу міліцію».

Керуючись постановою «Про робітничу міліцію», Ради на місцях створювали озброєні формування трудящих під іншими назвами: спеціальні загони охорони, загони порядку і охорони (Вологодська губернія), охоронні дружини (Смоленська губернія), робітничі дружини, селянські дружини (Пермська губернія).

На фоні розгорнутої гострої класової боротьби серйозну небезпеку складала кримінальна злочинність та інші порушення революційного порядку. В цих умовах комуністична партія приймає рішення про створення державного органу охорони громадського порядку, який складався б із професійних службовців, працюючих на штатних засадах.

У квітні 1919 p. був підписаний декрет «Про радянську робітничо-селянську міліцію» (милиця — от лат. militia — войско, воєнная служба, воєнная сила), а 10 липня 1920 p. підписано і перше положення «Про робітничо-селянську міліцію».

Революційні події в Росії викликали хвилю революційного піднесення і в Австро-Угорщині. У ніч з 31 на 1 листопада 1918 p. Військовий комітет вирішив виступити із зброєю в руках і взяти владу у Львові у свої руки. Взяття влади українцями пройшло без крові, без боїв. 9 листопада на засіданні Української Національної Ради було визначено назву Української держави — Західноукраїнська Народна Республіка, до складу якої, крім Східної Галичини, входили спочатку Північна Буковина й Закарпаття, тобто землі колишньої Австро-Угорської монархії. Однак невдовзі Буковину захопила Румунія, а Закарпаття — Чехословаччина. Таким чином, фактично держава ЗУНР охопила лише територію Східної Галичини.

В процесі зламу старого державного апарату у багатьох повітах і населених пунктах була ліквідована колишня австрійська жандармерія — особовий склад її роззброїли, людей розпустили. Оскільки жандармерія в Австрії не була політичною поліцією, як у Росії, а загальною поліцією, то замість неї місцеві комісари почали тут же на добровільних засадах формувати так звану «народну міліцію». Але це була місцева «самодіяльність».

Тому вже 6-го листопада УНР в порозумінні з Начальною командою українських військ розпорядилась утворити «Корпус Української державної жандармерії». Її очолила Команда української державної жандармерії на чолі з Головним комендантом. На місцях належало створити окружні і повітові команди жандармерії та сільські і міські станиці жандармерії.

13 листопада, виконуючи закон УНР, уряд видав розпорядження про розпуск австрійської жандармерії і створення замість неї з використанням її матеріальної бази і спорядження української жандармерії. Організація цієї справи була покладена на окружних військових комендантів і повітових комісарів.

Державна жандармерія підпорядковувалась спочатку Державному Секретаріату військових справ. Але незабаром вона була відокремлена від військової влади, хоч офіцерські звання жандармам присвоювали у наказах ДСВС про присвоєння офіцерських звань старшинам армії.

Що стосується народної міліції, яка утворилась по багатьох населених пунктах, то вона і надалі продовжувала діяти, де люди цього хотіли, як орган самооборони даної громади, орган охорони порядку. Всього на території краю нараховувалось біля 3 тис. «народних міліціонерів».

Враховуючи викладене можна зробити наступні узагальнення:

1. З появою поліції в Росії на неї було покладено обов'язки по охороні населення від небезпеки і сприяння йому в досягненні забезпеченого і благополучного існування.

2. Спочатку поліція була створена в містах, а згодом, в казенних і удільних маєтках була організована сільська поліція (земська поліція). Крім цього, за проханням землевласників, на приватні кошти, з дозволу губернатора, були засновані окремі поліцейські посаді, сформовані команди пішої або кінної поліцейської варти, які підтримували порядок, спокій і безпеку в межах тих місцевостей, для яких охорона призначалась. Вони були зобов'язані виконувати законні вимоги власників по охороні їх маєтків. В той же час відносно відповідальності, призначення, звільнення зі служби ці чини і команди підпорядковувались встановленим для поліцейських чинів правилам.

3. Пізніше міська і земська поліція були об'єднані в одну загальну повітову поліцію. Винятком були тільки губернські міста і деякі значні міста і містечка.

4. При загальній недостатності грошових коштів у повітах, завданням поліцейської реформи, яка планувалась, полягало в залученні до поліцейської справи самої общини і її парафіяльного піклування, в постановці всього поліцейського устрою в органічний зв'язок з общинним і земським самоврядуванням та в створенні контрольних органів зі сторони держави.

5. Тимчасовий уряд проголосив заміну поліції народною міліцією з виборним керівництвом, підпорядкованим органам місцевого самоуправління. Почали створюватись такі форми міліції як: робітнича міліція, Червона гвардія, селянська міліція. Пізніше, керуючись постановою «Про робітничу міліцію», Ради на місцях створювали озброєні формування під іншими назвами: спеціальні загони охорони, загони порядку і охорони, охоронні дружини, робітничі дружини, селянські дружини. Однак, у зв'язку з ростом кримінальної злочинності, була створена централізована професійна робітничо-селянська міліція.

6. На території Західноукраїнської Народної Республіки, після ліквідації австрійської жандармерії, на місцях на добровільних засадах почалась теж формуватись «народна міліція». Часто вона обиралась на зборах або на вічах. Це була місцева «самодіяльність». Однак, оскільки державі треба було мати чітко організовані і дисципліновані органи охорони публічного порядку, то був створений «Корпус Української державної жандармерії». Народна міліція, де люди цього хотіли, продовжувала діяти.

Таким чином, місцева поліція в царській Росії була організована в складі державної поліції. В революційній Росії місцева міліція в різних її формах діяла самостійно, до часу створення централізованих формувань. В ЗУНР вона спочатку була організована в сільській місцевості, і незалежно від створених державних органів продовжувала діяти.

Сьогоднішні громадські формування: муніципальні дружини, варти порядку, асоціації ДНД, загони самооборони, які створені і діють в деяких областях України, є не що інше, як різновидність форм участі населення в охороні громадського порядку.

Місцева мiлiцiя: вітчизняний та зарубіжний досвід діяльності

Формування принципово нової правової системи постає найважливішим завданням сучасного етапу розбудови української державності — адже саме вона є необхідною передумовою набуття Україною статусу правової держави. Докорінна перебудова економічного й політичного устрою, яка триває в Україні, потребує відповідного правового оформлення, зумовлює не лише потребу в змінах та оновленні чинного законодавства, а й сприяє появі нових правових інститутів. Серед таких правових утворень, викликаних до життя реформуванням системи державної влади та визнанням Конституцією України місцевого самоврядування як самостійного і специфічного рівня влади, чільне місце посідає інститут самоврядування (муніципальне право), який можна визначити як право місцевого самоврядування.

Упродовж десятиліть муніципальне управління ігнорувалося як непридатне для радянського державного будівництва, що фактично призвело до занепаду наукових здобутків у царині місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування та його органи не є структурною складовою центрального державного управління, однак місцеве самоврядування — це аж ніяк не «держава в державі». На нашу думку, його не можна відносити виключно до інститутів громадянського суспільства, оскільки місцеве самоврядування — це не просто форма самоорганізації населення для досягнення власних цілей і завдань. Це форма існування публічної влади, конституційно закріпленої влади народу. Відтак діяльності органів місцевого самоврядування притаманні риси державної влади: наявність владних повноважень; обов'язковість ухвалених рішень для всіх фізичних, юридичних осіб і організацій, що перебувають на певній території, тощо. Більше того, місцеве самоврядування і влада в Україні тісно пов'язані — у них єдине джерело — влада народу.

Місцеве самоврядування сприяє втіленню демократичних ідеалів і цінностей, а також покликане забезпечити потреби населення в різноманітних послугах, реалізацію соціально-економічного потенціалу самоврядних територіальних одиниць, оптимальне поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів. У зв'язку з цим можна виокремити такі основні функції місцевого самоврядування:

- забезпечення участі населення у вирішенні місцевих питань;

- управління муніципальною власністю, фінансовими ресурсами місцевого самоврядування;

- забезпечення розвитку відповідних територій;

- забезпечення потреб населення в соціально-культурних, матеріально-побутових та інших життєво важливих послугах;

- охорона громадського порядку, забезпечення режиму законності на своїй території;

- захист прав та інтересів місцевого самоврядування (населення), гарантованих Конституцією і законами України.

Питання місцевого значення — це ті питання, які ще нещодавно держава визнавала місцевими державними питаннями і намагалася розв'язувати їх за допомогою надмірно централізованого державного апарату. Нині держава визнає за населенням право і можливість самостійно вирішувати ці питання. Втім, слід зважати на те, що ці питання розв'язуються не лише органами місцевого самоврядування, а й іншими суб'єктами громадянського суспільства, причому в багатьох випадках — у тісній взаємодії з державою (наприклад, охорона громадського порядку, освіта, медичне обслуговування, місцеві податки тощо).

Тому варто прагнути не до встановлення в законодавстві якогось абсолютного переліку місцевих питань, функцій, заборонених для державної діяльності, а до чіткого закріплення меж державного впливу на місцеве самоврядування.

Водночас держава визначає і забезпечує права місцевого самоврядування, виступає гарантом законності, правопорядку, захисту прав і свобод людини та громадянина на всій своїй території. Органи місцевого самоврядування, здійснюючи свої повноваження, не повинні порушувати Конституцію та законодавство. Поряд з цим, на нашу думку, законодавство може передбачати можливість дострокового припинення повноважень виборних органів місцевого самоврядування у встановлених законом випадках. Зарубіжний муніципальний досвід засвідчує, що в низці країн державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування забезпечується можливістю застосування санкцій проти місцевої влади (розпуск муніципалітетів, примусова відставка муніципальних службовців та інше).

Визначивши загальні цілі та функції місцевого самоврядування, особливий інтерес становлять його повноваження щодо забезпечення охорони громадського порядку, прав та законних інтересів громадян, співвідношення і взаємодія з міліцією громадської безпеки, яка значною мірою виконує зазначені завдання.

Проблеми охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю були, є і будуть злободенними для людства, для демократичних правових держав, якою має стати і Україна. Розв'язанню цих проблем, поряд з іншими чинниками, може сприяти процес децентралізації міліції з подальшим утворенням муніципальної міліції, яка б забезпечила громадську безпеку і боротьбу з більшістю видів злочинів [48, с. 97].

У такому разі за Міністерством внутрішніх справ залишилися б питання визначення загальних напрямків правоохоронної політики, основних засад кадрової роботи, координації діяльності місцевих органів внутрішніх справ, боротьби з організованою злочинністю і злочинністю міжрегіонального характеру тощо. Усе це дозволило б встановити партнерські стосунки між органами внутрішніх справ і суспільством, поставити їх під дієвий демократичний контроль, використати можливості місцевих органів влади і самоврядування для поліпшення матеріально-технічного забезпечення міліції, соціального становища її службовців. Зрозуміло, що для проведення такої серйозної реорганізації треба внести відповідні зміни до чинного законодавства, що буде розглянуто у наступному розділі.

Основною правовою гарантією оптимального співвідношення централізації і децентралізації в управлінні стає чітке розмежування повноважень державних органів [124, с.232]. Стосовно до сфери, що розглядається, мова йде про пошук схем розподілу повноважень з керівництва підрозділами місцевої міліції між органами місцевого самоврядування (місцевої адміністрації) та галузевої системи. У цьому зв'язку актуальною залишається розробка нових теоретичних моделей компетенції місцевого самоврядування в галузі охорони правопорядку. Наука і практика свідчать, що надмірна централізація будь-якої сфери державного правління об'єктивно веде до накопичення певного виду негативних наслідків [164]. Стосовно до сфери охорони правопорядку вони зумовлюють:

- різке зниження ініціативи і відповідальності працівників при виконанні функціональних обов'язків;

- послаблення активності населення в питаннях профілактики правопорушень;

- відсутність належного врахування місцевих умов і особливостей при організації боротьби зі злочинними проявами;

- тяганину при вирішенні справ, що потребують термінового вирішення;

- процентоманію та окозамилювання;

- ріст чисельності апарата управління [132, с.208].

Зазначені фактори негативно впливають на якість правозастосовної діяльності, що здійснюється міліцією, різко знижують її результативність. Ситуація, що склалася, вимагає якнайшвидшої стабілізації, підвищення ефективності функціонування сил захисту правопорядку.

Досвід ряду зарубіжних країн, що мали раніше, аналогічно нашій, централізовані системи управління у сфері боротьби зі злочинністю, підказує шляхи реального виходу з цієї ситуації. Він пов'язаний з формуванням муніципальних органів поліції.

Дані обставини обумовлюють необхідність всебічного дослідження проблем, пов'язаних зі здійсненням повноважень місцевого самоврядування. Рішення цієї задачі важливо і тому, що ряд норм, які закріплюють вказані повноваження в сфері охорони правопорядку, не втілюються в актах конкретної діяльності. Процес реалізації компетенції місцевого самоврядування отримав певне висвітлення у вітчизняному правознавстві. Вчені-адміністративісти присвятили йому дисертації, статті, розділи наукових праць [161; 108; 122].

У зв'язку з незадовільним станом охорони громадського порядку назріла необхідність у всебічному перегляді компетенції забезпечення громадського порядку, і як наслідок, реорганізації міліції, особливо низової її ланки — міськрайорганів. Оскільки органи міліції належать до системи державних органів виконавчої влади, то й усі процеси її перетворення прямо пов'язані з реформою управління, що характеризується перерозподілом повноважень між виконавчо-розпорядчими органами на користь нижчестоящих формувань системи місцевого самоврядування і місцевої адміністрації [98, с.18-19].

Поява і законодавче закріплення принципово нового підходу до управління територіями шляхом самоврядування вимагає глибокого його осмислення з метою визначення прийнятних підходів до реалізації діяльності міліції. Тому, перш за все, перед розкриттям питання про місцеву міліцію, необхідно визначити вихідні категорії.

Муніципальний (від лат. municipium — самоврядна община), як відомо, означає те, що відноситься до муніципалітету. Це найменування в ряді країн присвоєно органам місцевого самоврядування [186]. В республіканську епоху римської історії так називались міста, що користувались правами самоврядування. В теперішній час «муніципалітети» — це виборне міське і сільське самоврядування, хоч треба мати на увазі, що в деяких країнах (наприклад, в США) муніципальним іменується тільки міське управління.

Місцеві органи самоврядування повинні мати право визначати, за допомогою яких сил, засобів, методів і способів вирішуються задачі в сфері охорони громадського порядку, що стоять перед ними. В діючому ж правовому просторі склалася законодавчо установлена ситуація, коли відповідальність за стан громадського порядку покладається на органи місцевого самоврядування, а фінансовими ресурсами, необхідними для вирішення цієї задачі, розпоряджаються другі інстанції. Немає сумніву, що при такому положенні не можна говорити про реальну незалежність, а відповідно, і про індивідуальну відповідальність органів місцевого самоврядування у вирішенні питань організації і забезпечення громадського порядку.

А тому в сучасних умовах необхідність теоретичного обґрунтування, а також практичної організації і діяльності підрозділів місцевої міліції набуває все більшої ваги. В теперішній час склалася велика кількість моделей побудови муніципальних правоохоронних структур. Практично всі вони розрізняються за порядком утворення, джерелами та способами фінансування, здійсненням кадрової політики, формами і методами службової діяльності, правовим статусом, результатами виконання служби, характером взаємовідносин з іншими організаціями і таке інше.

Певний досвід утворення і діяльності підрозділів місцевої міліції з моменту утворення перших структур подібного роду вже мається. Але до цих пір ще немає чітко сформульованої концепції їх організації і діяльності як у цілому по Україні, так і в окремих її регіонах і місцевостях.

На практиці і в теорії продовжують зіткатися різноманітні, часом діаметрально протилежні позиції з даної проблеми, дехто заперечує доцільність існування такого роду сил охорони правопорядку.

На думку західних поліцеїстів, без децентралізації поліцейської діяльності і передачі на місцевий рівень вирішення основних організаційних питань неможливо повністю реалізувати концепцію соціального обслуговування населення [155, с.13]. Разом з тим, діяльність правоохоронних органів повинна бути виключно професійною. Сучасні західні держави виходять з того, що тільки професійна поліцейська діяльність може гарантувати необхідну надійність і стабільність в суспільстві, так як тільки професійні поліцейські службовці мають необхідний ступень особистої відповідальності за реалізацію прав і повноважень, наданих їм. Непрофесіоналізм у сфері правоохоронної діяльності може обернутися дуже високою ціною.

Сутність муніципальної поліції полягає в тому, що вона створюється органами місцевого самоврядування і підзвітна їм, знаходячись у взаємодії з іншими міліцейськими структурами. Національна міліція повинна здійснювати по відношенню до муніципальних підрозділів міліції координаційні функції. Організаційного підпорядкування не повинно бути. Воно має місце тільки при проведенні спеціальних операцій. Для їх забезпечення створюються механізми централізації, консолідації, нарощування міліцейських сил. Не зважаючи на організаційно-правову самостійність місцевої міліції, застосування і виконання загальнодержавного законодавства залишається її найважливішим обов'язком. Крім того місцева міліція зобов'язана пред'являти вищим органам міліції необхідну інформації про стан правопорядку.

Чому ж ідея муніципалізації міліцейських формувань стала такою актуальною?

З одного боку, ця ідея покликана до життя політичними процесами зміцнення народовладдя і демократії, зокрема, з реалізацією універсальної концепції будівництва нових структур влади. Її сутність визначається в тому, що влада кожного рівня оволодіває тими повноваженнями, які вона буде спроможною ефективно, в інтересах свого населення освоїти, передаючи на «верхній рівень» повноваження, що являють собою більш загальний інтерес.

З другого боку, прагнення муніципалізувати міліцію є, з рештою, об'єктивною реакцією на нездатність центральної влади забезпечити міліцію необхідними ресурсами і адекватно своєчасно враховувати місцеві умови, які часто змінюються.

І останнє, муніципальна міліція не без підстав розглядається як засіб максимального наближення її до населення, що дозволяє вирішувати вічну проблему так званого інформаційного вакууму навколо міліції. Підрозділи муніципальної міліції в набагато більшій мірі піддані соціальному контролю. Вони підзвітні органам місцевого самоврядування, а це означає і громадянам, що їх обрали.

З врахуванням соціального призначення міліції, своєю діяльністю вона повинна задовольняти громадські інтереси, надані публічною владою всіх масштабів. Не зважаючи на деякий збіг, певна тотожність інтересів об'єктивних причин не реальна і гарантувати досягнення їх балансу, як свідчить практика, не зможе ні абсолютно централізована, ні, навпаки, повністю децентралізована модель міліції, ні міліція, що знаходиться у так званому подвійному підпорядкуванні.

В цьому зв'язку очевидно, що існуюча система української міліції потребує перетворень, здійснюваних за двома зустрічними напрямками: централізація і децентралізація. Послідовної і повної централізації потребують ті міліцейські служби і підрозділи, які будуть складати національну міліцію. Навпаки, дійсну, а не декларовану децентралізацію необхідно буде здійснити в відношенні до тих міліцейських структур, які будуть функціонувати як міліція місцевого самоврядування.

Більш того, в перспективі муніципалізації з легалізацією недержавної детективної і охоронної діяльності, а також зберігання і використання громадянами спеціальних засобів самооборони і вогнепальної зброї, дозволить демонополізувати поліцейську функцію, яка до цих пір зосереджується в руках держави.

Слід відмітити, що ідея місцевої міліції набула не тільки прихильників, але й немало впливових, явних і прихованих противників. Мотив - природне неприйняття центральними структурами перспективи ослаблення свого впливу, що появляється в разі реалізації указаної пропозиції.

Якщо проаналізувати аргументи, завдяки яких заперечується ідея муніципалізації міліції, необхідно відмітити наступне:

- по-перше, автономне функціонування місцевої міліції вимагає включення до її складу оперативних служб, без яких є неможливим процес розкриття злочинів. В умовах відсутності адекватної кримінальної юстиції, а також справжньої незалежності судової влади, економічної і цивільної свободи, такий захід неминуче приведе до абсолютної залежності працівників кримінальних служб від місцевих властей. Це, в свою чергу, вплине на рівень забезпечення законності в правозастосовній діяльності. Однак, загроза абсолютної залежності працівників кримінальних служб від місцевої влади, на наш погляд, тут перебільшена. Вона нейтралізується не лише тим, що законодавство забороняє органам місцевого самоврядування втручатися в кримінально-процесуальну, оперативно-розшукову діяльність міліції і здійснюване нею провадження в справах про адміністративні правопорушення. Крім того, не слід забувати про систему прокурорського нагляду і судового контролю;

- по-друге, для повсемісного створення місцевої міліції відсутні матеріальні передумови. Більша кількість Рад не будуть в змозі утримувати ці підрозділи і апарати. Але ж ніхто і не вимагає створювати місцеву міліцію там, де для її утримання немає коштів. Це можна робити поступово, в міру удосконалення податкового законодавства, вишукування інших джерел фінансування, а в ряді місць і взагалі не вводити місцеву міліцію, забезпечувати порядок силами міліції центрального підпорядкування;

- по-третє, зарубіжний досвід функціонування децентралізованих поліцейських систем свідчить, що їх існування можливе тільки в країнах з добре розвинутою ринковою економікою і стабільними політичними процесами. При чому, фактор стабільності цих процесів є визначеним. В країнах де таких умов немає, діють відносно централізовані системи управління поліцейським апаратом. Важко не замітити, що наявність добре розвинутої ринкової економіки, як фактор муніципалізації міліції це питання про те, чи мають органи місцевого самоврядування кошти для утримання місцевої міліції. Їх відсутність в даний момент у конкретних органів місцевого самоврядування не є, як уже зазначалось, перешкодою на шляху законодавчого закріплення можливості створення місцевої міліції.

Що стосується нестабільності політичних процесів, як факторів, що ускладнюють муніципалізацію української міліції, то слід би було спитати, яка ще, крім громадського спокою в суспільстві, потрібна стабільність, які суб'єктивні та об'єктивні критерії оцінки політичних процесів як стабільних або не стабільних? Навряд чи можливо отримати на дані питання які-небудь чіткі відповіді, які б могли аргументувати заперечення ідеї муніципалізації міліції.

А з точки зору забезпечення дотримання поваги прав людини і громадянина, найбільш прийнятою вважається поліцейська система, елементами якої виступають так звані паралельні структури, мається на увазі, з точно визначеною і взаємопов'язаною компетенцією.

Вказане свідчить, на наш погляд, про відсутність в теперішній час не нездоланних перешкод на шляху до переводу ряду конструктивних ідей, пов'язаних з муніципалізацією міліції в площину конкретних правових рішень.

Політичні й економічні реформи, в тому числі і реформа всієї правової системи України і, зокрема органів внутрішніх справ може бути ефективною лише в тому разі, якщо при її проведенні буде враховано не тільки досвід нашої країни, але й практична діяльність поліції найбільш розвинутих держав, які мають в більшості своїй, багатовікову історію. Вивчення досвіду минулого необхідно також для того, щоб не сталося повернення назад.

Здійснимо екскурс в історію цього питання. Вивчаючи історію виникнення та розвитку органів охорони громадського порядку України не можна обійти увагою того факту, що низка юридичних термінів походить ще з норм «Руської правди» Ярослава Мудрого та інших історико-правових документів.

Поряд з цим, історики відзначають деяку бідність документальних джерел стосовно окремих періодів утворення та розвитку правоохоронних систем, у тому числі поліцейських структур чи інших підрозділів, що здійснювали забезпечення громадського порядку.

Отже, на теренах Київської Русі завдання з підтримання громадського порядку покладалися винятково на адміністрацію — тобто на князівську владу, яка водночас виконувала і судові функції. Найважливіші справи князь вирішував разом із боярами. Після запровадження християнства посилення ролі церкви у справах віри та держави зумовило появу церковного суду. Церковні посадовці у справах, пов'язаних із релігією, здійснювали не лише судові, а й поліцейські повноваження.

Провідним напрямом охорони громадського порядку за часів Київської Русі був захист приватної власності. Жорстко каралися посягання на феодальну власність на землю, порушення недоторканності житла власника, знищення чи пошкодження тварин, майна, зокрема й рабів, які належали господарям, та інші подібні діяння. Істотних змін охорона громадського порядку в період феодальної роздробленості не зазнала. Водночас у цей час зростає роль місцевих князів та підвищується значення вічевих сходів, до участі в яких залучалося все вільне міське населення, хоч вирішальну роль на них відігравали князі, бояри та церковні ієрархи. На сходах розглядали питання війни й миру, поточного законодавства, охорони громадського порядку, сплати податків, зміни та призначення міської адміністрації.

Окремого поліцейського апарату не існувало від часів Київської Русі аж до кінця 17 століття. Для всього цього періоду характерним є те, що відповідні обов'язки покладалися або на органи загального управління, або на військові формування — від княжої дружини до військових посадових осіб пізнішого часу (старшини чи гетьмана).

Як органи державного примусу, поліцейські органи склалися в самостійну структуру значно пізніше від виникнення держави. Так само набагато пізніше з'явився й сам термін «поліція», який нині в більшості держав позначає професійні органи охорони правопорядку, отримавши саме таке значення. Спочатку ж словом «поліція» називали всю систему державного устрою й управління в грецьких містах-державах (полісах). А з кінця 14 століття його почали вживати у Франції, а згодом у Німеччині у вужчому розумінні — для позначення основних елементів громадського порядку та урядової діяльності, спрямованої на його забезпечення.

У часи Гетьманщини (1648–1764 рр.) виконання функцій охорони громадського порядку покладалося на осіб, наділених певною державною владою, тобто тих, хто здійснював адміністративні, виконавчі, судові, зокрема й поліцейські функції. За підтримання громадського порядку та безпеки на території полків і сотень особисто відповідали полковники та сотники.

Вже більш розвинута система охорони громадського порядку сформувалася на Запорізькій Січі. Додатковими повноваженнями поліцейського характеру наділялися представники козацької старшини.

Важливим етапом становлення системи органів внутрішніх справ, що діяли в Україні, слід вважати кінець 18 — початок 19 століття. У цей час Україна перебувала у складі Росії. Характерними рисами цього періоду є абсолютна влада самодержавства та наявність величезного бюрократично-чиновницького апарату, у якому головне місце посідали адміністративно-поліцейські органи. Одним із перших було засновано Міністерство внутрішніх справ. З 1811 по 1819 рік у Росії існувало також Міністерство поліції, яке відало всім поліцейським апаратом. У 1837 році видається положення про земську поліцію, яким разом із Тимчасовими правилами про устрій поліції в містах і повітах губерній (1862 р.) в основному завершується загальна реформа поліції.

Серед підрозділів, які виконували поліцейські функції на території України, була й внутрішня варта, що залучалася переважно для несення караульної та конвойної служби. Поряд із загальними військовими обов'язками внутрішня варта виконувала вироки суду, здійснювала затримання і знищення «повсталих», придушення непокори на окраїнах країни, конфіскацію заборонених товарів, збирання податків, охорону порядку під час стихійних лих тощо.

На території України до реформи 60-х років 19 століття функції поліції в повітах виконували земські суди, а в містах — міські управи. Повітова поліція і міська управа діяли на підставі «Положення про земську поліцію» 1837 року та «Наказу чинам і службовцям земської поліції».

Окремо від повітової поліції в усіх губерніях зберігалася й міська поліція. Її правовий статус визначали Тимчасові правила про устрій поліції в містах і повітах губернії 1862 року. Такі поліцейські підрозділи діяли майже півстоліття, а на початку 20 століття в Україні міська поліція виконувала свої обов'язки в містах, що управлялись градоначальниками. Міському поліцейському управлінню підпорядковувались виконавчі чиновники поліції, дільничні та міські пристави і їхні помічники, поліцейські наглядачі, городові та інші поліцейські службовці.

У європейських губерніях Росії, зокрема й в Україні, Законом від 5 травня 1903 року було створено повітову поліцейську варту, до складу якої входили урядники та вартовики. Зауважимо, що окрім поліцейських функцій, вартовики військової частини здійснювали «придушення безладдя силою зброї».

На більш професійному рівні поліцейські вартовики виконували свої повноваження від часу становлення системи професійної підготовки поліцейських кадрів. Перші школи урядників поліцейської варти було створено у Києві та Харкові, а з 1910 року такі школи діяли вже в 14-ти губерніях.

Утворення українських добровільних міліцейських формувань розпочалося після лютневої революції 1917 року з так званого Вільного козацтва. Підрозділи Вільного козацтва організовували для охорони громадського порядку за територіальним принципом: у селах — сотні, волость становила курінь, курені повіту — полк, полки округу — кіш. Найбільш поширеним Вільне козацтво було на землях Київщини та Волині, Полтавщини та Чернігівщини і складалося переважно з селян.

Українська радянська міліція свою історію розпочинає на початку 1919 року, коли у складі Ради Народних Комісарів Української Радянської Республіки було створено Народний Комісаріат внутрішніх справ. Правовою основою утворення і діяльності робітничо-селянської міліції України став декрет РНК УРСР від 9 лютого 1919 року [188].

Чимало труднощів зазнало формування української міліції: бракувало кадрів, слабкою була матеріально-технічна база. Та попри це, з функцією забезпечення правопорядку та захисту громадян від злочинності міліція справлялася.

Правовий статус працівників міліції визначався Положенням про службу робітничо-селянської міліції від 28 вересня 1925 року, затвердженим ВЦВК та РНК. Відповідно до цього документа було закріплено основні права й обов'язки працівників міліції, причому наголошувалося, що під час виконання завдань з охорони революційного порядку працівники міліції повинні докласти всіх зусиль для їх виконання, не зупиняючись перед можливою небезпекою.

Важливим на шляху централізації органів внутрішніх справ постав 1934 рік, коли 10 липня постановою ЦВК СРСР було утворено загальносоюзний НКВС, до складу якого замість ліквідованого ОДПУ ввійшло новостворене Головне управління державної безпеки (ГУДБ). В УРСР було створене НКВС, який, до речі, не був самостійним, оскільки функціонував на підставі Положення про загальносоюзний НКВС, на який покладалися обов'язки забезпечення революційного правопорядку і державної безпеки, охорони соціалістичної власності, ведення записів актів громадянського стану. Ще більш надмірною була централізація органів внутрішніх справ у довоєнний період. Це зумовлено насамперед особливостями політичного і суспільно-економічного розвитку України у складі СРСР.

У цей час міліція, як і органи внутрішніх справ загалом, використовувалась як інструмент втілення в життя політики правлячої Комуністичної партії. У зв'язку з цим мало місце використання міліції для виконання не властивих їй функцій: участь у репресіях проти власного народу та карантинних заходах у роки голодомору 1932–1933 років, забезпечення примусових заходів під час колективізації, здійснення нагляду за масами населення, що мобілізувалось на будівництво промислових об'єктів за програмою індустріалізації. Комплектуванням кадрів міліції безпосередньо займались партійні органи, причому переважали не ділові якості чи професійна підготовка, а суто класовий, партійний підхід за ідеологічними ознаками. Та попри це, особовий склад міліції й сам не уникнув чисток і репресій, що проходили в Україні в 30-ті роки, труднощів з матеріальним забезпеченням, складнощів у соціально-побутових умовах [48, с.65].

Досить широко, хоч і однобоко, у спеціальній літературі відображено діяльність міліції в роки Великої Вітчизняної війни. Згідно з Указом Президії Верховної Ради СРСР від 22 червня 1941 року «Про воєнний стан», місцеві органи державної влади повинні були надавати допомогу і сприяти військовому командуванню у використанні сил і засобів для оборони держави, підтримання безпеки і громадського порядку. У цей час, крім своїх обов'язків із боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку, міліція безпосередньо брала участь у бойових діях, вела боротьбу з дезертирством, мародерством, розповсюджувачами різного роду провокаційних чуток, займалась очищенням міст від злочинного елементу, забезпечувала вимоги комендантської години, обмеження пересування автотранспорту тощо.

У процесі звільнення України від окупації НКВС УРСР розпочав комплектування органів міліції, основним джерелом поповнення якої були демобілізовані воїни, колишні партизани, робітники і колгоспники, які виявили бажання працювати в міліції. З метою широкого залучення громадськості до активної роботи з охорони правопорядку у звільнених районах були намічені заходи щодо проведення систематичних доповідей і звітів про діяльність міліції керівних осіб на підприємствах і колгоспних зборах.

Важливим етапом у формуванні та розвитку органів міліції став післявоєнний період. Тяжкі соціальні умови, політичні причини, зростання злочинності змусили Уряд провести чергову реорганізацію органів міліції. За рішенням Верховної Ради СРСР від 18 березня 1946 року НКВС було перетворено в МВС СРСР. Зміни аналогічного характеру було проведено і в союзних республіках. У жовтні 1949 року за рішенням Уряду органи міліції були передані із Міністерства внутрішніх справ у Міністерство державної безпеки, на яке, зокрема, покладалось управління міліцейською службою охорони громадського порядку і громадської безпеки. Було розроблено нову структуру місцевих органів міліції, вводився лінійний принцип (за видами злочину) підпорядкування.

Постановою Президії Верховної Ради СРСР від 1 січня 1960 року змінено організаційну структуру органів міліції: скасовано МВС СРСР, а його функції передано міністерствам внутрішніх справ союзних республік [59]. 5 вересня 1962 року МВС УРСР було перетворено в Міністерство охорони громадського порядку УРСР, а управління (відділи) внутрішніх справ виконкомів — в управління (відділи) охорони громадського порядку виконкомів. Але з часом останні знову перетворено відповідно в Міністерство внутрішніх справ УРСР та управління (відділи) внутрішніх справ виконкомів [63].

Запровадження спеціалізації в діяльності міліції зумовило утворення спеціальних чергових частин, служби профілактики, спеціальних підрозділів нагляду за умовно-засудженими і умовно-звільненими, пересувних міліцейських груп, стройових підрозділів дорожнього нагляду.

Демократичні перетворення, які мали місце в суспільстві, не обминули й органи міліції. Їхня діяльність стала більш відкритою, посилились зв'язки з населенням, із засобами масової інформації, громадськими формуваннями, органами місцевої влади. У 1989 році в ряді міст і районів України місцевими Радами народних депутатів приймаються рішення щодо введення додаткової чисельності працівників міліції.

Отримавши самостійність, українська держава вже не могла керуватися колишньою союзною нормативною базою. Необхідно було прийняти цілу низку законодавчих актів та врегулювати ними суспільні відносини, що складалися під впливом демократизації суспільства, переходу економіки до ринку, активізації кримінального елементу. Насамперед суверенна держава потурбувалась про прийняття законів, спрямованих на захист життя, здоров'я, прав і свобод людини. Одним із перших серед них став Закон України «Про міліцію», прийнятий 20 грудня 1990 року, який визначає основні завдання міліції, принципи її діяльності, організацію та підпорядкування, права й обов'язки міліції, правовий та соціальний захист працівників міліції, вирішує деякі інші питання організації і діяльності міліції.

Історичний екскурс щодо утворення, розвитку і діяльності міліції України дозволяє зробити висновок, що в різні історичні періоди підрозділи міліції, забезпечуючи громадський порядок, перебували як у безпосередньому підпорядкуванні центральних апаратів органів внутрішніх справ, так і підпорядковувались місцевим органам влади, або ж останні мали канали впливу на порядок їх утворення та діяльності.

Але достатньо врегульованих у правовому відношенні муніципальних підрозділів міліції громадської безпеки вітчизняний досвід не знає.

Разом з тим привертає увагу досвід більшості розвинутих країн та держав колишнього СРСР, які пов'язують успішну діяльність своєї поліції з її певною децентралізацією. Остання змогла розв'язати такі задачі:

• збільшити кількість працівників без виділення додаткових фінансових витрат з боку центру;
• утримувати значну частину підрозділів міліції за рахунок місцевого бюджету;
• більш успішно будувати з урахуванням місцевих умов, оперативніше реагувати на їх зміни;
• для вирішення проблем, пов'язаних із безліччю дрібних правопорушень, не будуть залучатися центральні органи внутрішніх справ, що дозволить сконцентрувати увагу на боротьбі з найбільш тяжкими, особливо небезпечними злочинами;
• оптимізувати управління силами і засобами міліції, наблизити її до населення, обходитися меншою кількістю адміністративного апарату;
• реальніше розробляти регіональні програми боротьби зі злочинами з урахуванням місцевих факторів, опираючись при цьому і розраховуючи в основному на власні ресурси.

Статус місцевої міліції, однак, не передбачає її абсолютної автономії, відповідальної лише перед органами місцевого самоврядування. Буде здійснюватися прокурорський нагляд, за центральними органами залишається виконання функцій з координації діяльності всіх підрозділів місцевої міліції, їх матеріально-технічного забезпечення, підготовки кадрів, оперативного керівництва ними в разі ускладнення оперативної обстановки, проведення масових заходів, що мають міжрегіональний характер.

У структурі місцевої міліції повинна знаходитися патрульно-постова служба, підрозділи, що здійснюють охорону об'єктів національної власності, нагляд за дорожнім рухом, які забезпечують виконання рішень місцевих органів самоврядування, а також служби профілактики, дільничних інспекторів міліції та інші зовнішні служби.

Якщо проаналізувати процеси муніципалізації міліції в країнах колишнього СРСР, слід відзначити, що певні спроби в цьому напрямку зроблені законом РРФСР «Про міліцію», прийнятим 18 квітня 1991 року [60; 104]. Ним затверджено розподіл міліції на кримінальну та громадської безпеки (місцеву міліцію). Органи місцевого самоврядування отримали тим самим велику можливість реально впливати на діяльність міліції. Однак міліцію громадської безпеки не можна повністю ототожнювати з муніципальною поліцією в чистому вигляді (за західними зразками). Подвійне підпорядкування і підконтрольність міліції громадської безпеки, тобто підпорядкування її не лише органу місцевого самоврядування, але й вищестоящим органам внутрішніх справ, зберігається. Більш того, при підготовці закону передбачалось, що достатньо більша частина міліції громадської безпеки буде утримуватися за рахунок бюджетів РФ і республік, які входять до її складу [104].

Самі розробники Закону «Про міліцію» розцінюють міліцію громадської безпеки (місцеву міліцію) лише як перехідний ступінь до її муніципалізації. Певним етапом у розвитку ідеї муніципалізації міліції стало прийняття урядом Москви двох постанов: N 276 від 24 грудня 1991 р. «Про створення міліції громадської безпеки (місцевої міліції)» і N 176 від 7 квітня 1992 р. «Про управління муніципальної (місцевої) міліції» [208, с.104-109].

На нашу думку, сама концепція муніципалізації міліції Москви являє собою компроміс, що обумовлюється наявністю діючої структури міліції та потребами адміністрації Москви, яка є органом самоврядування і відповідає перед мешканцями столиці за стан громадського порядку, наведення на вулицях міста елементарного порядку.

Наряди управління муніципальної міліції являють собою автоекіпажі, що складаються з двох офіцерів-інспекторів і водія із рядового складу. Відмітною особливістю несення служби нарядами є те, що вони забезпечують комплексну охорону громадського порядку своїми силами у найбільш складних у кримінальному відношенні місцях міста, здійснюючи в процесі роботи практично всі функції зовнішньої служби міліції: патрульно-постову, дорожнього й санітарного нагляду, профілактики правопорушень тощо.

Ідея створення муніципальної міліції в Узбекистані сприйнята як актуальна в плані реорганізації системи МВС. Передбачалось, що МВС республіки збереже за собою роль координатора і консультанта, а також буде займатися безпосередньо боротьбою зі злочинністю. А охорону громадського порядку повністю візьме на себе місцева міліція. Вона буде не лише фінансуватися за рахунок місцевого бюджету, але й підпорядковуватись місцевому виборчому органові. Однак практична реалізація цих ідей у республіці зовсім не безболісна.

У загальнотеоретичному плані первісними є такі проблеми, як: обґрунтування місця і ролі муніципальної міліції в концепції розбудови правової держави; визначення оптимальних зв'язків з іншими ланками правоохоронної системи в цілому, іншими структурами органів внутрішніх справ зокрема [139, с.168-171].

Для Узбекистану створення муніципальної міліції породжує ряд проблем, пов'язаних з підготовкою кадрів, які б володіли узбецькою, таджицькою, російською та іншими мовами народів, що проживають у тій чи іншій місцевості.

Особливий інтерес викликає організація поліції самоврядування в Литовській Республіці. На території самоврядних районів знаходяться поліцейські дільниці. Поліція самоврядувань фінансується із республіканського бюджету і бюджету самоврядувань. Останні за рахунок власного бюджету забезпечують виплату заробітної платні персоналу поліції, а також оплату господарських витрат на утримання поліцейських дільниць.

За рахунок коштів державного бюджету Литовської Республіки посадовим особам поліції виплачуються компенсації і відшкодовуються збитки, а також утримуються республіканський апарат поліції самоврядування і фінансується централізоване матеріально-технічне забезпечення поліцейських дільниць.

З метою збільшення чисельності працівників поліції, розвитку технічної бази підрозділів, матеріального заохочення працівників, покращення умов їх побуту використовуються також засоби, одержані від усіх підприємств, установ, організацій, за надання послуг та на основі договорів, а також за рахунок стягнення штрафів та інших джерел.

Органи місцевого самоврядування виділяють приміщення поліції самоврядувань, забезпечують технічну експлуатацію, опалення, освітлення і ремонт цих приміщень.

Утворення поліцейських дільниць, установлення території, що обслуговується, є виключним правом органів самоврядування верхнього рівня (округів).

У Литовській Республіці управління поліцією самоврядування належить до компетенції Департаменту поліції МВС. Очолює поліцейські дільниці на території міста (району) комісар поліції самоврядування, який водночас обіймає посаду заступника комісара поліції міста. Призначає комісара поліції самоврядування (дільниці) адміністрація відповідного самоврядування (міста чи округу) за поданням комісара поліції, наділяючи його повноваженнями керівника органу дізнання та посадової особи, уповноваженої розглядати справи про адміністративні правопорушення.

У західній поліцеїстиці до органів муніципальної поліції зараховують формування, особовий склад яких «наймається» владою територіальних утворень — зазвичай міст, графств, сільських населених пунктів — і підпорядковується цій владі. Такі формування діють у межах чітко окресленої юрисдикції та виконують завдання з обслуговування населення [143].

У цьому розумінні муніципальні поліцейські формування існують у поліцейських структурах більшості розвинених країн Заходу. Їхня структура, організація та обсяг компетенції вирізняються значною різноманітністю і залежать насамперед від специфіки державного управління, адміністративно-територіального устрою, політико-правових традицій та концепцій поліцейської діяльності.

Кількісно і якісно муніципальні органи поліції найбільш розвинені в децентралізованих державних системах, побудованих на засадах місцевої автономії та незалежності. Це передусім США та інші країни англосаксонської системи права. У централізованих системах державного управління муніципальна поліція представлена значно меншою мірою. Втім, варто зауважити, що й у цих системах останнім часом простежується виразна тенденція до децентралізації та муніципалізації поліцейських органів. Показовим у цьому плані є приклад Франції: з 1983 року уряд надав невеликим муніципалітетам право створювати власні поліцейські сили.

Однак повернімося до характеристики окремих особливостей місцевої міліції у США. Кожен, хто знайомий з американськими фільмами-вестернами, звертав увагу на те, яке важливе місце відводиться в них (майже в кожному) шерифу та його помічникам. Систематично борючись зі злочинністю, шериф зазвичай має винятково широку самостійність і підпорядковується лише меру міста. Фактично він діє незалежно від центральної поліцейської влади.

Інститут шерифів, що сягає корінням минулого століття, став прообразом системи муніципальної поліції. У більшості західних країн вона існує поряд із державною поліцією, причому обидві системи не дублюють, а взаємодоповнюють одна одну.

Для муніципальної поліції обов'язковими є директиви міністерства внутрішніх справ і юстиції, урядів та комісарів у регіонах. Кадри для неї готують у загальнонаціональних навчальних закладах. До речі, термін «муніципальна поліція» прижився не в усіх країнах; наприклад, у США її називають «місцева поліція», і вона є однією з ланок поліцейської системи. Місцева влада має право видавати нормативні акти, згідно з якими муніципальній міліції ставлять за обов'язок виконання додаткових функцій, не зафіксованих законами штатів та федерації. Так, їй часто доручають надавати допомогу населенню в різного роду конфліктах — «сімейних, поміж сусідами»; контролювати освітлення вулиць, дотримання санітарних нормативів, надання допомоги особам похилого віку.

В Англії термін «муніципальна поліція» також не вживається. Тут налічується 47 поліцейських формувань графств і міст-графств, які становлять так звану місцеву поліцію. Традиційна поліцейська влада в адміністративному графстві, яке має окремий поліцейський загін, — це постійний об'єднаний комітет. Він формується з рівної кількості представників місцевого органу влади, ради графства та мирових судів. Основним обов'язком поліцейської влади є створення в районі, що перебуває під її контролем, відповідних і достатніх для охорони правопорядку сил [84, с.16].

У Франції муніципальні підрозділи поліції нечисленні. Їхні функції обмежені й зведені до підтримання громадського порядку. До того ж запроваджуються вони лише в середніх і відносно невеликих містах із населенням понад десять тисяч осіб. Є муніципальна поліція і в самому Парижі. Вона підпорядкована головному управлінню муніципальної поліції та в організаційному плані поділена на двадцять рот безпосередньо в столиці й двадцять шість — у її передмістях.

Відродження «муніципальної влади» під час виконання поліцейських заходів у Франції пояснюється головним чином характером муніципальної поліцейської влади, а також тим, що національна поліція створена порівняно недавно. Справді, націоналізацію поліцейського персоналу у Франції було проведено згідно із законом від 23 квітня 1941 року, у зв'язку з чим у низці випадків виникла «подвійність» щодо поліцейського персоналу і компетенції поліції.

Реформа на початку восьмидесятих років внесла істотні зміни не лише в правовий статус і організацію місцевого самоврядування, а й у місцеву поліцію. Йдеться насамперед про запровадження нового інституту комісарів, який прийшов на зміну традиційному для Франції інституту префектів.

Найширший спектр завдань вирішує муніципальний штат поліцейських у Німеччині. Патрульна служба здійснює чергування, постійно їздить на автомобілях та контролює обстановку на певній території. У разі дорожніх пригод або вбивства працівники муніципальної міліції першими прибувають на місце події та розпочинають розслідування, яке ведуть доти, доки фахівці кримінальної міліції не переберуть його на себе.

Діяльність поліції щодо регулювання дорожнього руху не обмежується виключно стримувальними заходами. До кола її обов'язків також належить створення місць для підготовки населення зі знання правил дорожнього руху із залученням для цього засобів масової інформації.

Поряд із викладеним, патрульна служба для вирішення своїх завдань за потреби може залучати кінну поліцію, а також спеціальні автомобілі й гелікоптери.

В Італії муніципальна поліція відіграє значно меншу роль, ніж три інші підрозділи: державна поліція, що виконує загальнополіцейські функції, корпус карабінерів, який забезпечує громадський порядок, розслідування злочинів, боротьбу з тероризмом, а також виконує функції військової поліції, і так звана фінансова гвардія, що відповідає за виконання податкового законодавства та боротьбу з контрабандою. У цій країні муніципальна поліція контролює дорожній рух та впроваджує в життя місцеві закони. До речі, до вступу в муніципальну поліцію висуваються ті самі вимоги, що й до кандидатів у державну поліцію, хоча в Мілані є школа, яка готує кадри виключно для муніципальних поліцейських підрозділів.

У Нідерландах муніципальна поліція є не в усіх містах. У кожному конкретному випадку питання вирішується за підсумками переговорів мера з міністром внутрішніх справ. Якщо в муніципальній поліцейській дільниці створено відділ карного розшуку, необхідне додаткове узгодження з міністром юстиції.

Як бачимо, підходи до формування муніципальної поліції, її структури та завдань повсюди різні, але є й спільні характерні ознаки.

Практично скрізь муніципальна поліція включає так звану «зовнішню службу», тобто поліцію, яка переважно займається патрульною службою. Подекуди до цієї служби входять загони кінної міліції та групи провідників службово-розшукових собак. Є в цій системі дорожньо-транспортний відділ, який займається організацією дорожнього руху та розслідуванням дорожньо-транспортних правопорушень, а також адміністративний відділ, що здійснює контроль за забезпеченням реалізації на місцях законодавства щодо видачі ліцензій, створення ділового підприємництва, а також про час і правила торгівлі, про лотереї, мисливство, рибальство тощо.

Також часто у віданні муніципальної міліції перебувають служби у справах неповнолітніх і служба, так звана «поліція моралі», яка займається боротьбою з проституцією, наркоманією тощо. Є ще підрозділи поліції, що здійснюють нагляд за правилами перебування та проживання іноземців на території, яку обслуговує цей поліцейський орган. Проаналізувавши порядок утворення і функціонування підрозділів вітчизняної місцевої (муніципальної) міліції та поліції західних країн, можна, на наш погляд, зробити такі висновки:

1. Розподіл компетенції місцевої і національної поліції проводиться, як правило, в законодавчому порядку (наприклад, у Великій Британії та Франції — у національному законодавстві, у США — у законах штатів). Муніципальна поліція зобов'язана у своїй діяльності керуватися законами країни та постановами уряду. При цьому їй надаються широкі повноваження й самостійність у здійсненні заходів щодо охорони громадського порядку та профілактики правопорушень, у питаннях оперативно-штатного будівництва й ухвалення тактичних та управлінських рішень;
2. Призначення керівників муніципальної поліції проводиться місцевою владою, але, як правило, за згодою з центральними органами поліції;
3. Пріоритети в діяльності муніципальної міліції виробляються на місцевому рівні. Якщо муніципальні поліцейські органи залучаються до виконання будь-яких загальнонаціональних пріоритетів або програм, вони одержують фінансові дотації з державного бюджету;
4. Зарахування особового складу до муніципальної поліції здійснюється на конкретній основі, оплата праці в різних юрисдикціях може бути різною і залежить від виконання службових обов'язків та інших параметрів, передбачених положеннями щодо проходження служби;
5. Взаємодія з національними органами поліції, з формуваннями міжрегіонального і регіонального рівня, а також із сусідніми юрисдикціями обумовлюється у відповідних угодах і контрактах;
6. Основні вимоги до кадрів муніципальної поліції, як правило, збігаються із загальнонаціональними стандартами. Система підготовки здебільшого є єдиною і централізованою;
7. Стратегія забезпечення охорони порядку і безпеки, боротьби зі злочинністю на місцевому рівні загалом ґрунтується на загальнонаціональних концепціях та рекомендаціях;
8. Інформація про стан правопорушень у місцевій юрисдикції, особливо показники злочинності, в обов'язковому порядку передається до центру;
9. У поліцейських системах, що тяжіють до децентралізованих структур і мають розвинений муніципальний рівень, присутній відпрацьований правовий та організаційний механізм нарощування муніципальних поліцейських сил у разі ускладнення криміногенного стану;
10. Ефективність муніципальної поліції як один з основних критеріїв включає так званий «ступінь задоволеності населення» діяльністю місцевого поліцейського органу та може відрізнятися від загальнонаціональних оцінок.

Розвитку тенденцій децентралізації та активізації створення муніципальної поліції сприяють і суттєві зрушення в концепціях поліцейської діяльності. Насамперед вони пов'язані зі спробами перетворення поліції на орган соціального обслуговування населення, яке має проводитися з урахуванням інтересів і запитів громадян, що проживають на певній території.

Реалізація концепції соціального обслуговування населення, на нашу думку, можлива лише за децентралізації структури, передачі великого обсягу повноважень у сфері охорони порядку і безпеки органам місцевого самоврядування. При цьому однією з основних цілей є досягнення міцного контакту та взаєморозуміння з громадянами, створення належних умов для ефективності поліцейських заходів на національному рівні у сферах боротьби з організованою та іншими видами небезпечної злочинної діяльності.

Необхідно також особливо відзначити, що на процеси муніципалізації поліції дуже істотно впливає прагнення громадян до посилення контролю за діяльністю поліцейських органів. З цього погляду самостійні й формально незалежні від центру міліцейські формування, які забезпечують насамперед місцеві інтереси, зустрінуть широку підтримку серед населення.

Дослідження проблеми утворення і функціонування муніципальних підрозділів міліції, вітчизняний та зарубіжний досвід діяльності таких структур дозволяє зробити висновок, що проблеми належного й ефективного забезпечення громадського порядку, громадської та особистої безпеки успішніше вирішуються в країнах, де поліцейські структури місцевого рівня більш децентралізовані.

Правові основи діяльності та функції ОВС в умовах розбудови правової держави

Органи внутрішніх справ реалізують внутрішні функції Української держави. Водночас Народний Комісаріат внутрішніх справ, що діяв у 20–30 рр. минулого століття, окрім охорони правопорядку, займався також будівництвом місцевих Рад та управлінням ними, керівництвом комунальним господарством, спорудженням шосейних шляхів тощо.

Згодом назва змінювалася кілька разів — відповідно до змін об’єкту впливу (Міністерство державної безпеки, Міністерство охорони громадського порядку і т.п.). Щоразу змінювався не лише об’єкт впливу, а й підпорядкованість органів внутрішніх справ, їхня компетенція тощо. Отже, і в історичному, і в теоретичному плані це підтверджує думку про потребу визначити ті суспільні потреби, відносини та справи, на розв’язання яких має бути спрямована діяльність органів внутрішніх справ.

Діяльність органів внутрішніх справ слід розглядати як складову комплексної системи забезпечення національної (соціальної) безпеки України, адже всі служби органів внутрішніх справ так чи інакше пов’язані з боротьбою зі злочинністю та іншими суспільно небезпечними явищами. Особливістю діяльності із забезпечення безпеки суспільства є протидія соціальним загрозам. Саме спрямованість на протидію докорінно відрізняє цю діяльність від інших видів функціонування державних структур, які теж займаються внутрішніми справами (охорона здоров’я, освіта тощо), але діяльність яких орієнтована на координацію, узгоджену взаємодію, правомірну поведінку, добровільність тощо.

Органи внутрішніх справ виконують ті внутрішні функції Української держави, які мають завданням протидію загрозам правам та свободам людини, власності, правопорядку.

Сучасне творення нової України зумовлене подальшим удосконаленням системи державного управління, запровадженням дієвого механізму реформування системи правоохоронних органів, складовою частиною якої є органи внутрішніх справ.

Складнощі перехідного періоду стали об’єктивною передумовою покладання на систему МВС України функцій, що забезпечувалися централізованим управлінням. Поряд з іншими факторами все це поступово ускладнювало організаційну структуру МВС, приводило до розширення компетенції.

Визначення суспільством головних пріоритетів – захист прав та свобод людини, її життя і здоров’я, честі та гідності, усіх форм власності і правопорядку, обумовлюють (а фактично вимагають) пошуку та запровадження більш гнучких і прозорих форм та методів діяльності органів внутрішніх справ, розвитку й удосконалення їх організаційної побудови.

Розпочаті реструктуризація та реформування системи МВС України у рамках реалізації адміністративної реформи, що спрямована на визначення оптимальної структури і системи управління, удосконалення організаційно-правового забезпечення службової діяльності органів внутрішніх справ, перерозподіл повноважень між Центральним апаратом МВС та регіональними підрозділами, скорочення бюджетних видатків на утримання системи МВС (у тому числі за рахунок вимушеного зменшення чисельності працівників органів внутрішніх справ).

У значній мірі це стосується і Центрального апарату Міністерства. Серед правових чинників його реорганізації слід відмітити Указ Президента України від 17 жовтня 2000 р. № 1138/2000 «Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України» [17].

Потребує розбудови система правоохоронних органів України регіонального рівня, яка б функціонувала у межах місцевого самоврядування. В юридичній літературі існує різноманіття думок відносно цього питання [83, с.20-26;92, с.124-125;136, с.17-22]. Однак, досвід країн Прибалтики, Молдови, Російської Федерації, у яких в останні роки створені та успішно функціонують відповідні муніципальні підрозділи, свідчить за їх доцільність. Велике значення для розбудови місцевої міліції в Україні має Указ Президента України від 22 січня 2001 р. №29/2001 «Про утворення місцевої міліції»[20]. 4 березня 2004 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції», згідно з яким Закон України «Про міліцію» [8] доповнений ст. 7¹. Місцева міліція.

Відповідно до цієї статті місцева міліція утворюється за рішенням органів місцевого самоврядування на підставі подання місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів рад, погодженого з Міністерством внутрішніх справ України.

Завданням місцевої міліції є забезпечення захисту життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян та охорони громадського порядку на відповідній території.

До складу місцевої міліції входять підрозділи патрульної служби, служби дільничних інспекторів міліції, а також приймальники-розподільники для дітей, приймальники-розподільники для осіб, затриманих за бродяжництво, спеціальні приймальники для осіб, підданих адміністративному арешту та ізолятори тимчасового тримання. У складі місцевої міліції можуть утворюватися й інші підрозділи для здійснення охоронних функцій.

Місцеву міліцію очолює керівник, який є заступником начальника відповідного управління (відділу) внутрішніх справ з громадської безпеки. Керівник місцевої міліції у встановлені відповідною радою строки звітує перед нею про стан охорони громадського порядку та громадської безпеки на відповідній території. Призначення та звільнення з посад керівника місцевої міліції, начальників структурних підрозділів і дільничних інспекторів проводиться начальниками головних управлінь, управлінь Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі за погодженням з відповідною радою.

Чисельність місцевої міліції визначається органом місцевого самоврядування виходячи з нормативів, затверджених Міністерством внутрішніх справ України. Місцева міліція утримується за рахунок коштів місцевих бюджетів [13].

Крім того, зростання окремих видів злочинів спричинило створення цілої низки нових, відносно самостійних правоохоронних органів і служб. Серед них підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю, по боротьбі з незаконним обігом наркотиків, екологічна міліція, податкова міліція тощо.

Порівняльний аналіз структури МВС та основних завдань органів внутрішніх справ України, Російської Федерації, Латвії, Польщі, Франції, Угорщини, Італії, Великої Британії, Німеччини показує, що найбільш розгалужену структуру МВС мають Україна, Російська Федерація, Франція (організація понад 30 напрямів діяльності).

Основним завданням практично всіх органів внутрішніх справ є здійснення заходів щодо боротьби зі злочинністю. У структурі всіх міністерств внутрішніх справ є підрозділи кримінальної поліції (дирекції, головні управління, бюро, департаменти). Однак, крім України та Російської Федерації, окремо не виділяються завдання боротьби з економічною і загальнокримінальною злочинністю.

Практично у всіх країнах значна увага ОВС приділяється охороні конституційного устрою, забезпеченню громадського правопорядку, у тому числі на автошляхах.

Значна увага приділяється боротьбі з організованою злочинністю та наркобізнесом, ліквідації кримінальних структур злочинного типу. Вивчення показало, що у всіх європейських країнах підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю (комітети, бюро, управління, дирекції) є елементом централізованої системи вертикального підпорядкування і не входять до структури територіальних органів поліції. А в Італії та Німеччині це окремі правоохоронні структури, які не входять до структури МВС.

Іншим важливим завданням міністерств є організація діяльності муніципальної (місцевої) територіальної поліції (Франція, Німеччина, Польща, Велика Британія).

Підрозділи пожежної охорони знаходяться в структурі МВС у Румунії, Франції, Великій Британії, Данії, Литві, Люксембурзі, Нідерландах, Польщі, Угорщині, не входять до структури МВС та підпорядковані: місцевій владі – у Швейцарії, Норвегії; Міністерству юстиції – у Греції; Міністерству безпеки – у Швеції; Міністерству охорони навколишнього середовища – в Ірландії.

В Україні згідно з Указом Президента України від 27 січня 2003 р. №47/2003 «Про заходи щодо вдосконалення державного управління у сфері пожежної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій» Державний департамент пожежної безпеки та підпорядковані йому органи управління, заклади, установи і підрозділи виведено із структури Міністерства внутрішніх справ України та передано Міністерству України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи як урядовий орган державного управління [21].

Підрозділи прикордонної охорони входять до структури МВС у Польщі, Латвії, Угорщині, Німеччині, Румунії, Італії, Ізраїлі.

Підрозділи по боротьбі з тероризмом є тільки у структурі МВС Франції (координаційний підрозділ боротьби проти тероризму у структурі Генеральної дирекції національної поліції Франції та 6-й підрозділ проти зазіхань на державну безпеку та диверсій у структурі дирекції оперативних служб поліції).

Вивчення структур МВС різних країн показало, що організаційна структура Міністерства внутрішніх справ України, як і МВС Російської Федерації, має суттєві недоліки, пов’язані зі збереженням принципів її побудови за радянських часів. До цих недоліків відносяться, насамперед, такі, як: значна чисельність підрозділів з питань організації контролю, перевірок (апарат Міністерства, Управління справами, штаб, організаційно-інспекторські управління). На противагу цьому у міністерствах внутрішніх справ зарубіжних країн (Франція, Велика Британія тощо) контрольні функції виконуються бюро, апаратом Міністра, дирекцією або інспекцією; відсутність підрозділів по боротьбі з тероризмом; перед кадровими апаратами не поставлено завдання щодо організації роботи по захисту конституційних прав та свобод громадян. Тому подальше удосконалення системи державного управління потребує реформування системи правоохоронних органів країни, у тому числі її складової частини – органів внутрішніх справ України.

Виходячи з цього, розглянемо основні правові засади діяльності органів внутрішніх справ України.

Українська Центральна Рада відразуж після повалення самодержавства приступила до державного будівництва, в якому організації міліції відводилося важливе місце. Вперше за часів Центральної Ради народна міліція згадується у документах першого українського військового з’їзду, що відбувся у травні 1917 р. у Києві і прийняв постанову «Про українську народну міліцію», в якій наголошувалося, що українська армія після війни має стати армією народу (народною міліцією) і що єдиною метою її існування та формування повинна бути охорона інтересів і прав народу, а не панівних класів, до якої б нації ці класи не належали.

Вдруге народна міліція згадується в Універсалі Української Центральної Ради від 9 січня 1918 р. Проте, ідея Центральної Ради про народну міліцію, як й ідея більшовиків щодо народної міліції (загального озброєння народу), виявилася безперспективною.

Міліція, що була створена замість поліції Тимчасовим урядом, підпорядковувалася Центральній Раді. Попри усіляким намаганням Ради щодо вдосконалення діяльності міліції, остання не змогла подолати хвилю злочинності, що розросталася. Саме тому у деяких великих містах на допомогу міліції створювалися формування з офіцерів, козаків та студентів.

Лише наприкінці жовтня 1917 р. становище трохи поліпшилося. У резолюції Генерального секретаріату Української Народної Республіки від 3листопада 1917р. наголошувалося, що до міського самоуправління повинні перейти знову всі права стосовно міліції, оскільки необхідність у надзвичайній військовій охороні міста Києва вже минула. Резолюція доручала керівникам зацікавлених відомств розробити систему заходів щодо охорони порядку у Києві та країні за допомогою воєнної сили і муніципальної міліції (патрулі, інспектування міліції тощо). Намагаючись зміцнити єдиноначальність у міліції, підсилити її централізацію, Центральна Рада 5 березня 1918 р. видала Закон про передачу столичної міліції у розпорядження Міністерства внутрішніх справ. Однак, Київська міська дума виступила проти запровадження у життя цього Закону.

Після державного перевороту у грамоті до всього українського народу від 29квітня 1918р. Гетьман Павло Скоропадський сповістив народ України, що права приватної власності, як основа цивілізованої державності, поновлюються повною мірою і всі розпорядження як Українського Уряду, так і Тимчасового Уряду Росії відміняються та скасовуються. За цією ж грамотою розпускалися Центральна та Мала ради.

14 травня 1918 р. було видано Наказ Міністра внутрішніх справ Гетьманату про усунення від посад повітових комісарів та їх помічників і заміну їх повітовими старостами. Наказ приписував повітовим комісарам та їх помічникам з часу державного перевороту в Україні передати усі службові справи призначеним на ці посади повітовим старостам.

Згідно з Постановою Гетьмана від 18 травня 1918 р., існуючу на підставі постанови Тимчасового Уряду міську та повітову міліції, надалі, до створення відповідних законів, приписувалося іменувати «Державною вартою», що передавалася під владу та у розпорядження в адміністративному відношенні губернським та повітовим старостам. Усі міліцейські посади перейменовувалися. Так, інспектора міліції, зазначалося у Постанові, надалі слід називати інспектором державної варти, начальника міліції – начальником державної варти тощо.

9 серпня 1918 р. Гетьман затвердив Закон «Про Статут Української Державної варти». Статут регламентував порядок керування вартою в губерніях та повітах, у містах і селах. У п. 7 Статуту зазначалося, що варта у повіті поділяється на сільську (кінну), яка обслуговує волості, села і селища, та міську (пішу), що обслуговує невеликі міста та міські селища повіту. Статут регулював інші питання діяльності варти, зокрема, про школи та курси по спецпідготовці службовців варти, про її резерви тощо. Як і міліція Центральної Ради, варта Скоропадського не могла, тим більше за умов воєнного часу, упоратися зі злочинністю. Уряд Гетьмана шукав нові форми організації щодо сприяння варті у справі боротьби із злочинністю [141].

17 жовтня 1918 р. Гетьман затвердив Постанову про організацію добровільних дружин, які створювалися для підтримки законності та порядку. Ці дружини формувалися у містах представниками державної влади на місцях (міськими отаманами, губернськими та повітовими старостами) спільно з місцевими громадськими організаціями.

2 грудня 1918 р. Гетьман Скоропадський зрікся влади, яка перейшла до Гетьманського Уряду, а потім до Директорії.

4 січня 1919 р. Рада Народних Міністрів схвалила Закон про скасування інституту Державної варти і про формування народної міліції – для охорони законності та порядку в Україні. Закон набирав чинності з дня його затвердження.

Організуючи народну міліцію, Директорія відмовилася від ідеї Центральної Ради про народну міліцію, яка мала замінити регулярну армію. Було розроблено інструкцію для міліції. «Народна міліція, – зазначалося в інструкції, - це державний інститут, встановлений для охорони законного ладу, громадського спокою і порядку, а також для попередження, розслідування і виявлення кримінальних вчинків і виконання інших обов’язків, покладених на неї Законом. Народна міліція перебуває у відомстві Міністерства внутрішніх справ». Інструкція вводила сторожову (вартову) службу [141].

Організацією державного будівництва Директорія продовжувала займатися й тоді, коли її влада обмежувалася землями на схід за Збруч (фактичною столицею Директорії був Кам’янець-Подільський). Звертають на себе увагу Циркуляр МВС Директорії «Про тимчасову організацію влади на місцях», підписка при вступі на посаду козака-міліціонера, Закон про тимчасові штати народної міліції, Закон про тимчасові штати та Статут Коша охорони республіканського ладу в Україні і інші документи цього періоду у діяльності Директорії. Кош охорони республіканського ладу заміняв міліцію за її відсутності, проводив дізнання та брав участь у попередньому розслідуванні, проводив арешти за постановами суду та прокуратури.

Серед основних недоліків організації міліції УНР відмічалися: різноманітність органів цієї служби (на місцях існували: міліція, карно-розшукові відділи, резервні сотні міліції, сотні Коша охорони республіканського ладу, політичні відділи особливого призначення тощо); відсутність людей, які відповідають своєму призначенню; матеріальна незабезпеченість співробітників міліції та карно-розшукових відділів; відсутність регулярного зв’язку; відсутність засобів переслідування; надзвичайні зловживання з боку посадових осіб міліції та карно-розшукових відділів; втручання у компетенцію міліції військової влади; відсутність повного складу міліціонерів.

За родом справ органи служби безпеки, як зазначалося у доповіді начальника Головної управи військової повинності Віце-директору Адміністративного департаменту МВС, повинні бути поділені на органи для ведення кримінальних справ (міліція та Кошіохорони – для зовнішньої служби та карно-розшукові відділи – для служби таємної по найбільш важливих кримінальних справах) та органи політичних справ (громадського характеру – політичні відділи та воєнного характеру – розвідки та контррозвідки різних типів). Замість цього за відсутності на місцях контролю та інспектування, а також через невідповідність своєму призначенню керівників цих органів, кожен із них втручається у компетенцію іншого: міліція займається і зовнішньою, і таємною службами; карно-розшукові відділи ведуть і кримінальні, і політичні справи, особливо, коли по справі можна відсудити чимало грошей та цінного майна; розвідки і контррозвідки втручаються у справи кожного з цих органів [141].

Таке становище наштовхнуло Уряд УНР на думку щодо реформування усієї системи служби безпеки і замість народної міліції та інших органів, що виконують завдання з охорони порядку й безпеки, створити єдиний державний орган охорони безпеки у республіці. Вже перебуваючи за межами України, але сподіваючись повернутися на її землю, Уряд УНР розробив Закон про поліцію безпеки, а потім Закон про корпус жандармерії безпеки. Передбачалося формувати їх на професійній основі. На цьому закінчується історія міліції Української Народної Республіки.

За радянських часів діяльність МВС регулювалася положеннями, що не публікувалися. Першим законодавчим актом СРСР щодо діяльності міліції став Закон СРСР від 6березня 1979 р. «Про радянську міліцію» [3]. Крім визначення основних завдань міліції, прав та обов’язків її співробітників, Закон регулює застосування міліцією заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї. Цей розділ Закону критикували міжнародні і вітчизняні правозахисні організації, тому що він не відповідає міжнародно-правовим документам, зокрема «Кодексу поводження посадових осіб по підтримці правопорядку» (ООН, 1991 р.) і «Основним принципам застосування сили і зброї представниками правоохоронних органів», схваленим Генеральною Асамблеєю ООН у 1990 р.[82]У ньому відсутні чіткі критерії застосування сили та зброї, що дозволяє надмірно широко їх трактувати.

Після проголошення незалежності України почалася розбудова усіх державних органів країни, у тому числі і органів внутрішніх справ. 20 грудня 1990 р. Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про міліцію» [8].

В основі організаційно-функціональної структури міліції лежать принципи територіальності та спеціалізації. Міліція України входить до складу органів внутрішніх справ України, які очолює Міністерство внутрішніх справ України. Згідно зі ст. 7 Закону України «Про міліцію», до структури міліції України належать підрозділи кримінальної міліції, міліції громадської безпеки, місцевої міліції, транспортної міліції, державної автомобільної інспекції, міліції охорони та спеціальної міліції [8].

Стаття 2 цього Закону визначає основні завдання міліції: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їхніх прав, свобод і законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень; участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків.

Закон також встановлює, що правовою основою діяльності міліції є: Конституція України, згаданий Закон, інші законодавчі акти України, постанови Верховної Ради України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні акти Міністерства внутрішніх справ України, Загальна декларація прав людини, міжнародні правові норми, ратифіковані у встановленому порядку.

Закон України від 4 березня 2004 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції» доповнив Закон України «Про міліцію» ст. 7¹, якою законодавчо закріплено завдання, склад та організаційні засади діяльності місцевої міліції [13].

Закон України від 18 лютого 1992 р. «Про оперативно-розшукову діяльність» окреслює завдання оперативно-розшукової діяльності правоохоронних органів, зокрема й органів внутрішніх справ: пошук і фіксація фактичних даних про протиправні діяння окремих осіб та груп, відповідальність за які передбачена Кримінальним кодексом України, про розвідувально-підривну діяльність служб іноземних держав та організацій — з метою припинення правопорушень та в інтересах кримінального судочинства, а також отримання інформації в інтересах безпеки громадян, суспільства і держави.

Стаття 3 Закону встановлює, що правову основу оперативно-розшукової діяльності становлять Конституція України, згаданий Закон, Кримінальний та Кримінально-процесуальний кодекси України, закони України про прокуратуру, міліцію, Службу безпеки, Прикордонні війська, державну охорону органів державної влади України та посадових осіб, статус суддів, забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, державний захист працівників суду і правоохоронних органів, інші законодавчі акти та міжнародно-правові угоди і договори, учасником яких є Україна [7].

У сучасному законодавстві України систематизуючими нормативними актами, що безпосередньо регулюють боротьбу з організованою злочинністю та корупцією як установи публічного права, можна вважати закони України від 30 червня 1993 р. «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» [12] та від 5 жовтня 1995 р. «Про боротьбу з корупцією» [14].

Закон України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» окреслює головні напрями загальнодержавної політики та організаційно-правові засади боротьби з організованою злочинністю.

Основними завданнями цього Закону є: створення загальних правових і організаційних засад у сфері боротьби з організованою злочинністю, сприяння її попередженню та ліквідації; визначення системи державних органів, що ведуть боротьбу з організованою злочинністю, та їх взаємовідносин; встановлення повноважень спеціальних державних органів по боротьбі з організованою злочинністю та спеціальних заходів, що здійснюються ними; встановлення обов’язків інших державних органів у сфері боротьби з організованою злочинністю; правове забезпечення фінансових, матеріально-технічних та інших умов, необхідних для боротьби з організованою злочинністю; забезпечення гарантій прав громадян і юридичних осіб під час здійснення заходів боротьби з організованою злочинністю.

Статтею 5 Закону визначено систему органів, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю. Серед них — і спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, діяльність яких регламентується цим Законом [12].

Через соціальні, переважно економічні та політичні, зміни в суспільстві постала необхідність сформувати у складі комплексних заходів щодо боротьби з організованою злочинністю правову установу — боротьбу з корупцією.

Закон України «Про боротьбу з корупцією» визначає правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь. Цим Законом визначено органи, які ведуть боротьбу з корупцією, і серед них — відповідні підрозділи Міністерства внутрішніх справ України [14].

На нашу думку, зазначені чинні законодавчі акти вже не відповідають реаліям сьогодення щодо реформування, розвитку та діяльності органів внутрішніх справ України. Тому, на нашу думку, законодавцю необхідно внести зміни і доповнення або прийняти у новій редакції такі закони України, як: «Про міліцію», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», «Про боротьбу з корупцією», а також ухвалити Закон України «Про органи внутрішніх справ».

Правовими засадами розбудови та діяльності органів внутрішніх справ є також укази Президента України. Своїм Указом від 17 жовтня 2000 р. №1138/2000 Президент України затвердив Положення про Міністерство внутрішніх справ України. Положення визначає, що Міністерство внутрішніх справ України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МВС України є головним (провідним) органом виконавчої влади з питань формування і реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, охорони та оборони особливо важливих державних об’єктів.

Відповідно до цього Положення основними завданнями МВС України є: організація і координація діяльності органів внутрішніх справ щодо захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки; участь у розробці та реалізації державної політики щодо боротьби із злочинністю; забезпечення запобігання злочинам, їх припинення, розкриття і розслідування, розшуку осіб, які вчинили злочини, вжиття заходів до усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень; організація охорони та оборони внутрішніми військами особливо важливих державних об’єктів; забезпечення реалізації державної політики з питань громадянства; забезпечення проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи; організація роботи, пов’язаної із забезпеченням безпеки дорожнього руху; здійснення на договірних засадах охорони майна усіх форм власності; визначення основних напрямів удосконалення роботи органів внутрішніх справ, надання їм організаційно-методичної та практичної допомоги; забезпечення додержання законності в діяльності осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, працівників і військовослужбовців системи Міністерства; підготовка органів внутрішніх справ та внутрішніх військ для інтеграції України до Європейського Союзу [17].

Указ Президента України від 22 січня 2001 р. №29/2001 «Про утворення місцевої міліції» встановлює, що місцева міліція утворюється органами місцевого самоврядування за спільним поданням місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, погодженим із Міністерством внутрішніх справ України, на базі підрозділів дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції України, патрульно-постової служби та служби дільничних інспекторів міліції і утримується за рахунок коштів місцевого бюджету.

Місцева міліція виконує свої завдання у взаємодії з іншими підрозділами внутрішніх справ, правоохоронними органами, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, громадськими формуваннями з охорони громадського порядку [20].

З огляду на необхідність подальшого вдосконалення системи та структури правоохоронних органів, підвищення ефективності їх діяльності з утвердження і забезпечення прав та свобод громадян, зміцнення законності і правопорядку, відповідно до п. 28 ст. 106 Конституції України [1] Указом Президента України від 17 січня 2001 р. № 17/2001 утворено Комісію з питань реформування правоохоронних органів в Україні як консультативно-дорадчий орган при Президентові України.

Основними завданнями цієї Комісії є: здійснення аналізу організації та практики діяльності правоохоронних органів в Україні та іноземних державах; підготовка пропозицій щодо вдосконалення та оптимізації системи правоохоронних органів в Україні, їх структури, організації діяльності, з урахуванням загальновизнаних міжнародних норм і стандартів; організація підготовки та розгляд проектів законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, програм, заходів з питань удосконалення організації та діяльності правоохоронних органів, координації їх роботи щодо посилення боротьби із злочинністю, корупцією, захисту прав і свобод громадян [18].

Ще одним з правових чинників, які регулюють діяльність органів внутрішніх справ, є постанови Кабінету Міністрів України. Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 1993 р. № 510 було створено Державну службу боротьби з економічною злочинністю та затверджено Положення про Державну службу боротьби з економічною злочинністю [24].

Постановою Кабінету Міністрів України від 8 липня 1995 р. № 502 було створено кримінальну міліцію у справах неповнолітніх та затверджено Положення про кримінальну міліцію у справах дітей [25].

З метою підвищення ефективності діяльності системи Міністерства внутрішніх справ, спрямованої на боротьбу зі злочинністю, охорону громадського порядку і забезпечення громадської безпеки, Постановою від 24 квітня 1996 р. №456 Кабінет Міністрів України схвалив Концепцію розвитку системи Міністерства внутрішніх справ. Головним завданням Концепції є визначення на основі наукового аналізу сучасних і прогнозованих тенденцій розвитку соціально-економічної та криміногенної обстановки в суспільстві шляхів оптимізації діяльності системи Міністерства внутрішніх справ з метою максимального забезпечення ефективності її функціонування [23].

Отже, можна зробити висновок, що правовою основою діяльності органів внутрішніх справ України є: Конституція України, закони України, постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, відомчі нормативні акти Міністерства внутрішніх справ України, рішення місцевих органів державної виконавчої влади, представницьких органів та органів місцевого самоврядування, прийняті в межах їх компетенції, міжнародні правові норми, ратифіковані у встановленому порядку.

Конституція України низкою статей, зокрема розділом другим «Права, свободи і обов’язки людини і громадянина», висуває високі вимоги до функціонування правоохоронних органів, у тому числі й органів внутрішніх справ, хоча у тексті Конституції ці органи прямо не вказуються. Підвищення рівня злочинності ставить перед органами внутрішніх справ нові завдання і вимагає визначення стратегічних напрямів їх діяльності, пошуку підходів до організації та здійснення охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю, які б відповідали сучасній обстановці та тенденціям їх розвитку на перспективу.

У зв’язку з цим особливої значущості набуває укладання багатосторонніх угод між МВС України та МВС зарубіжних країн і реалізація положень цих угод. Це стосується і положень Угоди про співробітництво міністерств внутрішніх справ у сфері боротьби з організованою злочинністю від 17 лютого 1994 р. (багатостороння угода між МВС країн, що входять у СНД), згідно з якими: виражаючи заклопотаність зростанням злочинності в організованих формах як у національному, так і в міжнародному масштабах, діючи у межах своєї компетенції та з дотриманням законодавства і міжнародних договорів своїх держав, Сторони Угоди зобов’язуються на основі положень цієї Угоди співробітничати у справі попередження, виявлення, припинення та розслідування злочинів, що здійснюються організованими групами. Співробітництво здійснюється, зокрема, у таких формах, як планування і здійснення скоординованих заходів, проведення спільних наукових досліджень проблем боротьби з організованою злочинністю, що представляють взаємний інтерес. При цьому Сторони Угоди прагнутимуть забезпечити, у тому числі шляхом взаємних консультацій, розробку єдиних підходів до нормативно-правової регламентації питань боротьби з організованою злочинністю [176, с.1-2].

Співпраця правоохоронних органів, особливо у рамках двосторонніх та багатосторонніх угод, з метою попередження і припинення транснаціональної злочинності, особливо у зв’язку із зростанням терористичної загрози у світі, терористичних нападів, вжиття заходів щодо осіб, винних у їх скоєнні, визнана одним із головних аспектів міжнародного співробітництва у сфері боротьби з організованою злочинністю та корупцією згідно зі Стратегією та рекомендаціями щодо тактики боротьби з організованою злочинністю і корупцією на 2002 р., розробленими Міжвідомчим науково-дослідним центром з проблем боротьби з організованою злочинністю при Координаційному комітеті по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України. Крім вказаного аспекту, міжнародне співтовариство у боротьбі з організованою злочинністю та корупцією передбачає також вжиття, до надання статусу біженця, належних заходів згідно національного законодавства і міжнародного права, включаючи міжнародні стандарти у галузі людини, з метою того, щоб особи, які шукають притулку, не планували терористичних актів, не сприяли їм і не приймали участь в їх скоєнні; прийняття вичерпних заходів щодо встановлення джерел фінансування транснаціональної злочинності, зокрема терористичних актів, негайного їх припинення і попередження у подальшому; відпрацювання єдиної державної системи обліку осіб, щодо яких одержано оперативні дані про наміри здійснення ними терористичних актів або причетність до них, забезпечити постійний обмін такою інформацією та досвідом спецпідрозділів нашої держави із спецпідрозділами зарубіжних країн, стажування та навчання за кордоном працівників таких спецпідрозділів правоохоронних органів України; прискорення приєднання України до міжнародних угод і конвенцій у галузі боротьби з організованою злочинністю і зокрема ратифікації Європейської Конвенції з припинення терористичних дій та Міжнародної Конвенції, спрямованої на припинення терористичних бомбувань (1977 р.) (першу Україна не ратифікувала, у другій Україна не є її Стороною); підвищення ефективності виконання судових доручень, що випливають з угод про взаємну правову допомогу, особливо якщо вони пов’язані зі злочинами, вчиненими у складі організованих злочинних груп, сприяння отриманню, під час кримінальних переслідувань, доказів, забезпечення їх безпосередньої передачі на прохання зацікавленої сторони у справах, що не терплять зволікання; продовження роботи по відпрацюванню конкретних форм та методів взаємодії, у тому числі із застосуванням комп’ютерних технологій, між службами МВС, СБУ, податкової міліції ДПА України, НЦБ Інтерполу та відповідними структурами зарубіжних країн у боротьбі з проявами транснаціональної організованої злочинності, наркобізнесом та «відмиванням» грошей, одержаних злочинним шляхом; вирішення організаційних питань щодо входження України до міжнародних організацій, насамперед структур ООН, Ради Європи, СНД, що координують практичну діяльність та наукові дослідження у сфері боротьби з організованою злочинністю та корупцією [192, с.23-24].

РОЗДІЛ 2 МІСЦЕ І РОЛЬ ПІДРОЗДІЛІВ МІСЦЕВОЇ МІЛІЦІЇ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

2.1. Характеристика організаційної структури ОВС України

Нині надзвичайно важливим є використання науково обґрунтованих методів, шляхів і засобів удосконалення ключових функціональних та структурних характеристик управлінського апарату, тобто його функціонально-структурної організації. Головна мета такого вдосконалення полягає в тому, щоб досягти максимально повної відповідності між наявними організаційними структурами та змістом роботи апарату, яка об'єктивно потрібна за теперішніх соціально-економічних умов[40,с.27]. Управління спрямоване на віднайдення оптимальної організаційної форми для досягнення поставленої мети. Під організаційною формою при цьому розуміють органічну структурно-функціональну єдність. Саме через управління здійснюється пошук такої структури апарату управління, яка за заданих умов здатна ефективно виконувати поставлені завдання.

Організаційні структури вивчають фахівці різних галузей (економісти, соціологи, системотехніки, спеціалісти з організації виробництва й управління), які послуговуються різними системами понять. Тому перш ніж перейти до розгляду організаційних структур, слід уточнити низку вихідних понять: «організація», «структура», «організаційна структура», «організаційна структура управління».

Гарольд Кунц[217,с.176-187], розглядаючи термінологічну плутанину, зауважує, що вона завдає значної шкоди теорії та практиці управління, поглиблюючи розрив між ними.

У науці управління термін «організація» вживається у кількох значеннях.

А. Маршал[138] тлумачить загальне розуміння поняття «організація» так: це основа, що забезпечує єдність складних економічних організмів і потрібна їм через високий рівень диференціації та комплексності. Ця основа організації має точний вираз – розподіл праці, адже означає виокремлення спеціалізованих функцій. На такому рівні абстракції вона постає як характеристика соціально-економічної системи.

О.А. Радугін і К.А. Радугін[176,с.41] вважають, що термін «організація» в управлінні розглядається у широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні організація постає як функціонально-цільова спільність людей, якій притаманні соціальна структура, канали комунікації, орієнтації, координації, управління і контролю; вона формується на основі розподілу праці, спеціалізації функцій та ієрархізованої системи взаємодії між індивідами, групами і структурними підрозділами для задоволення соціальних потреб індивідів і суспільства. У вузькому розумінні організація – це процес визначення найважливіших зв'язків людей, завдань і видів діяльності задля інтеграції та координації організаційних ресурсів для ефективного виконання поставлених цілей.

У. Кінг та Д. Кліланд[91,с.291] зазначають, що організація – це дещо більше, ніж просто група людей. Це група індивідів, поєднаних організаційними принципами, інтересами, процедурами, особистісними цінностями, а також формами повноважень і відповідальності.

Г.В. Атаманчук[43,с.130-131] пропонує таку характеристику організації:

• це формальне явище, утворене шляхом виділення з якого-небудь цілого його певної частини з метою покладання на неї (частину) адекватних їй функцій цілого;
• це взаємодія елементів частини як всередині, так і поза нею з метою реалізації покладених на неї функцій цілого;
• це стійка (у часі і просторі) взаємодія елементів, що додає частині певні контури і зміцнює її силу за допомогою спеціалізації і кооперації можливостей цих елементів. Головне в організації складається не в наборі, кількості і якості елементів, що її складають, а в їх взаємозв'язках, взаємодіях.

У філософському енциклопедичному словнику[204,с.320] подано таке визначення поняття «організація» – 1) об'єднання індивідів у єдине ціле для сумісної праці щодо реалізації програми або цілі і діючих на основі певних правил і процедур; 2) сукупність процесів або дій, що ведуть до утворення і вдосконалення взаємозв'язків між частинами цілого; 3) внутрішня упорядкованість, узгодженість, взаємодія більш або менш диференційованих і автономних частин цілого, обумовлені його побудовою.

На нашу думку, можна зробити висновок, що в управлінні використовуються усі три значення терміну «організація»:

1. Організація як внутрішні якості зв'язків елементів системи. Визначається як внутрішня упорядкованість, узгодженість, взаємодія більш або менш диференційованих і автономних частин цілого, що обумовлені його побудовою. Л.В. Коваль зазначав, що «організація є явище, фактор, а відповідно поняття й категорія, протилежні дезорганізації»[97,с.19]. Є.Б. Кубко дає визначення цього значення поняття: «Організація є універсальною ознакою для будь-якої діяльності в тому числі і для управлінської. Поняття «організація» ширше від поняття «управління», воно охоплює і впорядкування діяльності неуправлінського характеру, без якого процес управління не може здійснюватися. В широкому загальносоціальному контексті організація направлена на різні соціальні об'єкти і на впорядкування процесів взаємодії з метою вирішення певних соціальних завдань. На рівні державного управління організація передбачає впорядкування суб'єктів і об'єктів управління, системи управління в цілому і усього процесу державно-владного впливу з метою вирішення завдань, що стоять перед державою»[119,с.64].

2. Організація як сукупність процесів або дій. Термін «організація» може означати певну діяльність, що включає розподіл функцій, повноважень, обов'язків, налагодження сталих зв'язків тощо[97,с.19]. У цьому значенні «організація» виступає поняттям підпорядкованим управлінню.

3. Організація як об'єднання індивідів. Організація розглядається як функціонально-цільова спільність людей, з притаманною їй соціальною структурою, каналами комунікації, орієнтації, координації, управління і контролю, що формується на основі розподілу праці, спеціалізації функцій та ієрархізованої системи взаємодії між індивідами, групами і структурними підрозділами для задоволення соціальних потреб індивідів і суспільства. Тут організація є соціальним інститутом з певним статусом[97,с.19].

Поняття «структура» також має декілька визначень.

Структура – сукупність стійких зв'язків об'єкта, що забезпечують його цілісність[204,с.438].

Структура – форма організації системи, єдність стійких взаємозв'язків між елементами, що складають систему[94,с.118].

Але, як на нашу думку, структура це не тільки зв'язки елементів системи, але і самі елементи об'єднані зв'язками, що утворюють систему і тому ми дотримуємося наступного визначеннями структури. Структура – сукупність функціональних елементів системи, об'єднаних зв'язками.

Серед науковців та фахівців-управлінців відсутня єдина думка щодо визначення «організаційна структура».

Деякі автори організаційну структуру визначають як внутрішню побудову органів управління з характерними для них прямими, зворотними і багатосторонніми взаємозв'язками[99].

Г.В. Щьокін[210,с.336] вважає, що система між елементами якої встановлені зв'язки, які забезпечують взаємодію її елементів, направлену на досягнення певних цілей є організованою. Структура, яка відображає склад і підлеглість різних елементів, ланок і ступенів управління, що функціонують для досягнення певної мети, називається організаційною.

В.Ф. Сухарев[193,с.12] вважає, що структура – це організаційна побудова органу внутрішніх справ, яка забезпечує взаєморозміщення, взаємодію і підлеглість підрозділів і посад, що входять до його складу, для виконання покладених на нього завдань.

В.М. Плішкін[166,с.174] зазначав, що в загальному вигляді організаційну структуру соціальної системи можна визначити як сукупність посад, об'єднаних за допомогою організаційних зв'язків.

Найбільш вдалими визначеннями організаційної структури є запропоновані О.М. Бандуркою та Г.В. Атаманчуком.

О.М. Бандурка[48,с.26] вважає, що організаційна структура включає в себе сукупність структурних підрозділів, об'єднаних в орган, зв'язки підпорядкованості між ними, а також форми розподілу функцій.

Г.В. Атаманчук[43,с.143] під структурою державного органу розуміє сукупність його підрозділів, а в них посад, схема розподілу між ними функцій і повноважень, покладених на орган, система взаємовідносин цих підрозділів і посад.

Також в управлінні відзначаються інші характеристики організаційної структури.

Структура організації встановлює деякий загальний набір попередніх положень і передумов, що визначають, які члени організації несуть відповідальність за ті або інші види рішень. Структура організації визначає структуру підцілей, яка служить критерієм вибору при підготовці рішень у різних частинах організації. Вона встановлює відповідальність підрозділів організації за ретельне дослідження окремих елементів зовнішнього оточення і за передачу до відповідних точок інформації про події, які вимагають особливої уваги[76,с.89].

Найкраща структура – це та, яка найкраще дозволяє організації взаємодіяти з зовнішнім середовищем, продуктивно і доцільно розподіляти і спрямовувати зусилля своїх співробітників, а також задовольняти потреби клієнтів та досягати своїх цілей з високою ефективністю[140,с.331].

З цього, як на нашу думку, випливає загальне визначення: організаційна структура – це сукупність більш або менш диференційованих і автономних функціональних частин цілого та їх стійких зв'язків як внутрішня упорядкованість, узгодженість, взаємодія, що обумовлені його побудовою та забезпечують його цілісність.

Таким чином, даючи загальну характеристику організаційної структури, можна виділити декілька положень, які визначають її значимість:

- направлена на встановлення чітких взаємозв'язків між окремими підрозділами і співробітниками;

- забезпечує координацію всіх функцій управління;

- визначає функції, повноваження і відповідальність на управлінських рівнях;

- визначає оптимальну ефективність взаємодії з зовнішнім середовищем, досягнення своїх цілей та виконання покладених на неї функцій і повноважень, її виживання;

- визначає організаційну поведінку її співробітників, тобто стиль управління і якість праці колективу.

Такий підхід, що відображає взаємозв'язок між структурою управління та функціями, є не тільки науково обґрунтованим, а й відповідає нагальним вимогам сьогодення – удосконаленню системи управління ОВС.

Функції і структура управління – два нерозривно взаємозв'язих та взаємообумовлених боки єдиного цілого – організації системи управління і виступають відповідно як зміст і форма процесу управління. Наявність організаційної структури управління і її розвиток є основою всієї організації. Поза їх межами виключається можливість реалізації функції управління[210,с.336].

Від поняття «організаційна структура» необхідно відрізняти поняття «організаційна структура управління».

В.К. Колпаков вважає, що «організаційна структура управління представляє собою сукупність управлінських ланок, взаємозв'язаних організаційно-адміністративними відносинами, …в організаційній структурі управління її елементами є тільки посади суб'єктів управління, а зв'язками - зв'язки субординації»[163,с.176]. Система управління створює внутрішню структуру, матеріальну основу процесу управління[102,с.6].

Під структурою управління організацією розуміється упорядкована сукупність взаємопов'язаних елементів, які знаходяться між собою в сталих відношеннях, що забезпечують їх функціонування і розвиток як єдиного цілого. Елементами структури є окремі робітники, служби та інші ланки апарату управління, а відношення між ними підтримуються завдяки зв'язкам, що прийнято поділяти на горизонтальні і вертикальні. Горизонтальні зв'язки носять характер погодження і є, як правило, однорівневими. Вертикальні зв'язки – це зв'язки підпорядкування і необхідність у них виникає при ієрархічності управління, тобто за наявності декількох рівнів управління. Крім того, зв'язки в структурі управління можуть носити лінійний і функціональний характер. Лінійні зв'язки відображають рух управлінських рішень та інформації між так званими лінійними керівниками, тобто особами, які повністю відповідають за діяльність організації або її структурних підрозділів, а функціональні зв'язки мають відповідати руху інформації, управлінським рішенням і функціям управління.

В рамках структури управління протікає управлінський процес (рух інформації і прийняття управлінських рішень), між учасниками якого розподілені завдання і функції управління, а отже – права і відповідальність за їх виконання. Тому структуру управління можна розглядати як форму розподілу і кооперації управлінської діяльності, в рамках якої відбувається процес управління, направлений на досягнення наміченої мети.

Таким чином, структура управління включає в себе всі цілі, розподілені між різноманітними ланками, зв'язки між якими забезпечують координацію окремих дій по їх виконанню. Тому її можна розглядати як зворотну сторону характеристики механізму функціонування (як процесу реалізації структурних зв'язків системи управління). Зв'язок структури управління з ключовими поняттями управління – його метою, функціями, процесом, механізмом функціонування, людьми та їх повноваженнями, – свідчить про її величезний вплив на всі сторони управління. Тому менеджери всіх рівнів приділяють величезну увагу принципам і засобам формування структур, вибору типу або комбінації виглядів структур, вивченню тенденцій в їх побудові й оцінці їхньої відповідності меті та завданням[140,с.107].

Г.В. Атаманчук[42,с.130] визначає, що: організаційна структура державного управління – це особливе державно-правове явище, зумовлене суспільно-політичною природою, соціально-функціональними повноваженнями, цілями і змістом державного управління в суспільстві. Вона містить у собі певний склад, організацію і стійкий взаємозв'язок людських ресурсів, технічних і інших засобів, що виділяються та витрачаються суспільством на формування і реалізацію державно-керуючих впливів, підтримку життєздатності самого суб'єкта управління. У ній концентрується значна кількість соціальних і організаційних якостей держави. Звідси виділення організаційної структури державного управління з різноманітних зв'язків держави і суспільства та її спеціальне розуміння.

Вдало створена структура системи управління, яка значною мірою визначає її ефективність, оскільки забезпечує стійкість зв'язків між безліччю компонентів об'єкта управління і забезпечує цілісність системи. Вона пов'язує окремі елементи системи в єдине ціле, впливає на форми і організацію планування, оперативного управління, способи організації робіт і їх координацію, дає можливість виміряти і порівняти результати діяльності кожної ланки системи. Структура впливає і на технологію управління, ставить завдання оптимального розподілу інформації, використання управлінської техніки при підборі і розстановці кадрів.

Багатогранність структур управління передбачає множинність принципів їхнього формування. Передусім структура повинна відображати мету і завдання організації, а також функціональний розподіл праці і обсяг повноважень працівників управління (останні визначаються політикою, процедурами, правилами та посадовими інструкціями і поширюються, як правило, у напрямку більш високих рівнів управління). При цьому повноваження керівника будь-якого рівня обмежуються не тільки внутрішніми факторами, але й факторами зовнішнього середовища, рівнем культури та ціннісними орієнтаціями суспільства, прийнятими в ньому традиціями і нормами. Іншими словами, структура управління повинна відповідати соціально-культурному середовищу і при її побудові треба враховувати умови, в яких вона буде функціонувати. Практично це означає, що спроби сліпо копіювати структури управління, які діють успішно в інших організаціях, спрямовані на провал, якщо умови відрізняються. Важливий вплив на структуру управління має також реалізація принципу відповідності між функціями і повноваженнями, з одного боку, кваліфікацією і рівнем культури – з іншого.

Організаційна структура управління є найважливішим фактором, що визначає і форми поведінки (діяльності) усього колективу і окремих його членів. В цьому плані при визначенні організаційної структури або її трансформації використовуються такі управлінські принципи і поняття, як: співвідношення відповідальності і повноважень, делегування повноважень, централізація і децентралізація, відповідальність і контроль, норми керованості, організаційна політика, моделі управлінських рішень, проектування загальних і індивідуальних завдань тощо. По суті йдеться тут про змістовну сторону структури управління: який меті вона служить і які управлінські процеси вона забезпечує.

Узагальнюючи численні дослідження, можна констатувати, що організація – це комплекс взаємопов'язаних елементів, до яких відносять: мету, завдання; розробку системи заходів для реалізації мети і розподіл завдань на окремі види робіт, які можуть бути доручені певним членам всередині організації; інтеграцію окремих робіт у відповідних підрозділах, які могли б їх координувати різними засобами, включаючи сюди і формальну ієрархічну структуру; мотивацію, взаємодію, поведінку, погляди членів організації, які частково визначаються заходами, направленими на реалізацію її цілей, а частково носять особистий, випадковий характер; процеси як прийняття рішень, комунікації, інформаційні потоки, контроль, заохочення і покарання, що мають вирішальне значення для забезпечення виконання цілей організації; єдину організаційну систему, яка розуміється не як особлива додаткова ознака, а як внутрішня узгодженість, яка повинна бути досягнута між всіма вищезгаданими елементами організації.

Існує багато типів структур управління і майже кожна нова монографія про управління наводить новий тип організаційної структури або їх комбінацій (патріархальна, лінійна, функціональна, штабна, матрична, є навіть дивізійна і продуктова структури). Але справа не в назві, а у тому, як діюча структура управління виконує свої функції, тобто в її оптимальності для даних умов: чи раціональні зв'язки між ланками і рівнями управління при забезпеченні надійності і мінімальних витрат на апарат управління?

Можна сказати, що існують різного типу ієрархічні та лінійні структури. Для ієрархічних характерна наявність керівника і хоча б одна підлегла підсистема. У лінійних структурах керуючі функції розподілені між усіма елементами системи. При такому управлінні джерелом і стимулятором керуючих процесів є верхній ієрархічний рівень, ініціатива підсистем обмежена і їх функціональна поведінка носить виконавчий характер.

Отже, можна забезпечити управління двома способами: керувати підлеглими безпосередньо або ввести проміжний рівень управління і керувати колективом через своїх заступників.

В організаційних структурах, у тому числі і державного управління, використовується декілька організаційних основ, які формують відповідні типи структур.

Лінійна структура полягає в тому, що виконавець підпорядковується і отримує прості, зрозумілі кожному і цілком логічні вказівки тільки від одного керівника. У цьому випадку структурний підрозділ очолює наділений необхідними повноваженнями начальник і здійснює одноосібно всі функції управління. Його рішення обов'язкові для виконання співробітниками, оптимальною робочою групою потрібно вважати колектив, з керівництвом яким справляється одна людина. Принцип єдиноначальності, що реалізовується при цьому, не тільки концентрує всю повноту влади в одних руках, але й накладає персональну відповідальність на керівника. Вищестоящий орган управління не має права віддавати розпорядження виконавцям, минаючи їх безпосереднього начальника.

Проте за такого варіанта керівник, який сам відповідає за всі напрями роботи колективу, мусить одноосібно виконувати увесь обсяг управлінських завдань, через що нерідко зазнає значного інформаційного перевантаження. Коли виконавців багато і вони задіяні у різних видах робіт, керувати ними стає непросто. Лінійна структура має виправдане застосування у невеликих дворівневих організаціях або як складова частина більш складних організацій.

Сильною стороною лінійних структур управління є простота, чіткість побудови, явно і недвозначно виражена підлеглість та відповідальність структурних елементів. Водночас сфера їх застосування обмежена через організаційні труднощі при розв'язанні багаторівневих неоднозначних задач. Складно вирішуються питання, що виникають між підрозділами. Нерідко трапляються випадки нерівномірного завантаження керівників, а успіх роботи значною мірою залежить від їхньої майстерності та досвіду.

На лінійній основі формується структура, в якій переважає вертикальна, однонаправлена підлеглість державних органів, що у завершеному вигляді утворює сувору ієрархічну піраміду. Саме тут найбільшою мірою дотримується єдиноначальність. Лінійний тип структури жорстко формалізований і надає організації стійкості, надійності, послідовності. Він сприятливий для виконання, чіткого проведення у життя владних вимог. Однак у ньому слабо виражені зворотні зв'язки, обмежено представлене різноманіття життя, що знижує його універсальність та ефективність.

Функціональна структура істотно полегшує роботу керівника, адже в нього є заступники і практично йому доводиться працювати тільки з ними, а не з усім колективом виконавців індивідуально. Кожний із заступників у функціональних напрямах зобов'язаний компетентно вирішувати завдання, які виникають, і має право ухвалювати самостійні рішення в межах своїх повноважень. Функціональну структуру управління часто називають традиційною або класичною, оскільки вона застосовується вже багато років і її особливості більш глибоко досліджені.

Особливо плідною є ця структура управління, коли організація спеціалізується у декількох напрямках діяльності, що вимагає спеціалізації керівників підрозділів. Традиційно діють наступні функціональні блоки: планування, оперативного управління, постачання, бухгалтерського обліку тощо.

При функціональній структурі управління складно здійснювати координацію і узгодженість рішень фахівців, кожний з яких вважає свої завдання пріоритетними. Основна вада структури в тому, що більшість оперативних рішень, незалежно від їх важливості, повинен приймати вищий керівник. Досвід управління переконливо показує, що функціональну структуру доцільно застосовувати в тих випадках, коли обмежені види діяльності й організація діє в стабільних зовнішніх умовах[94,с.119].

На функціональній основі формуються державні органи, які спеціально пристосовані до здійснення конкретних функцій управління. Це дозволяє під кожну з функцій управління, що реалізовуються, підібрати високопрофесійний апарат фахівців. У той же час така основа породжує дуже складну проблему міжфункціональної координації, яка обмежує переваги спеціалізованого ведення окремих функцій управління.

Лінійно-функціональна основа забезпечує з'єднання переваг лінійної і функціональної основ і сприяє створенню структури, в якій частина органів ухвалюють управлінські рішення і владно проводять їх в життя, а інші забезпечують їх інформацією. У результаті підвищується ефективність управління.

При лінійно-штабній структурі у кожній ланці управління створюються штаби, в яких працюють спеціалісти з окремих важливих питань. Штаби готують кваліфіковані рішення, але затверджує їх і передає на нижчі рівні лінійний керівник.

Як і усі соціальні системи органи внутрішніх справ мають певну структуру – єдність елементного складу та їх взаємозв'язків, взаємодій[32].

В органах внутрішніх справ застосовуються усі ці типи організаційних структур. В управлінні невеликими підрозділами (стройовими підрозділами, відділеннями галузевих служб) застосовується лінійний тип організаційної структури.

Функціональний тип організаційної структури використовується при управлінні рівнем більш високого порядку, при керуванні більшою кількістю підлеглих, коли необхідно розподілити обов'язки підлеглих за окремими функціями.

Наприклад, апарат управління районним та міським відділом внутрішніх справ складається таким чином, що загальне керівництво і відповідальність за його роботу здійснює начальник органу, а окремі функції управління делегуються його заступниками (робота з особовим складом, оперативна робота, адміністративна діяльність, попереднє розслідування), разом з тим, усі вони несуть персональну відповідальність перед керівником органу за напрямок діяльності органу, який вони очолюють[57,с.28].

Але пануючим є лінійно-функціональний тип організаційної структури, характерний для управління найбільш складними рівнями, до яких в органах внутрішніх справ належать управління МВС України в містах, областях тощо.

Структурно-функціональна спеціалізація в органах внутрішніх справ може бути пов'язана як із забезпеченням реалізації функцій зовнішнього управління (наприклад, створення нових підрозділів для боротьби з окремими видами злочинів тощо), так і з внутрішньо-організаційними завданнями (наприклад, створення інформаційних, аналітичних, обліково-довідкових підрозділів).

Розвиток самоуправлінських механізмів у керованих об'єктах (в умовах демократії і ринку) примушує шукати нові організаційні основи для структур управління. В останні десятиріччя у багатьох країнах все більша увага приділяється програмно-цільовій основі, відповідно до якої в основу організаційної структури закладається певна мета (або сума цілей) або комплексна програма і ним підкоряються побудова відповідних елементів і їх взаємозв'язки. Це сприяє інтеграції інтелектуальних, природних, виробничих, інформаційних і інших ресурсів для розв'язання актуальних суспільних проблем. Можна вважати, що за програмно-цільовими структурами управління, передусім державного, велике майбутнє.

Свою роль може зіграти так звана матрична основа структур управління, яка поєднує лінійне і програмно-цільове управління. Прийнятий тип структури, пов'язаний, як правило, з територіальним управлінням, що забезпечує комплексний підхід до управлінських процесів на певній території, доповнений програмно-цільовими структурами, що керують розв'язанням окремих проблем, дає можливість гнучкого, адаптаційного підходу до динамічних керованих об'єктів.

У розпорядженні проектувальників організаційної структури управління або окремих її підсистем є немало організаційних основ (типових модулів), які при необхідній «прив'язці» їх до об'єктивних і суб'єктивних умов і чинників здатні підтримувати цю структуру в гармонійному і дійовому стані. Все залежить від бажання і уміння ними скористатися.

Г.В.Щьокін[210,с.339]у своїй монографії пропонує наступні умови (або критерії) раціональної структури управління:

• відповідність ланок управління його функціям;
• можливо менше число ступенів (ланок) у ієрархії управління;
• зосередження на кожній ступені усіх необхідних функцій управління;
• концентрація функціональних ланок у функціональних вузлах;
• чітке виділення участі кожної функціональної ланки у єдиному процесі управління, виключення дублювання функцій;
• найменше число джерел «прийому» і «виходу» команд з кожної ланки управління.

Організаційна структура управління документально фіксується в схемі структури управління, в штатних розкладах, положеннях про структурні підрозділи, а також у посадових інструкціях для виконавців[196,с.83].

Організаційна структура включає в себе сукупність структурних підрозділів, об'єднаних в орган, зв'язки підпорядкованості між ними, а також форми розподілу функцій.

В усіх органах внутрішніх справ, залежно від характеру виконуваних функцій, існує три види структурних підрозділів:

1)галузеві (підрозділи міліції, слідчі апарати), які реалізують основні функції органів внутрішніх справ;

2)функціональні (кадрові, фінансово-економічні, господарчі, медичні), які виконують функції забезпечення;

3)загального керівництва(штаби, чергові частини, інформаційно-аналітичні центри), які виконують функції загального керівництва[48,с.86].

Центральним органом управління в системі органів внутрішніх справ є Міністерство внутрішніх справ України, компетенція якого поширюється на всю територію держави[17]. Функції оперативного управління МВС України реалізує, як правило, відносно безпосередньо підлеглих йому органів, служб, установ і організацій [34,с.41]. Відповідно до завдань, які належить виконувати МВС, його структура складається з керівництва, головних управлінь, управлінь, які об'єднані в блоки за напрямками діяльності, та служб, що функціонують при міністерстві. МВС України очолює усю систему органів внутрішніх справ і здійснює керівництво у сфері внутрішніх справ через головні управління та управління галузевих служб, управління МВС в областях і містах Києві та Севастополі, Автономній Республіці Крим, що складають галузево-територіальну структуру ОВС. Внутрішня структура управлінь МВС в областях та містах в основному відповідає структурі апарату МВС України. Орган внутрішніх справ також складається з цілої низки структурних підрозділів (управлінь, відділів, відділень, груп, стройових підрозділів), що забезпечують необхідний комплекс елементів системи і взаємодіють між собою у певному порядку. Своєрідним елементом системи виступають також окремі працівники органів внутрішніх справ.

Сукупність органів різного рівня і окремих територій, на транспорті, самостійних підрозділів і служб, навчальних закладів, інших установ, організацій, підпорядкованих МВС, та їх особовий склад утворюють єдину систему органів внутрішніх справ України[33].

У свою чергу система органів внутрішніх справ входить до системи органів державного управління. Компетенція органів внутрішніх справ визначається Законами України й характеризується сукупністю покладених на них завдань і функцій управління, а також конкретними повноваженнями того чи іншого органу внутрішніх справ. Таким чином, система органів внутрішніх справ функціонує одночасно як суб'єкт і як об'єкт управління.

Теорія побудови організаційних структур повинна відповідати за структурою, функціями, засобами забезпечення тим завданням, для рішення яких вони призначені. Теорія повинна обґрунтовувати необхідність нових форм організації управління і пропонувати найбільш оптимальні їх структури з урахуванням вітчизняного і закордонного досвіду, а також з урахуванням експериментів.

Для правильної побудови організаційних структур управління необхідно знати принципи управління, які обумовлюють наявність у даних структурах тих чи інших елементів, зв'язків.

В організаційній структурі реалізуються різні вимоги щодо вдосконалення системи управління, що знаходять своє відображення в тих або інших принципах управління.

2.2. Співвідношення принципів централізації та децентралізації діяльності ОВС в сучасних умовах

За останні десятиліття людство досягло чималого — і в підкоренні космосу, і в розробці наукомістких технологій, і у створенні нових ліків, які допомагають побороти хвороби, що здавалися невиліковними. Водночас світ став не лише відкритішим і демократичнішим — він зіштовхнувся зі зростанням насильства й жорстокості, з тероризмом та організованою злочинністю, яка долає державні кордони й набуває транснаціонального характеру. Коли тероризм і злочинність починають загрожувати національній безпеці багатьох країн, підвищення ефективності роботи правоохоронних органів стає пріоритетним завданням для більшості держав світу. При цьому зазвичай посилену увагу приділяють, по-перше, виробленню стратегії правоохоронної діяльності, правильної з погляду національних інтересів, по-друге, забезпеченню системності й послідовності власне поліцейської роботи, по-третє, налагодженню дієвого контролю за діяльністю поліції, зокрема з боку інститутів громадянського суспільства.

Концептуальні теоретико-правові, соціальні та організаційні підходи до організації й діяльності поліції принципово різняться залежно від того, який режим — тоталітарний чи демократичний — встановлено в тій чи іншій країні.

У багатьох країнах поліцейські системи формувалися знизу, а сучасні національні поліцейські сили постали внаслідок централізації управління поліцією, що в низці держав супроводжувалося націоналізацією поліцейських формувань, які належали місцевим громадам.

Водночас створювалися й нові муніципальні органи поліції — але лише там і тоді, де місцеве населення висловлювало незадоволення роботою територіальних органів національної поліції щодо підтримання правопорядку й добровільно погоджувалося утримувати власні поліцейські сили. До того ж ці процеси відбувалися в тісному зв'язку з політичними й економічними умовами розвитку відповідної країни, а визначальним чинником при цьому була стабільність.

Варто наголосити на відмінностях у статусах органів місцевої (муніципальної) поліції різних рівнів та в їхній організації в різних країнах.

Якщо місцеві поліцейські підрозділи у Великобританії та поліцейські департаменти великих міст — це органи з розгалуженою структурою і широким діапазоном повноважень, то поліцейські формування малих муніципалітетів найчастіше мають мінімальну чисельність особового складу, організованого за елементарною схемою: начальник органу — патрульні зміни або поліцейські пости. Такі малі поліцейські формування, як правило, діють автономно, зосереджуючись переважно на потребах місцевої общини.

Нарешті, деякі общини віддають перевагу позиції взагалі не мати власної поліції, задовольняючи цю потребу оперативним обслуговуванням їхніх територій підрозділами національної (федеральної) або регіональної поліції. Не можна оминути увагою й повну відмову законодавця Японії від створення муніципальної поліції.

Отже, у більшості західних держав в управлінні поліцейськими апаратами важливу роль відіграють центральні органи влади й управління в особі відповідних міністерств (внутрішніх справ або юстиції). І це не залежить від того, чи покладається в тій або іншій державі головна відповідальність за стан громадського порядку на загальнонаціональну чи регіональну владу [215].

Такий підхід, на наш погляд, зумовлений насамперед розумінням публічною владою і суспільними інститутами тієї обставини, що злочинність не є вузько регіональною або місцевою проблемою, і дієво вирішувати її місцеві органи влади просто неспроможні.

Аналіз досвіду створення й функціонування поліцейських систем Америки та Західної Європи дає змогу виокремити низку моментів, що характеризують правову й соціальну сутність поліції, а також характер управління нею.

1. Розмежування компетенції місцевої й національної поліції здійснюється, як правило, у законодавчому порядку (наприклад, у Великобританії та Франції — у національному законодавстві, у США — у законах штатів). При цьому муніципальна поліція, маючи власну правову базу, зобов'язана у своїй діяльності керуватися законами країни й рішеннями національного уряду.

Водночас органам поліції на місцях надаються широкі повноваження й самостійність у здійсненні заходів щодо охорони громадського порядку та профілактики правопорушень, у питаннях організаційно-штатної роботи й ухвалення тактичних та управлінських рішень.

Повноваження ж муніципальної поліції у сфері боротьби з кримінальною злочинністю, як правило, вужчі й не повинні втручатися в межі «загальнонаціональної юрисдикції».

У США, наприклад, вона охоплює 200 складів злочинів, що належать до компетенції ФБР та інших федеральних органів розслідування. У Франції ж муніципальна поліція взагалі не має права розслідувати злочини, а зобов'язана викликати представників судової поліції, жандармерії або національної поліції [201].

2. Призначення керівника муніципального департаменту поліції здійснюється місцевою владою, але, як правило, за згодою центрального органу поліції. У цьому відношенні США є винятком, оскільки згоди поліцейського керівництва округу або штату для призначення шефа поліції місцевого департаменту не потрібно.

Керівник поліції підзвітний місцевій владі, а співробітники формування перебувають на службі в населення самоврядної території.

3. Пріоритети в діяльності муніципальної поліції розробляються на місцевому рівні. Якщо ж місцевий поліцейський орган долучається до виконання якихось загальнонаціональних пріоритетів або програм, він отримує фінансові дотації від центральної влади.

4. Наймання особового складу поліції здійснюється на контрактній основі, заробітна плата співробітників у різних юрисдикціях може бути різною.

5. Взаємодія з національними органами поліції, з формуваннями міжрегіонального й регіонального рівня, а також із сусідніми юрисдикціями обумовлюється у відповідних договорах і контрактах.

6. Основні вимоги до кадрів поліції, як правило, збігаються із загальнонаціональними стандартами. Система підготовки особового складу є єдиною і централізованою.

7. Стратегія забезпечення охорони порядку й боротьби з кримінальною злочинністю на місцевому рівні загалом ґрунтується на загальнонаціональних рекомендаціях і концепціях. Тактика роботи поліцейських департаментів формується під впливом місцевих традицій, звичаїв, історичного досвіду й місцевого законодавства.

8. Інформація про стан правопорядку на самоврядній території, особливо показники злочинності, як правило, в обов'язковому порядку передається в центр.

9. Ефективність діяльності поліції як один з основних критеріїв включає ступінь задоволеності населення діяльністю місцевого поліцейського органу і може відрізнятися від загальнонаціональних оцінок.

Показово, що міністерства внутрішніх справ (юстиції) як органи центрального уряду наділені значними повноваженнями щодо муніципальної поліції навіть там, де відповідно до звичайного права регіональна адміністрація користується прерогативами у сфері встановлення контролю над злочинністю. Так, зокрема, у Великобританії Міністерством внутрішніх справ вирішуються питання про чисельність регіональних поліцейських підрозділів, інспектується їхня робота.

Варто зауважити, що в тих країнах, де управління поліцією централізовано, повноваження міністерств щодо місцевих поліцейських формувань досить вагомі. Наприклад, функціями МВС Франції є:

• контроль за правильним розподілом обов'язків між різними поліцейськими структурами і розстановка кадрів;
• активне сприяння адаптації поліції до потреб і проблем суспільства;
• участь у дослідженнях із проблем, необхідних для реформування правоохоронних органів;
• контроль за підготовкою особового складу;
• перевірки виконання рішень МВС: скарг населення на дії співробітників поліції;
• інспектування роботи галузевих апаратів за такими основними аспектами:

дотримання законності співробітниками органу (підрозділу); ефективність його діяльності; раціональне використання сил і засобів; відповідність загальних параметрів організації та функціонування органу (підрозділу) обстановці на території обслуговування та інші.

Безпосереднє управління поліцейською діяльністю зосереджено в межах особливих структурних підрозділів міністерств (дирекціях, департаментах, бюро тощо). Моделі організації цих органів склалися в більшості країн головним чином ще наприкінці минулого — на початку цього віку. При цьому потрібно підкреслити, що переважною стала схема їхньої організації на основі галузевої спеціалізації.

Управління підпорядкованими органами здійснюється за територіальним і функціональним принципами.

Відповідно до вищезазначеного, наприклад, департамент громадської безпеки МВС Італії складається з бюро з координації та планування, центрального інспекційного бюро і восьми центральних дирекцій: кримінальної, превентивної, автодорожньої, залізничної, прикордонної та поштової поліцій, особового складу, навчальних закладів, технічного забезпечення й майна, а також фінансових розрахунків.

Центральна дирекція національної поліції МВС Франції складається з оперативних і адміністративних підрозділів. До перших належать: центральні дирекції кримінальної поліції, міської поліції, загальної інформації (політичний розшук), рот республіканської безпеки та ін. Адміністративними підрозділами є дирекції: інспекції й контролю, регламентації, особового складу, навчальних закладів, науково-технічної служби, міжнародного поліцейського співробітництва [58].

Департамент поліції Фінляндії складається з 7 відділів: адміністративного, особового складу, технічної служби, у справах іноземців, охорони порядку, кримінальної поліції, дорожнього нагляду, а також відділень інформаційного й матеріально-технічного забезпечення. Йому ж підпорядковані навчальні заклади поліції.

До головних підрозділів департаменту поліції МВС Великобританії належать: інспектори, група служби досліджень, відділення наукового розвитку, група управління й розвитку, національний поліцейський обчислювальний центр, директорат зв'язку, відділи постачання й транспорту.

Внутрішня структура названих апаратів не є застиглою й нерухомою. У ній відображається сукупність цілей, яких намагається досягти поліція, і вимог, які висуваються до неї населенням. І те, й інше зумовлено змінами, що відбуваються в суспільстві.

Так, поширення в 60-х роках наркоманії й тероризму зумовило створення відповідних спеціалізованих підрозділів у межах служби кримінальної поліції. Проте оскільки функції, виконувані галузевими службами, не супідрядні, чіткий функціональний поділ апаратів несе в собі певну небезпеку децентралізації управління навіть у масштабі однієї ланки системи. Тому особливого значення надають тому, щоб забезпечити суворо вертикальне підпорядкування персоналу і спеціальний характер його роботи. Останнє зазвичай покладається на спеціальні штабні служби, які проводять комплексний аналіз стану правопорушень, здійснюють планування роботи, контроль, забезпечують служби необхідною інформацією, ведуть криміналістичні обліки, організують взаємодію з громадськістю.

Особливо підкреслимо: названі структури — тип бюрократичної організації управління. Робота в них пов'язана з відносно високою фаховою кваліфікацією, побудова апаратів відповідає принципу ієрархії, а проведені ними акції спрямовуються послідовно системою правил, які застосовуються в конкретних ситуаціях. Певною мірою це забезпечує корисну раціональність, точність, однаковість ведення справ і сувору відомчу підзвітність. Проте західні політологи відзначають і серйозні негативні явища, властиві діяльності таких органів виконавчої влади, зокрема порушення наріжного положення демократичної теорії про підконтрольність громадськості, повільність при ухваленні рішень, кастовість, схильність до корупції та ін.

У зв'язку з цим виникають два питання. По-перше, чи здатне центральне поліцейське керівництво належною мірою врахувати інтереси різних соціальних груп і політичних сил та конкретних регіонів при визначенні стратегії поліції? І по-друге, чи можуть бути оптимально передбачені загальнонаціональні інтереси у сфері встановлення контролю над злочинністю цими групами, силами й місцевою владою?

На обидва ці питання, мабуть, не можна відповісти позитивно. Усю суму проблем, що виникають у цій сфері, можливо враховувати лише на обох рівнях — національному й регіональному. Але було б наївним думати, що в суспільстві існує єдиний погляд на загальні й конкретні питання забезпечення законності як у центрі, так і на місцях, оскільки економічні, політичні та інші інтереси його різних компонентів найчастіше не тільки не збігаються, але й вступають у взаємні протиріччя навіть у масштабах окремих регіонів. Тому в цьому випадку метою міністерств, які здійснюють керівництво поліцією (і однаковою мірою парламентів і регіональних владних інстанцій), є нейтралізація таких протиріч і забезпечення збалансованості інтересів при організації функціонування поліцейських сил.

Реалії демократичних країн (США, Великобританії, Франції, ФРН, Італії, Канади та ін.) свідчать, що сьогодні там склалася парадоксальна на перший погляд ситуація: з одного боку, наявна децентралізація керування діяльністю поліції, а з іншого — не менш активну роль у цій сфері продовжує відігравати державна бюрократія [70].

На наш погляд, таке становище зумовлене об'єктивною необхідністю зберігання в умовах плюралістичного розвитку як демократичного, так і авторитарного способів ухвалення рішень, що стосуються організації й функціонування державного апарату загалом, у тому числі поліцейських сил. По суті використання обох способів не тільки не заперечується, але й визнається необхідним.

Досвід державного будівництва й розвитку багатьох країн світу (США, Німеччини, Франції, Італії та ін.) свідчить, що наявність кількох видів поліцейських формувань, безпосередньо підпорядкованих владним структурам різних рівнів, розглядається там як одна з найважливіших гарантій демократії.

Очевидно, що надмірне розширення повноважень професіоналів-бюрократів може призвести до відчуженості широких прошарків населення від реального впливу на вироблення заходів боротьби з правопорушеннями, контролю за поліцейськими формуваннями, що зумовлено фундаментальними нормами демократичної моделі. Передбачається, що зростання цього процесу понад певні межі негативно позначиться на ефективності контролю злочинності.

Певною мірою це підтверджує практика регіональних поліцейських формувань США, багато з яких схильні до переважного впливу відповідної влади, а не юстиції та внутрішніх справ центрального уряду в особі міністрів.

Відомі американські дослідники В. Леонард і Г. Мор, відзначаючи таке становище, характеризують його як несприятливе, оскільки воно найчастіше призводить до частої зміни начальників органів, низької якості управління, неналежної організації, формування в департаментах угруповань, низької кваліфікації кадрів і загальної нездатності засвоїти та застосувати перевірені часом методи й процедури управління сучасною поліцейською організацією [218].

Звідси й дуже песимістичні висновки американських кримінологів про кризу системи кримінальної юстиції, недієздатної забезпечити ефективний контроль над злочинністю та її стримування, у зв'язку з чим суспільству варто відмовитися від надій, пов'язаних з ілюзією соціального контролю, і адаптуватися до панування кримінальних [213].

Отже, особливої актуальності у сфері управління поліцією в умовах демократії набувають дві проблеми: практичне забезпечення інтересів різних соціальних прошарків і політичних сил, а також оптимальне поєднання компетенції бюрократії та громадськості. Один з універсальних засобів їх вирішення — поділ законодавчої, виконавчої й судової влади. Інший, не менш дієвий, полягає в тому, що основні питання про компетенцію поліцейських органів, їхній бюджет, організацію, комплектування й підготовку особового складу регулюються на законодавчому рівні, що дає можливість різним політичним силам, представленим у парламенті, пропонувати відповідні законопроекти, брати участь у їхньому обговоренні, висувати альтернативні варіанти, оцінювати роботу поліції та вносити пропозиції щодо її вдосконалення.

Водночас у парламентах діють спеціальні комісії, куди керівництвом МВС (міністерства юстиції) систематично надаються дані про стан і ефективність роботи поліцейських формувань. Скажімо, у Великобританії МВС і департамент внутрішніх справ по Шотландії щорічно складають для парламенту звіти, у яких міститься аналіз багатоаспектної діяльності поліції [69].

Практикується парламентський контроль за функціонуванням деяких, як правило найбільш значущих, структурних ланок міністерств. У США контроль за діяльністю підпорядкованого Міністерству юстиції Федерального бюро розслідувань (ФБР) здійснюється Конгресом через шість комітетів: Сенатський комітет з правосуддя, Комітет палати представників з правосуддя (підкомітет з цивільних і конституційних прав), Особливий комітет Сенату з розвідки, Особливий комітет з асигнувань (підкомітет з торгівлі, держави і правосуддя) і Комітет палати представників з асигнувань. Щорічно шість наглядових комісій влаштовують інспекцію або слухання щодо асигнувань для того, щоб перевірити, як витрачаються кошти ФБР, і вивчити його потреби, а також переконатися, що воно функціонує в межах юрисдикції Міністерства юстиції.

З метою повнішого й усебічнішого врахування соціальних інтересів і блокування розвитку авторитарно-бюрократичних тенденцій в управлінні силами охорони правопорядку в багатьох країнах практикується залучення громадян до безпосереднього управління національними поліцейськими формуваннями на рівні міністерств.

Наприклад, у Фінляндії при Управлінні поліції МВС є Дорадчий комітет у справах поліції, до складу якого поряд із посадовими особами цього апарату включені представники головних політичних об'єднань і найбільш значущих промислово-торгових фірм.

У Швеції депутати від політичних партій є членами Дирекції імперського поліцейського управління Міністерства юстиції — вищої наглядово-контрольної поліцейської інстанції.

У плані забезпечення демократичного характеру процесів управління поліцією можна розглядати і характерну для більшості західних країн множинність державних поліцейських формувань, підпорядкованих різним міністерствам.

У США, наприклад, діє понад 80 незалежних поліцейських структур, підпорядкованих різним міністерствам і відомствам. В Італії існують Корпус державної поліції, що діє у складі МВС; Корпус карабінерів, що перебуває у віданні міністерств оборони й внутрішніх справ; Фінансова гвардія, призначена для забезпечення дотримання законів у сфері економіки, фінансів і торгівлі, підпорядкована міністерствам оборони й фінансів, і так звана Лісова варта Міністерства сільського господарства й лісів, покликана вести боротьбу з порушеннями законодавства про охорону навколишнього середовища. На практиці це нерідко призводить до дублювання в роботі (особливо поліції й карабінерів), протиріч і перекладання відповідальності.

Подібне, правда, у менших масштабах, спостерігається також у Франції, Іспанії, Бельгії, Голландії та деяких інших західноєвропейських країнах. Проте, незважаючи на наявні «витрати», у принципі таке становище визнається обґрунтованим і доцільним.

Річ у тім, що західні правлячі кола не є монолітною структурою. Вони об'єднують безліч різних угруповань, чиї політичні та економічні інтереси здебільшого розходяться, що породжує між ними конкуренцію. Аби забезпечити собі перевагу, кожне з угруповань прагне якнайширше поширити свій вплив на державний апарат, і особливо на таку його ключову ланку, як поліція. За таких обставин наявність багатьох поліцейських організацій, підпорядкованих різним міністерствам, дає змогу блокувати лобіювання вузьких інтересів у царині охорони правопорядку. До того ж це допомагає виявляти порушення закону з боку представників різних складових поліцейського механізму.

Повчальні тенденції в організації правоохоронної діяльності простежуються й у сучасній Росії. Як свідчать численні історичні та літературні джерела, в Росії історично склалася схильність до авторизації поліцейської влади та її зрощення з державною владою; інакше кажучи, за висловом відомого російського вченого-поліцеїста Ю.П.Соловья, міліція виявилася інкапсульованою в систему державного управління [191, с.73-76].

Останнім часом, у міру демократизації політичного життя Росії, коло суб'єктів поліцейської діяльності розширюється, і вони вже здатні скласти конкуренцію традиційній державній міліції. Йдеться про військову поліцію, судову поліцію (інститут судових приставів), природоохоронну міліцію, недержавні (приватні) охоронні структури, а також муніципальні органи охорони, що створюються за указом Президента Росії і в перспективі не входитимуть до системи МВС РФ.

Організація управління силами правопорядку дає важливе, проте неповне уявлення про соціальну сутність поліцейської діяльності та критерії її ефективності. Для цього слід звернутися до самого змісту цієї діяльності — її цілей і засобів їх досягнення.

2.3. Проблеми реформування ОВС України на місцевому рівні

Згідно з найпоширенішою поліцейською доктриною, ідеальна поліція має такі обов'язки: охороняти громадський порядок; оберігати життя, здоров'я та майно громадян; припиняти злочини, переслідувати і заарештовувати злочинців; попереджати злочини; захищати права та свободи громадян. Звуження прерогатив поліції зумовлене переходом від поліцейської держави до правової, від системи владних відносин до системи правовідносин. Натомість рецидиви тоталітаризму завжди супроводжувалися розширенням поліцейських функцій.

Показовою у цьому сенсі є історія радянської міліції. Міліцейські служби (карний розшук, служба боротьби з розкраданнями соціалістичної власності, Державна автомобільна інспекція (ДАІ) у 1968 р. на місцевому рівні були об'єднані зі слідчими підрозділами, пожежною охороною, виправно-трудовими установами під егідою органів внутрішніх справ. В результаті функції міліції стали ще більш розпливчастими, а положення деяких служб органів внутрішніх справ двозначним.

Українська міліція зокрема й органи внутрішніх справ загалом увійшли в пострадянську епоху зі спадщиною, що дісталася від тоталітарного режиму, і яка заважає їм адаптуватися до нових економічних та соціальних умов. Так, органи внутрішніх справ обтяжені численними різнорідними адміністративними функціями. Вони видають паспорти, реєструють іноземців, оформляють дозволи на в'їзд у країну та виїзд за кордон, розглядають адміністративні справи, накладають адміністративні стягнення тощо.

З єдиного центру стало неможливо ефективно керувати складною та розгалуженою бюрократичною системою, раціонально розподіляти кошториси великого господарства МВС і контролювати правильність їх використання. Тоталітарний режим справлявся з цим, використовуючи важіль партійної відповідальності, страх втрати погонів, надію на ранню пенсію і т.п. Але тепер діяльність політичних партій у системі МВС заборонена, зарплата навіть атестованих співробітників відносно низька, у той час як охоронні структури, юридичні контори, бізнес та криміналітет охоче приймають на роботу і щедро платять підготовленому фахівцю з корисними зв'язками. Тому жорстко централізована система, орієнтована лише на сліпу покору наказу зверху, пробуксовує більше чим раніше, породжуючи корупцію й окозамилювання.

ОВС, які довгі роки мали справу в основному з беззбройним населенням, виявилися нездатними належним образом протистояти озброєним організованим злочинним угрупованням, які претендують на виконання квазідержаних (судових, фіскальних та охоронних) функцій. Обласні управління по боротьбі з організованою злочинністю, як визнають їх керівники, працюють у режимі «швидкої допомоги», навколо вже скоєних злочинів. Тому організовані злочини розкриваються рідко, незважаючи на значні штати співробітників.

З іншого боку, багато співробітників ОВС психологічно та професійно не підготовлені до роботи в умовах політичної і правової лібералізації, твердих обмежень на застосування примусу [162].

Випадки з життя, якими буяє преса, не додають довіри до правоохоронних органів з боку населення. Велика кількість постраждалих громадян не звертається в органи внутрішніх справ, вважаючи це марним та навіть небезпечним. Положення ускладнюється ще й тим, що падіння престижу професії, низькі посадові оклади, крайній бюрократизм та хамство, безалаберність в управлінні і моральна незадоволеність результатами роботи змушують найбільш перспективних та високопрофесійних фахівців залишати ОВС. Число досвідчених професіоналів зі стажем неухильно скорочується.

Сучасну організаційно-правову модель ОВС України аналітики називають залишковою формою поліцейсько-бюрократичної державності, підкреслюючи, що справа не у формі, а у змісті. Перераховані виразки органів внутрішніх справ – це симптоми загальної хвороби, якою страждає Українська держава і яка загострюється всякий раз, коли країна намагається скинути тягар недугу. Суть цієї хвороби у тім, що держава підкорюється не розуму закону, а силі влади й примусу, що неминуче породжує адміністративно-бюрократичний, «східний» спосіб державного управління. Тому, зважаючи на викладене, необхідно провести радикальне реформування всіх сторін життя суспільства, у тому числі реформування органів внутрішніх справ України.

Реформування та розвиток органів внутрішніх справ України у ХХІ столітті є складовою частиною загальнодержавної стратегії, викладеної у доповідях Президента України, визначеної у концепціях адміністративної та судово-правової реформ.

В Україні склалася централізована система органів внутрішніх справ. Це стосується і структури Центрального апарату Міністерства внутрішніх справ України.

Аналіз світового досвіду показує, що для ефективного функціонування поліції необхідні: наявність правової бази, що виражає волю суспільства відносно поліції; чітке управління з боку вищої національної та регіональної адміністрацій; соціальна довіра; укомплектованість особовим складом і наявність у нього здібностей, адекватних завданням, що вирішуються; достатнє фінансування та матеріально-технічне оснащення [70, с.50-51].

Офіційне підтвердження необхідності реформування як окремих правоохоронних органів України, так і їх системи, а також приведення нормативно-правової бази, а отже й діяльності правоохоронних органів, у відповідність із нормами та положеннями міжнародного права відображено, зокрема, у таких документах, як Концепція судово-правової реформи в Україні (1992 р.), Концепція адміністративної реформи в Україні (1998 р.), Концепція розвитку системи Міністерства внутрішніх справ України (1996 р.), Концепція адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (1999 р.).

Комплексні заходи щодо наукового забезпечення реформування правоохоронної системи знайшли своє закріплення у вигляді державних програм як щодо посилення боротьби зі злочинністю, так і проведення наукових досліджень за цільовими замовленнями Уряду, про що свідчить Указ Президента України від 17 вересня 1996 р. № 837/96 «Про Комплексну цільову програму боротьби із злочинністю на 1996-2000 роки» [16], розроблену Кабінетом Міністрів України відповідно до вимог Указу Президента України від 5 серпня 1996 р. №628/96 «Про додаткові заходи щодо зміцнення законності і правопорядку в Україні» [19]. Так, у Комплексній цільовій програмі боротьби із злочинністю на 1996-2000 роки було передбачено підготовку пропозицій відносно приведення національного законодавства та відомчої нормативно-правової бази у відповідність із Конституцією України, з урахуванням при цьому європейських стандартів і зарубіжного досвіду у сфері боротьби зі злочинністю, зміцненню законності та правопорядку (п.4); з метою подальшого вдосконалення правової бази боротьби зі злочинністю та діяльністю відповідних органів було передбачено розробку (доопрацювання) проектів концепцій формування і функціонування системи досудового слідства, судово-правової реформи, реформування та розвитку правоохоронних органів (п.5), планувалося проведення досліджень проблем злочинності та пошуку методів боротьби з нею, відповідності судової практики України міжнародним стандартам захисту людини (п.84) [16].

Відповідно до керівних нормативних та концептуальних документів щодо реформування органів внутрішніх справ України, до основних принципів реформування можна віднести такі: діяльність ОВС з метою захисту життя, здоров'я, прав і свобод людини, інтересів суспільства та держави від протизаконного посягання; верховенство Конституції України, законів України, міжнародно-правових актів, ратифікованих Україною; активна взаємодія ОВС України з органами правопорядку інших країн у вирішенні завдань по боротьбі зі злочинністю; тісний зв'язок з місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування у забезпеченні правопорядку; зміцнення зв'язків ОВС з громадськістю.

Серед основних напрямів удосконалення структури органів внутрішніх справ першочерговими є: забезпечення єдності управління системою; приведення організаційно-штатної структури ОВС у відповідність з новими соціальними пріоритетами; активізація кадрової політики в органах внутрішніх справ; налагодження належного фінансового та матеріально-технічного забезпечення ОВС.

При розробці планів підвищення ефективності діяльності поліції у зарубіжних країнах особлива увага надається нововведенням у сфері управління поліцією, що передбачає наявність таких чинників у діяльності поліції, як: активна участь співробітників кожного підрозділу у процесі підвищення ефективності його роботи; підтримка управлінських нововведень з боку керівників підрозділів; виховання у персоналу почуття особистої відповідальності і моральних стимулів причетності до вирішення поставленого завдання; чітке знання співробітниками загальних та конкретних цілей нововведень, розуміння поставлених перед ними завдань; впевнені дії керівництва [214, с. 25].

Важливим напрямом реформування органів внутрішніх справ є розширення міжнародного співробітництва з правоохоронними органами зарубіжних країн, зокрема у рамках таких організацій, як Інтерполу – Міжнародної організації кримінальної поліції, утвореної в її нинішньому вигляді у 1956 р., цілями якої, відповідно до ст. 2 Статуту Інтерполу, є забезпечення широкої взаємодії всіх органів (установ) кримінальної поліції у рамках діючого законодавства країн і в дусі Загальної декларації прав людини, створення та розвиток інститутів, що можуть сприяти успішному попередженню кримінальної злочинності і боротьбі з нею [200, с.222-223] та Європолу – спеціального органу поліцейського співробітництва в масштабах Європейського Союзу, покликаного займатися організацією і координацією взаємодії національних поліцейських систем у боротьбі з тероризмом, «відмиванням» грошей, одержаних злочинним шляхом, нелегальним обігом наркотиків та зброї, а також в контролі за зовнішніми кордонами ЄС [216, с.2].

Міжнародне поліцейське співробітництво необхідно розглядати як один із компонентів взаємодії держав у сфері боротьби зі злочинністю, що само по собі є важливою частиною міжнародних відносин. Серед основних напрямів такого співробітництва можна виділити: надання правової допомоги по кримінальних справах; укладання та реалізація договорів щодо боротьби з транснаціональними правопорушеннями; виконання рішень зарубіжних правоохоронних органів по кримінальних справах; регламентація кримінально-юридичних питань і прав особи у сфері забезпечення правопорядку, обмін інформацією, що представляє взаємний інтерес для правоохоронних органів; спільне дослідження проблем боротьби з правопорушеннями; обмін досвідом правоохоронної роботи; сприяння у підготовці кадрів для зарубіжних правоохоронних органів; надання матеріально-технічної та консультативної допомоги [70, с.188]. Взаємодія поліцій різних країн, зокрема у системах Інтерполу та Європолу, як частина співробітництва держав у боротьбі зі злочинністю, може розвиватися тільки при неухильному дотриманні загальних принципів міжнародного права, і насамперед принципу співробітництва, суверенної рівності держав, невтручання в їх внутрішні справи, принципу поваги до прав людини, а також одного із головних принципів, що об'єднали країни світової спільноти у боротьбі зі злочинністю, – забезпечення невідворотності покарання за скоєне протиправне діяння.

Реформування органів внутрішніх справ України має здійснюватися згідно із основними напрямами, визначеними Концепцією судово-правової реформи в Україні (1992 р.) і безпосередньо Концепцією розвитку системи Міністерства внутрішніх справ України (1996 р.), а також науковим проектом Концепції розвитку органів внутрішніх справ України у ХХІ столітті (1999 р.), та покликано забезпечити комплексний і поетапний підхід до розвитку органів внутрішніх справ України на найближчу та віддалену перспективи у відповідності до наступних етапів. Перший етап реформування – досягнення позитивних зрушень у функціонуванні органів внутрішніх справ України на найбільш важливих ділянках оперативно-службової і службово-бойової діяльності, перш за все, у боротьбі з корупцією та організованою злочинністю, по недопущенню розповсюдження наркоманії, посиленню роботи по профілактиці злочинності, а також відчутного поліпшення стану охорони громадського правопорядку на всій території держави. Другий етап – доведення результатів функціонування органів внутрішніх справ до рівня, що соціально схвалюється, і на цій основі відновлення та підтримка належного суспільного престижу органів внутрішніх справ, звільнення системи МВС України від невластивих функцій. На третьому етапі необхідно досягти головної мети реформування і розвитку органів внутрішніх справ України у ХХІ столітті – забезпечення формування досконалої системи органів внутрішніх справ України, приведення її до стану, що дозволяє забезпечити надійний захист особи, суспільства та держави від злочинних посягань, відчути реальне поліпшення громадської безпеки з одночасним обмеженням темпів зростання злочинності.

На розвиток органів внутрішніх справ України у ХХІ столітті будуть впливати основні чинники, які можна поділити на дві групи: а) політичні, економічні, соціальні, духовні; б) організаційно-правові.

У системі виконавчої влади Міністерство внутрішніх справ України з підпорядкованими йому органами є центральною ланкою забезпечення внутрішньої безпеки суспільства та громадського спокою у державі; в основі якої – попередження злочинності та боротьба з нею, особливо з організованими її формами і корупцією; тому воно повинно переорієнтувати свою діяльність на забезпечення внутрішньої безпеки держави, насамперед, захист прав та свобод людини, що є основним об'єктом уваги з боку органів внутрішніх справ і держави в цілому (ст.3 Конституції України) [1].

Структурна побудова, завдання та функції, форми і методи роботи органів внутрішніх справ набули певних еволюційних змін, але все ще не повністю відповідають сучасним політичним, економічним та соціальним реаліям в Україні. Як наслідок, розвиток і діяльність органів внутрішніх справ не завжди встигають за процесами розбудови нової держави.

Структура системи МВС та організація управління нею надто громіздкі. Численні підрозділи і ланки управління часто дублюють одна одну, що спричиняє неузгодженість та паралелізм у виконанні функцій. Звідси – низький рівень впливу управлінських структур на ефективність діяльності системи.

Незважаючи на те, що чисельність працівників органів внутрішніх справ досить значна, ефективність їх роботи щодо захисту прав та свобод людини поки що недостатня. На діяльності органів внутрішніх справ негативно позначаються надмірні перевантаження, що певною мірою пов'язані із виконанням ними багатьох функцій, які безпосередньо не стосуються охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю.

Процес удосконалення та розвитку органів внутрішніх справ на сучасному етапі можна продовжити після створення додаткових організаційно-правових передумов, коли: існує заінтересованість всього керівництва системи МВС України у продовженні реформи; створено керівну раду з удосконалення та розвитку органів внутрішніх справ; весь керівний склад органів внутрішніх справ розуміє потребу проведення реформи і бере на себе відповідальність за її реалізацію; після включення в процес удосконалення та розвитку органів внутрішніх справ всього керівного складу буде залучено ще й середній начальницький склад; розроблено систему заохочення, яка здатна ефективно сприяти реалізації реформування органів внутрішніх справ, оцінці і визнанню результатів участі й внеску кожного працівника; розроблено схеми, затверджено короткострокові плани та довгострокову стратегію послідовності реалізації реформування органів внутрішніх справ; система управління процесом удосконалення та розвитку органів внутрішніх справ регулює хід реалізації реформування органів внутрішніх справ.

Розвиток органів внутрішніх справ має базуватися на таких основних принципах: верховенство закону; провадження діяльності органів внутрішніх справ виключно з метою захисту життя, здоров'я, прав і свобод людини, інтересів суспільства та держави від протиправних посягань; єдності системи МВС України, її максимальної економічності, простоти і гнучкості структурної побудови; першочергового забезпечення діяльності й розвитку низових ланок органів внутрішніх справ як основи системи МВС України; доступності для населення інформації про діяльність органів внутрішніх справ; пріоритетної орієнтації кожної служби та підрозділу, спрямованість, незалежно від їх функціональної спеціалізації, на розв'язання завдань внутрішньої безпеки, боротьби зі злочинністю, особливо організованою і корупцією, підтримання громадської безпеки; тісної співпраці з місцевими органами державної виконавчої влади щодо забезпечення правопорядку на їх територіях; наступності, поетапності та гласності у здійсненні усіх перетворень, недопущенні (або мінімізації) можливих утисків законних інтересів працівників органів внутрішніх справ.

Реформування органів внутрішніх справ необхідно здійснювати для створення ефективної системи управління і забезпечення функціонування системи МВС України у звичайних умовах та в умовах ускладненої оперативної обстановки з урахуванням змін в соціально-політичній і економічній ситуаціях шляхом оптимізації структури на основі поваги до особистості працівника органів внутрішніх справ; залучення всього особового складу до процесу реформування та розвитку органів внутрішніх справ; підвищення його кваліфікації, особливо керівного складу; проведення комплексу заходів щодо накопичення ресурсів для здійснення реформи, створення поліпшеної організаційної структури МВС України, забезпечення її єдності, чіткого розмежування і раціонального співвідношення функцій Центрального апарату Міністерства з підпорядкованими йому органами та підрозділами; усунення дублювання у роботі, делегування частини управлінських функцій від Центрального апарату МВС України до апаратів ГУ МВС – УМВС; затвердження критеріїв оцінки ефективності діяльності підрозділів; зміцнення штабної функції Міністерства; зменшення на цій основі витрат на утримання управлінського апарату і посилення служб та підрозділів практичної спрямованості.

З метою усунення паралелізму в управлінні, необхідно, на нашу думку, здійснити перебудову структури Центрального апарату Міністерства, перерозподіл функцій між його підрозділами, об'єднати Головні управління й управління, які виконують однотипні чи подібні завдання, в єдині управлінські блоки або служби.

Конституційне розмежування повноважень між центральними органами виконавчої влади та місцевого самоврядування вимагає досягти оптимального співвідношення штабних, кадрових, лінійно-галузевих підрозділів із функціональними підрозділами у структурах управління.

В процесі розбудови правової держави та розвитку органів внутрішніх справ функції Центрального апарату МВС України будуть зазнавати, на нашу думку, еволюційних змін, чіткого розмежування і забезпечення раціонального співвідношення функцій Центрального апарату Міністерства з підпорядкованими йому органами та підрозділами, забезпечення організаційної єдності системи.

Головним завданням системи МВС України є забезпечення внутрішнього правопорядку у державі, що передбачає виконання таких функцій: виявлення, попередження, припинення та розкриття злочинів, розшук осіб, які їх скоїли; розшук безвісті зниклих осіб; дізнання; забезпечення громадського правопорядку; визначення тактики і стратегії проведення оперативно-розшукової діяльності; профілактика правопорушень; дозвільно-ліцензійна діяльність; нагляд за особами з антисоціальною поведінкою, які перебувають на обліку; нагляд та контроль за додержанням правил перевезень екологічно небезпечних вантажів.

На думку авторів, за Центральним апаратом МВС України доцільно залишити низку функцій, зокрема: аналіз і прогнозування злочинності; реалізацію єдиної політики у сфері побудови та розвитку системи МВС; вироблення тактики й стратегії оперативно-розшукової діяльності та забезпечення громадської безпеки; координацію кадрового забезпечення; оперативне реагування на надзвичайні ситуації та події, які вимагають втручання центрального апарату й негайних оперативно-організаційних заходів; організацію та проведення загальнодержавних, міжрегіональних і міжнародних заходів боротьби зі злочинністю; методичне керівництво; міжнародне співробітництво; контроль та інспектування; безпосереднє планування і фінансування; інформаційне обслуговування всіх ланок системи МВС; представництво інтересів системи МВС у центральних органах державної виконавчої влади; організацію взаємодії з правоохоронними та іншими державними органами України, органами правопорядку інших держав; правове забезпечення діяльності органів внутрішніх справ; накопичення, обробку, облік, зберігання і використання оперативно-розшукової інформації відповідно до ступенів доступу; здійснення заходів щодо правового та соціального захисту працівників органів внутрішніх справ; матеріально-технічне забезпечення органів внутрішніх справ; забезпечення внутрішньої безпеки системи МВС.

Більшість із цих функцій на місцевому рівні виконують апарати ГУ МВС-УМВС, головне призначення яких — забезпечувати належне функціонування підпорядкованих підрозділів та служб.

Організаційно-штатну перебудову міліції громадської безпеки, на нашу думку, слід проводити з огляду на розмежування компетенції органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування та на створення місцевої міліції. Ключовий напрям її розвитку — підвищення дієвості управління й удосконалення організаційно-штатної побудови системи без зміни основних обов’язків.

Організацію оперативних заходів, спеціальних операцій державного та міжрегіонального рівня, а також організацію реагування на надзвичайні ситуації й розкриття тяжких злочинів, що спричинили широкий громадський резонанс, має здійснювати кримінальна міліція. Їй, на нашу думку, потрібно надати статус юридичної особи, а до її складу мають увійти всі оперативні служби та підрозділи системи МВС України і банк оперативно-розшукової інформації.

З огляду на важливу роль інформації, необхідно вдосконалити систему збору максимально повних даних про оперативну обстановку в державі, аналізу тенденцій та перспектив її розвитку, підготовки рішень щодо оперативного реагування на негативні процеси і надзвичайні події. Штаб має стати підрозділом оперативного міжгалузевого управління системою МВС України з новою структурною побудовою, основною функцією якого повинна бути аналітична робота, планування оперативно-профілактичних та спеціальних операцій, координація дій підрозділів ОВС України при надзвичайних ситуаціях, інспектування і контроль виконання рішень Колегії МВС України.

Пріоритетними напрямами розвитку кадрової роботи, на нашу думку, необхідно зробити: приведення штатної чисельності органів внутрішніх справ до рівня науково обґрунтованих нормативів; доброякісне поліпшення системи підготовки і виховання кадрів; удосконалення нормативно-правової бази кадрової роботи; створення оптимальної системи науково-методичного та інформаційного забезпечення регулювання кадрових процесів.

Структурну перебудову апаратів ГУ МВС-УМВС в областях, на нашу думку, необхідно здійснювати з урахуванням нової організаційно-штатної структури Центрального апарату Міністерства після проведення навчання керівників ГУ МВС-УМВС новим формам колективного управління, методам розв’язання проблем, аналізу й оцінці діяльності підрозділів, роботи з населенням, а також напрямам реалізації реформування тощо. Начальникам ГУ МВС-УМВС потрібно надати право створювати групи по реалізації реформування; розробляти способи визначення якості діяльності колективів, потреби у навчанні кадрів; розробляти і реалізовувати тактику розвитку системи ГУ МВС-УМВС, напрями переходу від управління шляхом реагування на суттєві проблеми до превентивного управління; корегувати відповідні організаційні структури та перерозподіляти штатну чисельність підпорядкованих служб і підрозділів у межах номенклатури посад, визначеної МВС України, з урахуванням оперативної обстановки на місцях; передавати частину своїх повноважень начальникам міськрайвідділів та управлінь, а вони зобов’язані будуть забезпечити двобічний зв’язок МВС – ГУ МВС – УМВС – ГУ МВС - МВС.

Пріоритетними напрямами кадрової роботи на обласному рівні повинна стати, на нашу думку, індивідуальна робота керівників служб ГУ МВС – УМВС по підготовці висококваліфікованих, психологічно стійких для роботи у складних умовах співробітників, поступове доведення штатної чисельності органів внутрішніх справ до рівня науково обґрунтованих нормативів, якісне поліпшення систем відбору, перепідготовки та підвищення кваліфікації, удосконалення нормативно-правової бази кадрової роботи, створення оптимальної системи науково-методичного й інформаційного забезпечення кадрових процесів.

Для підвищення професійно-освітнього рівня працівників органів внутрішніх справ необхідно розробити й реалізувати перспективні програми розвитку закладів освіти, наукових установ системи МВС України, підготовки спеціалістів.

Кадрові апарати повинні взяти на себе функції соціального захисту працівників, психологічного забезпечення службової діяльності та здійснення культурно-масової роботи.

Для докорінного поліпшення діяльності по попередженню та розкриттю злочинів необхідно здійснити нормативне розмежування функцій у цій сфері між підрозділами кримінальної міліції та міліції громадської безпеки.

На кримінальну міліцію ГУ МВС-УМВС, на нашу думку, необхідно покласти завдання і функції по попередженню й розкриттю тяжких злочинів шляхом проведення оперативно-розшукових заходів підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю, карного розшуку, по боротьбі з незаконним обігом наркотиків, Державної служби боротьби з економічною злочинністю, кримінальної міліції у справах неповнолітніх. У виконанні спеціальних завдань їм повинні сприяти підрозділи кримінального пошуку, експертно-криміналістична та оперативно-технічна служби.

Необхідно визначити чіткі межі компетенції кожної зі служб на рівні МВС, ГУМВС, УМВС, УМВСТ, міськрайлінорганів, розробити та затвердити посадові інструкції співробітників кримінальної міліції, розробити і нормативно закріпити критерії оцінки розкриття злочинів, які будуть відображати реальний стан цієї роботи та стимулювати її.

Карний розшук, на нашу думку, насамперед, повинен займатися розкриттям тяжких злочинів, пов’язаних із посяганнями на життя та здоров’я громадян, на їх власність, виявленням каналів і припиненням незаконного обігу зброї та вибухових речовин, розшуком осіб, підозрюваних у вчиненні тяжких злочинів і тих, котрі переховуються від слідства та суду.

Зусилля підрозділів Державної служби боротьби з економічною злочинністю необхідно зосередити на найбільш криміналізованних сферах економіки держави, на посиленні боротьби з хабарництвом, розкраданнями на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності, зі злочинами у банківській і фінансовій сферах та легалізацією («відмиванням») доходів, здобутих злочинним шляхом, а також на вдосконаленні форм і методів викриття злочинної діяльності у сферах економіки.

Підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю, на нашу думку, повинні забезпечувати виявлення і припинення діяльності організованих злочинних груп, банд, інших злочинних формувань із міжрегіональними та міжнародними зв’язками, встановлення їх корумпованих зв’язків в органах влади й управління та притягнення злочинців до кримінальної відповідальності.

Пріоритетними напрямами розвитку кримінальної міліції, на нашу думку, повинні стати: раціональний перерозподіл функцій між різними оперативно-розшуковими підрозділами по виявленню, запобіганню, припиненню та розкриттю злочинів; впровадження передових форм і методів оперативно-розшукової діяльності, у тому числі оперативно-розшукової профілактики; організація на основі комп’ютерних технологій банків оперативно-розшукової інформації, призначених для спільного використання всіма підрозділами кримінальної міліції; удосконалення силового, оперативно-пошукового, оперативно-технічного супроводження оперативних розробок.

З метою попередження і своєчасного припинення можливих терористичних актів, протиправних дій щодо захоплення важливих об’єктів та заручників, на нашу думку, необхідно створити у структурі ГУ МВС-УМВС України спеціальний підрозділ швидкого реагування, оснастити його необхідними спеціальними засобами і технікою, визначити шляхи координації його діяльності з підрозділом боротьби з тероризмом та захисту учасників кримінального судочинства і працівників органів Служби безпеки України.

Роль міліції громадської безпеки у роботі з населенням та профілактиці злочинності необхідно постійно підвищувати шляхом розв’язання нею разом із главами державних адміністрацій і керівниками органів місцевого самоврядування проблем загальної, спеціальної та індивідуальної профілактики злочинності. Її діяльність потрібно зробити прозорою і підконтрольною громадськості.

Служба дільничних інспекторів міліції, на нашу думку, повинна бути центральною ланкою профілактики правопорушень. Їй треба надати право приймати рішення щодо окремих адміністративних правопорушень відповідно до нового Кодексу адміністративних правопорушень України.

Для ліквідації прогалин в умовах служби оперативних і забезпечуючих підрозділів необхідно розробити новий перелік посад та відповідних спеціальних звань. У підрозділах паспортної служби, фінансово-економічних, охорони здоров’я, зв’язку, військового, матеріально-технічного і господарського забезпечення, капітального будівництва, інформаційних бюро, окремих кафедр закладів освіти та інших службах необхідно збільшити кількість посад державних службовців, на які поступово переводити розатестованих працівників. При цьому потрібно вжити заходи щодо недопущення погіршення їх матеріального забезпечення, правового і соціального захисту.

Розвиток структури органів внутрішніх справ України повинен здійснюватися, на нашу думку, за такими напрямами: збереження вертикальної підпорядкованості підрозділів внутрішніх військ, кримінальної міліції, міліції на транспорті, спеціальної міліції тощо; чітке розмежування повноважень апаратів МВС України, ГУМВС, УМВС по керівництву підрозділами ОВС; передача частини функцій щодо організації діяльності міліції громадської безпеки органам місцевого самоврядування.

На нашу думку, необхідно оптимізувати структуру і систему тилового забезпечення органів внутрішніх справ з урахуванням нових відносин в економіці та потреб органів внутрішніх справ.

Особливу увагу на першому етапі реформування органів внутрішніх справ, на нашу думку, потрібно приділити подальшому зміцненню міськрайлінорганів внутрішніх справ. Структурну побудову, правове, організаційне, методичне і матеріально-технічне забезпечення міськрайлінорганів внутрішніх справ як основної структурної ланки МВС України потрібно привести у відповідність до сучасних умов. Для цього необхідно розробити та експериментально випробувати моделі структурно-штатної побудови й організації діяльності з урахуванням конкретної обстановки, реальних навантажень та умов роботи [23]. Пріоритетами діяльності цих органів повинні бути партнерська робота з населенням, попередження порушень громадського порядку, насильства в сім’ї, злочинності серед неповнолітніх, втягування їх у наркоманію, проституцію, а також невідкладне реагування на всі заяви громадян про вчинені, або такі, що готуються злочини чи адміністративні правопорушення. Необхідно розширити права начальників міськрайлінорганів при призначенні на посади і задіяні особового складу, маневруванні силами та засобами, використанні ресурсів у межах, визначених нормативними актами МВС України, оцінці виконаної роботи підрозділами, плануванні професійного росту кожного працівника.

За рахунок перерозподілу штатної чисельності у міських органах внутрішніх справ необхідно створити технічно оснащені підрозділи швидкого реагування.

Підвищити рівень боротьби зі злочинністю потрібно за рахунок відновлення системи ранньої профілактики злочинів та інших правопорушень, удосконалення організації профілактичної роботи шляхом чіткого визначення зон відповідальності галузевих служб, забезпечення координованості та взаємодоповнюваності їх дій.

На нашу думку, необхідно продовжити послідовну реорганізацію і налагодження механізму функціонування нової організаційно-штатної побудови органів внутрішніх справ з експериментальною апробацією перспективних моделей організації та діяльності окремих управлінських ланок, у тому числі міськрайлінорганів, з урахуванням особливостей розвитку соціально-економічної і криміногенної ситуацій.

Потрібно здійснити оптимальний перерозподіл компетенції підрозділів органів внутрішніх справ, податкової міліції та інших правоохоронних органів, які здійснюють боротьбу з економічними злочинами.

На місцевому рівні на кошти місцевих бюджетів необхідно створити місцеву міліцію для забезпечення захисту життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян та охорони громадського порядку, боротьби з адміністративними правопорушеннями та злочинами, по яких провадження досудового слідства відповідно до нового Кримінального кодексу України не є обов’язковим.

З метою поліпшення діяльності оперативних та адміністративних служб органів внутрішніх справ потрібно, на нашу думку, опрацювати питання щодо ліквідації штатних підрозділів дізнання і передачі їх функцій відповідним службам кримінальної міліції та міліції громадської безпеки.

Назріла необхідність організації проведення експерименту, метою якого стане корегування обов’язків дільничних інспекторів міліції. За рахунок скорочення чисельності дільничних інспекторів міліції, на нашу думку, потрібно створити підрозділи швидкого реагування при міськрайвідділах, функцією яких є затримання правопорушників та злочинців. Тоді за дільничними інспекторами міліції залишаться функції зміцнення контактів з населенням з метою виявлення злочинців та профілактики злочинів.

На нашу думку, необхідно вивчити питання створення відособлених спеціальних підрозділів: по боротьбі з використанням глобальної мережі Інтернету з метою вчинення злочинів на території України чи стосовно громадян України та кіберзлочинністю; по боротьбі з нелегальною міграцією (виявленню, перевірці, депортації мігрантів тощо); по роботі з криміногенними етнічними групами населення; по боротьбі з тероризмом.

Потрібно розробити єдину уніфіковану систему науково-дослідних установ та навчальних закладів системи МВС України з чітким визначенням їх статусу.

На другому етапі реформування органів внутрішніх справ повинно відбутися звільнення системи МВС України від невластивих функцій.

На всіх етапах у діяльність органів внутрішніх справ необхідно впроваджувати новітні технології. Головною метою розробки і впровадження у практику органів внутрішніх справ новітніх інформаційних технологій є підвищення ефективності внутрішнього та зовнішнього управління.

Застосування у підрозділах органів внутрішніх справ України новітніх спеціальних технічних засобів є передумовою успішного виконання покладених на них обов’язків в сучасних умовах протистояння технічно і технологічно озброєним організованим злочинним угрупованням.

Концептуальною основою втілення новітніх соціально-психологічних технологій повинно бути визначення таких пріоритетних напрямів, як: професійний, соціально-психологічний та психофізіологічний добір кандидатів на службу в органи внутрішніх справ; психологічне супроводження проходження служби; професійно-психологічна підготовка; психологічне супроводження оперативно-службової діяльності.

Зростання рівня злочинності і складна криміногенна обстановка потребує налагодження більш тісної взаємодії працівників органів внутрішніх справ з населенням та громадськими формуваннями. Головною метою функціонування громадських формувань є профілактична, попереджувальна спрямованість їх роботи. На сьогодні найбільш актуальним є питання відродження діяльності добровільних народних дружин та інших громадських формувань, які раніше брали активну участь в охороні громадського порядку і профілактиці правопорушень.

Велінням часу є розробка відповідних адекватних заходів стосовно форм взаємодії органів внутрішніх справ із населенням, участі громадськості в охороні громадського порядку та профілактичній роботі.

Правоохоронна діяльність ОВС реалізується у служінні народові, кожній людині та громадянину. Діяльність ОВС будується на принципах законності, гуманізму, поваги до особи, соціальної справедливості, взаємодії з трудовими колективами, громадськими організаціями й населенням. Посилення такої взаємодії визначає головну мету партнерства ОВС та населення у боротьбі зі злочинністю і охороні громадського порядку.

Нормативно-правове забезпечення партнерських взаємовідносин між ОВС і населенням, на нашу думку, повинно бути спрямоване на: приведення у відповідність до міжнародних стандартів правових норм з питань взаємодії ОВС та населення; забезпечення співвідношення правового регулювання діяльності ОВС і громадських формувань з урахуванням суспільного розвитку правової бази України, органів центральної та місцевої виконавчої влади, органів місцевого самоврядування на основі положень Конституції України; розробку і здійснення єдиної правової політики органів внутрішніх справ та громадських формувань щодо їх взаємодії по забезпеченню правопорядку у державі; оперативне і повне інформування співробітників ОВС та населення про нормативні акти, що регулюють правоохоронну діяльність; забезпечення надійного юридичного захисту інтересів органів внутрішніх справ і громадських формувань.

Управління і розвиток організаційних структур щодо взаємодії ОВС з населенням в Україні, на нашу думку, необхідно будувати за такими напрямами: вжиття заходів щодо відновлення роботи у мікрорайонах громадських пунктів охорони правопорядку, добровільних народних дружин, товариських судів, загонів сприяння ОВС та інших громадських формувань; створення ради громадських пунктів охорони правопорядку (за участю старших дільничних і дільничних інспекторів міліції) для забезпечення погодженої координації діяльності органів громадської самодіяльності, трудових колективів та населення з питань охорони громадського порядку і профілактики правопорушень; створення центрів соціальної реабілітації для осіб, які звільнилися з місць позбавлення волі, втратили зв’язки з сім’ями, не мають визначеного місця проживання та займаються бродяжництвом; організація щорічних звітів рад громадських пунктів охорони правопорядку перед населенням про стан і заходи щодо забезпечення правопорядку на ввіреній їм території; проведення робочих нарад дільничних інспекторів міліції з працівниками експлуаційних житлово-комунальних органів для погодження спільних дій з метою більш широкого залучення громадян по охороні своїх помешкань, об’єднання їх у спеціалізовані добровільні народні дружини.

Тож органи ГУ МВС-УМВС України разом із місцевими органами влади та самоврядуванням мають вживати заходів для відродження роботи таких формувань, а також шукати нові способи залучення громадян до охорони правопорядку й профілактики правопорушень. Адже запровадження різноманітних нових форм участі населення та членів громадських формувань у цих справах сприятиме зміцненню правопорядку в містах та інших населених пунктах держави.

Досвід добровільних народних дружин засвідчує, з одного боку, що ця форма участі громадськості в охороні громадського порядку є життєздатною та реальною, а з другого – що її форми й методи потребують суттєвого оновлення.

Те, наскільки ефективно громадські формування надалі боротимуться з правопорушеннями, значною мірою залежатиме від своєчасної та дієвої підтримки держави. Якщо органи державної виконавчої влади, місцевого самоврядування та внутрішніх справ не приділятимуть постійної уваги й допомоги, громадські формування не зможуть повною мірою вирішити питання й завдання, які перед ними стоять. На нашу думку, слід внести пропозиції главам державних адміністрацій та керівникам представницьких органів місцевого самоврядування в областях щодо координації комплексних планів профілактики правопорушень, сприяння діяльності громадських формувань, а також забезпечення фінансової підтримки реалізації таких планів.

Варто вивчити, як дільничні інспектори міліції та працівники охорони громадського порядку на транспорті налагоджують взаємодію з населенням і громадськими формуваннями, а згодом внести пропозиції, спрямовані на удосконалення цієї діяльності.

Щоб ширше залучати громадян до охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю, потрібно, на нашу думку, запровадити Міністерством внутрішніх справ України систему їх матеріального і морального заохочення. Відповідне положення необхідно довести до відома населення через засоби масової інформації.

Задля поглиблення юридичних знань та залучення учнівської молоді до розв’язання правоохоронних завдань необхідно опрацювати питання і внести пропозиції до відповідних інстанцій щодо: створення молодіжних асоціацій сприяння органам внутрішніх справ (з урахуванням міжнародного досвіду діяльності скаутських організацій) під патронатом керівників органів внутрішніх справ; проведення в органах внутрішніх справ занять у секціях зі службово-прикладних видів спорту з дітьми працівників ОВС, учнями спеціалізованих юридичних класів загальноосвітніх шкіл, молодіжних асоціацій сприяння органам внутрішніх справ.

Потрібно розробити цільові програми і плани розвитку та введення у вищих закладах освіти нових спеціалізацій, серед яких передбачити і зв’язок органів внутрішніх справ з населенням та громадськими формуваннями.

Аби законодавчо закріпити участь громадськості у профілактиці правопорушень, необхідно, на нашу думку, запропонувати у проект Закону України «Про соціальну профілактику правопорушень в Україні» ввести розділ про профілактичну діяльність громадських формувань, де передбачити форми їх участі у профілактиці правопорушень.

Але, найважлтвіше, необхідно у розділі Закону «Про місцеву міліцію» визначити порядок взаємодії місцевої міліції з громадськими формуваннями з охорони громадського порядку. Зокрема, покласти саме на місцеву міліцію обов’язок з організації діяльності зазначених формувань.

РОЗДІЛ 3. ОСОБЛИВОСТІ РЕАЛІЗАЦІЇ ФУНКЦІЇ ОХОРОНИ ГРОМАДСЬКОГО ПОРЯДКУ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ

Оригінальний текст цього фрагмента наразі порожній — у наданому матеріалі після заголовка секції відсутній будь-який змістовий блок, який можна було б переписати. Тому перефразування неможливе без додавання нових фактів, що суперечить вимогам завдання.

Будь ласка, надішліть повний текст розділу — і я одразу підготую переписану версію в HTML із збереженням усіх фактів, цифр, назв і структури.

3.1. Місцева міліція у контексті реформування муніципального управління в Україні

Під терміном «самоврядування» розуміють право, яке держава делегує та гарантує місцевим громадам (комунам, общинам, муніципалітетам), а також іншим формам самоорганізації громадян, на самостійне й незалежне розв'язання – безпосередньо чи через обрані ними інституції – всіх питань місцевого життя у межах законодавства України та власної фінансово-економічної бази.

Як визначено у ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування», місцеве самоврядування – це «...гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Місцеве самоврядування – явище політико-правового характеру, багатогранне за своєю природою, і як об'єкт конституційно-правового регулювання постає у таких іпостасях:

• засада конституційного ладу в Україні, тобто один із найважливіших принципів організації та функціонування влади у суспільстві загалом і в державі зокрема, а також неодмінний атрибут будь-якого демократичного ладу;
• особлива форма народовладдя (ст. 5 Конституції України);
• право мешканців відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Своєю чергою, кожен громадянин має право на стабільний громадський порядок, адже саме за такої умови стає можливою реалізація інших конституційних прав [134]. І власне проблема громадського порядку належить до компетенції місцевої (територіальної) громади.

Місцеве самоврядування реалізується територіальними громадами сіл, селищ, міст – як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи, а також через районні й обласні ради, які представляють населення відповідної території.

Інститути місцевої демократії забезпечують тісний зв'язок населення, територіальної громади загалом з органами та посадовими особами місцевого самоврядування і гарантують розв'язання всіх питань місцевого значення в інтересах територіальної громади.

Варто зауважити, що «...проблема визначення поняття системи місцевого самоврядування відноситься до числа спірних в юридичній науці. Деякі дослідники під системою місцевого самоврядування розуміють визначену законодавством цілісну, структурно і функціонально впорядковану сукупність місцевих жителів, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення, що існують та діють на єдиних принципах і разом складають специфічну форму організації місцевої влади – місцеве самоврядування» [128; с. 211]

У юридичній літературі поняття «система місцевого самоврядування» тлумачиться у двох значеннях – як система місцевого самоврядування загалом і як система місцевого самоврядування конкретного міста, селища, села. Такий підхід застосовують, аби розмежувати систему місцевого самоврядування у широкому значенні – певного організаційно-правового механізму здійснення місцевого самоврядування в межах окремої адміністративно-територіальної одиниці – села, селища, міста.

Отже, термін «система місцевого самоврядування» доцільно вживати лише для позначення організаційно-правового механізму здійснення місцевого самоврядування в межах окремої самоврядної адміністративно-територіальної одиниці – села, селища, міста, – територіальні громади яких виступають самостійними суб'єктами місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» система місцевого самоврядування охоплює:

• територіальну громаду;
• сільську, селищну, міську раду;
• сільського, селищного, міського голову;
• виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
• районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;
• органи самоорганізації населення.

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування та його системи, головним носієм його функцій і повноважень виступає територіальна громада села, селища, міста. Саме територіальна громада є системоформуючим чинником місцевого самоврядування. Решта суб'єктів системи місцевого самоврядування мають діяти в інтересах територіальних громад. Слід зазначити, що згідно з Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову.

Що ж до органів місцевого самоврядування як суб'єктів системи місцевого самоврядування, то їхня наявність забезпечує таку «децентралізацію системи управління», яка робить цю систему найбільш придатною для забезпечення інтересів населення на місцях із урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Органи місцевого самоврядування – це форма організації та здійснення муніципальної влади, яка забезпечує самостійне вирішення територіальними громадами питань місцевого життя, організаційне відокремлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою. Органи місцевого самоврядування – це структурно-організаційні форми муніципальної влади, які є органами місцевих самоврядних територіальних спільнот (територіальних громад), якими вони формуються і перед якими несуть відповідальність за належне здійснення своїх повноважень.

Провідна роль серед органів місцевого самоврядування належить виборним органам – місцевим радам, які по суті виступають основним реалізатором муніципальної влади. Наявність виборних органів місцевого самоврядування – найважливіша організаційна умова реальності й ефективності муніципальної влади. Ради є вторинним (похідним) суб'єктом системи місцевого самоврядування, який підзвітний і підконтрольний своєму первинному суб'єктові – територіальній громаді. Ради вирішують усі питання, що стосуються місцевих інтересів і потреб місцевих жителів, та відповідно наділені повноваженнями в межах функцій і компетенції територіальної громади. Як багатоцільові органи місцеві ради забезпечують горизонтальну інтеграцію і координацію різних служб, функціонуючих на низовому рівні, трансформуючи їхню діяльність в єдиний курс і забезпечуючи тим самим здійснення муніципальної влади.

Для реалізації рішень органів місцевого самоврядування та здійснення інших завдань муніципальної влади створюються відповідні виконавчі структури. Виконавчі органи місцевого самоврядування є формою здійснення муніципальної влади. Виконавчі органи місцевого самоврядування залежать не лише від представницьких органів місцевого самоврядування, які їх сформували, але й від територіальних громад, здатних політично впливати на їхню діяльність.

З наведеного випливає, що місцева міліція може виступати виконавчим органом місцевого самоврядування.

Віднесення місцевої міліції до системи місцевого самоврядування зумовлене, на наш погляд, такими факторами:

по-перше, участь у формуванні цих органів беруть всі територіальні громади району, області;

по-друге, діяльність місцевої міліції поширюється на територію всіх населених пунктів району, області;

по-третє, місцева міліція приймає участь у здійсненні функцій та повноважень місцевого самоврядування у спільних інтересах всіх територіальних громад району, області.

Розв'язання багатьох проблем теорії та практики муніципальної влади нерозривно пов'язане з дослідженням організаційних та функціональних проявів життєдіяльності людини за місцем проживання. Оскільки муніципальна влада передусім є наслідком самоорганізації, самодіяльності, самодисципліни місцевих жителів, то її становлення та функціонування як цілісної системи має відбуватися передусім у первинних ланках суспільства.

Однією з форм самоорганізації соціальних систем (у тому числі – муніципальних) є територіальні самоврядні спільноти. Дані соціальні системи являють собою найменші соціальні одиниці територіального типу. Суб'єктом самоврядування таких систем, якщо брати за основу теорію самоорганізації, очевидно, є місцеві спільності. Такі територіальні спільності жителів об'єднують у сутнісному (потреби, інтереси), змістовному (функціонально-цільова активність), формальному виразі (правові та інші норми, структури управління) діяльність індивідів, груп, колективів підприємств, установ, організацій, соціально-економічну інфраструктуру. Зовнішньо формальним виразом асоціацій мешканців певних населених пунктів є територіальні громади – первинні суб'єкти муніципальної влади.

На думку президента Товариства науковців із сприяння муніципальної реформи, заслуженого юриста України Кравченка В.В. «...доцільність теоретичного обґрунтування статусу територіальних громад визначається необхідністю мати науково-обґрунтовану систему знань про даний інститут конституційного та муніципального права, які не лише дадуть змогу побудувати стійку правову базу, на основі і в межах якої має конкретизуватися їх правове становище, а й створити правові умови для інституціоналізації муніципальної влади в Україні» [110; с.45].

Дефініція «територіальна громада» як у роботах учених, так і в чинному законодавстві характеризується різними підходами та кваліфікуючими ознаками. При визначенні цих спільностей за час конституювання інституту місцевого самоврядування в Україні вітчизняний законодавець оперував різними термінами: «територіальна самоорганізація громадян», «громадяни, які проживають на території», «населення адміністративно-територіальних одиниць», «територіальний колектив».

Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» містять категорію «територіальна громада», під якою розуміють сукупність жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Таким чином, на конституційному рівні територіальна громада закріплюється, з одного боку, як первинний суб'єкт муніципальної влади, а з другого – кардинально змінюється правова природа його членів – на локальному рівні вони функціонують не як громадяни держави, а як мешканці відповідної територіальної одиниці.

На Заході дослідженню місцевих співтовариств приділялася значна увага, що пояснювалося насамперед функціонуванням у капіталістичних державах системи місцевого самоврядування і зростанням ролі місцевої демократії в європейських інтеграційних процесах. У США проблеми розвитку місцевих громад отримали визнання ще на початку ХХ ст. як предмет наукового дослідження.

У західній літературі при характеристиці місцевих спільнот вживається термін «ком'юніті» (community), який означає «община», «громада». Однак термін «ком'юніті» має незрівнянно більшу багатозначність, аніж його вітчизняний аналог. На відміну від вітчизняної, у англо-американській традиції уявлення про громаду не має конкретно-історичної визначеності та сформульоване в значно більш абстрактних термінах. У понятті «ком'юніті» важливими аспектами є політичний, пов'язаний з республіканським ідеалом прямої демократії, і соціально-психологічний. Термін «ком'юніті» виражає насамперед соціально-психологічну спільність або прагнення до неї. Таким чином, терміни «ком'юніті» та «громада» (в її тлумаченні більшістю вітчизняних авторів) не збігаються, перетинаються за обсягом змісту лише частково. Тому їх синонімічне застосування зумовлює деяке спільне для них понятійне ядро, яке вказує насамперед на специфічність соціальних зв'язків мікрорівня, рівня малої групи, тобто на детермінуючу роль первісних неформальних контактів, відносин «обличчя до обличчя». Саме цього виду зв'язки і складають сутність організмів громадського типу.

В вітчизняній науці фактично вперше на феномен територіальної громади було звернуто у 1989 р. під час розробки загальносоюзного закону про місцеве самоврядування. Його автори вважали, що права місцевого самоврядування мають належати спільноті жителів (територіальному колективу) та реалізовуватися через представницькі органи, інші органи місцевого самоврядування, а в деяких випадках – за допомогою місцевих референдумів, розглядаючи територіальний колектив як «самоврядну співдружність із власною компетенцією та самостійною відповідальністю, яка забезпечує вирішення соціально-економічних і культурних завдань на основі поєднання місцевих та загальнонародних інтересів». [110; с. 47]

Взагалі, муніципальна влада виходить від людини та її асоціацій, «...саме людина як мешканець певної території була та є першоосновою місцевого самоврядування на всіх етапах розвитку суспільства і держави. Люди об'єдналися спочатку в громади, а потім в союзи громад. Людина проживає у місцевій спільноті, конкретному поселенні, тут реалізуються її важливі потреби, та, якщо цього не відбувається, втрачається сенс усіх заяв про людське вимірювання усіх публічно-владних відносин». [110; с.114]

Держава з'явилася в результаті об'єднання громад з економічних та політичних мотивів. Таким чином, держава виступає у вигляді асоціації спільнот і є, по суті, лише центром, який виробляє єдині для всіх норми, забезпечує стабільність і цілісність цієї асоціації, спільні для всіх громад соціальні, політичні та економічні стандарти, захищає права людини, визнає існування муніципальної влади та створює умови для її оптимального функціонування. Місцева автономія в розрізі самоврядування є основоположною умовою для вільного розвитку як окремої людини, так і людської територіальної спільності. Муніципальна влада формується та діє лише за наявності такого об'єднання. З одного боку, саме за належністю до відповідних територіальних громад громадяни України реалізують своє природне право на місцеве самоврядування. З іншого, – лише визнання місцевого самоврядування з боку держави дозволяє оптимально самореалізуватися особистості та її асоціаціям у процесі вирішення питань місцевого значення [112; с.213].

Саме тому, враховуючи, що кожна територіальна громада реалізує свої функції і повноваження в межах певної території, відведених для цих цілей державою, неодмінною ознакою територіальної громади та складовою всього механізму місцевого самоврядування є територія функціонування відповідної громади. Очевидно, що при конституюванні територіальних громад вітчизняний законодавець пішов правильним шляхом, зосередивши територіальне самоврядування виключно на місцевому рівні, тобто в місцях традиційного та відносно компактного проживання людей – селах, селищах, містах. Тільки в цих межах люди відчувають себе територіальною громадою, об'єднаною спільними інтересами. На необхідність утворення міцного самоврядування в селах, селищах та містах, а не на територіях (у регіонах), вказує той факт, що території тяжіють до автономізації та підвищення державного статусу, а це може призвести до небезпечного в сучасній ситуації в Україні ефекту "балканізації" та "ліванізації". Водночас природні адміністративно-територіальні одиниці – населені пункти не мають такої тенденції з огляду на їх щільну інтегрованість з оточуючою територією. Хоча, безумовно, ігнорування економічних, соціально-демографічних, етнічних та інших регіональних особливостей територіальних громад може призвести до зростання соціальної напруженості та необґрунтованих соціальних очікувань.

Важливою ознакою територіальної громади є соціальна взаємодія (сусідські відносини, спільні правила і норми поведінки, спільне врядування, громадські послуги, організації, взаємозв'язок у виробничій сфері та ін.). Люди об'єднані в місцеву спільноту не лише фактом проживання у спільних умовах на певній території, але насамперед як суб'єкти способу життя, управлінської і політичної діяльності. За такого об'єднання людей утворюється складний, у тому числі й у психологічному плані, колектив. По суті це організм, який породжує нову якість – люди, які об'єднані, певним чином організовані, керовані, функціонально діють та водночас функціонально психічно спрямовують цю діяльність. Причому сутність такої організації полягає не тільки у самих людях, а у тих зв'язках, у яких люди, які об'єдналися, знаходяться у відношенні один до одного. У такому колективі головне – єдність мети для усіх його членів. Така мета об'єднує людей, спрямовує їхню волю, формуючи справжню єдність волі. Хоча, говорячи про єдність волі та єдину волю, треба враховувати наявність певної ієрархії інтересів, цілей, конкретизації їх у окремих ланках та окремими особами; єдина воля складається з воль окремих членів колективу, які водночас не «розчиняються» та не втрачають свого самостійного значення.[111; с.112]

Кравченко В.В. зазначає, що значну роль у ідентифікації територіальної громади як первинного суб'єкта муніципальної влади відіграє економічна (цивільна та фінансова) правосуб'єктність територіальної громади. Територіальна громада має право на формування власного бюджету, створення позабюджетних, валютних, страхових, резервних та інших цільових фондів грошових ресурсів. Територіальна громада є суб'єктом підприємницької діяльності у сфері надання громадських послуг. Вона має право бути засновником підприємств, мати частку в статутних фондах господарських товариств, отримувати доходи від дивідендів. Також громада є суб'єктом фінансово-кредитних відносин, може розміщувати місцеві позики, отримувати кредити в банківських установах і надавати кредити фізичним та юридичним особам, має право створювати комунальні банки тощо. Тільки у межах соціальної спільноти, якій надано економічну автономію, жителі-члени територіальної громади мають реальну можливість самостійно будувати собі життя, не сподіваючись виключно на дозовану допомогу держави. У територіальній громаді люди навчаються господарювати і здійснюють реальне господарювання, безпосередньо керують фінансовими справами. Отже, через громаду здійснюється пряме, безпосереднє управління значною частиною справ усього суспільства. Саме у такій громаді здійснюється реалізація більшості соціально-економічних прав людини і громадянина.[109; с. 334]

В контексті аналізу сутнісних, змістовних та формальних характеристик територіальних громад як первинних суб'єктів муніципальної влади, можна виділити наступні критерії, які розкривають сутність традиційності, відмічаючи при цьому, що:

- традиційність базується на історичній об'єктивності, тобто на історико-культурний обумовленості політико-правових явищ, технологій та процесів;

- ядром традиційності у місцевому самоврядуванні є відносно стійкий комплекс базисних світоглядних установок, систем оцінки політико-правової дійсності, конкретних місцевих потреб та інтересів;

- сам сенс традиційного життя людини постигається не через апріорні, універсальні схеми історичного розвитку, а за допомогою знання, носієм якого виступає місцеве співтовариство;

- традиційними можуть бути не тільки способи дії, форми організації, оцінки, моделі відносин, технології, але й життєві ситуації, способи мислення та сприйняття оточуючої дійсності, які стали звичними для даної територіальної громади;

- традиційність не виключає, а навпаки, передбачає інноваційну діяльність територіальної громади – пошук нових способів організації задоволення соціально-політичних потреб та інтересів, які не руйнують, а доповнюють традиційну організацію соціуму;

Традиційність у місцевому самоврядуванні постає як характеристика суспільства, що створює умови для порозуміння та згуртування представників різних поколінь, статей, класів, соціальних груп і професій. Вона передбачає, що культурні форми юридико-політичної організації життєдіяльності мають первинний характер, а на певному етапі еволюції територіальної громади їхньою інституціональною основою виступає муніципальна влада.

Для подальшого поступу місцевого самоврядування в Україні як вагомого чинника розбудови громадянського суспільства, його державної підтримки та покращення умов для самостійного розв'язання територіальними громадами питань місцевого значення Указом Президента України було затверджено «Програму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні» від 30 серпня 2001 р. № 749/2001. У цьому документі наголошується, що на сучасному етапі розвиток місцевого самоврядування належить до найпріоритетніших напрямів державної політики України. Програма має на меті забезпечити дальший розвиток місцевого самоврядування в Україні, зміцнення його організаційних, правових, матеріально-фінансових та інформаційних засад. Основними завданнями Програми є:

• сприяння формуванню економічно достатніх територіальних громад;
• удосконалення механізмів управління об'єктами права комунальної власності територіальних громад;
• надання науково-методичної допомоги органам місцевого самоврядування;
• підвищення професійного рівня посадових осіб органів місцевого самоврядування, забезпечення підготовки кадрів для цих органів;
• проведення просвітницької діяльності з питань розвитку місцевого самоврядування проблем у цій сфері;
• поліпшення взаємодії асоціації та інших об'єднань органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади;
• проведення наукових досліджень з проблемних питань місцевого самоврядування;
• створення належних умов для реалізації територіальними громадами та органами місцевого самоврядування прав та повноважень, визначених Конституцією та Законами України
• залучення громадських організацій, наукових установ, вчених, жителів сіл, селищ, міст до процесів розвитку місцевого самоврядування в Україні;
• вивчення, аналіз, узагальнення і впровадження кращого вітчизняного досвіду в сфері розвитку місцевого самоврядування;
• підготовка пропозицій і рекомендацій щодо розвитку місцевого самоврядування в Україні та вирішення актуальних проблем у цій сфері.

Наявна організація територіального устрою та системи місцевого самоврядування має вади, які суттєво позначаються на ефективності управлінської діяльності. Регіональний і місцевий рівні управління сформувалися відповідно до системи адміністративно-територіального устрою України, запровадженої на початку 30-х років в інтересах централізованого партійно-бюрократичного управління. Через це чимало самоврядних територіальних одиниць (зокрема, сіл, селищ, міст районного значення) на сьогодні не мають потрібних фінансових та матеріальних ресурсів.

На обласному й районному рівнях управління, де водночас діють органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування (тобто два центри публічної влади), через брак належної правової бази щодо розмежування повноважень цих органів існує ризик конкуренції їхніх компетенцій.

Належним чином не сформовано фінансово-економічну базу органів місцевого самоврядування, яка б дозволила їм надавати повноцінні громадські послуги.

Під час трансформації територіального устрою та системи місцевого самоврядування варто спиратися на національний досвід, а також на світову, насамперед європейську практику. Водночас процес перетворень доцільно проводити з урахуванням:

• конституційних і законодавчих засад організації та функціонування держави;
• унітарної форми державного устрою, яка забезпечує збереження соборності України;

• сучасних тенденцій інтеграційних процесів з огляду на необхідність проведення політики об'єднання невеликих територіальних громад, розширення самоврядних адміністративно-територіальних одиниць, утворення агломерацій населених пунктів, економічного районування;

• подолання негативних тенденцій дезінтеграції територіальних громад;
• одночасного функціонування органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на регіональному рівні управління;
• об'єктивної потреби у децентралізації державного управління, делегуванні та передачі функцій і повноважень щодо надання державних та громадських послуг.

З огляду на викладене, задля забезпечення повноти реалізації прав громади одним із етапів розвитку місцевого самоврядування в Україні вбачається створення виконавчого органу муніципального управління – місцевої міліції.

3.2. Місцева міліція як складова органів внутрішніх справ України

Для ґрунтовнішого з'ясування того, як функціонує місцева міліція, слід звернутися до правових засад її формування та організаційної побудови. Розгляд окремих понять доцільно здійснювати, спираючись на положення теорії управління у сфері правоохоронної діяльності щодо загального тлумачення системи органів внутрішніх справ. Ця система постає як складне, ієрархічно впорядковане системне утворення державно-правової природи, що розв'язує комплекс завдань з охорони правопорядку та веде боротьбу зі злочинністю в країні [195,с.6;58].

Загальна теорія систем трактує поняття «система» як сталу сукупність взаємопов'язаних, певним чином упорядкованих елементів, які творять цілісну єдність, де компоненти взаємодіють між собою та із зовнішнім середовищем [211,с.194;113,с.39].

Вивчення особливостей різних соціальних систем дає змогу розрізняти їх за рівнем складності. Складним системам притаманні масштабність, різноманіття складових елементів, значна кількість зв'язків між ними, ієрархічність будови тощо [211]. У загальному розумінні під ними слід розуміти ієрархічні системи, що утворюються із сукупності самостійних підсистем, які діють задля єдиної мети. Саме тут виявляється філософське поняття єдності й тотожності цілого та частин. Ціле й частини не є абсолютними – вони відносні й здатні переходити, перетворюватися одне в одне. Ані система, ані підсистема не бувають завжди лише цілим або лише частиною – вони є і тим, і іншим водночас. Залежно від того, у якому зв'язку їх розглядають, «ціле стає частиною більш загального і складного цілого, у яке воно входить, а частина стає цілим для тих частин, з яких вона сама утворена» [44,с.19].

До складних систем зазвичай зараховують великі соціальні утворення, зокрема й галузі державного управління. Їх можна назвати організаційними, адже вони формуються свідомо й цілеспрямовано. Їхню специфіку визначають мета функціонування та внутрішня організація. В умовах демократичних процесів мета організаційних систем як складових державного апарату ускладнюється.

Ускладнення цілей, своєю чергою, спричиняє подальше організаційне ускладнення систем. Звідси постають проблеми організаційного характеру. Їхній зміст полягає в тому, щоб досягти максимальної визначеності завдань усіх органів і структурних підрозділів системи, забезпечити контакт із зовнішнім середовищем у межах окреслених сфер діяльності, досягти оптимального співвідношення, встановити їхню питому вагу щодо загальних завдань і досягненні основної мети системи. Що ж до організації та функціонування органів внутрішніх справ, то ознаки складних організаційних систем виявляються тут вельми виразно, і їхня правомірність не викликає сумнівів [199,с.90].

За своєю організаційною структурою органи внутрішніх справ складаються з неоднорідних взаємозалежних специфічних компонентів, які вирізняються якісною своєрідністю цілісного складного системного утворення. Розв'язуючи завдання з боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку, Міністерство внутрішніх справ України постає як система управління. Складність її організаційної побудови зумовлена, з одного боку, багатогранністю функцій, що виконуються у сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки міліцією, внутрішніми військами, а з іншого боку – єдністю і цілісністю державної території, що перебуває в нерозривному взаємозв'язку, визначається внутрішньою єдністю як адміністративно-територіальна одиниця.

Побудову органів внутрішніх справ як складної організаційної системи можна розглядати як визначення пріоритетних напрямків і цілей, до яких належать:

- здійснення своїх повноважень на кожному рівні державного управління в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;

- створення умов для здійснення єдиної стратегії і тактики боротьби зі злочинністю в масштабах усієї держави;

- поєднання загальнодержавних інтересів з інтересами національно-державних і адміністративно-територіальних одиниць у сфері охорони громадського порядку і безпеки;

- реалізація всіх функцій управління органами внутрішніх справ на основі чіткого визначення організаційної структури [211,с.145];

- забезпечення необхідної координації і взаємодії служб і підрозділів внутрішніх справ згори донизу;

- визначення компетенції кожного підрозділу та служби внутрішніх справ та всієї системи в цілому.

Такий підхід до побудови Міністерства внутрішніх справ України як складної організаційної системи закріплений статтями 114, 116 Конституції України, Указом Президента України «Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України» від 17 жовтня 2000 року та доповненнями від 24 грудня 2001 року [17], Законом України «Про міліцію», «Про дорожній рух».

Система Міністерства внутрішніх справ України є галузевим органом виконавчої влади, поєднує безліч різноманітних складових частин, при цьому групи однорідних органів, які в неї входять утворюють відносно самостійні галузеві організаційні формування. Кожне з цих галузевих формувань, виступаючи підсистемою більшої системи, складається зі своїх галузевих, структурних підрозділів. Вони входять одна в іншу у визначеній послідовності, утворюючи організаційну структуру, засновану на розподілі функцій, сукупності посад і підрозділів, що забезпечують її цілісність, а також потребує взаєморозташуваня і упорядкованості всіх елементів. Тобто підсистема, що входить у Міністерство внутрішніх справ, маючи сукупність взаємозалежних, упорядкованих певним чином елементів, що утворюють цілісну єдність, кваліфікується як система. Досить точно це можна сформувати, спираючись на одну із системоутворюючих характерних ознак: кожна із систем є частиною системи вищого рівня [195,с.40]. Таким чином, і законодавчо це закріплено, міліція входить у систему Міністерства внутрішніх справ України і є системою державних органів виконавчої влади [8].

Кожен елемент системи більш високого порядку у свою чергу також є системою. У цьому полягає одна з істотних закономірностей об'єктивної реальності систем. І це не є винятком для міліції України. Згідно зі статтею 7 Закону України «Про міліцію», система міліції поділяється на кримінальну міліцію, міліцію громадської безпеки, транспортну міліцію, міліцію охорони, спеціальну міліцію, ДАІ та судову міліцію. Вони у свою чергу, містять у собі сукупність елементів апаратів і підрозділів, утворюючи при цьому системи вказаних галузевих напрямків.

Організаційна побудова міліції, як і в цілому системи Міністерства внутрішніх справ, складалася поступово, уході розвитку суспільних відносин, і є сформованою, стійкою системою. Проведені реформи останніх років не порушили загальних принципів формування організаційних систем і основних структурних ланок. Все це може свідчити про те, що міліція – це не просто набір різних служб і підрозділів, а відносно стабільна система, що складається з визначеного комплексу функціональних елементів – блоків. Ці елементи-блоки поєднують підрозділи міліції за характером їхніх основних функцій на кримінальну міліцію і міліцію громадської безпеки [131,с.16]. Варто зазначити, що, хоча Закон України «Про міліцію» розділив служби за виконанням основних завдань-функцій, є ще служби, які не входять в ці блоки. До них варто віднести слідчі апарати, служби матеріально-технічного забезпечення і загально допоміжні (кадрові, господарські і фінансові підрозділи, секретаріат, медичні служби та інші), служби штабу (штабний апарат, спецвідділ, інформаційно-обчислювальний центр). Усі вони в цілому є елементами підсистеми, керованої МВС України, ГУМВС України в Криму, м. Києві і Київській області, УМВС України в областях, м. Севастополі. А на рівні міськрайлінорганів входять у систему міліції територіальних органів.

Функції місцевої міліції (як і кримінальної міліції), складають зміст її організаційної і правоохоронної діяльності, і обумовлюють її структуру. Організаційна структура місцевої міліції містить у собі систему її апаратів, підрозділів, тобто їхню побудову згори донизу і внутрішню структуру окремого апарата і підрозділу.

Розглядаючи міліцію громадської безпеки, що являє собою своєрідне системне утворення, необхідно досліджувати наявність системоутворюючих ознак. Їх варто визначити як загальні чи універсальні, котрі характеризують усі види систем і є специфічними для визначеної галузі.

До загальних ознак, на думку деяких вчених, відносять [195,с.39-40]:

1) систему не слід розглядати лише як сумарне вираження, конгломерат будь-яких елементів. Ці елементи представляють собою щось ціле. А це своєрідний самостійний організм, у якому не можна змінювати розташування елементів, не порушуючи зв'язок між ними;

2) кожна система має визначену якість, не властиву окремим її частинам, але яка випливає з їхніх властивостей;

З) будь-яка система і її частини не можуть розглядатися ізольовано одна від іншої, розкриваючи філософське поняття єдність цілого і частин;

4) зв'язки між складниками системи сильніші, ніж зв'язки системи в цілому, або її елементів з іншими системами. Тобто, взаємодіючи із середовищем, система виступає як щось єдине;

5) кожна із систем є частиною системи більш високого рівня. Отже, не існує цілком ізольованих систем, вони об'єднані безліччю зв'язків з різними іншими системами. Система, підсистема не є тільки метою або частиною, а служить і тим, і іншим одночасно;

6)незмінність систем. Маючи внутрішні протиріччя, системи піддаються і зовнішнім впливам. Тому будь-якій системі властиві періоди зародження і становлення, розвитку і розквіту, занепаду і загибелі. А отже, обов'язковою характеристикою системи виступає час, що визначає ще один аспект системності – історичний.

Зазначені ознаки є загальними для всіх систем. Вони досить широко досліджені, але кожна із соціальних систем володіє специфічними галузевими ознаками. Ці специфічні ознаки можна визначити для всієї системи Міністерства внутрішніх справ України. Однак це виходить за межі нашого дослідження, тому ми виділимо специфічні ознаки для її галузевої підсистеми – місцевої міліції. До специфічних ознак варто віднести:

- цілеспрямованість;

- наявність функцій;

- прагнення до самозбереження;

- інформаційність;

- ступінь відкритості;

- рівень керованості.

Місцева міліція – це система-організація, створена відповідно до структури суспільної діяльності і суспільних відносин у соціально-політичній сфері, виходячи з конкретних цілей. Чітке формування мети, цілеспрямованість є специфічними ознаками місцевої міліції. Обов'язковою умовою нормального функціонування будь-якої державної структури є чітке встановлення в нормативно-правовому порядку її діяльності [191,с.10]. Ця думка цілком справедлива. Однак Законом України «Про міліцію», мета діяльності міліції в цілому, і місцевої міліції зокрема, однозначно не визначена. Законом і положенням визначені лише завдання, що ставляться перед міліцією. Більш того, у зазначених нормативно-правових актах слово «мета» взагалі не вживається.

Проте, зважаючи на неможливість існування системи без законодавчого визначення мети її створення і функціонування, необхідно визначити її місце і роль у системі Міністерства внутрішніх справ і органів державного управління, соціальне призначення і сутність, оскільки ціль – це те, до чого прагнуть, що необхідно досягнути, кінцевий результат [202,с.121].

Якщо дотримуватися думки деяких авторів, які стверджують, що завдання державного органу являє собою цілі, досягнення яких він повинен добиватися усією своєю діяльністю, то Закон України «Про міліцію», зважаючи на визначення цілей, тобто визначення того результату, такого стану об'єкта управління, до досягнення якого суб'єкт управління прагне, покладає на міліцію такі завдання [8]:

- забезпечення безпеки особистості, громадської безпеки;

- охорона і забезпечення громадського порядку;

- виявлення, попередження і припинення злочинів і адміністративних правопорушень;

- забезпечення безпеки дорожнього руху;

- розшук окремих категорій осіб, встановлення місця перебування яких віднесено до компетенції місцевої міліції;

- захист власності від злочинних посягань;

- надання допомоги фізичним і юридичним особам у захисті їхніх прав і законних інтересів у межах, встановлених Законом України «Про міліцію».

Таким чином, теоретично виправданою є думка – загальна мета конкретизується в завданнях, що є однією з важливих умов, які забезпечують її досягнення [195,с.111]. Реально це не завжди так.

Українські законодавці сформулювали завдання, які не дають чіткого визначення соціального призначення місцевої міліції. Як приклад візьмемо такі завдання, як «забезпечення громадської безпеки», «охорона громадського порядку», «запобігання злочинам і адміністративним правопорушенням».

У загальному завдання «запобігання злочинам і адміністративним правопорушеням» виділяється конкретна мета: виявлення причин і умов, що сприяють здійсненню злочинів і адміністративних правопорушень, застосування заходів щодо їхнього усунення. Однак з відомих причин міліція не в змозі нести відповідальність за попередження злочинності, оскільки не має і не може мати у своєму розпорядженні достатніх засобів для вирішення такого завдання [191,с.126].

Запобігання злочинам і адміністративним правопорушеням є, як визначено в резолюції «Попередження злочинності в міському середовищі», прийнятій VIII Конгресом ООН з попередження злочинності і поводження з правопорушниками, «справою всіх громадян, суспільства в цілому і її інститутів» [64,с.137]. Про це висловлювали свою думку, обґрунтовуючи її, і сучасні українські та зарубіжні вчені, практики-професіонали, вказуючи причини росту злочинності і як висновок визначають, що у боротьбі зі злочинністю повинні брати участь не тільки правоохоронні органи, а вся державна система.

Аналогічною (розуміння переважно не міліцейського характеру цього завдання) є і пропозиція про заснування самостійного Державного комітету з питань соціальної профілактики правопорушень зі своїми органами на місцях [54,с.135].

У наступних розглянутих нами завданнях «охорона громадського орядку» і «забезпечення громадської безпеки», відсутнє однакове розуміння і чітке їхнє законодавче визначення. Наприклад, американські дослідники поліцейської діяльності відверто заявляють про те, що охорона порядку є невирішеним завданням, яке вирішується непередбаченими засобами [212,с.17]. В ідею сформульованого поняття «громадський порядок» із самого початку вкладався неконкретний зміст. Було правильно зазначено, що формула охорони громадського порядку є занадто широкою, дуже просторою, занадто універсальною. Без перебільшення можна сказати, що в цієї формули така «ненажерлива паща», що може з'їсти весь апарат органів внутрішніх справ [41,с.51].

Історія знає чимало прикладів, коли на міліцію в межах охорони громадського порядку покладалися різні обов'язки з втілення в життя управлінських рішень комуністичної партії й уряду, що мають суто політичне, ідеологічне або господарське значення.

Для міліції завдання охорони громадського порядку є не чим іншим, як обов'язком беззаперечно виконувати будь-яке доручення влади, навіть невластиве її соціальному призначенню. Для незаконослухняних громадян – це обов'язок терпіти часом невиправдану міліцейську присутність в їхньому житті [137,с.62]. Із появою в законодавчих актах терміна «охорона громадського порядку» і закріплення повноваження за державними та недержавними органами, варто присвятити цьому питанню розробку проекту Закону України «Про охорону громадського порядку», що вже не є новим для вітчизняної юридичної науки [135,с.4,14].

Ведучи мову про громадську безпеку, слід зазначити, що ми вже розглядали це поняття, і прийшли до висновку про нереальність виконати це завдання місцевою міліцією. А отже, це завдання лише орієнтує, спрямовує міліцію громадської безпеки на захист суспільства.

Проблема дослідження цілей і завдань, що ставляться перед місцевою міліцією, не піддавалася науковому аналізові й оцінці. Ці питання виходять за межі нашого дослідження і можуть виступати окремим напрямком наукового пошуку, тому ми розглядаємо мету і завдання місцевої міліції лише як специфічну ознаку цієї галузевої системи.

Іншою специфічною ознакою місцевої міліції як системи є наявність функцій. Питання про функції – це питання про характер і межі втручання в приватне і громадське життя міліції. Тому чітке їхнє визначення в нормативно-правових актах повинно служити фактором наступного адекватного правового регулювання дій служб і підрозділів місцевої міліції для досягнення цілей і виконання завдань. В юридичній літературі з проблем управління органами внутрішніх справ поняття функції розглядається, з одного боку (стосовно змісту управління), як діяльність керованої системи з виконання завдань, з іншого боку – як виконавча діяльності органів внутрішніх справ із безпосереднього забезпечення охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю [150,с.101-109].

Зважаючи на різноманітність та масштабність зазначених функцій, Г.А.Туманов класифікує функції на дві групи: умовно називаючи їх функціями-завдання і функціями-операціями [198,с.23]. Перша група (функції-завдання) визначає основні напрямки діяльності системи управління, тобто її цільове призначення, а також організаційну структуру. Другу групу (функції-операції) складають зміст процесу управління в будь-якій системі. Наприклад, збір інформації, підготовка і прийняття управлінського рішення, організація виконання рішення, облік і контроль.

На відміну від функцій-завдань, всі без винятку функції-операції виконуються будь-яким структурним підрозділом органу внутрішніх справ. Вони не мають вирішального впливу на організаційну структуру системи управління. Виняток становлять лише ті випадки, коли окремі функції-операції виступають фактично в ролі функцій-завдань. Так, контроль здійснює кожен суб'єкт управління, але тоді, коли виникає необхідність в організації і здійсненні контролю за функціонуванням системи управління в цілому, дана функція-операція може стати функцією-завданням спеціалізованих структурних підрозділів, наприклад, різних інспекцій. Це спостерігається і стосовно таких функцій-операцій, як оперування інформацією, планування, зокрема перспективне планування і підготовка комплексних рішень [198,с.24].

Тому, розглядаючи міліцію громадської безпеки як систему управління, слід зазначити, що основи побудови організаційної структури визначають покладені на неї і виконувані нею функції-завдання.

У результаті функції, що будуть розглянуті далі, стануть все більш конкретними, і будуть відповідати все більш вузьким завданням. Задачі відбивають напрямки діяльності місцевої міліції як системи управління саме в сфері внутрішніх справ.

Наступною специфічною ознакою місцевої міліції як соціальної системи є прагнення до самозбереження в наявній якості, прямим наслідком чого є адаптація цієї системи до внутрішніх і зовнішніх впливів. Варто підкреслити, що досліджувана нами система місцевої міліції досить складна, вона не тільки пристосована до сфери функціонування, впливу на неї інших систем, але і сама активно впливає на них.

Всі соціальні системи існують і розвиваються в оточенні інших систем в обстановці впливу на неї різних явищ і процесів. Відбувається інтенсивний обмін інформацією між системою в цілому і середовищем, між елементами всередині системи і кожного з них із середовищем. Інформаційне забезпечення, інформаційний вплив – форма зв'язків, без яких немислиме існування соціальних систем, що також є специфічною системною ознакою.

Інформаційний вплив реалізується в системах між структурними елементами (підрозділами), які не є супідлеглими та перебувають у безпосередній субпідрядності.

У соціальних системах функціонують свідомі чинники, пов'язані з цілеспрямованою діяльністю, а інформація, що застосовується в управлінні людськими спільнотами, є соціальною інформацією. Наука управління, використовуючи термін «соціальна інформація», наповнює його змістом, близьким до понять «знання», «відомості». Знання – це та частина інформації, яка перевірена практикою і є результатом пізнання дійсності [189,с.465].

Отже, інформацію можна визначити як сукупність знань, відомостей про стан елементів управлінського впливу. Щодо загальної діяльності міліції інформація – це відомості, які відображають стан злочинності та характер діяльності з метою впливу на її стан.

Система інформації в місцевій міліції, головним завданням якої є охорона громадського порядку і безпека в суспільстві, складається з низки взаємозалежних елементів: джерел одержання інформації, каналів зв'язку і передачі, засобів обробки і збереження. Система інформації також має свою структуру, на розгляді якої ми зупинимося нижче.

З ознакою інформаційності соціальної системи пов'язана наступна специфічна ознака – відкритість. Оскільки соціальні системи інтенсивно обмінюються з навколишнім середовищем людьми, предметами і повідомленнями, то цілком зрозуміло, що ступінь їх відкритості різний [170,с.63-64]. Ступінь відкритості може залежати від факторів, які умовно визначають як об'єктивні та суб'єктивні. До об'єктивних факторів варто віднести природні обмеження, пов'язані з необхідністю дотримуватися державної, службової, професійної таємниці тощо. До суб'єктивних факторів варто віднести обмеження надумані, властиві бюрократичній системі управління.

Останньою, визначеною нами специфічною ознакою місцевої міліції як соціальної системи, є ознака, що характеризує рівень управління. Усі соціальні системи, в принципі, керовані. Однак ефективність управління ними теж визначається об'єктивними і суб'єктивними факторами. Ця ознака лягла в основу нашого дисертаційного дослідження, тому детальному вивченню піддамо її в наступних параграфах.

Розкривши сутність місцевої міліції, де ознаки складних організаційних систем виявляються дуже чіткими, варто вказати на сукупність вимог, поставлених перед такими системами. В даному випадку ми виходимо з розуміння вимог як сукупності принципів, які визначені в науковій літературі. Не розкриваючи їхньої суті, вкажемо перелік принципів такого роду:

• сполучення централізації і децентралізації [123,с.24];
• територіально-галузевий принцип;
• ієрархічна побудова;
• організаційне випередження;
• первинність функцій і вторинність їх структурного забезпечення;
• організаційна відповідність;
• системність;
• стабільність і гнучкість організаційної структури [90,с.31];
• спеціалізація [65].

Зміст наведених принципів стосується місцевої міліції, але може розкриватися стосовно специфіки будь-якої іншої складної організаційної системи.

Ефективність виконання покладених завдань на міліцію громадської безпеки багато в чому залежить від оптимальної моделі правових основ її регулювання. Ця модель повинна відбивати найбільш раціональну структуру, управлінську схему, чітко визначати компетенцію її підрозділів, зв'язки з іншими структурними підрозділами міліції. Аналіз норм, що регулюють формування і діяльність місцевої міліції, свідчить про наявність досить великої правової бази, яку можна умовно розділити на два види: загальні та спеціальні акти. Загальні акти стосуються всієї міліції, а спеціальні акти регулюють організацію і діяльність відповідно місцевої міліції, її служб і підрозділів.

Питання правових основ регулювання місцевої міліції надзвичайно важливі, оскільки в процесі своєї діяльності вона постійно втручається у сфери інтересів громадян, підприємств, установ, організацій, які охороняються державою. Від того, наскільки чітко і зрозуміло будуть урегульовані численні і різноманітні правовідносини залежить, в кінцевому рахунку, стан законності і авторитету діяльності багатьох служб місцевої міліції. Оскільки вона є дуже специфічним органом держави, наділена правом застосовувати примусові заходи.

Основними державними актами, що визначають правові основи місцевої міліції в України є Конституція України, Закон України «Про міліцію», Концепція розвитку органів внутрішніх справ і внутрішніх військ МВС України до 2005 року. Варто зазначити, що правове положення місцевої міліції в Україні визначається такими основними моментами:

• вона здійснює свою діяльність на основі (на підставі) та у виконанні законів;
• будучи органом державного управління, призвана здійснювати виконавчо-розпорядницьку діяльність, використовуючи правові засоби;
• є складовою ланкою системи міліції взагалі, яка створюються безпосередньо державними органами;
• вона безпосередньо або через вищестоящі ланки Міністерства внутрішніх справ підзвітна і підконтрольна органам державної влади;
• діючи в межах своєї компетенції, місцева міліція потребує повної самостійності, автономності у виконанні поставлених перед нею завдань;
• в даний час кожен елемент (підрозділ, галузева служба) системи місцевої міліції знаходиться у взаємозв'язку і відповідно підпорядкований вищестоящому.

Аналіз сформованої до кінця 90-х років нормативно-правової основи діяльності української міліції в цілому, і місцевої міліції зокрема, дозволяє виділити такі її особливості.

По-перше, вкрай незначна питома вага закону законодавчого регулювання в її побудові і діяльності. Незважаючи на те, що діяльність місцевої міліції дуже специфічна, законодавство про неї у конкретному змісті цього слова відсутнє. Майже вся діяльність міліції будується на основі відомчих актів-наказів, інструкцій і настанов. Тобто вакуум законодавчих актів, що утворився, заповнюється відомчою нормотворчістю.

По-друге, явно не визначена роль нормативних актів МВС України. Як відзначав Б.П.Курашвілі, для того, щоб реально стояти в центрі державного управління, закон повинен бути конкретним і мати пряму дію [121,с.151]. Тим часом, багато законів відрізняються неповнотою, декларативністю, бланкетністю.

По-третє, як не дивно, надмірність відомчої нормативно-правової бази в регулюванні діяльності міліції має тенденцію не до зниження, а навіть навпаки – до збільшення. Наприклад, до початку 90-х років існувало більше 4 тисяч нормативних актів МВС СРСР, які регулювали діяльність міліції взагалі і місцевої міліції зокрема. А тільки в 1990 році Міністр внутрішніх справ України видав більш 200 нормативних актів. Безпосередньо відомчих актів тільки по лінії місцевої міліції до середини 90-х років діяло більше 100. Якщо до цього додати трохи актів, що мають загальне значення, а також численні вказівки, листи, то цифра виходить значна.

По-четверте, незважаючи на великий обсяг відомчої нормативно-правової бази, мають місце істотні прогалини в регулюванні діяльності місцевої міліції. Велика частина відомчого матеріалу не кодифікована і не систематизована. Багато важливих, гострих життєвих питань стоять поза сферою будь-якого юридичного опосередкування.

По-п'яте, слабка структурованість нормативно-правової основи діяльності міліції. Вона формувалася при відсутності цілісної, розрахованої на перспективу концепції. Нормативно-правові акти приймалися і приймаються в силу конкретної потреби, що виникає у процесі роботи.

З прийняттям у 1990 році Закону України «Про міліцію», почався новий виток реформування і розвитку міліції. Цей закон визначив, що основними блоками стали кримінальна міліція та місцева міліція. При формуванні блоку місцевої міліції виникло, безсумнівно, багато проблем пов'язаних з організаційними і правовими питаннями. На основі обновлюваного українського законодавства місцева міліція поступово знаходила своє місце в системі Міністерства внутрішніх справ. За час свого існування діяльність місцевої міліції неодноразово зазнавала критики, зокрема з питань правової і організаційної побудови. Цей процес триває і понині, тому виникає необхідність в доопрацюванні цих питань на сучасному етапі державотворення в Україні. Необхідно внести доповнення в Закон України «Про міліцію», які б більш предметно розмежували функції кримінальної міліції та місцевої міліції і дозволили б звільнити її від непритаманних їй функцій. Слід закріпити основні завдання місцевої міліції і визначити соціально-правову належність її.

На сьогоднішній день виникла необхідність на основі «Положення про міліцію громадської безпеки України», розробити функціональні напрямки діяльності, що б відобразилися в Законі України «Про міліцію громадської безпеки України», який повинен відповідати всім міжнародним стандартам. Адже багато повноважень служб і підрозділів місцевої міліції, що стосуються прав і свобод людини та громадянина, передбачені сьогодні лише в порядку відомчого регулювання (профілактика, охорона громадського порядку, запобігання злочинам і адміністративним правопорушенням).

Чинними правовими актами слабо визначені роль та місце місцевої міліції в державі й суспільстві. А невизначеність компетенції – пряме породження адміністративно-командної системи. При такому положенні місцева міліція може бути використана для усунення небезпеки (реальної і удаваної) і вирішення конфліктних ситуацій, що підривають стабільність цієї системи.

Дотепер немає чіткого визначення місцевої міліції та термінів, від яких вона походить, зокрема – «громадська безпека». Досить розпливчате уявлення про предмет її діяльності. Відсутність науково обґрунтованих цілей і завдань місцевої міліції приводить до довільного ставлення до її функцій і структури. Питання про функції в законі повинно ставитися з огляду не тільки, на те, чим повинна, але і чим не повинна займатися місцева міліція.

Однією з великих проблем залишається питання визначення соціально-правового статусу місцевої міліції в цілому і її співробітників зокрема.

Під соціально-правовим статусом місцевої міліції розуміється в даному випадку не тільки сукупність повноважень, прав і обов'язків, тобто компетенції, але і система соціальних функцій, зв'язків і відносин, що визначають місце і роль місцевої міліції в суспільстві [125,с.17].

З огляду на визначену соціалізацію функцій місцевої міліції, особливостей її створення, діяльності, фінансування і підпорядкованості, на відміну від прав, свобод та обов'язків, саме вони не вимагають законодавчого закріплення на державному рівні.

Тому, на наш погляд, з вищесказаного випливає необхідність не декларованого, а детально обміркованого прийняття Закону України «Про міліцію громадської безпеки Україні».

Дослідження організаційної системи місцевої міліції дозволяє на основі зіставлення її з положеннями теорії управління зробити ряд принципових висновків, які будуть необхідні надалі для розгляду таких питань:

1. місцева міліція утворює цілісну складну організаційну систему управління, де служби і підрозділи становлять її елементи;
2. місцева міліція як відносно самостійна підсистема органічно входить у систему міліції України на основі загальних для неї ознак і є системою державних органів виконавчої влади;
3. місцева міліція містить у собі елементи, об'єднані спільністю цілей, завдань, функцій і побудови організаційних структур. На цій підставі можна стверджувати, що місцева міліція являє собою систему служб і підрозділів, утворених і законодавчо закріплених, з метою створення та стійкої підтримки соціально прийнятного рівня громадського порядку і громадської безпеки.

Завдання, що ставиться перед місцевою міліцією в нормативно-правових актах, такі як боротьба зі злочинністю і адміністративними правопорушеннями, профілактика тощо, це далеко не мета, а засіб досягнення мети, тобто стану громадської безпеки. Оскільки, зниження кількості злочинів не може бути метою, тому що саме по собі воно (ця кількість злочинів, що залишилася) стає більш небезпечним, шкідливим і ціль зусиль суспільства, витрачених на боротьбу зі злочинністю, не буде досягнута. Якщо ж будуть створені більш безпечні умови життя населення, зниження шкідливості, заподіяного злочинними діями, і підвищення громадського спокою, почуття безпеки, то ціль у цьому випадку буде реально досягнутою.

Як було викладено вище, державним галузевим органом виконавчої влади в державній системі забезпечення громадського порядку і безпеки є Міністерство внутрішніх справ України. Відповідно до «Положення про Міністерство внутрішніх справ України», затвердженого Указом Президента України від 17 жовтня 2000 року та доповненнями від 24 грудня 2001 року, воно здійснює в межах своїх повноважень державне управління в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина, охорони правопорядку, забезпечення громадської безпеки і безпосередньо реалізує основні напрямки діяльності органів внутрішніх справ і внутрішніх військ.

Узагальнюючи викладене, можна зазначити, що місцева міліція як галузева підсистема органів внутрішніх справ – це сукупність взаємозалежних підрозділів міліції, що мають закріплені в законі компетенцію і організаційну структуру, яка функціонує з метою охорони громадського порядку на вулицях і в інших громадських місцях, забезпечення громадської безпеки, надійного захисту прав, свобод і законних інтересів громадян, їх власності від злочинних і інших протиправних зазіхань, своєчасного реагування на зміни оперативної обстановки.

Діяльність місцевої міліції будується на принципах законності, поваги особистості, соціальної справедливості, демократизму, гласності, постійного врахування громадської думки.

Функції місцевої міліції, які здійснюються в процесі адміністративно-виконавчої діяльності та проведення дізнання у кримінальних справах, випливають з її основних задач і становлять основні напрямки її діяльності. Розглянемо коротко систематизований перелік функцій, які здійснює місцева міліція при виконанні завдань, що ставляться перед нею із забезпечення особистої безпеки громадян:

• забезпечує на території району (міста) дотримання законів, інших актів органів державної влади, охорону прав і свобод громадян; здійснює контроль за дотриманням рішень органів влади підприємствами, установами, організаціями та громадянами;
• захищає життя, здоров'я, права і свободи громадян від злочинних та інших протиправних зазіхань;
• надає допомогу громадянам, що постраждали від злочинів, адміністративних правопорушень, а також знаходяться в безпомічному або іншому стані, небезпечному для їхнього життя і здоров'я;
• реєструє заяви, повідомлення та іншу інформацію, що надходить про злочини, які загрожують особистій або громадській безпеці, вчасно вживає заходів, передбачених законодавством;
• приводить в установи охорони здоров'я з представленням, санкціонованим прокурором, осіб, що ухиляються від явки за викликом і страждають хронічним алкоголізмом, наркоманією, венеричними захворюваннями, заражені вірусом імунодефіциту людини та іншими хворобами.

З охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки:

• забезпечує громадський порядок на вулицях, площах, в парках, на транспортних магістралях, вокзалах, в аеропортах та інших громадських місцях;
• вживає передбачених законом заходів, пов'язаних з проведенням зборів, мітингів, вуличних ходів і демонстрацій, організацією спортивних, видовищних і інших масових громадських заходів;
• здійснює у випадку стихійних лих, екологічних катастроф, епідемій, епізоотії, пожеж, масових порушень громадського порядку передбачені законом заходи, пов'язані з порятунком людей, збереженням матеріальних цінностей, підтримкою порядку, забезпеченням діяльності підприємств, установ, організацій;
• бере участь відповідно до закону в забезпеченні режиму надзвичайного стану у випадку їхнього введення на території України в окремих місцевостях;
• видає згідно з законодавством дозволи на придбання, збереження, носіння і перевезення вогнепальної зброї, боєприпасів до нього, вибухових матеріалів, а також на відкриття і функціонування установ з їх виготовлення;
• регулює дорожній рух, контролює дотримання встановлених правил, нормативів і стандартів, що діють у сфері безпеки дорожнього руху;
• реєструє та проводить облік автомототранспортних засобів, а також видачу посвідчень на право управління автомототранспортними засобами.

Із захисту власності від протиправних зазіхань:

• вживає невідкладних заходів із забезпечення збереженості безхозного майна і скарбів до передання їх у ведення відповідних державних органів і посадових осіб;
• забезпечує збереженість знайдених і зданих в міліцію документів, речей, цінностей і іншого майна, вживає заходів щодо їхнього повернення законним власникам або реалізації в чинному порядку;
• здійснює відповідно до законодавства заходи щодо виявлення, попередження і припинення правопорушень, що зазіхають на всі види власності;
• вживає заходів щодо виявлення і вилучення викраденого майна, забезпечення відшкодування матеріального збитку, заподіяного злочинами і адміністративними правопорушеннями.

З попередження і припинення злочинів і адміністративних правопорушень:

• запобігає злочинам і адміністративним правопорушенням і припиняє їх, виявляє обставини, що сприяють їх здійсненню, і в межах своїх прав вживає заходів щодо усунення даних обставин;
• здійснює індивідуальну профілактичну роботу з правопорушниками, бере участь в здійсненні профілактики негативних соціальних явищ;
• веде серед населення пропаганду з питань боротьби зі злочинністю і іншими правопорушеннями, охорони громадського порядку, забезпечення особистої безпеки громадян і громадської безпеки;
• контролює в межах своєї компетенції дотримання особами, звільненими з місць позбавлення волі, встановлених для них відповідно до закону обмежень;
• бере участь у передбаченому законом здійсненні контролю за поводженням осіб, засуджених до позбавлення волі, у відношенні яких виконання вироку відстрочене;
• організовує діяльність громадських формувань з охорони громадського порядку.

З розкриття злочинів, у справах за якими провадження попереднього слідства не обов'язкове, адміністративному провадженню:

• виконує рішення (постанови) суду про адміністративний арешт;
• виявляє і сприяє розкриттю злочинів;
• розшукує осіб, що вчинили злочини, які переховуються від органів дізнання, слідства і суду, ухиляються від виконання кримінального покарання, безвісті зниклих в інших випадках, передбачених законодавством, а також розшукує викрадене майно;
• виконує в межах своєї компетенції ухвали судів, постанови суддів, письмові доручення прокурора, постанови про привід осіб, що ухиляються від явки за викликом, про взяття під варту, проведенні пошукових, слідчих та інших передбачених законом дій, надає їм сприяння в проведенні окремих процесуальних дій;
• охороняє, конвоює і утримує підозрюваних і обвинувачуваних осіб;
• здійснює по підвідомчості провадження по справах про адміністративні правопорушення;
• здійснює виконання постанов про застосування заходів адміністративного стягнення, винесених уповноваженими на те працівниками органу внутрішніх справ.

З надання в межах компетенції міліції допомоги громадянам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям і громадським об'єднанням у здійсненні їхніх прав і законних інтересів:

• бере участь у наданні соціальної і правової допомоги населенню;

У межах своєї компетенції органи внутрішніх справ надають допомогу громадянам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям та громадським об’єднанням у реалізації їхніх прав і законних інтересів.

Організаційні та правоохоронні функції, розглянуті вище, тісно пов’язані між собою і утворюють єдиний процес охорони громадського порядку, захисту прав і свобод громадян, а також інтересів суспільства й держави від злочинних та інших протиправних посягань.

Для реалізації своїх функцій місцева міліція наділена правами, що встановлені Законом України «Про міліцію», Кодексом України про адміністративні правопорушення та іншими нормативними актами, які визначають компетенцію міліції.

Організаційна структура місцевої міліції обумовлена покладеними на неї завданнями та переліком виконуваних функцій. Її визначають, по-перше, характер завдань і функцій, що виконуються, а по-друге, національно-державний та адміністративно-територіальний поділ країни.

До складу місцевої міліції повинні входити підрозділи патрульної служби, служби дільничних інспекторів міліції, а також приймальники-розподільники для дітей, приймальники-розподільники для осіб, затриманих за бродяжництво, спеціальні приймальники для осіб, підданих адміністративному арешту, ізолятори тимчасового тримання та інші підрозділи, потрібні для вирішення поставлених перед нею завдань.

В організаційній структурі місцевої міліції виокремлюють два види структурних підрозділів, які органічно пов’язані між собою цільовою спрямованістю та однорідним характером організаційно-правових форм діяльності.

Перший вид охоплює апарати, що виконують переважно функції управління місцевою міліцією, тобто функції організації охорони громадського порядку і безпеки. Вони є складовою частиною УМВС областей.

Другий вид – це стройові та спеціальні підрозділи, які перебувають в оперативному або прямому підпорядкуванні відповідним органам внутрішніх справ і безпосередньо здійснюють функції з охорони громадського порядку і безпеки.

3.3. Охорона громадського порядку як основна функція місцевої міліції в Україні.

На наш погляд, розгляд цієї проблематики буде неповним, якщо оминути аналіз муніципального управління у відповідній царині.

Коли в Україні постали органи місцевого самоврядування, котрі певною мірою наближалися до сучасних, — ідеться про Земські збори на селі та Міські думи у містах (друга половина XIX століття), — в організаційно-правовій розбудові поліції відбулися суттєві зрушення [149, с.35-36, 144-146]. До того професійна поліція в сільській місцевості була вкрай малочисельною, а поліцейські обов'язки покладалися, як зазначалося раніше, на виборних представників населення — соцьких і десяцьких, які виконували цю роботу без оплати, у межах натуральної повинності.

Чинне на той час законодавство не передбачало, щоб повітове поліцейське управління (міська поліція) підлягало віданню органів місцевого самоврядування (Міським земським зборам і Міським думам). Ба більше — ані Земські збори, ані Міські думи не мали достатньої примусової сили, тож аби втілити свої рішення в життя, вони мусили звертатися по допомогу до поліції. А та структурно залишалася незалежною від представницьких органів і фактично виступала органом контролю над ними, перебуваючи у прямому підпорядкуванні губернаторів.

Видатки на утримання поліції в Росії покривалися переважно з міських доходів, земських та інших зборів. Водночас лише незначна частка цих витрат фінансувалася з державної скарбниці. Якщо виникала потреба підсилити поліцію в тій чи іншій місцевості, уряд протягом поточного року цільовим порядком виділяв додаткові кошти, а наступного року збільшував розміри оподаткування. Містам (органам місцевого самоврядування), які були некредитоспроможними, надавалася щорічна допомога у вигляді субсидій [149, с.192].

Зі свого боку, Земські збори та Міські думи могли виступати з ініціативою збільшити чисельність поліції на своїй території. У таких випадках вони викладали необхідні обґрунтування Міністерству внутрішніх справ, а те ухвалювало рішення про запровадження додаткових поліцейських посад.

Водночас ініціативи щодо створення в Росії муніципальної поліції не діставали належного розуміння й підтримки — через численні негативні наслідки такого кроку в умовах загострення соціально-політичної ситуації в країні. У Короткій пояснювальній записці до висновку міжвідомчої комісії під головуванням сенатора А.А. Макарова щодо перетворення поліції імперії з цього приводу зазначено, що «встановлення порядку, при якому засновувані громадськими самоврядуваннями кадри поліцейських чинів утворювали б самостійні одиниці і діяли б незалежно і паралельно з членами урядової поліції, створювало би двовладдя не тільки небажане, але і небезпечне. Воно внесло б у поліцейську службу начало партійності, нетерпимості і зробило б поліцію знаряддям місцевих інтересів, впливів і розбратів. При більш-менш значних потрясіннях «політичного ладу в житті держави муніципальна поліція могла б зробитися знаряддям різноманітних тимчасових політичних прагнень, і може бути, іноді звернулася в збройного ворога тих вищих державних інтересів, до забезпечення і захисту яких вона покликана, перш за все» [115].

Питання формування муніципальних органів охорони громадського порядку в Україні в останні десятиліття XX століття перетворилося на одне з найактуальніших і найбільш обговорюваних — як серед фахівців із організації та функціонування місцевого самоврядування, так і серед провідних працівників органів внутрішніх справ.

Як зауважує А.А. Савостин [174, с.3], послідовне закріплення в нормативно-правових актах ідеї про створення муніципальних органів охорони громадського порядку на території муніципальних утворень зумовлювалося:

• особливостями перехідного періоду суспільства;
• потребою послідовно наділити місцеву міліцію не лише функцією охорони громадського порядку, а й функцією контролю за виконанням рішень органів влади та органів місцевого самоврядування, ухвалених у межах їхньої компетенції (у сферах екології, природоохорони, санітарії, землекористування, споживчого ринку та інших).

Попри це, варто зазначити: на сьогодні бракує чітко сформульованої концепції організації та діяльності муніципальних органів охорони громадського порядку, які створюються органами місцевого самоврядування самостійно, підлягають їм і контролюються ними. Це зумовлює появу різних моделей побудови таких органів.

Водночас аналіз вітчизняного й закордонного досвіду функціонування муніципальних органів охорони громадського порядку та наявних із цього питання нормативних матеріалів дає підстави дійти висновку про доцільність розглянути теоретично можливі варіанти реалізації створення місцевої міліції:

• Повна передача у підпорядкування (у відання) органам самоврядування підрозділів міліції громадської безпеки органів внутрішніх справ, які нині фінансуються з коштів місцевих бюджетів і здійснюють охорону громадського порядку на територіях муніципальних утворень (селища, сільські райони, райони в містах, міста без районного поділу). У такому разі органи місцевого самоврядування отримали б у своє повне розпорядження реальні сили й засоби впливу на стан громадського порядку, адекватні характеру та обсягу покладених на ці органи завдань. Водночас довелося б розв'язати (на рівні держави і муніципальних утворень) цілу низку питань правового, організаційно-матеріального та фінансового характеру.
• Створення на самокерованих територіях «муніципальної» міліції за образом і подобою підрозділів, що вже функціонують у деяких регіонах (Москва, Волгоград, Калінінград та ін.). Оцінюючи можливості реалізації норми Закону за цим варіантом, слід зважати на низку обставин. По-перше, створення таких підрозділів на територіях власне муніципальних утворень (селища, райони, райони в містах) як єдиних органів охорони громадського порядку малоймовірне з огляду на можливості місцевих бюджетів. По-друге, подібна «муніципалізація» наявної державної міліції громадської безпеки означатиме, власне кажучи, не що інше, як формальну реалізацію першого варіанта. По-третє, спільне функціонування на одній території «муніципальної» і державної міліції сполучено, «як показує наявний досвід, з погіршенням роботи як тих, так і інших».
• Охорона громадського порядку на територіях муніципальних утворень силами наявних (або додатково створених за рахунок коштів місцевих бюджетів) підрозділів державної міліції громадської безпеки на підставі договорів між органами місцевого самоврядування і міськрайлінорганом внутрішніх справ. Очевидно, що в такому разі встановлена нормою Закону компетенція місцевого самоврядування у сфері охорони громадського порядку реалізується не повною мірою. Орган місцевого самоврядування не матиме реальної можливості впливати на якість несення служби співробітниками міліції. Зрозуміло, що проблематичним стає й саме поліпшення стану громадського порядку внаслідок реалізації цього варіанта.
• Реалізація заходів через створення на добровільній або виборній основі громадських та інших органів (ДНД, комісій, рад, груп сприяння міліції, фондів «Правопорядок», «Захист», посад і громадських пунктів охорони правопорядку тощо); організацію взаємодії підрозділів міліції з громадськими об'єднаннями, трудовими колективами, підприємствами, установами й організаціями, засобами масової інформації та населенням; звітів керівників і співробітників підрозділів міліції громадської безпеки, що утримуються за рахунок коштів місцевого бюджету, перед органами місцевого самоврядування і населенням про діяльність із забезпечення громадського порядку та витрачання виділених на ці заходи коштів.
• Створення на самоврядних територіях цілком підлеглих, підконтрольних органам місцевого самоврядування, фінансованих з бюджету муніципального утворення (або цілком у більшій частині) самостійних органів охорони громадського порядку (так званої «муніципальної міліції»), що складаються з муніципальних службовців, наділених на підставі відповідного закону і нормативних актів визначеною компетенцією у сфері охорони громадського порядку [148].

Вибір на користь того чи іншого варіанта реалізації правових норм, які закріплюють право органів місцевого самоврядування створювати на території муніципального утворення муніципальні органи охорони громадського порядку, можливий лише на основі повного врахування і глибокого аналізу всіх обставин і умов функціонування органів місцевого самоврядування (правові, організаційні, матеріально-фінансові та інші можливості), які в своїй сукупності визначають можливість здійснення цього варіанта та отримання відповідного результату.

На нашу думку, найбільш детального розгляду заслуговує наступний варіант утворення місцевої міліції.

Перш ніж реалізувати цей варіант, на законодавчому рівні необхідно закріпити норму, яка б дала відповідь на запитання: що ж розуміти під муніципальними органами охорони громадського порядку? У нашому дослідженні під муніципальними органами охорони громадського порядку розуміється саме місцева міліція.

Так, у закордонній поліцеїстиці, зазначає Ю.І. Осипов, муніципальними органами поліції називаються тільки ті органи, що обслуговують територіальні утворення населення. Великі міста, провінційні центри, а тим більше столиці, включені в регіональні системи управління поліцейськими силами [159].

До органів муніципальної поліції закордонні вчені відносять поліцейські формування, особовий склад яких формується владою органів місцевого самоврядування (як правило, міст, графств, сільських населених пунктів, самоврядних громад тощо), підкоряється цій владі, утримується за рахунок місцевого бюджету, функціонує в межах чітко визначеної юрисдикції та виконує завдання з обслуговування місцевого населення.

У такому розумінні «муніципальні» поліцейські формування функціонують у поліцейських структурах більшості закордонних держав. Їхня структура, організація, обсяг компетенції відрізняються великою різноманітністю і залежать, перш за все, від специфіки державного управління, адміністративно-територіального устрою, політико-правових традицій і концепцій поліцейської діяльності.

Особливу увагу варто звернути при визначенні кола завдань і функцій, які розв'язують муніципальні органи охорони громадського порядку.

Основним пріоритетом у діяльності муніципальної поліції закордонних держав є:

• охорона громадського порядку;
• забезпечення безпеки громадян;

здійснення «некримінального» обслуговування. До такого роду послуг належать правова освіта населення, допомога і сприяння різним громадським формуванням у боротьбі з правопорушеннями, участь в антиалкогольних, антинаркотичних громадських рухах і програмах тощо. Цей напрям роботи в діяльності муніципальної поліції США дістав назву комунальної діяльності [207].

Так, у США, як зазначає С. Князєв, головне призначення муніципальної поліції полягає в тому, щоб стежити за дотриманням постанов муніципалітету, а також законів штатів і загальнофедеральних законів про боротьбу зі злочинністю та охорону громадського порядку на території свого муніципалітету [96, с.255].

В Іспанії муніципальна поліція забезпечує лише виконання постанов і розпоряджень місцевих органів управління і виступає як своєрідний резерв національної поліції, беручи участь у проведенні найбільш масштабних операцій із боротьби зі злочинністю та охорони порядку в особливих умовах [96, с.240].

При цьому співробітники муніципальної поліції займаються в основному тим, що реагують навіть на незначні порушення правил і закону з боку населення в містах, де мешкає від п'яти до двадцяти тисяч осіб.

Вона забезпечує нагляд за безпекою дорожнього руху, санітарним станом населених пунктів, порядком на ринках, виконанням розпоряджень міської влади.

Водночас вона відіграє роль своєрідного дублера і резерву національної поліції: муніципальні поліцейські організації сприяють їй при проведенні оперативно-розшукових та інших заходів щодо охорони правопорядку, а також інформують про осіб і факти, що становлять для неї інтерес. Коли надходять відомості про злочини, вони оперативно вживають необхідних заходів для їхнього запобігання, припинення і розкриття, повідомляють про це органи державних поліцейських сил і передають їм відповідний матеріал [55].

На нашу думку, в Україні перелік завдань місцевої міліції не повинен повторювати (дублювати) аналогічні переліки завдань і функцій органів державної влади, тобто органів внутрішніх справ та міліції, що містяться у Законі України «Про міліцію» 1990 р. і низці інших нормативних актів.

Діяльність муніципальних органів охорони громадського порядку, на нашу думку, повинна бути спрямована на вирішення «некримінальних» функцій, покладених нині на міліцію, а також на задоволення тих потреб громадян, що виявилися ще не в полі зору наявних у країні органів і установ.

Насамперед ідеться про такі функції, як адресно-довідкова робота; забезпечення збереження знайдених і зданих у міліцію документів і майна; надання «послуг» із витвереження громадян і тимчасового утримання осіб, які не мають визначеного місця проживання; порятунок людей і охорона майна, що залишилося без догляду, у разі виникнення надзвичайних подій (аварії, катастрофи, пожежі, повені тощо); проведення карантинних заходів під час епідемій, епізоотій та інше.

У низці випадків, через відсутність спеціальних органів і установ, наділених достатніми повноваженнями, на органи внутрішніх справ намагаються покласти й інші функції, безпосередньо законодавством не передбачені: попередження і припинення правопорушень у сфері екології, природокористування, санітарії, моральності; здійснення контролю за виконанням рішень органів місцевого самоврядування з питань, віднесених законодавством до їхнього відання; надання допомоги громадянам, які постраждали внаслідок нещасних випадків; знесення незаконно споруджених гаражів тощо.

Нині тенденція покладати на органи внутрішніх справ усе нові й нові функції (особливо некримінального характеру) є очевидною, що, на нашу думку, зрештою може призвести до відволікання їх від вирішення основних завдань і функцій, спрямованих на захист життя, здоров'я, прав і свобод громадян, власності, інтересів суспільства і держави від злочинних та інших протиправних посягань.

Тому, на нашу думку, видається необхідним створити саме місцеву міліцію, щоб вивільнити органи внутрішніх справ від другорядних завдань та ефективно забезпечувати громадський порядок на місцях.

Місцева міліція є складовою частиною міліції України. Її завдання, перелік підрозділів, порядок їхнього створення, ліквідації та реорганізації встановлені статтею 7-1 Закону України від 20 грудня 1990 року «Про міліцію».

Керівникам органів внутрішніх справ пропонується вжити заходів до реформування підрозділів такого роду, а структуру і функції міліції громадської безпеки привести у відповідність з вимогами правових актів, що регламентують її діяльність.

Отже, статус муніципальних органів охорони громадського порядку дозволяє розглядати їх, на нашу думку, як органи масового соціального обслуговування населення, здатні оперативно реагувати на різноманітні звернення з проханням про надання кваліфікованої допомоги громадянам, які опинилися в надзвичайних ситуаціях, а також вирішувати завдання «некримінального» характеру, що нині покладаються на органи внутрішніх справ.

Це дозволить органам внутрішніх справ зосередити свою увагу на вирішенні складніших завдань, покладених на них чинним законодавством.

Основними завданнями муніципальних органів охорони громадського порядку повинні стати:

• забезпечення особистої безпеки громадян;
• охорона громадського порядку на території відповідних муніципальних утворень;
• попередження і припинення адміністративних правопорушень і кримінальних злочинів у межах, установлених законом;
• надання сприяння державним правоохоронним органам у їхній діяльності щодо попередження, припинення, розкриття і розслідування злочинів, охорони громадського порядку;
• надання екстреної допомоги особам, які опинилися в безпомічному стані;
• здійснення контролю за виконанням рішень органів місцевого самоврядування з питань охорони громадського порядку і навколишнього середовища, забезпечення санітарного благополуччя населення, використання земель і водних об'єктів на території муніципального утворення, збереження пам'яток історії та культури, що перебувають у муніципальній власності, створення умов для забезпечення населення послугами торгівлі, станом доріг місцевого значення, а також інших рішень, у випадках, коли здійснення цих функцій безпосередньо покладено на муніципальні органи охорони громадського порядку правовими актами органів місцевого самоврядування;
• надання в межах своєї компетенції сприяння громадянам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям усіх форм власності, громадським об'єднанням у реалізації їхніх законних прав та інтересів.

Інші завдання на муніципальні органи охорони громадського порядку можуть бути покладені тільки законом.

Як нам видається, дублювання завдань органів державної влади, тобто органів внутрішніх справ, є недоцільним. Це припускає, що муніципальні органи охорони громадського порядку підмінять державну міліцію, чого, на нашу думку, не повинно бути. Вони, тобто муніципальні органи охорони громадського порядку, повинні наділятися тільки властивою їм, а не якимось іншим органам компетенцією.

Передбачити, що формування муніципальних органів охорони громадського порядку здійснюється за узгодженням з Міністерством внутрішніх справ України, його регіональними органами.

На нашу думку, на державному рівні має бути ухвалений закон «Про місцеву міліцію» з урахуванням викладених вище пропозицій. У цьому законі повинно бути, насамперед, закріплене право, а не обов'язок ухвалення відповідних законів на рівні держави, без будь-якого врахування засобів і умов. При цьому органи місцевого самоврядування, як нам видається, при створенні муніципальних органів охорони громадського порядку не повинні погоджувати це питання з органами державної влади, а створювані органи повинні цілком відповідати всім умовам і порядку їхнього формування, закріпленим на державному рівні.

При цьому штатна чисельність муніципальних органів охорони громадського порядку повинна визначатися суб'єктом їхнього формування, тобто органами місцевого самоврядування. Організаційна структура цих органів повинна залежати від покладених на них функцій і затверджуватися головою місцевого самоврядування. До числа цих функцій, як нам видається, повинні бути включені ті, що нині виконують органи внутрішніх справ, тобто функції «некримінального» характеру, не віднесені до їхнього відання (дотримання правил торгівлі, санітарного стану, екології та низки інших подібних до них).

Особливо варто підкреслити, що в умовах соціальної нестабільності, невідпрацьованого механізму функціонування місцевого самоврядування особливого значення набуває система контролю за формуванням і діяльністю муніципальних органів охорони громадського порядку. Вона повинна включати, крім загального контролю з боку самих органів місцевого самоврядування, прокурорського нагляду, також і контроль за кадровим складом муніципальних органів, що служать охороні громадського порядку, з боку територіальних органів внутрішніх справ.

Отже, підсумовуючи розгляд наведених вище положень, варто наголосити: задум формування муніципальних структур, які опікуються охороною громадського порядку поза межами системи Міністерства внутрішніх справ України, є слушним і повністю узгоджується з приписами чинного законодавства.

Водночас, як бачимо, практика створення таких муніципальних органів спиралася на структурні підрозділи міліції громадської безпеки органів внутрішніх справ. Щодо цих підрозділів органи місцевого самоврядування разом із керівниками територіальних органів внутрішніх справ визначають завдання з охорони громадського порядку, контролюють їх виконання, узгоджують поточні та перспективні плани роботи, вносять пропозиції про реорганізацію окремих підрозділів і служб, ініціюють звітування їхніх керівників перед населенням, заохочують міліцейських працівників або подають їх до заохочення.

Як на нас, такий підхід був хибним, адже бракувало єдиної концепції самого поняття муніципальних органів охорони громадського порядку, а також чіткого й ясного розуміння сутності місцевого самоврядування.

Загальновідомо, що ключовими ознаками органів місцевого самоврядування є наявність повноважень вирішувати питання місцевого значення (зокрема й питання охорони громадського порядку) та їхня автономність щодо системи органів державної влади.

Очевидно, що нині муніципальні органи охорони громадського порядку в країні ще не сформовані, а функції з охорони громадського порядку на території муніципальних утворень виконують структурні підрозділи органів внутрішніх справ. Наголосимо: на законодавчому рівні порядок взаємодії органів внутрішніх справ і місцевого самоврядування не врегульований достатньо чітко й повно, через що виникає чимало суперечливих моментів.

На завершення хотілося б підкреслити, що одним із головних, пріоритетних завдань органів місцевого самоврядування є захист прав і свобод громадян. Реалії сьогодення — стан економіки, зростання злочинів і правопорушень — особливо загострюють питання охорони громадського порядку та громадської безпеки.

Щоб задовільно розв'язувати ці питання, тобто досягати цілей і завдань українського суспільства й держави на муніципальному рівні, взаємодію між органами державної влади в особі органів внутрішніх справ і місцевим самоврядуванням необхідно не лише передбачати, а й забезпечувати. Для цього потрібні правові та організаційні заходи й зусилля, насамперед з боку органів державної влади.

Висновки

За результатами проведеного дослідження можна сформулювати такі висновки:

1. Із появою поліції в Російській імперії на неї поклали обов'язки охороняти населення від небезпеки та сприяти йому в досягненні забезпеченого і благополучного існування.

2. Спочатку поліцію створили в містах, а згодом у казенних і удільних маєтках організували сільську поліцію (земську поліцію). Крім того, на прохання землевласників, за приватні кошти, з дозволу губернатора засновували окремі поліцейські посади, формували команди пішої або кінної поліцейської варти, які підтримували порядок, спокій і безпеку в межах тих місцевостей, для яких призначалася охорона. Вони були зобов'язані виконувати законні вимоги власників щодо охорони їхніх маєтків. Водночас щодо відповідальності, призначення, звільнення зі служби ці чини й команди підпорядковувались правилам, встановленим для поліцейських чинів. Пізніше міську і земську поліцію об'єднали в одну загальну повітову поліцію. Виняток становили лише губернські міста та деякі значні міста й містечка.

3. За загальної нестачі грошових коштів у повітах завданням запланованої поліцейської реформи було залучити до поліцейської справи саму общину та її парафіяльне піклування, поставити весь поліцейський устрій в органічний зв'язок з общинним і земським самоврядуванням та створити контрольні органи з боку держави.

4. Тимчасовий уряд проголосив заміну поліції народною міліцією з виборним керівництвом, підпорядкованим органам місцевого самоврядування. Почали створюватись такі форми міліції, як робітнича міліція, Червона гвардія, селянська міліція. Пізніше, керуючись постановою «Про робітничу міліцію», Ради на місцях створювали озброєні формування під іншими назвами: спеціальні загони охорони, загони порядку і охорони, охоронні дружини, робітничі дружини, селянські дружини. Однак через зростання кримінальної злочинності була створена централізована професійна робітничо-селянська міліція.

5. На території Західноукраїнської Народної Республіки після ліквідації австрійської жандармерії на місцях на добровільних засадах теж почала формуватись «народна міліція». Часто її обирали на зборах або на вічах. Це була місцева «самодіяльність». Проте, оскільки державі потрібно було мати чітко організовані й дисципліновані органи охорони публічного порядку, створили «Корпус Української державної жандармерії». Народна міліція, де люди цього хотіли, продовжувала діяти. Отже, місцева поліція в царській Росії була організована у складі державної поліції. У революційній Росії місцева міліція в різних її формах діяла самостійно до часу створення централізованих формувань. У ЗУНР вона спочатку була організована в сільській місцевості й незалежно від створених державних органів продовжувала діяти.

6. Сьогоднішні громадські формування: муніципальні дружини, варти порядку, асоціації ДНД, загони самооборони, які створені й діють у деяких областях України, є не чим іншим, як різновидом форм участі населення в охороні громадського порядку. Однак, на відміну від заходу, вони не є місцевою поліцією.

7. Сутність місцевої міліції полягає в тому, що вона створюється органами місцевого самоврядування і підзвітна їм, перебуваючи у взаємодії з іншими міліцейськими структурами. Національна міліція повинна здійснювати щодо муніципальних підрозділів міліції координаційні функції. Організаційного підпорядкування не повинно бути. Воно має місце тільки при проведенні спеціальних операцій. Для їх забезпечення створюються механізми централізації, консолідації, нарощування міліцейських сил. Незважаючи на організаційно-правову самостійність муніципальної міліції, застосування і виконання загальнодержавного законодавства залишається її найважливішим обов'язком. Крім того, муніципальна міліція зобов'язана подавати вищим органам міліції необхідну інформацію про стан правопорядку.

8. На основі аналізу порядку утворення і функціонування підрозділів вітчизняної місцевої (муніципальної) міліції та поліції західних країн можна, на наш погляд, зробити такі висновки:

• Розподіл компетенції місцевої і національної поліції проводиться, як правило, в законодавчому порядку (наприклад, у Великобританії і Франції – у національному законодавстві, у США – у законах штатів). Муніципальна поліція зобов’язана у своїй діяльності керуватися законами країни і постановами уряду. При цьому їй надаються широкі повноваження і самостійність щодо здійснення заходів з охорони громадського порядку й профілактики правопорушень, у питаннях операційно-штатного будівництва й прийняття тактичних та управлінських рішень;
• Призначення керівників муніципальної поліції проводиться місцевою владою, але, як правило, за згодою з центральними органами поліції;
• Пріоритети в діяльності муніципальної міліції виробляються на місцевому рівні. Якщо муніципальні поліцейські органи залучаються до виконання будь-яких загальнонаціональних пріоритетів або програм, вони одержують фінансові дотації з державного бюджету;
• Зарахування особового складу до муніципальної поліції здійснюється на конкретній основі, оплата праці в різних юрисдикціях може бути різноманітною і залежить від виконання службових обов’язків та інших параметрів, які передбачені положеннями щодо проходження служби;
• Взаємодія з національними органами поліції, з формуваннями міжрегіонального і регіонального рівня, а також із сусідніми юрисдикціями обумовлюється у відповідних угодах і контрактах;
• Основні вимоги до кадрів муніципальної поліції, як правило, збігаються із загальнонаціональними стандартами. Система підготовки є здебільшого єдиною і централізованою;
• Стратегія забезпечення охорони порядку і безпеки, боротьби зі злочинністю на місцевому рівні загалом ґрунтується на загальнонаціональних концепціях та рекомендаціях;
• Інформація про стан правопорушень у місцевій юрисдикції, особливо показники злочинності, в обов’язковому порядку передається до центру;
• У поліцейських системах, що тяжіють до децентралізованих структур і з розвинутим муніципальним рівнем, присутній відпрацьований правовий і організаційний механізм нарощування муніципальних поліцейських сил у разі ускладнення криміногенного стану;
• Ефективність муніципальної поліції як один із основних критеріїв включає так званий «ступінь задоволеності населення» діяльністю місцевого поліцейського органу та може відрізнятися від загальнонаціональних оцінок.

9. Розвитку тенденцій децентралізації й активності створення муніципальної поліції сприяють і суттєві зрушення у концепціях поліцейської діяльності. Передусім вони пов’язані зі спробами перетворення поліції в орган соціального обслуговування населення, яке повинно проводитися з урахуванням інтересів і запитів громадян, що проживають на певній території. Потрібно розробити цільові програми і плани розвитку та введення у вищих закладах освіти нових спеціалізацій, серед яких передбачити і зв’язок органів внутрішніх справ з населенням та громадськими формуваннями. З метою законодавчого закріплення участі громадськості у профілактиці правопорушень необхідно, на нашу думку, запропонувати у проект Закону України «Про соціальну профілактику правопорушень в Україні» ввести розділ про профілактичну діяльність громадських формувань, де передбачити форми їх участі у профілактиці правопорушень.

10. Аналіз сформованої до кінця 90-х років нормативно-правової основи діяльності української міліції в цілому, і місцевої міліції зокрема, дозволяє виділити такі її особливості:

По-перше, вкрай незначна питома вага закону, законодавчого регулювання в її побудові і діяльності. Незважаючи на те, що діяльність місцевої міліції дуже специфічна, законодавство про неї у конкретному змісті цього слова відсутнє. Майже вся діяльність міліції будується на основі відомчих актів — наказів, інструкцій і настанов. Тобто вакуум законодавчих актів, що утворився, заповнюється відомчою нормотворчістю.

По-друге, явно не визначена роль нормативних актів МВС України. Тим часом багато законів відрізняються неповнотою, декларативністю, бланкетністю.

По-третє, як не дивно, надмірність відомчої нормативно-правової бази в регулюванні діяльності міліції має тенденцію не до зниження, а навіть навпаки – до збільшення.

По-четверте, незважаючи на великий обсяг відомчої нормативно-правової бази, мають місце істотні прогалини в регулюванні діяльності місцевої міліції. Велика частина відомчого матеріалу не кодифікована і не систематизована. Багато важливих, гострих життєвих питань стоять поза сферою будь-якого юридичного опосередкування.

По-п’яте, слабка структурованість нормативно-правової основи діяльності міліції. Вона формувалася при відсутності цілісної, розрахованої на перспективу концепції. Нормативно-правові акти приймалися і приймаються в силу конкретної потреби, що виникає у процесі роботи.

11. Таким чином, завдання місцевої міліції орієнтовані на забезпечення громадського порядку і безпеки, охорони прав і свобод людини, боротьбу з торгівлею у невстановлених місцях, порушеннями порядку обігу наркотичних засобів та психотропних речовин; неправильним паркуванням автомобілів, безквитковим проїздом у громадському транспорті, самовільним захопленням земельних ділянок, бродяжництвом, дитячою безпритульністю тощо.

12. Для виконання своїх функцій місцева міліція має права, встановлені Законом України «Про міліцію», Кодексом України про адміністративні правопорушення й іншими нормативними актами, що визначають компетенцію міліції. Організаційна структура місцевої міліції зумовлена покладеними на неї завданнями та переліком виконуваних функцій. Вона визначається, по-перше, характером виконуваних завдань і функцій, по-друге, національно-державним і адміністративно-територіальним розподілом країни. До складу місцевої міліції входять підрозділи патрульної служби, служби дільничних інспекторів міліції, а також приймальники-розподільники для дітей, приймальники-розподільники для осіб, затриманих за бродяжництво, спеціальні приймальники для осіб, підданих адміністративному арешту та ізолятори тимчасового тримання. У складі місцевої міліції можуть утворюватися й інші підрозділи для здійснення охоронних функцій.

13. На наш погляд, доцільним та ефективним є створення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування. Одним з можливих варіантів може бути її створення на базі вже існуючих підрозділів міліції, тобто передача із системи МВС України міліції громадської безпеки з відповідними повноваженнями.

Можна зробити висновок, що місцева міліція (місцевого самоврядування) і місцевобюджетна міліція (в системі МВС) не тотожні поняття. Працівники підрозділів останньої знаходяться у штаті МВС і не перебувають у прямому підпорядкуванні місцевих рад, голова виконкому не може віддавати їм накази, призначати на посади або присвоювати звання. їх повноваження — забезпечення фінансування міліції. У свою чергу, місцева міліція - це виконавчий орган представницького органу місцевого самоврядування, що утримується за рахунок коштів місцевого бюджету і створюється для здійснення правоохоронних функцій на території села, селища, міста.

14. В організаційній структурі місцевої міліції виділяють два види структурних підрозділів, органічно пов’язаних між собою цільовою спрямованістю і однорідним характером організаційно-правових форм діяльності.

Перший вид включає апарати, що виконують переважно функції управління місцевою міліцією, тобто функції організації охорони громадського порядку і безпеки. Вони є складовою частиною УМВС областей.

Другий вид – це стройові та спеціальні підрозділи, що знаходяться в оперативному або прямому підпорядкуванні відповідним органам внутрішніх справ і безпосередньо здійснюють функції з охорони громадського порядку і безпеки.

15 На нашу думку, на державному рівні повинен бути прийнятий закон «Про місцеву міліцію» з обліком викладених вище пропозицій. У даному законі повинне бути, насамперед, закріплене право, а не обов'язок прийняття відповідних законів на рівні держави, без якого-небудь обліку засобів і умов. При цьому органи місцевого самоврядування, як нам представляється, при створенні муніципальних органів охорони громадського порядку не повинні погоджувати це питання з органами державної влади, а створювані органи повинні цілком відповідати всім умовам і порядку їхнього формування, закріпленим на державному рівні. Проект закону пропонується в додатках.

Список використаних джерел

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст. 141.
2. Кодекс України про адміністративні правопорушення. Станом на 1 жовтня 2001 року. – К.: ТОВ «Генеза», 2001. – 170с.
3. Закон СССР от 6 марта 1991 г. «О советской милиции» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. – 1991. –№ 12. – Ст.319.
4. Закон України від 1 липня 1995 р. «Про санітарно-епідеміологічну безпеку»// Відомості Верховної Ради України. –1995. –№ 7. –Ст. 17.
5. Закон України від 13 квітня 1994 р. «Про пожежну безпеку»//Відомості Верховної Ради України. –1994. –№ 5. –Ст. 21.
6. Закон України від 16 березня 2000 р. «Про правовий режим надзвичайного стану» // Офіційний вісник України. –2000. –№ 15. –Ст. 588.
7. Закон України від 18 лютого 1992р. «Про оперативно-розшукову діяльність» // Відомості Верховної Ради України. – 1992.– № 22.–Ст. 303 (з наступними змінами та доповненнями).
8. Закон України від 20 грудня 1990 р. «Про міліцію» // Відомості Верховної Ради України. –1991. –№ 4. –Ст. 20. (з наступними змінами та доповненнями).
9. Закон України від 21травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» // Відомості Верховної Ради України. –1997. –№ 24. –Ст. 170.
10. Закон України від 22 червня 2000 р. «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» // Відомості Верховної Ради України. –2000. –№40. –Ст. 338.
11. Закон України від 30 червня 1993 р. «Про дорожній рух» // Відомості Верховної Ради України. –1993. –№ 31. –Ст.338; 1994. –№ 46. –Ст.414.
12. Закон України від 30 червня 1993 р. із змінами і доповненнями “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” // Відомості Верховної Ради України.– 1993. – №35. – Ст.358.
13. Закон України від 4 березня 2004 р. “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” // Офіційний вісник України. – 2004. – № 13. – Ст. 876.
14. Закон України від 5 жовтня 1995 р. із змінами і доповненнями “Про боротьбу з корупцією” // Голос України від 18 лютого 1998 р.
15. Указ Президента України № 810/98 від 22 липня 1998 р. «Про затвердження Концепції адміністративної реформи на Україні» // Офіційний вісник України. –1999. –№ 21. –Ст. 943.
16. Указ Президента України від 17 вересня 1996 р. “Про Комплексну цільову програму боротьби із злочинністю на 1996-2000 роки” // Інформаційний збірник копій офіційних текстів нормативних актів вищих органів державної влади України. – 1996. – № 20.
17. Указ Президента України від 17 жовтня 2000 р. “Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України” // Офіційний вісник України. – 2000.– №42. – Ст. 1774.
18. Указ Президента України від 17 січня 2001 р. із змінами і доповненнями “Про Комісію з питань реформування правоохоронних органів в Україні” // Офіційний вісник України. – 2001. – №3. – Ст. 57.
19. Указ Президента України від 18 лютого 2002 року № 143/2002 «Про заходи щодо зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян».
20. Указ Президента України від 22 січня 2001 р. “Про утворення місцевої міліції” // Офіційний вісник України. – 2001. – №4. – Ст. 112.
21. Указ Президента України від 27 січня 2003 р. “Про заходи щодо вдосконалення державного управління у сфері пожежної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій” // Офіційний вісник України. – 2003. – № 5. – Ст. 174.
22. Постанова Кабінету Міністрів України № 341 від 14 квітня 1997р. «Положення про державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ» // Офіційний Вісник України. –1997. –№ 16. – 23 травня.
23. Постанова Кабінету Міністрів України від 24 квітня 1996 р. “Про Концепцію розвитку системи Міністерства внутрішніх справ” // Наказ Міністерства внутрішніх справ України від 30червня 1996 р. №455 “Про забезпечення реалізації Концепції розвитку системи Міністерства внутрішніх справ”. – К., 1996.
24. Постанова Кабінету Міністрів України від 5 липня 1993 р. “Про створення Державної служби боротьби з економічною злочинністю” // Зібрання Постанов Уряду України. – 1994. – №2. – Ст.30.
25. Постанова Кабінету Міністрів України від 8 липня 1995 р. “Про створення кримінальної міліції у справах неповнолітніх” // Зібрання Постанов Уряду України. – 1995. – №9. – Ст. 237.
26. Постанова Ради Міністрів УРСР № 49 від 27 лютого 1991 року змінами, внесеними згідно з Постановами КМ України № 597 від 26 жовтня 1992 р., № 583 від 30 липня 1993 р., № 302 від 21 квітня 1995р., №829 від 4 серпня 1997р. «Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні» // Інформаційна система «Нормативні акти України». –№ КР 910049.
27. Наказ МВС України № 404 від 28 липня 1994 року «Про затвердження Статуту патрульно-постової служби міліції України».
28. Наказ МВС України № 485 від 18 серпня 1992 року «Про заходи щодо подальшого вдосконалення чергової служби органів внутрішніх справ України».
29. Наказ МВС України № 513 від 1 серпня 1995 року «Про заходи щодо вдосконалення охорони громадського порядку на вулицях та в інших громадських місцях».
30. Наказ МВС України № 743 від 20 липня 2002 року «Про утворення Департаменту Державтоінспекції МВС України» – К., –2002. – 1с.
31. Наказ МВС України № 812 від 10 серпня 2002 року «Про утворення Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України» – К., –2002. – 1с.
32. Наказ МВС України від 1997 р. № 115.«Про затвердження Інструкціїз організаційно-штатної роботи в органах внутрішніх справ»
33. Наказ МВС України від 11.10.97р.№ 688«Про затвердження Типовоїструктура органів внутрішніх справ України»

1. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / За заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. – К.: УАВС, 1995. – 177 с.
2. Адміністративна діяльність. Частина особлива: Підручник / За заг. ред. О.М. Бандурки. – Харків: Еспада, 2000. – 367 с.
3. Адміністративна реформа в Україні: міфи і реалії: Матеріали «круглого столу», 14 лютого 2000 р., Київ. Український незалежний центр політичних досліджень. – К., 2000. – 72 с.
4. Адміністративне право України: Навчально-методичний комплекс МВС України. НАВСУ / За ред. В.К. Колпакова і О.В. Кузьменко. – К., 2002. – 158 с.
5. Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю.П. Битяка; Нац. юрид. академія ім. Я. Мудрого. – Харків: Право, 2001. – 527 с.
6. Ануфрієв М. Створюється місцева міліція // Урядовий кур’єр. – 2001. – № 32. – 20 лютого.
7. Аппарат государственного управления: интересы и деятельность / АН Украины; Ин-т государства и права им. В.М. Корецкого; Отв. ред. В.Ф. Сиренко. – К.: Наук. думка, 1993. – 166 с.
8. Асмаров С. Врозь идти – вместе бить (К вопросу о взаимоотношениях Уголовного Розыска с милицией) // Административный вестник. – 1929. – № 6–7. – 51 с.
9. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. – М.: Юридическая литература, 1990. – 360 с.
10. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. – М.: Юридическая литература, 1997. – 400 с.
11. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). – М., 1968. – 384 с.
12. Ашлей Перси. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов / Пер. с англ.; под ред. В.Ф. Дерюжинского. – СПб.: Изд. О.Н. Поповой, 1910. – 296 с.
13. Бандурка О.М. Основи управління в органах внутрішніх справ. Теорія, досвід, шляхи удосконалення. – Харків: Основи, 1996. – 397 с.
14. Бандурка О.М. Діяльність органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях. – Х., 1993. – 64 с.
15. Бандурка О.М. Основи управління в органах внутрішніх справ України: теорія, досвід, шляхи удосконалення: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. – Одеса: Одеський державний ун-т ім. І.І. Мечнікова, 1996. – 57 с.
16. Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. – Харків: Ун-т внутр. справ, 1998. – 477 с.
17. Белоусов Н.М., Крылов Б.С. Организация деятельности органов внутренних дел зарубежных стран: Управление полициями буржуазных стран: Учебник для слушателей Академии МВД СССР. – М.: Академия МВД СССР, 1980. – 159 с.
18. Белявский И.Н. Лекции по полицейскому праву. 1877. – С. 64–66.
19. Бельсон Я.М. Бюрократия, полиция и вооруженные силы в современном буржуазном государстве: Учебное пособие. – М., 1969. – 110 с.
20. Бельсон Я.М. Полиция «свободного» общества. – М.: Юридическая литература, 1984. – 176 с.
21. Борико С.В. Правовые и организационные основы обеспечения социалистической законности в профилактической деятельности органов внутренних дел: Дис. … к.ю.н. Академия МВД СССР. – М., 1981. – 165 с.
22. Борьба с преступностью за рубежом (по материалам зарубежной печати). ВИНИТИ. – М., 1983. – № 2.
23. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. – М.: Логос, 1998. – 168 с.
24. Ващенко С.В. Організаційні структури управління в ОВС: Конспект лекцій з курсу «Основи управління органами внутрішніх справ». – Запоріжжя: ЗЮІ МВС України, 2000. – 51 с.
25. Ведель Ж. Административное право Франции / Пер. с французского д-ра юр. наук Л.М. Энсина. – М.: Прогресс, 1973. – 512 с.
26. Ведомости Верховного Совета СССР. – 1960. – № 3. – Ст. 25.
27. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1991. – № 16. – Ст. 503.
28. Веремеенко И.И. Место и роль механизма административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка // Теория и практика усовершенствования охраны общественного порядка. – М.: Академия МВД СССР, 1985. – 120 с.
29. Взаимодействие органов внутренних дел с общественностью по обеспечению общественного порядка: Сб. науч. трудов / Редкол.: В.Ф. Захаров (отв. ред.) и др. – К.: МВД СССР: КВШ МВД СССР, 1982. – 130 с.
30. Відомості Верховної Ради УРСР. – 1968. – № 51. – Ст. 348.
31. Восьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Гавана, 27 августа – 7 сентября 1990 г.: Доклад, подготовленный Секретариатом. – Нью-Йорк, 1990.
32. Гвишиани Д.М. Организация и управление. 2-е доп. изд. – М., 1972. – 536 с.
33. Гижевский В.К. Организационная структура, функции и задачи органов внутренних дел на транспорте по охране общественного порядка: Лекция. – К., 1984. – 40 с.
34. Голосниченко И.П. Организация служб милиции, осуществляющих административную деятельность: Учебное пособие. – К., 1984. – 96 с.
35. Гончарук С.Т. Адміністративне право України: Загальна та Особлива частини: Навчальний посібник. – К.: НАВСУ, 2000. – 239 с.
36. Губанов А.В. Полиция государств Западной Европы: основные черты организации и деятельности: Учебное пособие. – М.: МВД СССР, ВНИИ, 1990. – 64 с.
37. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. – М.: МАЭП, 1999.
38. Гуляев П. Права и обязанности градской и земской полиции. – Часть 1: О полиции вообще. – СПб., 1824. – 183 с.
39. Денисов В.Н. Конституция США и реальный правопорядок / В.Н. Денисов, В.К. Зачибайло, В.Г. Буткевич и др.; отв. ред. В.К. Зачибайло; АН УССР, Ин-т государства и права. – К.: Наук. думка, 1987. – 294 с.
40. Денисов Р.И. Муниципальная полиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. – М., 1991. – 130 с.
41. Державне управління та місцеве самоврядування в Україні: шляхи реформування: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, 17–20 вересня 2000 р., Ужгород, Україна / С.С. Слава, М.М. Палінчак; Ужгородський державний університет, Юридичний факультет. – Ужгород, 2000. – 252 с.
42. Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. – Петроград: Сенатская типография, 1917. – 250 с.
43. Джонсон Р. и др. Система руководства. – М.: Прогресс, 1971. – 227 с.
44. Дискусія щодо концепції проекту Закону «Про муніципальну міліцію» // Іменем закону. – 1998. – № 41. – 9 жовтня.
45. Додин Е.В. Организация и формы связи участковых инспекторов милиции с трудовыми коллективами и общественными организациями в профилактике правонарушений. – К., 1988. – 87 с.
46. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. – М.: Юридическая литература, 1965. – 215 с.
47. Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. – Л.: Лениздат, 1973. – 328 с.
48. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России: 2-е изд. – М.: Высшая школа, 1968. – 368 с.
49. Забезпечення органами внутрішніх справ міжнародно-правових стандартів прав людини при охороні громадського порядку. – Ч. 1. – К.: НАВСУ, 2001. – 460 с.
50. Закалюк А.П. Концепція створення місцевої міліції в Україні: історія та сучасні підходи // Наукові розробки академії – вдосконаленню практичної діяльності та підготовки кадрів органів внутрішніх справ: Матеріали науково-практичної конференції, Київ, 1–2 лютого 1994 р. – К.: Українська академія внутрішніх справ, 1994.
51. Захаров С. Кожний англійський поліцейський – офіцер // Юридичний вісник України. – 1995. – № 17. – С. 16.
52. Золотарев В.Н. Проблемы совершенствования управления административно-правовой деятельностью органов внутренних дел по укреплению общественного порядка // Сборник научных трудов: Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка. – К.: КВШ МВД СССР, 1982. – 130 с.
53. Ибрайбеков С.Р. О сущности милиции общественной безопасности и некоторых проблем ее деятельности // Вопросы совершенствования работы подразделений милиции общественной безопасности: Сборник. – М.: ГУООП МВД РФ, ВНИИ МВД РФ, 1996. – № 3. – С. 12.
54. Ильин Д.Д., Колодкин Л.М., Коренев А.П. Правовые и тактические основы охраны общественного порядка работниками милиции. – М.: МВШМ МВД СССР, 1984. – 78 с.
55. Институт самоуправления: историко-правовое исследование. – М., 1996. – 149 с.
56. Калаянова Д.П. Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів внутрішніх справ: Учбовий посібник. – Одеса: АО БАХВА, 1998. – 128 с.
57. Караханов В.Е. Оперативное внутрисистемное управление: вопросы теории. Учебное пособие. – М.: Академия МВД СССР, 1980. – 65 с.
58. Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика / Пер. с англ. – М.: Прогресс, 1982.
59. Кідрук Ю.В. Проблеми створення і діяльності місцевої (муніципальної) міліції (поліції) // Наукові розробки академії – вдосконаленню практичної діяльності та підготовки кадрів органів внутрішніх справ: Матеріали науково-практичної конференції, Київ, 1–2 лютого 1994 р. – К.: Українська академія внутрішніх справ, 1994.
60. Кідрук Ю.В. Проблеми створення і діяльності місцевої міліції в Україні (адміністративно-правові та організаційні аспекти): Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07. – К.: УАВС, 1995. – 22 с.
61. Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления. Учебник для вузов по специальности «Менеджмент». – М.: Издательская группа НОРМА–ИНФРА М, 1999. – 528 с.
62. Князев В.В. Полиция Великобритании (структура и основные функции). – М.: ВНИИ МВД СССР, 1971. – 144 с.
63. Князев С. Муниципальная полиция зарубежных государств // Право и жизнь. – 1994. – № 5. – С. 255.
64. Коваль Л. Адміністративне право України. – К.: Основи, 1994. – 154 с.
65. Коваль Л.В. Охорона громадського порядку. – К.: Видавництво політичної літератури України, 1988. – 94 с.
66. Кожохин Б.И. Управление общественными процессами. – М.: Политиздат, 1978.
67. Колонтаевский Ф.Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности: Учебное пособие. – М.: Академия МВД РФ, 1995. – 265 с.
68. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. 2-е вид., доп. – К.: Юрінком Інтер, 2000. – 752 с.
69. Колпаков В.К. Взаимодействие милиции и общественности в сфере правопорядка: Учебное пособие. – К.: Укр. акад. внутр. дел, 1993. – 80 с.
70. Колпаков В.М. Методы управления: Учеб. пособие. – К.: МАУП, 1997. – 160 с.
71. Кондрашов Б.П. и др. Российский Закон о милиции. – М., 1992. – С. 75.
72. Кононов А.М. Местное самоуправление и общественный порядок: теория и практика реализации конституционных норм. Монография. – Обнинск: Институт муниципального управления, 2000. – 250 с.
73. Корнієнко М.В. Роль органів внутрішніх справ України в охороні громадського порядку при ускладненні оперативної обстановки: Монографія. – Дніпропетровськ, 2001. – 430 с.
74. Корнієнко М.В. Управління силами і засобами ОВС при ускладненні оперативної обстановки в сфері охорони громадського порядку: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07; Національна юридична академія України ім. Я. Мудрого. – Х., 2000. – 22 с.
75. Кравченко В.В. Деятельность районного Совета народных депутатов в области обеспечения охраны государственного и общественного порядка (Организационно-правовые вопросы): Дисс. на соиск. учёной степени канд. юр. наук. – К., 1990.
76. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Основи муніципального менеджменту: Навч. посіб. – К.: Атіка-Н, 2003. – 304 с.
77. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України. – К.: Атіка-Н, 2003.
78. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні (основи муніципального права): Навч. посіб. – К.: Арарат-Центр, 2001. – 176 с.
79. Кравченко В.В., Тягай Н.А. Основи місцевого самоврядування: Навч. посіб. – К.: Атіка-Н, 2003. – 302 с.
80. Кравченко Ю.Ф. Громадська думка – дзеркало діяльності міліції // Іменем закону. – 2000. – № 35. – 25 серпня.
81. Кравченко Ю.Ф. Міліція України. – К.: Генеза, 1999. – 432 с.
82. Краткая объяснительная записка к заключению межведомственной комиссии под председательством сенатора А.А. Макарова по преобразованию полиции империи. – СПб., 1911. – С. 13, 14.
83. Краткий словарь по социологии / А.С. Айзикович и др. – М.: Политиздат, 1988. – 477 с.
84. Крылов Б.С. Полиция Великобритании: основные черты организации и деятельности. – М.: Высшая школа МВД СССР, 1974. – 48 с.
85. Крылов Б.С. Полиция США: основные черты организации и деятельности: Учебное пособие. – М.: НИиРИО, 1972. – 77 с.
86. Кубко Є.Б. Теорія організації і структури державного управління / Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи [Колектив авторів; наук. керів. В.В. Цвєтков]. – К.: Оріяни, 1998. – 364 с.
87. Кунєв Ю.Д. Принципи побудови та вдосконалення організаційної структури органів внутрішніх справ України: загальнотеоретичні аспекти державного управління: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07. – Запоріжжя, 2001. – 22 с.
88. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления / Отв. ред. М.И. Пискотин; АН СССР, Ин-т государства и права. – М.: Наука, 1987. – 292 с.
89. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. – М., 1986. – С. 43–93.
90. Кутушев В.Г. Сущность и содержание социального управления: Лекция. – Хабаровск: ВШ МВД РФ, 1997. – 280 с.
91. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. – М., 1988. – С. 232.
92. Лазарев Б.М. Компетенция органов государственного управления. – М.: Юридическая литература, 1972. – 280 с.
93. Лазарев В.В., Попов Л.Л. Роль права в деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка. – М.: Юридическая литература, 1982. – 280 с.
94. Лазарев В.В., Попов Л.Л., Розин Л.М. Правовые основы обеспечения общественного порядка: Учебное пособие. – М.: Академия МВД СССР, 1988. – 75 с.
95. Лазор О.Д., Лазор О.Я. Місцеве самоврядування: Навч. посіб. Видання друге, доповнене і перероблене. – К.: Дакор, 2005. – 560 с.
96. Лаптий В.А. Система управління ОВС в особливих умовах (теоретичні та практичні питання). – К.: УАВС, 1997. – 75 с.
97. Лешков В.Н. О древней московской городской полиции. – Ч. 2. – М., 1951. – 245 с.
98. Лешков В.Н. О мерах против воровства, грабежа и других нарушений имущественной и личной безопасности. – М., 1961. – 164 с.
99. Лисицин В.В. О необходимости совершенствования компетенции районного в городе Совета народных депутатов по руководству подчиненными органами внутренних дел // Проблемы повышения эффективности деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов. – Омск: ВШМ МВД СССР, 1990. – С. 208.
100. Лопухин А.А. Настоящее и будущее русской полиции. – М., 1907. – 124 с.
101. Лошицький М.В. Забезпечення громадського порядку в державі // Науковий вісник НАВСУ. – 2001. – № 3. – С. 54–58.
102. Лошицький М.В. Адміністративно-правові відносини в сфері охорони громадського порядку: Автореф. дис. … к.ю.н. – К., 2002. – 22 с.
103. Лукашевич В.Г., Негодченко О.В. Місце і роль правоохоронних органів у системі державної влади та місцевого самоврядування // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. – 1997. – Вип. 1.
104. Макаренко В.П. Кризис власти и политическая оппозиция // Советское государство и право. – 1990. – № 11. – С. 62.
105. Маршал А. Принципы экономической теории. – М.: Прогресс, 1992.
106. Махмудов А. Некоторые проблемы создания муниципальной милиции в Узбекистане // Труды Академии МВД РФ. – М., 1994. – С. 168–171.
107. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / Пер. с англ. – М.: Дело, 1993. – 702 с.
108. Михайленко П.П., Кондратьєв Я.Ю. Історія міліції України. – К.: Генеза, 1997.
109. Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX в. – начало XX в.). – Нижний Новгород, 1993. – 102 с.
110. Муниципальная полиция, частный сыск за рубежом // Экспресс-информация. Вып. 7. – М., 1990. – 13 с.
111. Муніципальна міліція вже й у Феодосії, 07.02.2007 // www.auc.org.ua.
112. Муніципальна міліція: експеримент триває (м. Харків) // Міліція України. – 1997. – № 5–6. – С. 13.
113. Муніципальна міліція: перші вдалі кроки на шляху «очищення» нашого міста, 09.06.2006 // www.mvsinfo.gov.ua.
114. Муніципальні дружини – практика перевірена часом // www.auc.org.ua.
115. Мурашев А.В., Галкин М.М., Войтенко В.А. Проблемы становления муниципальных органов охраны общественного порядка // Проблемы организации и деятельности органов внутренних дел в условиях формирования правового государства. – Белгород: Белгородская ВШ МВД РФ, 1996. – Вып. 2. – С. 7–9.
116. Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи (1862–1917 годы). Историко-правовой аспект: Дис. канд. юрид. наук. – М., 1992. – С. 35–36, 144–146.
117. Научная организация управления органами внутренних дел: Альбом схем: Учебное пособие для вузов МВД СССР / Под ред. Л.М. Колодкина. – М., 1983. – 130 с.
118. Нижник Н.Р., Машков О.А. Системний підхід в організації державного управління: Навчальний посібник. Українська академія державного управління при Президентові України. – К.: Вид-во УАДУ, 1998. – 159 с.
119. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие / Отв. ред. Г.А. Туманов. – М.: Юрист, 1996. – 304 с.
120. Околович Л.Я. Организация и тактика охраны общественного порядка на транспорте. – М.: Академия МВД СССР, 1984. – 124 с.
121. Ольховников Ю.Н., Колонтаевский Ф.Е. Управление деятельностью служб общественной безопасности. – Ч. 1. – М., 2000. – 265 с.
122. Организация деятельности муниципальной милиции: Научно-аналитический обзор. Академия МВД РФ, кафедра организации охраны общественного порядка и безопасности, ООНИ и НИ / Деев В.В., Килясханов Н.М., Шихов Е.Ю. – М., 1994. – 22 с.
123. Организация деятельности участкового инспектора милиции: Учебное пособие / А.И. Никитенко, А.В. Бережной, А.П. Головин и др. – Луганск: РИО ЛИВД МВД Украины, 2001. – 143 с.
124. Организация и деятельность органов внутренних дел зарубежных стран // Организационно-управленческая деятельность в Японской полиции. – М., 1976. – Выпуск 2. – С. 6–12.
125. Осадчий В.І. Забезпечення міліцією громадського порядку як об’єкт кримінально-правового захисту // Науковий вісник Укр. акад. внутр. справ. – К.: УАВС, 1996. – № 2. – С. 89–102.
126. Осипов Ю.И. Доклад по проблемам актуальности создания муниципальной милиции в СССР из материалов заседания Ученого Совета Академии МВД СССР. Зарубежный опыт муниципализации полиции. – М., 1993.
127. Осипов Ю.И. Зарубежный опыт муниципализации полиции // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. – М., 1991. – 333 с.
128. Павловский Р.С. Законодательство о местных Советах народных депутатов и проблемы его реализации: Автореферат дисс. на соиск. ученой степени доктора юр. наук. – Киев, 1979.
129. Пєтков С.В. Менеджмент в органах внутрішніх справ (організаційно-правові основи): Автореферат дисертації д-ра юр. наук. – Харків, 2005. – 39 с.
130. Пєтков В.П. Управління виховно-виправним процесом: Монографія. В 2-х ч. – Запоріжжя: ЗЮІ МВС України, 1998. – Ч. І. – 278 с.
131. Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. – М., 1988. – С. 277–278.
132. Плишкин В.М. Административно-правовые и организационные проблемы взаимодействия транспортных и территориальных ОВД в охране общественного порядка. – К., 1984. – 232 с.
133. Плішкін В.М. Теорія управління органами внутрішніх справ: Підручник / За ред. канд. юрид. наук Ю.Ф. Кравченка. – К.: Національна академія внутрішніх справ України, 1999. – 702 с.

1. Полиция и милиция России: страницы истории / А.В. Борисов, А.Н. Дугин и др. – М., 1995. – 220с.
2. Полное собрание законов Российской империи. Т.13. N8842, СПб., 1830.
3. Попов Л.Л., Туманов Г.А. Основные направления перестройки служб охраны общественного порядка и безопасности // Актуальные проблемы охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки: Труды Академии МВД СССР. – М., 1989. – 115с.
4. Проблемы общей теории социалистического управления / Под редакцией М.И. Пискотина. – М., 1981. – 223с.
5. Радугин А.А., Радугин К.А. Введение в менеджмент, социология организаций и управление. — Воронеж, 1995. — 265с.
6. Ракушин П.А. Тактические основы охраны общественного порядка: – Учебное пособие. – М.: Академия МВД СССР, 1981. – 76с.
7. Розин Л.М. Механизм административно-правового регулирования общественных отношений в сфере охраны общественного порядка. – М., 1985. – 32с.
8. Савостин А.А. Правовые и организационные основы деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка. Дис. канд. юрид. наук. - М., 1997. С. 3.
9. Самойленко О.О. Київська розшукна поліція в ХІХ – на початку ХХ ст. // Вісник Запорізького юридичного інституту. – Запоріжжя: ЗЮІ, 1999. – С.273–285.
10. Сборник международных соглашений МВД Российской Федерации. – М.: СПАРК, 1996.
11. Сборник узаконений и распоряжений. 1916, № 307. C.2426.
12. Сборник Узаконений, 1871, № 524. Сборник Установ, 1871, № 593.
13. Сборник Установлений. 1872, № 528.
14. Сборник установлений. 1917, № 97, С.537.
15. Свод Законов, т. 11, заг. губ. уст., С.4181. - 1868.
16. Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. – М.: Академия МВД СССР, 1975. – 194с.
17. Сесемко К.В. Об’єктивні передумови створення муніципальної міліції в Україні // Науковий вісник НАВСУ, – К., 2000. – №4. – С.29–35.
18. Сесемко К.В. Основні напрямки діяльності муніципальної міліції // Науковий вісник НАВСУ. – К.: НАВСУ, 2001. – №1. – С.192–198.
19. Сизиков М.И. История полиции России (1718–1917гг.). Становление и развитие полиции в России XVIII века. – М., 1992. – 318с.
20. Словарь иностранных слов. – М.: 1988. – С. 333.
21. Смирнов И.И. Очерки политической истории Русского государства 30–50 годов XVI в. – М., 1958. – 240с.
22. Советская милиция: история и современность (1917–1987 гг.) – М., 1987. – 224с.
23. Советский энциклопедический словарь. – М.: Советская энциклопедия, 1982. – 1600с.
24. Соловей Ю.П. Правовое государство – судьба социализма. – М.: Юридическая литература, 1988. – 121с.
25. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. – Омск: ВМШ МВД РФ, 1993. – 504с.
26. Стратегія та рекомендації щодо тактики боротьби з організованою злочинністю і корупцією на 2002 р. – К.: Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України. – 2001.
27. Сухарев В.Ф. Проблемы совершенствования организационных структур ОВД. — М., 1985.
28. Тарасов И.Н. Очерки науки полицейского права. Киев, 1877. - С.21-23.
29. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учебник / Под ред. В.Д. Малкова. – М.: Академия МВД СССР, 1990. – 323с.
30. Теория управления социалистическим производством: Учебник / Под ред. О.В. Козловой. — 2-е изд. — М., 1983. — 432с.
31. Тимченко А.П. Основные организационно-функциональные характеристики милиции как составной части механизма государства: Учебное пособие. – Луганск: Луганский институт внутренних дел. 1998. – 43с.
32. Туманов А.Г. Орган внутренних дел как система управления: Лекция. – М.: ВШ МВД СССР, 1972. – 32с.
33. Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. – М.: Юридическая литература, 1972. – 232с.
34. Уголовная юстиция: проблемы международного сотрудничества. – М.: БЕК, 1994.
35. Уголовный кодекс Франции / Науч. редактирование канд. юрид. наук, доц. Л.В. Головко, канд. юрид. наук, доц. Н.Е. Крыловой; перевод с французкого и предисловие канд. юрид. наук, доц. Н.Е. Крыловой. – СПб.: Издательство “Юридический центр Пресс”. – 2002. – 650 с
36. Ушаков Д.Н. Толковый словарь русского языка. – М., 1940. – 1211с.
37. Федоров К.Г., Ярмыш А.Н. История полиции дореволюционной России. – Ростов-на-Дону, 1976. – 91с.
38. Философский энциклопедический словарь. — М.: ИНФРА‑М, 1997. — 576с.
39. Фролов М.Ю. Міліція місцевого самоврядування (муніципальна міліція: проблеми, перспективи розвитку) // Вісник Університету внутрішніх справ. – Харків: Ун-т внутр. справ, 1999. – № 9. – С.282–285.
40. Фролов М.Ю. Компетенція міськрайвідділу внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю та шляхи її вдосконалення // Вісник Луганського інституту внутрішніх справ МВС України. – Луганськ: РВВ ЛІВС, 2000. – Спеціальний вісник. – С.135–139.
41. Шалягин Д. Коммунальная служба местной полиции США // Право и жизнь. 1990. – № 9. – С.165.
42. Шихов Е.Ю. О муниципализации милиции. (Об организации муниципальной милиции Москвы). Труды академии МВД РФ. – М.: 1994. – С. 104 –109.
43. Штейн Лоренц. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии, Германии. Руководство, изданное Лоренцом Штейном / Перев. с нем. Под ред. И.Е. Андреевского. – СПб: Гиероглифова, 1874. – 594с.
44. Щекин Г.В. Теория социального управления: Монография. — К.: МАУП, 1996. — 408с.
45. Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: Словарь-справочник. – М.: Академия МВД РФ, 1997. – 445с.
46. Bittner E. Police on Skid-Row. A Study of Peace Keeping // Sanders W.B. Daudistel H.C. Criminal Justice: A Reader. – N/Y.: Praeger Publishers, 1976. – P.17.
47. Brenner R.N., Klockars C.B. The Idea of Police (Law and criminal justice series; v. 3). – Sage Publications Beverly Hills, London, New Delhi, 1985.
48. Butler A.J.P. Police management. – Gower, 1994.
49. Friedmann R.R. Community Policing Comparative perspectives and projects New York, Georgian University, Harvester, 1992.
50. Interpоl. – 1993. – №1.
51. Koontz H. The management Theory Jungle Revised // Academy of Management Review, 1980. — V.5. — N 2. — P. 176-187.
52. Leonard V. & Моrе G. Police organization and management. Міnеоlа, – N/Y.: Тhe Роlician Ргеss, 1987
53. Newborn T., Brown D., Cresp D., Gewhurst P. Policing the streets, Research Bulletin, Home Office Research and Statistic Department № 29, London, 1980, p.18.

Оригінальний текст порожній — він не містить жодного змістовного фрагмента, лише незакриті теги <p> та </h4></div>. Переписувати немає чого: тут відсутні факти, цифри, назви, посилання чи смислові блоки, які можна було б зберегти й переформулювати.