Адміністративно - правове регулювання діяльності органів місцевої міліції

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНОТЕОРЕТИЧНА ХАРАКТЕРИСТИКА АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ У ПРОЦЕСІ ФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОЇ МІЛІЦІЇ В УКРАЇНІ

1.1. Історичні передумови формування органів місцевої міліції та розвиток місцевого самоврядування в Україні

1.2 Адміністративно-правові відносини, їх зміст і механізм регулювання органами місцевої міліції

1.3. Застосування закордонного досвіду та міжнародних стандартів у процесі формування органів місцевої міліції в Україні

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ТА МІСЦЕ ОРГАНІВ МІСЦЕВОЇ МІЛІЦІЇ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

2.1. Юридична характеристика і співставлення правового положення органів місцевої міліції з органами внутрішніх справ

2.2. Правова характеристика елементів і рівнів адміністративно-правового регулювання та організації діяльності органів місцевої міліції

2.3. Проблеми взаємодії, координації та інформаційного забезпечення діяльності органів місцевої міліції

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ПЕРСОНАЛУ ОРГАНІВ МІСЦЕВОЇ МІЛІЦІЇ

3.1. Кадрове забезпечення діяльності органів місцевої міліції

3.2. Адміністративно-правовий статус керівника органу місцевої міліції та його роль в управлінні персоналом.

Висновки до розділу 3

ВИСНОВКИ

ДОДАТКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Сучасна демократична, соціальна та правова держава вимагає оновлених концептуальних підходів до вирішення питань реалізації правоохоронної функції. Охорона громадського порядку на певній території покладається не лише на державні органи — це також право територіальних громад та створюваних ними органів. Як свідчить наявна державотворча практика, реформування органів внутрішніх справ і становлення інституту місцевого самоврядування в Україні тісно пов'язані між собою.

На сьогодні створення органів місцевої міліції в Україні призупинено. Органи місцевого самоврядування поки що не готові ухвалювати рішення про формування місцевої міліції. Вони не мають зацікавлення в реформах, які не дають їм вагомих важелів впливу на забезпечення громадського порядку в межах місцевих громад. Держава, зі свого боку, теж ще не готова до децентралізації правоохоронних функцій. Головні причини цього — недосконалість та прогалини в адміністративно-правовому регулюванні діяльності органів місцевої міліції.

Потреба визначити місце і роль місцевої міліції в системі органів публічної влади, адміністративно-правовий статус її органів та персоналу, сформулювати принципи діяльності, завдання й функції, окреслити структурну побудову — усе це зумовлює необхідність проведення наукового дослідження в цьому напрямі.

Актуальність проблеми підтверджує й концепція МВС України щодо реформування системи органів внутрішніх справ. Одним із її основних завдань передбачено продовження напрацювання нормативно-правової бази для визначення правового статусу та організації місцевої міліції як структурного елементу в системі МВС України, що має забезпечувати громадський порядок на місцях.

Вітчизняний і світовий досвід побудови ефективної системи державного управління, розвитку місцевого самоврядування, проблем становлення й удосконалення системи органів внутрішніх справ певною мірою розглядали теоретики права та інші вчені, які представляють різні галузі правової науки.

Особливо слід підкреслити науковий внесок таких провідних учених, як В.Б.Авер'янов, М.І.Ануфрієв, О.М.Бандурка, Д.М.Бахрах, Ю.П.Битяк, І.Л.Бородін, І.П.Голосніченко, Є.В.Додін, Р.А.Калюжний, Л.В.Коваль, І.Б.Коліушко, Л.М.Колодкін, В.К.Колпаков, А.Т.Комзюк, М.В.Корнієнко, В.С.Куйбіда, О.В.Негодченко, В.І.Олефір, В.Л.Ортинський, О.І.Остапенко, С.В.Пєтков, В.М.Плішкін, Ю.С.Шемшученко, В.К.Шкарупа та інших.

Окремі аспекти адміністративно-правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ з охорони громадського порядку, процесу формування місцевої міліції в Україні, реалізації функції забезпечення правопорядку органами місцевого самоврядування досліджено у наукових працях А.П.Головіна, О.С.Доценка, Ю.В.Кідрука, Ю.С.Назара, К.В.Сесемка, А.В.Сергєєва, О.М.Солоненка, В.І.Фелика та інших провідних науковців. Їхні праці мають важливе наукове та практичне значення; висновки і рекомендації, що містяться в них, служать подальшому розвитку законодавства в адміністративно-правовій галузі, є загальнотеоретичною основою для досліджень у сфері адміністративно-правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ.

Попри це, слід зазначити, що на сьогоднішній день відсутнє цілісне дослідження з обраної нами теми. Для розкриття проблеми застосовано комплексний підхід щодо вирішення актуальних проблем адміністративно-правового регулювання діяльності місцевої міліції як суб'єкта правоохоронної діяльності.

Проте, слід зауважити, що процес реформування системи ОВС, незважаючи на його комплексний характер, повинен здійснюватись поетапно. Перший етап реформи повинен створювати належні умови для прийняття рішень органами місцевого самоврядування. Для цього ОВС слід привести до структури, яка забезпечить відповідність завдань, уникнення дублювань функцій її елементів. Проведене нами дослідження полягає у визначенні основних організаційно-правових засад функціонування органів місцевої міліції на етапі створення механізму реалізації наявних адміністративно-правових норм.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертацію виконано згідно з планами наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (п.1.1 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергової розробки і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009рр., затверджених наказом МВС України від 5 липня 2004р. №735) і Львівського державного університету внутрішніх справ (п.1 перспективного плану НД та ДКР на 2005-2010рр. за пріоритетними напрямами наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергової розробки і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, затвердженого на засіданні Вченої ради Львівського юридичного інституту МВС України від 26 серпня 2005р.).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у з'ясуванні теоретичних основ і практичних напрацювань адміністративно-правового регулювання діяльності місцевої міліції, визначенні правового статусу її органів і персоналу.

Відповідно до поставленої мети зроблена спроба вирішити такі дослідницькі завдання:

• охарактеризувати історичні передумови формування органів місцевої міліції в Україні;
• проаналізувати процес розвитку органів місцевого самоврядування в Україні;
• визначити зміст адміністративно-правових відносин та механізм їх регулювання органами місцевої міліції;
• узагальнити практику функціонування та сучасні підходи до вдосконалення регулювання діяльності правоохоронних органів на основі позитивного досвіду поліцейських систем зарубіжних держав;
• проаналізувати правове положення органів місцевої міліції в системі МВС України;
• дослідити правову характеристику елементів і рівнів адміністративно-правового регулювання та організації діяльності органів місцевої міліції;
• визначити шляхи подолання проблем взаємодії і координації діяльності органів місцевої міліції та органів внутрішніх справ;
• надати рекомендації щодо ефективності інформаційного забезпечення діяльності місцевої міліції;
• з'ясувати чинники впливу на становлення та підготовку кадрового забезпечення діяльності місцевої міліції;
• здійснити аналіз структури персоналу місцевої міліції та ефективності його діяльності;
• встановити адміністративно-правовий статус керівника органу місцевої міліції та його роль в управлінні персоналом.

Об'єктом дослідження є відносини у сфері адміністративно-правового регулювання діяльності місцевої міліції з питань забезпечення охорони громадського порядку та безпеки громадян.

Предмет дослідження складають сутність та механізм адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції, їх правовий статус.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, в основі яких лежить системний підхід, що дає можливість досліджувати проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз взаємовідносин органів внутрішніх справ з органами місцевого самоврядування.

У роботі застосовуються також окремі наукові методи пізнання. Логіко-семантичний метод сприяв узагальненню, систематизації та поглибленню понятійного апарату, зокрема при визначенні змісту та механізму адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції (підрозділ 1.2.).

Історико-правовий метод застосовано при розгляді нормативно-правової бази органів внутрішніх справ на місцевому рівні (підрозділ 1.1.).

За допомогою системно-структурного методу досліджено правове регулювання діяльності органів місцевої міліції та її структурних елементів, а саме: об'єкта та суб'єкта управління органами місцевої міліції (розділ 2).

Порівняльно-правовий метод дав змогу визначити загальні та особливі риси розвитку місцевої міліції, подальші її перспективи, враховуючи кращий зарубіжний досвід (підрозділ 1.3. та розділ 3).

Статистичний метод використовувався для проведення аналізу якісних та кількісних показників діяльності підрозділів міліції громадської безпеки, виявлення динаміки їх розвитку (підрозділ 3.1.). Цей метод був використаний також для аналізу стану кадрового забезпечення підрозділів міліції громадської безпеки (підрозділ 2.2 та розділ 3).

Для з'ясування деяких питань адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції застосовувались окремі соціологічні методи (анкетування, інтерв'ю, аналіз документів).

Науково-теоретичне підґрунтя дисертації склали розробки фахівців у галузі адміністративного права, теорії держави і права, теорії управління, конституційного права тощо. Нормативно-правовою основою роботи стали положення Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів України й зарубіжних країн, нормативно-правові акти місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Особлива увага приділялась аналізу змісту відомчих нормативних актів МВС України в частині становлення інституту місцевої міліції в Україні. У роботі використовувалися нормативні та інші документи, що регулюють діяльність поліції зарубіжних держав, досвід реформування та управління поліцією провідних держав світу, узагальнення практики місцевих ОВС, довідкова література.

Емпіричну базу дослідження становлять узагальнення практики застосування адміністративного законодавства та статистично-довідкові матеріали про діяльність міліції громадської безпеки. Поглибленому вивченню проблеми слугували проведені дисертантом опитування 142 працівників служб міліції громадської безпеки (дільничних інспекторів міліції, інспекторів патрульної служби міліції) ГУМВС України у Львівській області (Додаток А) та 107 працівників служби дільничних інспекторів міліції підрозділів ОВС західного регіону України, які проходили курси підвищення кваліфікації та спеціалізацію старших дільничних інспекторів міліції та дільничних інспекторів міліції у Львівському державному університеті внутрішніх справ (Додаток Б).

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших в українській правовій науці комплексним монографічним дослідженням проблем адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції.

Найістотнішими результатами дослідження, що містять певні елементи наукової новизни і визначають внесок автора у розроблення зазначеної проблеми, є наступні положення і висновки:

уперше:

• визначено початкові умови формування органів місцевої міліції в Україні та механізм правового регулювання їх діяльності;
• визначено роль місцевої міліції як органу публічної служби шляхом внесення до переліку основних завдань місцевої міліції пункту щодо надання послуг населенню;
• здійснено аналіз європейських стандартів та завдань, що покладено на місцеву міліцію, для оцінювання діяльності її органів;
• звернено увагу на шляхи приведення наявної системи органів внутрішніх справ до структури, яка відображає функції її елементів;
• зроблено спробу визначити завдання і повноваження органів місцевої міліції та міліції громадської безпеки, розмежувати їх компетенцію;
• запропоновано спосіб підвищення ефективності функціонування органів місцевої міліції шляхом раціоналізації їх основних і допоміжних організаційних структур та систем управління ними, оптимізації штатної чисельності, розрахунку нормативного навантаження на працівників служб місцевої міліції;
• створено механізм координації діяльності органів місцевої міліції з іншими правоохоронними органами відповідно до визначеної компетенції;
• розроблено пропозиції щодо вдосконалення системи реагування органів внутрішніх справ на злочини та інші правопорушення на підставі нормативно-визначених, взаємопов'язаних та узгоджених дій;
• на основі аналізу організації управління персоналом міліції в Україні та у поліцейських системах зарубіжних держав запропоновано пріоритети та шляхи вдосконалення адміністративно-правового регулювання управління персоналом місцевої міліції;
• обґрунтовано роль керівника в адміністративно-правовому регулюванні діяльності органів місцевої міліції та його адміністративно-правовий статус;

отримало подальшого розвитку:

• з'ясування сутності адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції з метою визначення більш ефективної структури її механізму;
• напрацювання нормативно-правової бази щодо визначення правового статусу та організації місцевої міліції як структурного елементу в системі МВС України, що має забезпечувати громадський порядок на місцях;
• упорядкування умов та форм організаційно-правового, кадрового, фінансового, матеріально-технічного забезпечення органів місцевої міліції залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних обов'язків;
• визначення способів здійснення "м'якого розатестування" та введення цивільних посад, що сприятимуть ефективному функціонуванню структурних підрозділів органів внутрішніх справ, які безпосередньо не виконують правоохоронні функції;
• дослідження систем та механізмів цивільного демократичного контролю за діяльністю органів місцевої міліції, дотримання ними конституційних прав і свобод людини, підняття на цій основі довіри населення до органів внутрішніх справ, забезпечення їх партнерства і взаємодії.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані й обґрунтовані в дисертації висновки і пропозиції мають науково-теоретичний та практичний інтерес:

• у навчальному процесі – під час викладання у вищих навчальних закладах Міністерства освіти і науки України, МВС України курсів "Адміністративне право України", "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ", "Основи управління органами внутрішніх справ", "Професійна психологічна підготовка та особиста безпека працівників органів внутрішніх справ", а також у створенні нового навчального курсу "Органи місцевої міліції в системі органів виконавчої влади в Україні";
• у науково-дослідній роботі – для подальшого вдосконалення діяльності органів внутрішніх справ та підготовки керівників органів місцевої міліції;
• у правотворчості – для подальшого розвитку законодавства і забезпечення механізму реалізації нормативно-правової бази, яка регламентує організацію та діяльність органів місцевої міліції МВС України;
• у практичній діяльності – для створення та організації діяльності органів (підрозділів) місцевої міліції ГУМВС України у Львівській області та інших підрозділах МВС України, а також у системі професійної підготовки персоналу органів місцевої міліції.

Апробація результатів дослідження. Підсумки роботи, розробки і вирішення проблеми оприлюднені: на науково-практичній конференції "Актуальні проблеми протидії економічній злочинності тінізації та корупції в умовах формування ринкової економіки в Україні" (30.09.2005р., Львівський юридичний інститут МВС України); на міжнародній науково-практичній конференції "Проблеми підготовки та вдосконалення професійної діяльності працівників міліції громадської безпеки" (19-20.05.2006р., Прикарпатський юридичний інститут МВС України); на науково-звітній конференції факультету кримінальної міліції у Львівському державному університеті внутрішніх справ (16.02.2007р.); на науково-практичному семінарі "Проблеми застосування інформаційних технологій, спеціальних технічних засобів у діяльності ОВС, навчальному процесі, взаємодії з іншими службами" (7.12.2007р., Львівський державний університет внутрішніх справ).

Матеріали дисертації використовувались у навчальному процесі Львівського державного університету внутрішніх справ при викладанні: навчального курсу "Основи управління органами внутрішніх справ" – тема №3 "Інформаційно-аналітична робота в органах внутрішніх справ"; навчального курсу "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ" – тема №2 "Завдання, основні функції і система органів внутрішніх справ України. Організаційна побудова міліції", тема №3 "Організаційно-правові основи державної служби в ОВС. Забезпечення законності в діяльності ОВС", тема №10 "Міліція громадської безпеки"; тема №11 "Організація служби дільничних інспекторів міліції"; навчального курсу "Професійна психологічна підготовка та особиста безпека працівників органів внутрішніх справ" – тема №9 "Основи виховної роботи з працівниками правоохоронних органів" (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження від 19 грудня 2007р.).

Також матеріали дисертації використовувались при підготовці методичних рекомендацій та проведенні службових занять з працівниками міліції громадської безпеки ГУМВС України у Львівській області (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження від 19 грудня 2007р.).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення в дев'яти наукових публікаціях автора, у тому числі основні положення і висновки дисертації викладено у п'яти наукових статтях, що опубліковані у фахових виданнях з юридичних наук, перелік яких затверджено ВАК України.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань та предмета дослідження дисертація складається із вступу, трьох розділів, які містять вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг роботи становить 264 сторінки, з яких 188 сторінок основного тексту, 45 сторінок додатків, 31 сторінка списку використаних джерел (282 найменування).

Історичні передумови формування органів місцевої міліції та розвиток місцевого самоврядування в Україні

Становлення нових суспільних відносин в Україні — явище надзвичайно багатопланове. Його витоки сягають часів розпаду радянської тоталітарної держави, для якого були характерними тенденції демократизації та поступового правового регулювання. У міру розгортання цього процесу окреслювалися нові завдання й функції держави, трансформувалася система органів публічної влади, а окремі її ланки набували оновленого правового статусу.

Закономірним кроком у державотворенні стало закріплення у ст.3 Конституції України норми, згідно з якою “людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави”[1].

Оновлені концептуальні підходи до визначення місця і ролі ОВС місцевого рівня у системі правоохоронних органів та в суспільстві справили вплив на формування нових теоретичних уявлень щодо принципів, форм і методів, прийомів та засобів управління діяльністю та персоналом ОВС. Мета цього — забезпечення захисту життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян, охорона громадського порядку та протидія злочинності на відповідній території[2].

Міліція в Україні — це державний озброєний орган виконавчої влади, покликаний захищати життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань[3]. Як орган держави, міліція забезпечує виконання її приписів, вдаючись до примусу.

Сучасні тенденції розвитку конституційно-правових та адміністративно-правових відносин засвідчують суттєву демократизацію виконавчо-розпорядчої діяльності міліції. Свідченням цього є, зокрема, Концепція адміністративної реформи[4], Концепція програми “Народ і міліція – партнери”[5], Концепція розвитку системи Міністерства внутрішніх справ України[6], Програма формування позитивного іміджу міліції України на 2003-2007рр.[7], а також Концепція реформування системи Міністерства внутрішніх справ України, що спирається на такі ключові принципи:

• забезпечення пріоритету прав і свобод людини та громадянина, поваги до гідності людини і виявлення до неї гуманного ставлення;
• додержання Конституції та законів України;
• захист у межах визначеної законодавством компетенції прав і свобод громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак;
• дотримання принципів і норм міжнародного права, чинних міжнародних договорів України, а також орієнтування на європейські демократичні стандарти, які імплементуються у правоохоронну систему України;
• взаємодії Міністерства внутрішніх справ України з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування;
• проведення кадрової політики в органах внутрішніх справ на засадах професіоналізму, патріотизму, компетентності та відданості справі, чесності, справедливості, моральності;
• наукової обґрунтованості здійснюваних інституційних перетворень;
• поєднання колегіальності під час вироблення й прийняття рішень з реформування і функціонування органів та єдиноначальності у їх реалізації, прозорості та гласності з необхідною конфіденційністю в організації роботи;
• взаємодії з правоохоронними органами іноземних держав на підставі норм міжнародного права, відповідних договорів та угод;
• заборони діяльності в системі МВС України партій, рухів та інших громадянських об’єднань, що мають політичні цілі, недопущення їхнього впливу на процес реформування органів внутрішніх справ;
• громадського контролю;
• системності, наступності всіх перетворень[8].

Нинішній поступ суспільних відносин в Україні демонструє посилення ролі адміністративно-правового регулювання діяльності ОВС. Така тенденція об’єктивно зумовлена нагальною потребою розбудови України як правової демократичної держави. На практиці ж удосконалення адміністративно-правового регулювання відбувається через розроблення та запровадження нових механізмів реалізації політико-правових принципів, що ґрунтуються на визнанні загальнолюдських цінностей, на гідному ставленні до особи, визнанні її пріоритету у взаємовідносинах з державою[9,с.255].

У сучасній науці питанням розвитку місцевого самоврядування в Україні, реалізації прав громадян у сфері організації охорони правопорядку, реформуванню підрозділів міліції громадської безпеки приділялося чимало уваги.

Досліджуючи адміністративно-правові аспекти функціонування ОВС, науковці здебільшого зосереджували увагу на проблемних аспектах управління — свідомій та вольовій дії на систему ОВС та їх структурні підрозділи, покликаній підвищити ефективність їх функціонування для вирішення завдань охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю.

Адміністративно-правове регулювання діяльності ОВС нерозривно пов’язане з досягненнями в галузі управління правоохоронною сферою. Наукові дослідження, зокрема О.М.Бандурки[10], В.Л. Ортинського[11], В.М. Плішкіна[12], засвідчують, що недостатня ефективність роботи міліції коріниться в проблемах, які залишилися у спадок від колишньої системи управління органами внутрішніх справ. За результатами проведеного нами опитування працівників служби ДІМ, 47,7% респондентів і донині оцінюють умовний рівень ефективності діяльності ОВС як середній, а 46,7% — як низький (Додаток Б).

Еволюція поглядів на управління спричинила розвиток менеджменту в ОВС. Нині функціонування органів внутрішніх справ у ракурсі ефективності та підвищення якості їх діяльності набуває нового змісту, а тому організаційно-правові основи менеджменту в органах внутрішніх справ потребують предметного наукового дослідження, пізнання його сутності й соціально-юридичного характеру[13,с.80].

У роботі проаналізовано дослідження провідних фахівців галузі менеджменту в ОВС, зокрема С.В.Пєткова[14], який зазначає: “не можна вважати, що ефективні технології менеджменту в керівництві та досягненні високих показників у діяльності організації прийнятні для ринкових відносин, а в органах внутрішніх справ вони мають використовуватися з великою пересторогою”[15,с.60].

Досліджуючи кадрове забезпечення діяльності ОММ, ми проаналізували праці, що розкривають напрями та тенденції вдосконалення процесу управління персоналом, зокрема М.П.Матюхіної[16], О.М.Бандурки[17], М.І.Ануфрієва, який вважає, що: “…розумні нововведення – основа процвітання будь-якої організації”[18,c.60].

Окрім цього, варто відзначити низку праць, які окреслили основні етапи розвитку наукової думки за проблемами нашого дослідження. Так, проблемам взаємодії територіальних органів внутрішніх справ із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у профілактиці адміністративних правопорушень присвячено дослідження Ю.С.Назара[19]. О.М.Солоненко[20] досліджував організаційно-правові питання реалізації функції забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян у системі місцевого самоврядування.

Зазначені автори дослідили питання ролі органів місцевого самоврядування України в організації охорони громадського порядку, однак лише частково торкнулись проблем формування та адміністративно-правового регулювання діяльності місцевої міліції.

Реформуванню сфери охорони громадського порядку та діяльності підрозділів міліції громадської безпеки були присвячені праці А.П.Головіна[21], О.С.Доценка[22] та В.І.Фелика[23]. Ці дослідження теж лише частково стосувались проблем утворення місцевої міліції в Україні, проте служать розвитку наукової думки та є підґрунтям для процесу реформування ОВС в напрямі напрацювання нормативно-правової бази, що регулює діяльність ОММ.

Ґрунтовніше, у напрямі нашого дослідження, окремі аспекти організаційно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції досліджено у наукових працях Ю.В.Кідрука[24], К.В.Сесемка[25] та А.В.Сергєєва[26]. Втім, ці праці не відрізняються сучасною постановкою проблеми, спрямованої на створення механізму реалізації наявної нормативно-правової бази, яка регламентує діяльність ОММ.

Окрім того, в контексті наукового дослідження, з огляду на його практичне спрямування, нами проаналізовано низку нормативно-правових актів, у тому числі акти управління органів місцевого самоврядування та нормативні акти, що регламентують функціонування місцевого самоврядування в нашій державі, міжнародні правові акти, які регламентують діяльність ОВС.

Серед нормативно-правових актів, які визначають статус ОММ, є низка загальних для всіх органів внутрішніх справ галузевих наказів, інструкцій, настанов МВС України, які проаналізовані нами в ході дослідження і будуть потребувати змін. Зокрема, це накази МВС України, що регламентують діяльність підрозділів, які входитимуть до структури місцевої міліції[27-31], накази, що регулюють питання функціонування чергових частин ОВС, слідчо-оперативних груп та питання оперативного інформування в ОВС[32;33], галузеві нормативні акти, які врегульовують питання організації охорони громадського порядку[34-36], питання обліково-реєстраційної дисципліни[37], прийому громадян[38], оформлення адміністративно-процесуальних документів[39] тощо.

Отже, правова наука потребує комплексного дослідження проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції зі сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей, тенденцій розвитку та шляхів вдосконалення системи ОВС на місцевому рівні та забезпечення ефективного функціонування органів місцевої міліції в процесі їх діяльності.

Поєднання новітніх технологій управління, використання вітчизняного та закордонного історичного досвіду, специфіки функціонування ОВС та дослідження можливості децентралізації правоохоронної функції в Україні повинно бути спрямовано на створення гарантій забезпечення конституційних прав місцевих громад. Таке дослідження доцільно здійснювати з точки зору соціального підходу, який, насамперед, побудований на положеннях про соціально-історичне походження.

Розвиток теорії та практики адміністративно-правового регулювання діяльності ОММ є нерозривно пов’язаний з еволюцією органів МВС України.

Нажаль, в нашій державі немає значного досвіду функціонування децентралізованих підрозділів міліції. Проте, загальний розвиток міліцейської системи на території України вказує на часткову присутність елементів існування місцевих структур охорони правопорядку, причому як на заході України, так і в її східних регіонах. Про це свідчать наукові праці таких авторів, як О.М.Бандурка[10], В.С.Кульчицький, М.І.Настюк, Б.Й.Тищик, М.І.Глубіш[40] та інших.

Процес розвитку органів правопорядку (міліції) на території України нами проаналізовано в роботі на підставі праць таких авторів як В.І.Полубинський[41], Ю.Ф.Кравченко[42], П.П.Михайленко[43] тощо.

Вперше за часів Центральної Ради народна міліція згадується в документах першого українського військового з’їзду, що відбувся у травні 1917 р. у Києві. З’їзд прийняв постанову “Про українську народну міліцію”, в якій наголошувалося, що українська армія після війни має стати армією народу (народною міліцією) і що єдиною метою її існування і формування повинна бути охорона інтересів і прав народу, а не панівних класів, до якої б нації ці класи не належали[42,с.8].

Необхідність належної охорони громадського порядку в населених пунктах природно обумовлювала створення різних форм організації населення. Так, наприклад, 17 жовтня 1918р. постановою Центральної Ради організовано добровільні дружини, які створювались для підтримки законності та порядку. Ці дружини формувалися у містах представниками державної влади на місцях (міськими отаманами, губернськими та повітовими старостами) спільно з місцевими громадськими організаціями[42,с.12]. Проте, досвід минулого свідчив, що існуюча організація “міліції”, не була тим органом громадської безпеки, який має бути в кожній державі. У всіх, без винятку, державах справам поліції громадської безпеки відводиться першочергова роль. Навіть у таких державах, де місцеве управління зосереджене в органах самоуправління, які відають також і справами поліції (Англія, Австралія), вище керівництво її міститься в окремій установі – МВС. І тільки Українська держава за час свого існування не мала окремого керуючого центру в системі Міністерства внутрішніх справ[42,с.13].

Аналізуючи історичні джерела та літературу ми прийшли до висновку, що на початку та всередині XX століття відбулось дуже багато політичних подій, які носили воєнний характер, тому поліцейський (міліцейський) апарат часто виконував військові функції. Ці події викликали необхідність зміцнення державного управління в галузі внутрішніх справ. Процеси децентралізації в цей період не могли мати місця через мілітаризований характер функцій правоохоронних органів на території України. Більше того, в радянський період міліція формувалась на класових засадах. Особливе значення надавалось встановленню в країні революційного громадського порядку – головного свідчення сили і міцності влади диктатури пролетаріату, необхідної передумови успішної побудови соціалізму. Саме тому всеохоплююча охорона, зміцнення громадського порядку стали одними з першочергових завдань радянської держави з самого початку її існування[44,с.16]. Проте, створення дієвої системи попередження злочинів виявилось непростою справою. Серед причин, що сповільнювали вирішення цього завдання, необхідно відзначити не лише відсутність чіткої науково обґрунтованої концепції профілактики протиправних дій, але й нерозуміння суті цієї роботи, ставка виключно на “кримінальне переслідування осіб, які вчинили злочин”[45,с.41].

В 30-ті роки було прийнято документи, що регламентували діяльність партійних органів в структурі міліції – два Положення про політоргани міліції – 1932року і 1939року, в яких проглядалось посилення тенденції бюрократизації[46,с.47]. Характеризуючи цей період необхідно зауважити, що у свій час стаття 92 Конституції УРСР 1937року передбачала, що відповідно до умов району, на основі законів СРСРі УРСР, з затвердження відповідної обласної Ради депутатів трудящих, Народний Комісаріат внутрішніх справ утворював при районних Радах депутатів трудящих свої Управління[47]. Тобто роль громадськості в організації охорони громадського порядку формально реалізовувалась через представницькі органи влади на місцях.

У зв’язку із з’єднанням Західної України з територією УРСР 17.09.1939р. припинили своє існування всі адміністративні органи Польщі. Цьому періоду присвятив свою працю І.Г.Білас[48].

Подальші заходи щодо вдосконалення діяльності органів міліції спрямовуються на виконання невідкладних завдань, пов’язаних з початком Другої Світової війни. Військовий стан вимагав реорганізувати та перебудувати систему ОВС, зробивши їх більш рухомими і боєздатними. Нові завдання, пов’язані безпосередньо з укріпленням тилу та сприянням фронту, розширили коло обов’язків міліції. Окрім роботи з охорони громадського порядку, яка за умов війни набула особливо великого значення і особливо ускладнилася, органи міліції виконували спеціальні доручення уряду, пов’язані із заходами політичного та військово-господарського значення[42,с.65].

У 90-х роках тема діяльності органів міліції набула особливої уваги серед вчених істориків і юристів. Друкуються роботи авторів, що на основі раніше секретних архівних документів критично розглядають діяльність НКВС, МВС та органів міліції, їх роль в умовах тоталітарної системи. Серед таких праць особливе місце посідає робота І.Г.Біласа , в якій, досліджуючи діяльність НКВС та МВС, автор визначає місце і роль міліції як структурного підрозділу цих відомств, вказує на втручання органів державної безпеки у сферу, яка входила до компетенції органів міліції[49].

Політико-правовий аналіз діяльності міліції в західних областях України в 1945-1950рр. у своїй праці проводить М.Ф.Поліковський[50]. Проблемі правових основ становлення, організації та діяльності української міліції присвячує свою працю А.П.Тимченко[51]. Темі прав людини у державі та ролі міліції у захисті прав і свобод громадян присвячує своє дослідження В.С.Шилінгов[52].

Повоєнний період характеризується процесами централізації влади та зростання ролі партійних органів, зростання ролі карально-репресивної системи в СРСР. Цілеспрямована діяльність, яка здійснювалась в управліннях і відділах, зміцнила партійні організації, в результаті чого підвищилась трудова, державна і військова дисципліна серед працівників НКВС[53,с.62].

Період 1953-1960рр. можна охарактеризувати як початок процесу встановлення демократичних принципів в організації та діяльності міліції. Так, 25 жовтня 1956року, прийнято постанову Центрального Комітету Комуністичної партії і Ради Міністрів СРСР “Про заходи по покращенню роботи МВС СРСР”. Згідно цієї постанови управління міліції в областях були реорганізовані в єдині управління внутрішніх справ і передані у відання Рад депутатів трудящих. Міські і районні відділи і відділення також були перетворені у відділи і відділення міських і районних Рад депутатів трудящих. Начальник обласного управління внутрішніх справ був одночасно начальником міліції області і був підзвітним у своїй діяльності як перед відповідною Радою і її виконавчим комітетом, так і перед вищестоящою установою внутрішніх справ. Начальники УВС, а також міських і районних відділів і відділень міліції, при призначенні на посаду стали затверджуватись відповідними виконкомами місцевих Рад депутатів трудящих. Подвійне підпорядкування органів внутрішніх справ мало позитивний вплив на покращення діяльності міліції, зміцнення законності. Виконкоми Рад стали заслуховувати на своїх засіданнях керівників міськрайорганів міліції про їх діяльність по охороні громадського порядку та боротьбі зі злочинністю, приймали конкретні заходи по покращенню їх роботи на основі суворого дотримання законності. З 1957року в складі місцевих Рад стали утворюватись комісії, які в межах компетенції відповідної Ради були призначені для обговорення та вирішення питань, що відносились до сфери охорони громадського порядку і дотримання радянських законів. В цей період у 1957році було створено 10730 таких комісій, в склад яких увійшло 49563 депутати. Крім цього, в роботі комісій дієву участь приймало більше 66 тисяч активістів з числа робітників, колгоспників, інтелігенції[54,с.87].

Характеризуючи період 70-х років, слід відзначити зростання ролі громадськості в організації і безпосередній участі в охороні громадського порядку. В першій половині 70-х років однією з розповсюджених форм роботи міліції з громадськістю була участь її працівників у підготовці і проведенні загальних зборів і зібрань громадян, на яких обговорювались заходи боротьби з правопорушеннями, заслуховувалась інформація представників органів внутрішніх справ. Широкого розповсюдження отримали також індивідуальні співбесіди, шефство над особами, схильними до правопорушень, рейди співробітників міліції і представників громадськості, направлені на попередження злочинів і правопорушень. По ініціативі органів внутрішніх справ питання ефективності профілактичної діяльності трудових колективів республіки стали регулярно виноситись на розгляд сесій і засідань виконкомів місцевих Рад, громадських організацій[55,с.97].

Оскільки більшість правопорушень припадала на міста, у їхніх мікрорайонах розпочали створювати громадські пункти охорони порядку (ГПОП). Порівняно з опорними пунктами міліції, які діяли раніше, ГПОП були принципово новими формуваннями. На базі громадського пункту узгоджено працювало кілька громадських організацій: рада самого ГПОП, штаби добровільних народних дружин, товариські суди, дитячі кімнати на громадських засадах, депутатські комісії, вуличні та будинкові комітети. У тісній взаємодії з ГПОП діяли дільничні інспектори міліції, яких очолював старший дільничний — водночас заступник голови ради ГПОП[55,с.98].

У СРСР перші наукові праці з теорії управління органами внутрішніх справ з'явилися лише в 70-х роках. Вони були відірвані від практики, адже ґрунтувалися на партійній ідеології і не враховували специфіки роботи місцевих органів внутрішніх справ. Протягом цього часу ухвалили низку нормативно-правових актів, які забезпечували реформування системи ОВС та окреслювали компетенцію її окремих ланок. Зокрема, Президія Верховної Ради СРСР видає Указ “Про основні обов’язки та права радянської міліції по охороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю”[56] та Указ “Про спеціальні звання рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ”[57]. Своєю чергою Верховна Рада СРСР ухвалює Закон СРСР “Про затвердження Указу Президії Верховної Ради СРСР “Про основні обов’язки та права радянської міліції по охороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю”[58].

Згодом у СРСР спробували провести господарську реформу, підсиливши роль економічних методів управління. Було продемонстровано неефективність реформ, що здійснюються в межах адміністративно-командної системи. Криза цієї системи зумовила потребу в зміні суспільних відносин і докорінних економічних перетвореннях. Пошук нових форм правового регулювання знайшов відображення у змісті Указів Президії Верховної Ради СРСР. Тоді ж було прийнято Указ Президії УРСР “Про Положення про громадські пункти охорони порядку”[59], Указ Президії Верховної Ради СРСР “Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів СРСР про охорону громадського порядку”[60], Указ “Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів СРСР”[61].

Історичною точкою відліку формування сучасної системи ОВС вважають період 1985–1991 рр. Він позначений стартом ринкових реформ, запровадженням моделей госпрозрахунку, кооперативного руху, розширенням економічної свободи. Саме тоді ухвалили Указ Президії Верховної Ради СРСР “Про внесення деяких доповнень до Указу Президії Верховної Ради СРСР “Про основні обов’язки і права радянської міліції по охороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю”[62] та Указ Президії Верховної Ради УРСР “Про Положення про адміністративні комісії”[63]. Закономірним підсумком цього етапу стало прийняття Закону СРСР від 06.03.1991р. “Про радянську міліцію”[64].

За радянських часів сформувалася бюрократична (традиційна) модель міліції. Її основою були ідеї суворого дотримання стандартів законодавства в усіх сферах діяльності міліції, жорстка управлінська ієрархія, ізольованість системи МВС та відносна незалежність від громадян і суспільства. Свідченням цього є положення Закону СРСР “Про радянську міліцію”, які вимагали привести законодавство УРСР у відповідність із Законами СРСР та забезпечити розроблення й ухвалення в цих межах законодавчих актів, що регулювали б діяльність міліції в УРСР.

На нашу думку, саме цей період сформував усталені стереотипи, які частково доводиться долати ще й сьогодні, а саме: боротьба зі злочинністю розглядалась як головне завдання міліції, а її ефективність оцінювалась за критеріями рівня злочинності, швидкості реагування на виклик, кількості арештів та накладення адміністративних стягнень тощо.

Пострадянський період бере початок із прийняття Декларації про державний суверенітет України[65], підтвердження на всеукраїнському референдумі 01.12.1991р. “Акту проголошення незалежності України”, ухваленого Постановою Верховної Ради УРСР від 24.08.1991р “Про проголошення незалежності України”[66], та прийняття Закону Української РСР від 20.12.1990р. “Про міліцію”[3]. Ці правові акти об’єктивно зумовили процес формування якісно нових ОВС. З'явилися нові напрямки діяльності ОВС, міжнародне співробітництво в галузі правоохоронної діяльності тощо.

У середині 90-х рр. XX ст. в Україні окреслилася тенденція інтеграції ОВС у соціально організоване суспільство та наближення її до мешканців конкретного населеного пункту. Вимоги щодо забезпечення розвитку місцевого самоврядування вказують на необхідність мати надійний прозорий механізм, який забезпечував би реалізацію права громадян на належну організацію забезпечення громадського порядку та громадської безпеки на місцевому рівні.

Одне з перших рішень на рівні місцевої ради про утворення органу з відповідними завданнями та функціями ухвалили у м. Львові. Це рішення було прийнято ще напередодні проголошення Декларації про державний суверенітет України — у липні 1991р. Щоправда, Львівська міська рада спромоглася створити лише підрозділ муніципальної дружини. Після складення присяги на вірність Україні львівський підрозділ підпорядкували міськраді. На нього поклали завдання охорони об’єктів комунальної власності, виконкому, об’єктів будівництва тощо. Тривалий час правовий статус муніципальної дружини викликав дискусії серед науковців і практиків, адже на неї не поширювався чинний Закон України “Про міліцію”[3].

Ухвалення Закону України від 22.06.2000р. “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” на деякий час зняло проблемні питання щодо визначення статусу цього органу. Законодавець передбачив, що відповідно до Конституції України громадяни мають право створювати громадські об’єднання для участі в охороні громадського порядку і державного кордону, сприяння органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам, Державній прикордонній службі України та органам виконавчої влади, а також посадовим особам у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень і злочинів, захисті життя та здоров’я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, а також у рятуванні людей і майна під час стихійного лиха та інших надзвичайних обставин. Такі формування утворюються з метою охорони громадського порядку і державного кордону. Вони можуть бути створені на засадах громадської самодіяльності як зведені загони громадських формувань, спеціалізовані загони (групи) сприяння міліції та Державній прикордонній службі України, асоціації громадських формувань тощо[67].

Після прийняття цього Закону, а також на підставі відповідних актів Президента України і Кабінету Міністрів України, окремих міністерств та відомств, рішень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування з питань охорони громадського порядку і державного кордону, боротьби із злочинністю і адміністративними правопорушеннями, а також положень (статутів) громадських формувань[68], було утворено значну їх кількість.

На наш погляд, в основі співвідношення взаємодії органів державного управління і громадськості в охороні громадського порядку лежить та обставина, що діяльність громадської самодіяльності має незамкнутий, суто внутрішній характер. Стосовно громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону державне управління не є очевидним, а радше має символічний характер. Діяльність громадських формувань є достатньо самостійною. Органи державного управління реєструють і координують їх діяльність, надають всіляку допомогу та підтримку в їх створенні, а повсякденна (оперативна) діяльність громадських формувань організовується, спрямовується і контролюється відповідними органами внутрішніх справ та підрозділами Державної прикордонної служби України[69].

Виходячи з вищевказаного, можна зробити висновок, що між органами державного управління, органами внутрішніх справ, органами місцевого самоврядування і громадськими формуваннями з охорони громадського порядку і державного кордону існують взаємовідносини, за яких держава безпосередньо здійснює загальне керівництво охороною громадського порядку, а громадська самодіяльність має відносно самостійний характер. Правова природа органів місцевої міліції і громадських формувань з охорони громадського порядку та державного кордону є різною, хоча має багато спільних елементів. Тому ці дві структури повинні існувати та доповнювати одна одну задля забезпечення належного правопорядку на території місцевих громад, а органи міліції повинні взяти на себе функції організації, навчання, контролю щодо цих формувань.

Прототипом утворення місцевої міліції в Україні може слугувати досвід плідної співпраці між міськими радами та їх виконавчими комітетами і міськими управліннями МВС України в областях щодо створення і діяльності міських підрозділів місцевої міліції у період з 1996 по 2000 рр.[70,с.231-232]. В Україні почали з’являтися підрозділи міліції, фінансування яких забезпечувалося за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Розпочався процес переосмислення місця та ролі міліції в системі суспільних відносин. Бюрократична система з її жорсткою ієрархією та автократичною практикою вже не відповідала новітнім потребам демократичного суспільства. Міліцію критикували за відрив від процесів у громадянському суспільстві, закритість, недовіру з боку людей, грубість, корумпованість. Значна кількість досліджень свідчить про те, що більша частина міліцейської роботи належить уже не до чисто силової, а скоріше до діяльності з підтримання порядку, профілактики і забезпечення соціального сервісу. Стало зрозумілим, що замість жорсткої інструктивної регламентації технічних дій ефективна міліція потребує розумної свободи вибору, персоналу, який може самостійно діяти і приймати рішення в більш широкому діапазоні та в умовах складних і не прогнозованих ситуацій.

Характерною ознакою новітнього періоду є прийняття нормативних актів, якими було визначено правовий статус нових органів внутрішніх справ – місцевої міліції, зокрема Указу Президента України від 22.01.2001р. “Про утворення місцевої міліції”[71].

Законом України “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” від 10 січня 2002 року затверджено загальну структуру Міністерства внутрішніх справ України, до якої віднесено місцеву міліцію як невід’ємний компонент всієї системи ОВС[72]. Проте вже 18 вересня 2003 року Законом України “Про внесення змін до деяких законів України” місцеву міліцію виключено із загальної структури МВС України[73].

Міністерство внутрішніх справ України розпочало поетапне формування місцевої міліції з підготовки нормативної бази щодо діяльності служб міліції громадської безпеки, на базі яких формуватимуться органи місцевої міліції. Зокрема, наказ МВС України “Про затвердження Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України” вніс ряд суттєвих змін щодо наближення діяльності служби до потреб місцевого населення. Зокрема, у ньому заборонено залучати дільничних інспекторів міліції до участі в слідчо-оперативних групах, а несення служби ДІМ повинно проходити в основному на адміністративних дільницях[28].

Значна науково-дослідна та нормотворча діяльність, спрямована на утворення місцевої міліції в Україні, була підсумована шляхом прийняття Закону України від 04.03.2004р. “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції”[74] та видання на його основі постанови Кабінету Міністрів України від 10.08.2004р. “Про затвердження Положення про місцеву міліцію”[2].

Практика багатьох держав світу вказує на те, що формування спеціальних правоохоронних органів у структурі виконавчих органів місцевого самоврядування позитивно впливає на зростання ефективності функціонування самих органів місцевого самоврядування. Враховуючи позитивний досвід функціонування муніципальної поліції іноземних держав, окремі місцеві ради почали приймати рішення про їх утворення. У деяких містах України велась активна робота по реалізації положень щодо місцевої міліції. Зокрема увагу заслуговує рішення виконавчого комітету Харківської міської ради народних депутатів №63 від 14 лютого 1996 року “Про створення міського підрозділу місцевої міліції”[75], рішення Київської міської ради від 27 грудня 2005р. “Про утворення в місті Києві місцевої міліції”[76]. Згідно з цими указами місцева міліція створювалась з метою забезпечення захисту життя, здоров’я, прав і свобод громадян, їх власності, охорони громадського порядку в містах та інших населених пунктах, запобігання правопорушенням, посилення боротьби зі злочинністю, своєчасного виявлення фактів порушень вимог чинного законодавства, виходячи з необхідності більш тісного співробітництва її з населенням.

Через відсутність практики і досвіду функціонування децентралізованих підрозділів міліції в Україні виникає багато проблем, які потребують вирішення. Для цього необхідно брати до уваги досвід іноземних держав з цього питання. Проте, на наш погляд, слід обов’язково враховувати при цьому специфіку вітчизняних умов діяльності таких підрозділів.

Процес формування місцевої міліції в Україні по-різному оцінюється в суспільстві. Стереотипи, які існують в середовищі працівників міліції, часто викликають достатньо великий рівень недовіри до процесів реформування. В ході проведеного нами опитування 107 працівників служби ДІМ, утворення в Україні місцевої міліції розглядається ними:

• як закономірний процес реформування системи ОВС України - 37,4%;
• як спроба збалансувати бюджетну політику держави та органів місцевого самоврядування - 26,2%;
• як черговий експеримент у галузі охорони громадського порядку - 29% (Додаток Б).

Крім особливостей правоохоронної діяльності в Україні, необхідно враховувати також особливості функціонування в нашій державі органів місцевого самоврядування.

Сучасна доктрина місцевого самоврядування виходить з того, що органи місцевого самоврядування наділяються правом здійснювати повноваження у сфері охорони громадського порядку. Такий вид діяльності тісно пов’язується з функціонуванням правоохоронних органів виконавчої влади, суду, прокуратури, різноманітних державних служб, інспекцій, що здійснюють функції нагляду та контролю за дотриманням законності та правопорядку.

Право територіальних громад впливати на стан громадського порядку на своїй території підтверджується результатами опитування. 69,7% респондентів вважають таке право безперечним (Додаток А).

В Конституції України місцевому самоврядуванню присвячено XI розділ, де визначено право за жителями села, селищ та міст самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах чинного законодавства. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. У відповідності до статті 92 Конституції України засади місцевого самоврядування визначаються виключно законами України[1].

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року регламентує права територіальних громад - жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільного об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Адміністративно-територіальними одиницями виступають область, район, місто, район у місті, селище, село[77].

Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України[77].

Одним із напрямів політики нашої держави в цій сфері є становлення системи місцевого самоврядування в умовах адміністративної реформи в Україні, яка була започаткована ще у 1998 році[4], але в силу різних причин не досягнула належного результату.

Процес реформування системи місцевого самоврядування в Україні розпочався з Указу Президента України “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні” від 30 серпня 2001 року, в якому зазначено, що “особливо важливим фактором становлення громадянського суспільства в нашій державі є розвиток місцевого самоврядування”[78].

З метою державної підтримки місцевого самоврядування Кабінет Міністрів України окреслив дії як органів місцевого самоврядування різного рівня, так і органів виконавчої влади, громадських організацій та об’єднань державного та недержавного спрямування, які займаються проблемами органів місцевого самоврядування, у формі видання розпоряджень “Про заходи щодо виконання Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні”[79] та “Про заходи щодо реалізації Концепції державної регіональної політики”[80]. Цими розпорядженнями створена можливість більш ефективної роботи в напрямку реформування органів місцевого самоврядування.

Оскільки Україна одним із найважливіших напрямів свого розвитку поставила завдання на входження до європейського співтовариства, то актуальність приведення структури органів місцевого самоврядування до міжнародних стандартів не викликає сумнівів. Зрозуміло, що існуючі місцеві органи влади не відповідають європейським стандартам, на які орієнтується наша держава.

З метою приведення системи місцевого самоврядування до міжнародних стандартів 15 липня 1997 року Верховна Рада України прийняла Закон України “Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування”[81]. Ратифікований документ встановлює концепцію, сферу компетенції місцевого самоврядування, закріплює основні права та правовий захист місцевого самоврядування.

В преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року сказано, що місцеве самоврядування є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму. Зокрема, Європейська Хартія місцевого самоврядування закріпила право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення (Ст.3 Концепції місцевого самоврядування). Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи[82].

На виконання цих положень розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 липня 2002р. схвалено Концепцію Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування “Європейська хартія місцевого самоврядування”[83]

Ще раніше, 7 червня 2001 року, прийнято Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування”[84], а 7 грудня 2002 року, на двадцятому пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасників СНД, “Модельний закон про загальні принципи і порядок надання органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень”[85].

Окрім того, 7 лютого 2002 року Верховна Рада ухвалила Закон України «Про Генеральну схему планування території України» [86], 8 вересня 2005 року — Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів» [87], а 21 липня 2006 року Кабінет Міністрів України затвердив постанову «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року» [88]. Саме ця нормативно-правова база становить фундамент сучасного реформування системи органів місцевого самоврядування в Україні.

Водночас, як зазначає В.С. Куйбіда, нинішній стан муніципальної реформи в Україні вирізняється неготовністю управлінської еліти — зокрема й місцевої — до її проведення, браком ідеології державного будівництва, занепадом традицій української муніципальної школи та поширенням утриманських настроїв, що сформувалися внаслідок тривалого придушення місцевої ініціативи тоталітарною державною владою. Розбудовуючи місцеве самоврядування, держава має надати йому самостійність, аби розкрити потенціал людини й місцевих громад. Іншими словами, без державної підтримки місцеве самоврядування не зможе сформуватися, проте одночасно воно потребує надійного захисту і від самої держави [89, с. 16].

Нині дедалі вагомішою стає роль громадянського суспільства, яке поряд із державою наділене певними повноваженнями. На відміну від держави та її представницьких органів, громадянське суспільство реалізує свої права через органи місцевого самоврядування. Обов'язки держави щодо забезпечення прав громадян у сфері охорони громадського порядку, а також право громадянського суспільства самостійно управляти цією галуззю мають втілювати органи внутрішніх справ, зокрема місцева міліція. Адміністративно-правова природа органів місцевої міліції зумовлюється як процедурою їх утворення, так і формами взаємодії з органами місцевого самоврядування та МВС. Отже, ОММ постає специфічним органом публічної влади, що утворюється на підставі рішення органів місцевого самоврядування.

Правова держава ніколи не зводиться лише до юридичного закріплення прав громадян. Проголошуючи права і свободи, держава зобов'язана гарантувати їхнє здійснення [90, с. 170].

Україна як держава надала місцевим громадам право на самоврядування. Через представницькі органи вони у визначених законом формах впливають на управлінські процеси та організацію охорони правопорядку на своїй території. Приміром, ухвалою Львівської міської ради №157 від 21.09.2006 року було створено комісію депутатської діяльності та законності, яка:

• готує пропозиції щодо створення, відповідно до закону, міліції, що утримується за рахунок коштів місцевого самоврядування, вирішує питання про чисельність працівників такої міліції та про витрати на їх утримання;
• співпрацює з органами суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ, адвокатури, митними органами;
• заслуховує повідомлення керівників органів внутрішніх справ про їхню діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, вносить пропозиції ради про порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їхньої діяльності незадовільною [91].

Згідно з положеннями пункту 3 статті 4 Європейської хартії самоврядування, «муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії» [82].

Таким чином, фактично держава може делегувати, а місцеві громади — брати на себе відповідальність за функціонування органів місцевої міліції. Це дасть відповідну характеристику місцевій владі, визначить ступінь довіри до неї, створить можливість використання місцевим населенням наявних важелів впливу.

Наявне адміністративно-правове забезпечення діяльності місцевої міліції не розв'язує проблем фінансування органів внутрішніх справ за рахунок коштів місцевих бюджетів. Чимало питань потребує негайного врегулювання. Це — проблеми розподілу бюджетних ресурсів, проблеми наповнення місцевих бюджетів через вдосконалення податкового законодавства, проблеми цільового використання наявних коштів органами місцевого самоврядування тощо.

Наразі органи місцевого самоврядування лише сприяють ОВС у виконанні функції охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю, фінансуючи частину затрат у цьому напрямі.

Так, при формуванні міського бюджету м. Львова на 2008 рік передбачено кошти для зміцнення матеріально-технічної бази Львівського міського управління Головного управління МВС України у Львівській області. Для покращення матеріально-технічного забезпечення полку патрульної служби міліції при ЛМУ ГУМВС України у Львівській області з організації профілактики, попередження та боротьби із злочинністю, відповідно до нормативів оснащення правоохоронних органів, виділено з міського бюджету міста Львова 2 млн 500 тис. гривень, з них: для придбання службового автотранспорту — 1 млн 631 тис. 750 грн (патрульні автомобілі марки «Нива-Шевроле» — 7 одиниць; патрульні автомобілі марки «ВАЗ-21099» — 30 одиниць; мікроавтобус марки «Газель»). Для придбання засобів радіозв'язку та спецтехніки — 213 тис. 950 грн, з них: (радіостанції «Кенвуд ТК-2260» — 60 штук; автомобільні радіостанції «ІСОМ Р-110» — 37 штук; проблискові маячки СГУ — 37 штук) [92].

Отже, законодавець установив певні можливості органів місцевого самоврядування для впливу на процес забезпечення громадського порядку та безпеки на території громад, сприяння у забезпеченні відповідних прав та свобод населення, проте не забезпечив належного механізму реалізації правових норм, зокрема механізму матеріально-фінансового забезпечення діяльності місцевої міліції [1].

Таким чином, еволюційний процес формування правової держави в Україні зумовлює необхідність реформування правоохоронної системи у напрямі забезпечення прав місцевого населення. Уточнення функціональних завдань, форм та методів діяльності, визначення нового обсягу компетенції органів публічної влади було зумовлено прийняттям Конституції України та ратифікацією Верховною Радою України низки міжнародно-правових актів, якими встановлювалися загальновизнані стандарти, що обумовили необхідність реформування системи органів публічної влади. Зокрема, наголос зроблено на вдосконаленні основ управління у сфері функціонування органів внутрішніх справ України.

Результатом узгодження інтересів держави та соціально організованого суспільства стало переосмислення статусу ОВС. Сучасні уявлення про зміст і характер діяльності міліції вийшли за межі усталених стереотипів, сформованих упродовж існування радянської правоохоронної моделі.

Адміністративно-правові відносини, їх зміст і механізм регулювання органами місцевої міліції

Українські вчені-адміністративісти одностайні в тому, що назріла потреба у здійсненні комплексної адміністративної реформи та переосмисленні наріжних засад адміністративно-правової доктрини України крізь призму загальновизнаних демократичних цінностей. Фундаментом такої доктрини повинна стати "людиноцентристська" ідеологія, відповідно до якої держава має, образно кажучи, "служити" інтересам громадян (тобто діяти на "благо людини") – через усебічне забезпечення пріоритету її прав, свобод та законних інтересів у царині діяльності публічної адміністрації. Запровадження демократичних стандартів функціонування органів публічної адміністрації – органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування – постає однією з передумов розбудови в Україні правової держави, утвердження верховенства права, громадянського суспільства, забезпечення всебічної реалізації прав та свобод, законних інтересів громадян[93,с.77-78].

Аби досягти окресленого результату, слід подолати наявний правовий механізм нейтралізації прав громадян. За своїми структурними компонентами він подібний до механізму їх реалізації і містить норми адміністративного права, які конкретизують права громадян, закріплені в Конституції, проте водночас звужують їхній обсяг – через вилучення цих прав і свобод із загальних норм за допомогою виняткових норм[94,с.97]. Прикладом може слугувати реалізація права місцевого населення на самостійну організацію охорони громадського порядку.

Правове регулювання сучасних суспільних відносин забезпечується нормами публічного права, яке покликане забезпечувати й охороняти спільні інтереси суспільства та держави. Адміністративне право як одна зі складових публічного права відображає суспільний інтерес як в організації соціального життя, так і у формах, методах і змісті адміністративної діяльності, функціонуванні виконавчої влади[95,с.59].

Реформування органів внутрішніх справ як один із напрямів адміністративної реформи на одному зі своїх етапів передбачає створення місцевої міліції як елементу системи публічної влади в Україні. Для успішного втілення цього процесу постає потреба охарактеризувати адміністративні правовідносини у сфері функціонування ОВС, визначити зміст та механізм їх регулювання органами місцевої міліції.

Щоб охарактеризувати регулювання адміністративних правових відносин органами місцевої міліції, необхідно з'ясувати природу інституту місцевої міліції та її місце в системі органів публічної влади. Ця проблема, на наш погляд, розв'язується через визначення місця органів публічної адміністрації в державному механізмі.

Триває полеміка щодо того, чи місцеве самоврядування, інтереси якого передусім представлятимуть органи місцевої міліції, є лише елементом громадянського суспільства, яке прагне побудувати Україна, чи воно також становить складову частину державного механізму, основне соціально-політичне призначення якого полягає у реалізації завдань та функцій держави.

У цьому плані побутують дві позиції: перша визначає відсутність підстав для включення ОМС до державного механізму (визнання місцевого самоврядування лише елементом громадянського суспільства), а друга, посилаючись на функціональну близькість органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади, розглядає їх як одну з ланок механізму держави, проте ні в якому разі не як компонент її апарату[96,с.45-46].

Найбільш наближеною до реалій державно-правового життя є, на наш погляд, точка зору М.І.Корнієнка, який вбачає "коріння місцевого самоврядування в тій владі, джерелом якої є увесь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень – у законі, де, як відомо віддзеркалюється державна воля всього народу"[96,с.47].

Тому, на наш погляд, природа інституту місцевої міліції, незалежно від підпорядкування та місця в системі органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування, вказує на її сутність як однієї з форм державного управління, функціонування якої базується на нормах адміністративного права. Специфікою функціонування органів місцевої міліції є регулювання суспільних відносин, які виникають, насамперед, у сфері встановленого порядку управління.

На думку О.І.Остапенка та Л.О.Остапенка визначення кола суспільних відносин, що виникають у сфері встановленого порядку управління, з урахуванням їх неоднорідності і взаємопереплетіння, є досить складним. Складність полягає в тому, що коло відносин, на які впливає держава через свої органи влади, об'єктивно поширюється. Це вимагає не лише виокремлення із загальної маси адміністративно-правових відносин, відносин в сфері встановленого порядку управління, але і упорядкування їх за певними вимогами[97,с.3].

Суспільні відносини, які входять у предмет адміністративного права Б.В.Россінський пропонує класифікувати за такими видами:

• правовідносини, в межах яких безпосередньо реалізуються завдання, функції і повноваження виконавчої влади;
• правовідносини внутрішньоорганізаційного характеру, які виникають у процесі діяльності органів державної влади;
• правовідносини за участю суб'єктів місцевого самоврядування;
• правовідносини, внутрішньоорганізаційного характеру, які виникають у процесі діяльності організацій, установ, підприємств, громадських об'єднань[98,с.13].

Правовідносини – це суспільні відносини, урегульовані нормами права і виражені у взаємних правах та обов'язках суб'єктів права, якими можуть бути як громадяни (фізичні особи) так і організації чи установи (юридичні особи)[99,с.26].

В.К.Колпаков вважає, що адміністративно-правові відносини – це результат впливу адміністративно-правових норм на поведінку суб'єктів сфери державного управління, внаслідок якого між ними виникають сталі правові зв'язки державно-владного характеру[100,с.80].

На думку А.П.Альохіна та А.А.Кармоліцького, адміністративні правовідносини – це в основному управлінські відносини, врегульовані нормами адміністративного права, їх адміністративно-правова форма[101,с.33].

О.І.Остапенко та В.Д.Люблін вважають, що характерні ознаки адміністративно-правових відносин виражені в таких положеннях:

• обов'язки і права сторін зв'язані з виконавчою і розпорядчою діяльністю держави, з державним і місцевим самоврядуванням;
• в адміністративно-правових відносинах однією з сторін завжди виступає суб'єкт адміністративної влади;
• при порушенні адміністративно-правової норми порушник несе відповідальність перед державою;
• адміністративно-правові відносини є владними відношеннями, побудованими на засадах "влада-підпорядкування";
• адміністративно-правові відносини за своєю сутністю є різновидом організаційних відносин, відображають публічно-правовий і державний інтерес, виникаючи за ініціативою любого з учасників цих відносин;
• спори, що виникають при порушенні адміністративно-правових відносин, вирішуються в адміністративному і судовому порядку;
• в умовах необхідності застосування існує можливість державного примусу, а саме – при виконанні обов'язків та здійсненні суб'єктивних прав;
• відносини виникають на підставі адміністративно-правових норм;
• адміністративно-правові відносини між суб'єктами здійснюються на вольовій основі, свідомо та цілеспрямовано[102,с.11-12].

Д.Н.Бахрах, Б.В.Россінський, Ю.Н.Старілов для характеристики ознак адміністративно-правових відносин виділять дві концепції. Згідно з першою концепцією адміністративно-правові відносини:

• виникають в процесі державного управління;
• мають в якості обов'язкового суб'єкта орган державного управління (виконавчої влади);
• характеризуються юридичною нерівністю сторін.

За другою концепцією адміністративно-правові відносини:

• виникають у сфері державного управління;
• можуть мати місце між всіма суб'єктами адміністративного права в будь-якому поєднанні;
• поділяються за співвідношенням прав і обов'язків учасників на дві групи: відносини влади-підпорядкування і відносини рівності[95,с.106].

Адміністративні правовідносини можуть виникати при наявності адміністративно-правової норми. В.К.Колпаков визначає адміністративно-правові норми як "…обов'язкове правило поведінки, яке встановлене і охороняється державою, метою якого є регулювання суспільних відносин, що виникають і припиняються у сфері державного управління"[100,с.62].

Лише правова норма надає управлінським відносинам правовий характер. Однак наявність адміністративно-правової норми, хоч і необхідна умова, але її недостатньо для виникнення адміністративних правовідносин. Тому сторони цих відносин повинні мати адміністративну правосуб'єктність, яка дозволяє їм самостійно набувати права та виконувати обов'язки, передбачені правовою нормою, відповідати за дії чи бездіяльність. Проте, адміністративно-правова норма, як правова основа, для її реалізації (виникнення, зміни або припинення) потребує наявності юридичного факту, передбаченого цією нормою, тобто вольових дій або подій[101,с.36-37].

Існують різні критерії для класифікації адміністративно-правових відносин, зокрема:

- за характером загальних суспільних відносин вирізняють адміністративно-правові відносини вертикального (субординаційного) та горизонтального характеру;

- за метою адміністративно-правові відносини поділяються на зовнішні та внутрішні;

- за змістом виділяють матеріальні, адміністративно-процесуальні та адміністративно-договірні правовідносини[102,с.93-96].

Ю.М.Козлов та Л.Л.Попов вважають, що, насамперед, можна виділити дві основні групи адміністративно-правових відносин:

а) відносини, які безпосередньо відображають основну формулу управлінського впливу ("суб'єкт-об'єкт"), в якій чітко виявляється владна природа державно-управлінської діяльності – владні відносини;

б) відносини, що складаються поза межами безпосереднього управлінського впливу на той чи інший об'єкт, але органічно пов'язані з його здійсненням[103,с.94].

Згідно з розробками в галузі загальної теорії права до структури будь-яких правовідносин належать їх суб'єкти, об'єкти, а також зміст правовідносин у вигляді суб'єктивних прав і юридичних обов'язків їх суб'єктів. Суб'єктами адміністративних правовідносин є два і більше учасника, як мінімум один з яких виражає публічний (державний інтерес) у правовідносинах, тобто наділений спеціальною компетенцією в галузі державного управління. Це може бути орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування або організація з державно-владними повноваженнями, або посадова особа такого органу чи організації. Другою стороною в адміністративних правовідносинах може бути будь-яка фізична або юридична особа (колективний суб'єкт), на яку розповсюджує свою дію норма адміністративного права[104,с.209-210].

На думку Ю.А.Дмітрієва, А.А.Євтєєвої, С.М.Петрова, об'єктом правовідносин є те, на що спрямовані суб'єктивні права і юридичні обов'язки їх учасників, тобто відповідна поведінка суб'єктів правовідносин. А зміст адміністративно-правових правовідносин складають суб'єктивні права і юридичні обов'язки суб'єктів правовідносин[104,c.212-213].

Регулювання адміністративних правовідносин відбувається у різних сферах державного управління.

Сам термін „регулювання" походить від латинського слова „regulo" (правило) і означає впорядкування, налагодження, приведення чого-небудь у відповідність з чим-небудь[105,с.368].

За метою регулювання буває економічним та соціальним, за формою державного регулювання – політичне і законодавчо-адміністративне[106,с.376].

Правове регулювання обумовлене об'єктивними та суб'єктивними чинниками, до яких, на наш погляд, можна віднести: а) економічний розвиток суспільства; б) соціальну структуру суспільства; в) правову культуру; г) особливості правового регулювання тощо.

Правове регулювання суспільних відносин в державі є важливим засобом забезпечення прав і свобод людини та громадянина.

Ю.А.Тіхоміров вважає, що адміністративно-правове регулювання, в якості різновиду державного регулювання – це механізм імперативно-нормативного впорядкування організації і діяльності суб'єктів і об'єктів управління та формування стійкого правового порядку їх функціонування. Причому воно, як і саме адміністративне управління, розповсюджується на багато сфер державного і суспільного життя[106,с.379].

Поняття „змісту регулювання" пов'язане передусім із завданнями і функціями, а „механізм регулювання" – із засобами, кожний з яких має своє призначення для регулювання суспільних відносин. Правове регулювання здійснюється за допомогою виключно юридичних засобів[107,с.24-25].

Правове регулювання здійснюється за допомогою правових засобів, під якими розуміються об'єктивовані і субстанціональні явища, які мають фіксовані властивості, дозволяють реалізувати потенціал права, його силу[108,с.13].

Як вказує М.М.Іванов: "Управління органами внутрішніх справ не може успішно здійснюватись без використання засобів правового регулювання"[109,с.5].

Під способами правового регулювання розуміють первинні засоби правового впливу на поведінку людей, пов'язані з наділенням їх суб'єктивними юридичними правами або покладанням на них суб'єктивних юридичних обов'язків. До основних способів правового регулювання належать такі позитивні способи: зобов'язання (припису), заборони, дозволи[108,с.127].

Ці способи називають також прийомами правового регулювання. На думку О.В.Кузьменко, вони характеризуються наступним чином:

• дозвіл – прийом правового регулювання, яким визначаються межі можливої поведінки суб'єктів юридичних відносин;
• заборона – спосіб впливу на поведінку суб'єктів правовідносин, шляхом категоричної вимоги утриматися від здійснення певних дій або ж актів бездіяльності;
• припис – закріплення необхідної поведінки суб'єктів, встановлення її єдиного або кількох варіантів, які є обов'язковими для виконання у разі настання обставин, передбачених нормою права[110,с.88].

На наш погляд, поряд з основними способами (прийомами) правового регулювання, які реалізуються через виконання, дотримання та використання, застосовуються й допоміжні, у співвідношенні з якими формуються методи правового регулювання.

Загальний метод правового регулювання – система закріплених юридичними нормами прийомів правового регулювання (дозвіл, припис та заборона), яка має на меті встановлення бажаного для держави вольового стану суб'єктів соціальних відносин у стосунках між собою та у відношенні до результатів їх поведінки[111,с.124].

Враховуючи наведене вище, можна стверджувати, що способи (прийоми) правового регулювання виражені в правовідносинах, юридичних нормах, юридичних фактах тощо.

Правове регулювання завжди здійснюється завдяки особливому "інструментарію", притаманному тільки правовому механізму, призначеного юридично гарантувати досягнення цілей, які ставить законодавець, видаючи або санкціонуючи юридичні норми в межах певних типів – "моделей" юридичного впливу[112,с.348].

На думку С.С.Алексєєва, як динамічна категорія процес правового регулювання складається з трьох основних стадій:

- перша – регламентація суспільних відносин, яка потребує правового опосередкування;

- друга – дія юридичних норм, в результаті яких виникають або змінюються правовідносини;

- третя – реалізація суб'єктивних юридичних прав та обов'язків[113,с.34].

Вважаємо, що цим стадіям відповідають три складові механізму правового регулювання: 1) правовідносини; 2) юридичні норми; 3) акти реалізації суб'єктивних прав та обов'язків.

Механізм правового регулювання – це сукупність юридичних засобів, за допомогою яких забезпечується правовий вплив на суспільні відносини. При цьому, по-перше, поняття механізму правового регулювання – це категорія, яка повинна охопити всі правові засоби; по-друге, механізм правового регулювання дає можливість системно розділити суспільні явища за окремими ознаками, що в подальшому зводить їх в цілісний механізм, кожна частина якого, взаємодіючи з іншими, виконує свої специфічні функції; по-третє, механізм правового регулювання припускає і характеристику стадій правового впливу, тобто динамічної сторони правового регулювання, що характеризує функцію часу параметра, без якого соціальні системи не працюють[113,с.78].

І.П.Голосніченко аналізує механізм правового регулювання в якості системи взаємозв'язаних і взаємозумовлених елементів, які поділяються на три групи: засоби впливу, проміжні ланки й об'єкти впливу. До першої з них входять правові принципи, норми, джерела права, правовідносини; до другої – правосвідомість, правова культура; до третьої – акти реалізації норм[114,с.97-104].

Ю.Н.Старілов, намагаючись подолати "технічність" термінології пропонує традиційний термін "механізм адміністративно-правового регулювання" замінити терміном "система адміністративно-правового регулювання", яка дозволяє комплексно бачити матерію адміністративного права, дає можливість зрозуміти логіку адміністративно-правового впливу на суспільні відносини, виділити головні елементи організаційно-правового впливу і регулювання цих відносин. Він пропонує до цієї системи відносити такі елементи:

1) адміністративно-правові норми як первинні елементи адміністративного регулювання впливу на суспільні відносини;

2) застосування (трактування) норм адміністративного права суб'єктами права;

3) адміністративно-правові відносини, які утворюються в результаті дій і застосування норм адміністративного права, і які завершують формування цієї системи, а встановлення законних адміністративних відносин є головною метою процесу адміністративно-правового регулювання[115,с.397-398].

Для визначення змісту правового регулювання діяльності органів місцевої міліції обов'язковим є визначення сфери правового регулювання, тобто сукупності суспільних відносин, що врегульовуються за допомогою права.

Міліція в Україні є одним з основних державних системних утворень, яке глибоко впливає на відносини громадян і держави, відображає багато найважливіших політичних і соціальних цінностей країни. Сфера діяльності міліції – це сфера соціального управління[116,с.107].

Як вважає А.Т.Комзюк: "Міліція в Україні виконує широке коло завдань та функцій щодо забезпечення правопорядку, захисту прав і свобод громадян, попередження і припинення правопорушень, тому від удосконалення її правоохоронної діяльності значною мірою залежить зміцнення законності і правопорядку в країні. Переважну більшість зазначених завдань міліція реалізує в ході здійснення адміністративної діяльності, тобто під час використання адміністративного законодавства, використання адміністративно-правових заходів впливу до організацій, посадових осіб та громадян"[117,с.3].

Отже, сферою правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ та органів місцевої міліції, зокрема, є їх адміністративна діяльність.

Адміністративна діяльність в юридичному словнику Блека визначається як практичне управління та керування різними органами та агенціями, які не є частиною державної влади[118,с.97].

Адміністративну діяльність органів внутрішніх справ можна визначити як специфічну, виконавчо-розпорядчу, підзаконну, державно-владну діяльність з організації та здійснення охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, попередження й припинення злочинів та інших правопорушень[119,с.8].

На думку А.В.Зубача, А.Н.Кокорєва та Р.А.Русакової, «адміністративна діяльність міліції – це виконавчо-розпорядча діяльність, яка полягає в організації і практичному здійсненні апаратами, службами і працівниками міліції функцій по охороні громадського порядку, громадської безпеки і боротьбі зі злочинністю адміністративно-правовими засобами»[120,с.7].

Зазначена категорія окреслює характер і специфіку механізму правового регулювання діяльності ОММ у його правовому аспекті, охоплюючи й можливість визнання пріоритету доцільності процесу над формально визначеними процедурами. Механізм регулювання привносить необхідну структуризацію у процеси, пов'язані з діяльністю у цій сфері.

Виходячи з наведеного вище, правове регулювання діяльності органів місцевої міліції можна розуміти як дію права на суспільні відносини у сфері адміністративної діяльності її органів за допомогою юридичних засобів, через систему яких забезпечується розвиток відносин у межах і напрямах, визначених нормами права.

Реформування системи ОВС та її ланок не є самоціллю. Головне в цьому процесі – формування механізмів, за допомогою яких можна адекватно реагувати на процеси в суспільстві, якісно виконувати обов’язки покладені на ОВС[121,с.136].

Важливим напрямом реформування правоохоронної галузі є вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ.

На нашу думку, адміністративно-правове регулювання діяльності місцевої міліції – складне соціальне явище, яке зумовлене існуванням значної кількості проміжних систем. Проте жодна із систем, що пов'язані з процесами регулювання діяльності, не може бути використана без механізму регулювання, тобто функцій, процесів тощо. Система органів місцевої міліції може бути визначена як система суб’єктів правовідносин, система права та об’єктів правовідносин, що надають їй індивідуального характеру. Нормативно-правові акти, що регулюють правовідносини у сфері правоохоронної діяльності, теж становлять певну систему.

Системність правого регулювання діяльності ОММ, за сучасного нормативно-правового забезпечення, є ускладненою об'єктивними обставинами:

1. значною кількістю джерел правового регулювання діяльності в різних галузях (конституційній, адміністративній, кримінальній, кримінально-процесуальній) та сферах (соціальній, фінансово-економічній, бюджетній) тощо;
2. невизначеністю статусу ОММ.

Отже, правове регулювання функціонує нормально, якщо має ознаки системності. В юридичній літературі питання про систему правового регулювання відносин у сфері управління традиційно пов'язують із характеристикою джерел адміністративного права[122,с.7].

В основі адміністративних правовідносин лежить дія адміністративно-правових норм, серед яких основну роль відіграє закон. Але, спроба обійтися без підзаконних нормативно-правових актів приречена на невдачу Законодавчий орган не в змозі настільки швидко реагувати на зміни. Крім цього це призвело б до надмірного навантаження цієї гілки влади. Підзаконні акти (адміністративно-правового характеру) дозволяють оперативніше реагувати на зміни, що відбуваються з об'єктом правового регулювання, долати прогалини в законі тощо. Специфіка інформації у правоохоронній сфері, її об’єм та характерні особливості зумовлюють необхідність чітко розмежувати ті сфери правового впливу, які не можуть бути врегульовані за допомогою таких підзаконних актів.

Правовий аналіз дає підстави вважати, що юридична наука ще не має чітких критеріїв розмежування суспільних відносин, за допомогою яких слід здійснювати регулювання на законодавчому або підзаконному рівні. О.Ф.Скакун стверджує, що питання, які торкаються прав, свобод і відповідальності, недопустимо регулювати через посередництво підзаконних нормативно-правових актів[123,с.362-364].

На нашу думку, виключною сферою законодавчого регулювання мають бути питання визначення правового статусу (наприклад органів внутрішніх справ та працівників міліції). За допомогою підзаконних актів слід лише конкретизувати законодавчі приписи та регламентувати порядок їх виконання в межах обсягу правового регулювання. Внаслідок дії підзаконних нормативних актів не повинні створюватись нові та втрачатись передбачені законодавчими актами повноваження. Не слід допускати також розширення чи звуження підстав застосування тих чи інших законодавчих норм.

Звідси можна зробити висновок про необхідність узагальнення правових вимог щодо діяльності місцевої міліції, яке б регламентувало функціонування відповідних суб'єктів. Доцільним, на наш погляд, є прийняття нового Закону України “Про поліцію”, що дозволило б заповнити прогалини у правовому регулюванні, зменшило б кількість підзаконних актів, актів МВС України, надало логічну послідовність і цілеспрямованість процесу формування місцевої поліції в Україні.

Про необхідність такого Закону свідчить і соціологічне опитування, що проводилось в ході дисертаційного дослідження. За його результатами 73,2% респондентів відзначили необхідність внесення змін в нормативні акти. Більше того, лише 48,4% опитаних працівників служб міліції громадської безпеки хотіли б працювати в місцевій міліції за умов існуючого нормативно-правового регулювання діяльності місцевої міліції (Додаток А).

Отже, слід зауважити, що для реалізації комплексного підходу до реформування системи ОВС, в частині утворення місцевої міліції, необхідно забезпечити належний механізм адміністративно-правового регулювання їх діяльності, складовими елементами якого є:

1. Норми адміністративного права, як основа механізму правового регулювання. Саме через них здійснюється правовий вплив на правовідносини в галузі внутрішніх справ. Залежно від того наскільки чітко ці норми враховують характер суспільних відносин, рівень правової культури населення та органів влади, настільки якісним буде процес правового регулювання. Ці норми є результатом правотворчої діяльності держави, яка відповідає за прийняття, зміну чи відміну певних правових норм.
2. Адміністративні правовідносини, як форма вираження правових норм у поведінці суб’єктів.
3. Акти реалізації прав і обов'язків, як дії суб'єктів по реалізації своїх прав та обов’язків в межах адміністративно-правових норм.

Процес адміністративно-правового регулювання діяльності місцевої міліції повинен, як і будь-який інший процес, мати певні стадії. На нашу думку такими стадіями повинні бути:

1. Розробка адміністративно-правових норм.
2. Прийняття адміністративно-правових норм.
3. Використання адміністративно-правових норм.

Причому використання адміністративно-правових норм, може розглядатись як правозастосування. Роль місцевої міліції у правозастосовчому процесі пояснюється тим, що вони знаходяться в безпосередньому контакті з населенням, що обумовлено формами і методами їх діяльності. При цьому правозастосування передбачає обмеження прав і свобод громадян, що в свою чергу обумовлює суворе дотримання законності[124,с.3].

Важливим аспектом адміністративно-правового регулювання є встановлення цілей, що ставляться при виданні тих чи інших юридичних норм. Тобто, на етапі реформування системи ОВС такі цілі повинні бути узгодженими. Досягнення цілей через реальні результати або показники визначає ефективність юридичних норм. Зокрема, видання галузевих нормативних актів щодо регулювання діяльності служб міліції громадської безпеки повинно передбачати можливість, в подальшому, утворення органів місцевої міліції. Проте, цьому може заважати ряд чинників, наприклад, недосконалість законодавства (Закон України “Про міліцію”), невідповідність вимог правових норм рівню соціального-економічного розвитку (низький рівень фінансово-економічних можливостей ОМС), низький рівень правової культури суспільства тощо.

Підсумовуючи дослідження загальнотеоретичної характеристики адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції, в процесі реформування системи МВС України, можна констатувати:

1. Діяльність ОММ вимагає відповідного адміністративно-правового механізму реалізації.
2. Механізм адміністративно-правового регулювання діяльності ОММ становить цілісну систему дій.
3. Структура механізму адміністративно-правового регулювання діяльності ОММ складається із компонентів, що відрізняються цілями і завданнями, функціями і змістом:
4. правотворчість (встановлення, зміна або скасування правових норм, що регулюють суспільні відносини);
5. правозастосування (видання на основі норм права індивідуальних правових розпоряджень, що упорядковують конкретні відносини);
6. правоохоронна діяльність (попередження і припинення правопорушень в адміністративно-правовому, кримінальному, матеріальному, дисциплінарному значенні).

Отже, механізм адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції – це комплекс спеціальних заходів, засобів і способів адміністративно-правового регулювання відносин у сфері їх діяльності, що має юридичний зміст і націлений на реалізацію повноважень суб’єктів, згідно їх правового статусу.

Адміністративно-правове регулювання діяльності ОММ у цілому обумовлене рівнем розвитку і станом права і правопорядку у країні, правовою зрілістю держави і суспільства, ступенем розвитку правової свідомості, відповідністю норм права міжнародним стандартам. Тому, для реалізації адміністративної реформи в Україні, в частині реорганізації правоохоронної системи, слід належним чином забезпечити механізм адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції.

1.3. Застосування закордонного досвіду та міжнародних стандартів у процесі формування органів місцевої міліції в Україні

Усі галузі державного управління потребують адміністративно-правового регулювання. Коли йдеться про управління соціально-політичною сферою держави, то воно охоплює й управління галуззю внутрішніх справ. Поняття «внутрішніх справ» та управління цією галуззю в нашій державі має власні особливості, що сформувалися ще за часів існування СРСР. Термін «внутрішні справи» позначає одну зі сфер діяльності держави. Назва цієї галузі є традиційною і відображає її зміст, що склався історично. Вона об'єднує низку складних груп суспільних відносин, пов'язаних із захистом прав, свобод та інтересів особи, суспільства і держави від злочинних та інших посягань; попередженням і припиненням злочинів та інших правопорушень; здійсненням оперативно-розшукової діяльності, дізнання і слідства; забезпеченням безпеки дорожнього руху; здійсненням ліцензійно-дозвільної діяльності; забезпеченням правил реєстрації і зняття громадян з реєстраційного обліку; забезпеченням дотримання правил перебування в країні іноземних громадян та осіб без громадянства; охороною власності на договірній основі тощо[125,с.11].

В Україні поняття галузі внутрішніх справ нерідко визначають, виходячи з організаційної структури системи державних органів. Приміром, ще кілька років тому до управління в галузі внутрішніх справ належало забезпечення пожежної безпеки[126,с.20].

Світовий досвід засвідчує, що визначення поняття галузі внутрішніх справ та організаційна побудова Міністерства внутрішніх справ України й інших держав різняться. Зокрема, у Фінляндії структура МВС охоплює низку департаментів: адміністративний, з муніципальних питань, регіонального розвитку, з надзвичайних ситуацій, у справах імміграції, прикордонної охорони і поліцейський департамент. Поліція, своєю чергою, поділяється за територіальною ознакою на загальнонаціональну, провінційну та місцеву. У Республіці Польщі до структури МВС входять пожежна служба, бюро охорони уряду, служба державної охорони, військові формування МВС, поліція та прикордонна служба. Таке ж, ширше трактування галузі внутрішніх справ побутує в Туреччині, Алжирі, Аргентині тощо[127,c.9].

Отже, на нашу думку, галузь внутрішніх справ в Україні має трактуватися ширше, ніж сфера функціонування міліції та внутрішніх військ. Ідеться про забезпечення охорони державного кордону, боротьбу з правопорушеннями у сфері податкового законодавства тощо. З іншого боку, близько 25% функцій, які виконує міністерство, не притаманні правоохоронній діяльності[128,с.17]. До того ж і сама міліція виконує невластиві їй функції, зокрема: досудового слідства, функції у справах громадянства, імміграції, реєстрації фізичних осіб, забезпечення дозвільної системи та ліцензування, низку функцій ДАІ тощо.

Тож задля застосування комплексного підходу в процесі створення ОММ слід звернутися до закордонного досвіду організаційної побудови галузі внутрішніх справ та функціонування децентралізованих органів поліції, а також до міжнародних стандартів у сфері забезпечення правопорядку. Такий підхід дасть змогу визначити ті організаційні та правові форми і методи адміністративної діяльності поліцейських органів за кордоном, які можуть бути використані в процесі адміністративно-правового регулювання діяльності місцевої міліції в Україні.

Серед опитаних під час анкетування 61,3% респондентів вважають, що держава повинна враховувати закордонний досвід щодо діяльності поліції з охорони громадського порядку (Додаток А).

Входження України до Ради Європи та реальні перспективи інтеграції до Європейського співтовариства ставлять на порядок денний проблему адаптації територіальної системи організації влади, що склалася за період становлення незалежності держави, до європейських стандартів та принципів. Нормативно-правові акти Ради Європи та ЄС, зокрема ратифікована Україною Європейська хартія місцевого самоврядування, до найважливіших з них відносять децентралізацію і субсидіарність, згідно з якими завдання та повноваження публічної влади, у тому числі поліції, мають бути передані на такий найнижчий територіальний рівень управління, на якому може бути забезпечена їх максимально ефективна (з точки зору надання адміністративних та громадських послуг населенню) реалізація[129,c.464].

Нині муніципальні поліцейські формування досить численні. У США, наприклад, їх особовий склад налічує майже 1200 тисяч осіб (федеральні поліцейські агентства – 100 тисяч співробітників), у ФРН 99% всіх поліцейських, у Бельгії, Голландії, Італії, Франції – більше половини[130,c.127].

Отже, процес децентралізації міліції в Україні зумовлений необхідністю використання міжнародних стандартів муніципалізації правоохоронних органів.

Досліджуючи передумови створення підрозділів місцевої міліції в Україні, ми вивчаємо проблему об'єктивності та актуальності їх існування в нашій державі. З цією метою варто провести історико-правовий аналіз та вивчення сучасного правового положення децентралізованих підрозділів поліції низки країн Європи та світу, проаналізувати останні міжнародні нормативно-правові акти, які створюють нормативну базу для функціонування місцевої міліції в Україні.

Основною метою такого дослідження є встановлення прямої залежності між рівнем розвитку демократії в суспільстві та децентралізацією публічних органів влади держави.

Децентралізація функцій по охороні публічного порядку тією чи іншою мірою притаманна майже всім західноєвропейським державам за винятком небагатьох. Ще А.Торквіль і П.Ж.Прудон, бачили в розширенні повноважень місцевих представницьких органів «не лише цінну противагу тенденції до уніформації суспільства», «заслон на шляху до всевладдя держави», але й «засіб захисту інтересів індивідів»[131,с.27].

Чимало сучасних західних юристів висловлюють думку про те, що надмірна централізація негативно відбивається на діяльності органів влади. Так, відомий французький правознавець І.Люшер справедливо вважає, що «в рішенні, яке приймається на загальнонаціональному рівні не враховуються багато місцевих факторів, і тому воно не відповідає реальності та інтересам громадян, які надають перевагу мати справу з обраними особами, аніж з безликими державними установами»[131,с.27].

Виходячи з подібних посилань, боротьба з правопорушеннями, а відповідно й управління поліцейськими силами, справедливо розглядаються в Західній Європі як обов'язок не лише державної, але й регіональної адміністрації. Крім цього, існуюче положення обумовлено і економічним фактором. Розподіл витрат на поліцію між урядом і місцевою владою, безумовно, сприяє економії і раціоналізації використання бюджетів тієї чи іншої сторони[131,с.27].

Аналізуючи процес еволюції поліцейських організацій в Західній Європі, в цілому, на наш погляд, він проходив в умовах боротьби тенденцій централізації та децентралізації в сфері державного управління на фоні розповсюдження ліберальних поглядів на роль поліції в забезпеченні правопорядку. Різноманітні варіанти цієї еволюції, як і думки з приводу ролі і завдань влади в галузі охорони правопорядку, були обумовлені національними особливостями природи державності у Великобританії і континентальних західноєвропейських країнах.

На думку Б.С.Крилова, історичний процес формування поліції Великобританії започаткований в результаті прийняття актів, які, по-суті, заклали основу системи управління поліцейськими силами Великобританії, що діє і на сьогоднішній день. В 1835році британський парламент видав Акт про муніципальні корпорації, згідно з яким рада кожного міста, яке має поліцейський загін, повинна була створювати на виборній основі сторожовий комітет, який наділявся правом видавати інструкції для членів поліції, і визначати їх обов'язки. На розвиток вказаного акту в 1856році було прийнято закони про регіональну поліцію Англії та Уельса, а у 1957році – поліції Шотландії. Вони передбачали створення на місцях інспекторів МВС, які контролюють роботу місцевих поліцейських формувань[132,с.9-10].

Підрозділи поліції Великобританії є децентралізованими. Систему підрозділів поліції в Англії та Уельсі утворюють незалежні формування провінційних сил поліції, столична поліція (складовою частиною якого є Новий Скотленд-Ярд), самостійна поліція лондонського Сіті. У Шотландії - об'єднання поліцейських загонів та окремі підрозділи поліції міст. Також цю систему доповнюють незалежні спеціальні поліцейські організації[132,с.19-25].

Високий рівень децентралізації поліції у Великобританії підтверджується характеристикою головних функцій МВС Великобританії, серед яких є лише: підтримка закону і порядку, забезпечення ефективності поліцейської служби, прийняття заходів по відношенню до правопорушників, контроль і управління службами тюрем, забезпечення ефективності системи нагляду за умовно засудженими і за тими, що відбули покарання, розробка нового законодавства з питань компетенції МВС, нагляд за пожежною службою і цивільною обороною. До функцій МВС відноситься також контроль за іноземцями і їх натуралізація. Крім цього, МВС контролює зберігання і використання вибухових та легкозаймистих речовин, розповсюдження отруйних речовин, видає дозвіл на торгівлю алкоголем[132,c.13].

Проте, система повноважень МВС Великобританії має також і окремі елементи централізації. Міністр внутрішніх справ і підпорядковані йому особи мають певні повноваження, що розповсюджуються на територіальні поліцейські формування (за винятком території Шотландії, де у складі відомства державного секретаря по Шотландії справами поліції займається департамент внутрішніх справ і охорони здоров'я, що повторює, але в меншій мірі, структуру МВС Великобританії і його департаменту поліції). Закон надав міністру внутрішніх справ Великобританії право визначати загальну чисельність поліцейських сил і їх розподіл по поліцейським формуванням. Важливим повноваженням міністра є право затвердження рішень місцевих органів влади про добровільне об'єднання поліцейських формувань. Йому також надано право схвалювати чи відхиляти призначення начальників поліцейських формувань (головних констеблів) і їх помічників. Міністр має право вимагати від головних констеблів надання доповідей про роботу поліції на тій чи іншій території. Міністерство щорічно інспектує всі територіальні формування, причому звіти з аналізом всіх аспектів поліцейської діяльності представляються в парламент і публікуються[133,с.15-16].

Дещо іншим є досвід континентальних європейських країн, перш за все Франції та Німеччини, приклад яких в галузі організації діяльності поліції часто був взірцем для багатьох інших держав.

У Французькій Республіці поліція вже до початку XXстоліття складалась із державної та муніципальної. На даний час поліція Франції має досить розгалужену систему муніципальної поліції. Ця поліція повністю утримується за рахунок коштів органів місцевого самоврядування. Основною задачею є забезпечення охорони громадського порядку та громадської безпеки. Діяльність цих підрозділів проходить в тісній взаємодії з органами Національної поліції Франції. Адміністративна діяльність поліції та жандармерії Франції має певні відмінності у порівнянні з подібною діяльністю міліції України. Як поліція, так і жандармерія поділяється на судову та адміністративну. Тому правовими основами діяльності як адміністративної поліції так і жандармерії, є одні нормативні акти, а судової – інші[134,c.8].

Міністр внутрішніх справ і генеральний директор національної поліції є, по суті, начальниками кожного і будь-якого поліцейського у Франції. В їх оперативному підпорядкуванні знаходяться також жандармерія, що входить до складу Міністерства оборони, і муніципальна поліція, підпорядкована мерам[133,с.13].

• Німеччина – федеративна держава. В склад МВС Німеччини входять Федеральна кримінальна поліція, Федеральна прикордонна поліція, Федеральна національна поліція, Федеральне відомство по охороні Конституції[135,с.5].

Поряд з органами загальнофедеральної поліції кожна земля має власну поліцейську систему. За обсягом повноважень поліція федеральних земель поділяється на: державну (земельну) окружну, повітову і міську (муніципальну). Поліція земель також підпорядкована Міністерству внутрішніх справ, за винятком міської (муніципальної) поліції, що перебуває у віданні органів міського самоврядування і утримується за рахунок міського бюджету[135,с.17].

Структурно земельна поліція включає в себе:

• патрульну службу, або поліцію громадської безпеки, до обов'язків якої входить розслідування дрібних і середньої важкості злочинів, порушень громадського порядку, правове переслідування порушників дорожнього руху;
• дорожню поліцію, яка забезпечує безпеку дорожнього руху;
• спецпідрозділи, або поліцію оперативного втручання, що надає допомогу патрульній службі та кримінальній поліції під час проведення масових заходів;
• кримінальну поліцію землі, до обов'язків якої входить розслідування значних злочинів, підвищення кваліфікації і спеціальне тренування особового складу, координація дій у випадку розслідування міждержавних злочинів;
• поліцію оперативного реагування (національна поліція);
• поліцейську школу;
• поліцейський коледж з підготовки управлінських кадрів;
• інститут підвищення кваліфікації поліцейських[135,с.18].

Отже, досвід організації поліції Франції та Німеччини свідчить про чіткий розподіл повноважень та функцій підрозділів поліції державного (федеративного) та місцевого (земельного, муніципального) рівнів.

Поліцейська система США виникла під впливом демократичних ідей Декларації незалежності 1776року і принципів Конституції 1787року. Разом з тим вона зберегла і деякі поліцейські утворення, пов'язані з англосаксонськими інститутами. В США склалось три рівня державної влади: федеральна, штатів, і місцева, причому влада штатів і місцева влада відразу користувалась значною самостійністю.

Разом з тим слід відзначити, що на відміну від конституцій більшості західних і східноєвропейських країн Конституція Сполучених Штатів гарантує суверенітет уряду штату, але не згадує про місцеве самоврядування. Усе пояснюється федеральним характером американської системи, де народ наділяє владою не тільки центральний уряд влади, але й органи управління штатів. Внаслідок чого всі 50 штатів країни мають право створювати відповідні структурні підрозділи для забезпечення життєдіяльності населених пунктів, але тільки за умови дотримання останніми норм Конституції. До речі, повноваження органів місцевого самоврядування можуть бути різними у різних штатах і навіть в межах одного штату, де діють кілька різних статутів органів місцевого самоврядування, але місцева автономія залишається основою американської демократії[136,c.118-119].

У відповідності до даної системи органів влади організовувались і поліцейські сили:

1. Поліцейські організації федеративного уряду, в тому числі ті, що входять в департамент юстиції, казначейство, департамент почти, міністерство оборони і т.д. особливе місце серед них займає поліція округу Колумбія, що виконує функції, аналогічні функціям органів поліції в інших великих містах).
2. Поліцейські формування штатів.
3. Шерифи і заступники шерифів в графствах, а також поліцейські агентства, очолювані шерифами.
4. Поліцейські організації в містах і селищах міського типу.
5. Поліція промислових корпорацій і підприємств, що розглядається як спеціальні поліцейські формування[137,с.7].

Поліція США характеризується досить глибокою децентралізацією. Федеральна поліція теоретично взагалі не має права втручатись в компетенцію місцевих поліцейських сил, і якщо таке втручання здійснюється, то лише в обмежених масштабах. Базуючись на повноваженнях, які закріплені за штатами, їх поліцейські формування діють автономно одне від одного і від поліції федерації. У відповідності з таким розподілом повноважень кожна поліцейська організація функціонує на конкретній території[138,с.26].

Поліцейські сили країни організовані у відповідності до системи органів управління, що склалася. Тому, поліція характеризується наявністю ознак доволі широкої децентралізації (що випливає зі змісту конституції) і швидким процесом концентрації повноважень в руках федеральних органів, що є результатом розвитку практики. Також автономні (в межах традиційної автономії місцевих органів влади) поліцейські формування місцевих органів управління, що складають основу поліцейської системи США. Базуючись на повноваженнях, закріплених за штатами і їх органами управління, поліцейські організації кожного штату автономні одна від одної і від поліцейських організацій федерації. Найбільш важливу роль в централізації управління поліцією відіграє департамент (міністерство) юстиції США. Не маючи формальних повноважень, департамент юстиції США впливає на діяльність всіх поліцейських формувань через свої підрозділи – федеральне бюро розслідувань (ФБР) і управління допомоги органам примусового виконання закону[133,с.20].

Цікавою особливістю функціонування поліції США є діяльність шерифів. Історично склалось так, що в США посада шерифа є виборною. Населення графства (крім Род-Айленда) обирає шерифа на строк від 2 до 4 років. Юрисдикція шерифа поширюється тільки на сільську територію. Він виконує переважно адміністративні й поліцейські функції, підтримує правопорядок, стежить за дотриманням законодавства штату[139,с.48].

На нашу думку, система поділу повноважень урядових підрозділів (ФБР) та підрозділів місцевої поліції в США базується на чіткому розподілі функцій щодо причин, аналізу і планування на федеральному рівні і функцій безпосереднього виконання на місцевому.

Створення місцевої поліції в США регламентується місцевим законодавством. Вона відповідає за всі напрямки діяльності: забезпечення правопорядку, забезпечення безпеки громадян, захист їх життя, власності від протиправних посягань, припинення кримінальної діяльності, боротьба з правопорушеннями, розкриття злочинів та розшук осіб, які їх вчинили. Діяльність місцевих підрозділів поліції знаходиться під жорстким контролем спеціальних агентств, суду, прокуратури та адвокатури для забезпечення законності і гласності в їх діяльності[137,с.62-70].

Канада теж має підрозділи муніципальної поліції, крім того існують підрозділи провінційної поліції та Федеральна поліція Канади. Провінції мають право на формування своїх сил поліції, але в силу різних обставин не кожна провінція має таку поліцію. Там де її не має, між урядом Канади та провінцією укладається контракт, на підставі якого охорона правопорядку здійснюється Федеральною поліцією за кошти національного бюджету. Найчисельнішими є підрозділи муніципальної поліції, які розслідують найбільшу кількість злочинів. Але, повноваження тут також можуть здійснювати, за відсутності муніципальної поліції, на контрактній основі, провінційна поліція, а де й вона відсутня – Федеральна поліція. Всі поліцейські підрозділи є підконтрольними цивільній владі. Представницькими органами влади на місцях є поліцейські ради (комісари), а в провінції – генеральний прокурор[140,c.10].

Отже, досвід діяльності місцевої поліції, яка є незалежною у виконанні своїх обов'язків від центральних органів влади, існує в ряді країн світу, але не може бути повністю адекватним нашим умовам. Як зазначено вище, у Сполучених Штатах Америки кожен штат і Федеральний округ Колумбія мають свої підрозділи поліції, на території яких діяльність, структура та законодавство мають суттєві відмінності. Крім цього, між США та Україною існує значна різниця в кількості населення і розмірах територій. Подібна ситуація є і у співвідношенні України з прикордонною США Канадою.

Для України неабиякий інтерес становить і територіальний принцип, за яким побудована німецька поліція. Адже площі та чисельність населення обох держав є зіставними. На наш погляд, головна складність перенесення німецького досвіду щодо формування місцевих органів внутрішніх справ в Україні полягає в тому, що вітчизняні адміністративно-територіальні одиниці надто малі як за площею, так і за кількістю населення, а їхнє число — надмірно велике. Водночас пропозиція здійснити адміністративно-територіальну реформу в напрямі скорочення кількості областей до 4–6 (за історичними, економічними та етнічними критеріями) задля сприяння створенню ефективної й динамічної міліції на цих територіальних одиницях дедалі більше зміщується у політичну площину.

Як засвідчує історичний досвід, муніципальна поліція постала внаслідок феодальної роздробленості, неспроможності центральної влади належно забезпечувати правопорядок, а також побоювань, що зосередження всіх важелів управління поліцейськими силами в руках центру може обернутися деспотією. Стосовно ж впливу загальнонаціональної та регіональної влади на забезпечення правопорядку виникають два питання. Перше: чи спроможне центральне поліцейське керівництво належно враховувати інтереси різних соціальних груп, політичних сил і конкретних регіонів, виробляючи поліцейську стратегію? Друге: чи можуть загальнонаціональні інтереси у сфері контролю над злочинністю бути оптимально передбачені цими групами, силами та місцевою владою? На обидва запитання, ймовірно, позитивної відповіді дати не можна. Усю сукупність проблем, які тут постають, можна врахувати лише на обох рівнях — національному й місцевому. Проте було б наївно вважати, ніби в суспільстві існує єдиний погляд на загальні питання забезпечення законності як у центрі, так і на місцях. Адже економічні, політичні та інші інтереси його різних складових часто не лише не збігаються, а й входять у взаємні суперечності навіть у межах окремих регіонів. Тож у цьому разі метою центральних державних органів, які керують поліцією, а також парламентів і регіональних інстанцій є нейтралізація цих суперечностей і забезпечення збалансованості інтересів при організації функціонування поліцейських сил. Ця мета досягається далеко не завжди. Однак, як свідчить досвід розвинених демократичних країн, загалом вдається ухвалювати рішення, прийнятні для всього суспільства, завдяки єдино можливому в таких умовах компромісному варіанту[141,c.23].

Шляхом реформування поліцейських підрозділів пішли чимало країн Центральної та Східної Європи (у минулому — країни соціалістичного табору), а також держави на пострадянському просторі.

Зокрема, в країнах колишньої Югославії рівень децентралізації є неоднаковим. Так, у Хорватії вона часткова, з високим ступенем централізованого управління в оперативних питаннях; у Боснії та Герцеговині — висока, але відображає регіональність підрозділів; у Македонії з 2001 року ступінь децентралізації дуже високий, а в Чорногорії — низький. Децентралізація поліції в Сербії має обмежений характер, а в Словенії є частковою.

Часткова децентралізація притаманна організації поліції таких країн, як Болгарія, Чехія, Румунія. Низький рівень децентралізації спостерігається в організаційних структурах поліцейських систем Угорщини та Польщі[142,с.280,284].

Організація міліції Російської Федерації тісно пов'язана із системою державного устрою. МВС Росії є вищою ланкою управління галуззю внутрішніх справ. У суб'єктах Російської Федерації (республіках, краях, областях, округах, містах союзного значення) утворюються міністерства внутрішніх справ суб'єктів Федерації та управління (головні управління) внутрішніх справ. Керівництво їхньою діяльністю здійснюють міністри внутрішніх справ суб'єктів Федерації і начальники (головних управлінь) управлінь внутрішніх справ, яких призначає на посаду та звільняє з посади міністр внутрішніх справ РФ. Структура органів внутрішніх справ неоднорідна залежно від рівня, який займає той чи інший підрозділ. Ці відмінності зумовлені необхідністю врахування національних і місцевих факторів, різним обсягом завдань, що виконуються, обстановкою та умовами, в яких діють ці органи[120,с.9-10]. Міліція в Росії поділяється на кримінальну та міліцію громадської безпеки. Муніципальна міліція Головного управління внутрішніх справ м. Москви є структурним підрозділом цього управління. У 2001 році ГУВС м. Москви було передано всі її права й обов'язки як юридичної особи[143].

У Литві перетворення радянської міліції на литовську поліційну інституцію виявилося складним процесом. Мета реформування міліції в 1990 році частково полягала в децентралізації урядового контролю за поліцією шляхом створення окремих систем державної та муніципальної поліції. Ці два типи поліції отримали різні функції. Передбачалося, що державна поліція розкриватиме злочини й підтримуватиме громадський порядок на державному рівні, а муніципальна поліція — підтримуватиме громадський порядок і запобігатиме злочинності на місцевому рівні.

Запровадження такої подвійної системи не мало успіху — переважно через те, що муніципальна поліція залишилася підпорядкованою головним начальникам державної поліції, а також через організаційні проблеми, які паралельно підточували систему. Унаслідок цього спосіб функціонування системи залишився стандартним, а її спрямування на пошук рішень, що відповідали б місцевим потребам, виявилося безрезультатним. Крім того, свою роль відіграли й людські ресурси та фінансові проблеми. Вищі посадовці муніципальної поліції постійно зверталися за підтримкою та інструкціями до департаменту поліції. Муніципалітети були нездатні забезпечити достатні фінансові ресурси своїй муніципальній поліції, і зарплати, які ними виплачувались, були нижчими за зарплати колег по державній поліції, котрі працювали в тому ж будинку. У 1994 р. Міністерство внутрішніх справ відновило фінансування муніципальної поліції, і вона ввійшла до новосформованої служби попередження, на яку, зокрема, покладалося завдання запобігання злочинності[144,с.58-59].

Аналізуючи невдачу поліцейської реформи в Литві, слід відзначити схожість проблем з проблемами сучасного процесу формування місцевої міліції в Україні. Характерними ознаками подібності процесів реформування є:

• невирішені проблеми фінансування;
• невпорядкованість функцій підрозділів та їх дублювання;
• суть радянської моделі міліції, яка полягала в тому, щоб звеличити функцію кримінального переслідування над функціями підтримки громадського порядку, запобігання злочинності та надання соціальної допомоги[144,с.60].

Це підтверджується результатами проведеного нами опитування, в ході якого найбільшою потенційною проблемою ефективності управління місцевою міліцією 64,5% респондентів-працівників міліції вважають недостатню оплату праці(Додаток Б).

Отже, як бачимо, аналіз зарубіжного досвіду свідчить про існування різних підходів: в одних країнах громадський порядок забезпечується державною поліцією (наприклад — Швеція), в інших муніципальною поліцією (наприклад, США, окремі провінції Канади), у третіх — і державною, і муніципальною поліцією. При цьому в європейських (континентальних) країнах (зокрема, Франції, Чехії, Польщі) останнім часом намітилася тенденція до підвищення ролі місцевого самоврядування у здійсненні правоохоронної функції. Це дістало виявлення у створенні в системі місцевого самоврядування спеціальних правоохоронних організацій (муніципальної поліції) зі спеціальними статутними завданнями й особливим статусом, покликаних забезпечувати охорону громадського порядку в межах території населеного пункту. Як правило, муніципальна поліція функціонує паралельно з державною поліцією і тісно з нею взаємодіє[129,с.467].

Застосування демократичних принципів у процесі формування місцевої міліції в Україні вимагає визначення основних елементів демократичної поліцейської діяльності. На сьогоднішній день найбільш вичерпно опис демократичної поліцейської діяльності було розроблено Бейлі (Bayley, 2001), при роботі над грантом Національного інституту юстиції. Бейлі описав чотири нормативні передумови про те, що повинні робити поліцейські організації, щоби сприяти переходу до демократичної поліцейської діяльності. Вони включають наступне:

1. Пріоритетом роботи поліції повинно бути служіння як потребам окремих громадян, так і суспільним групам.
2. Поліція повинна відповідати перед законом, а не перед урядом.
3. Поліція повинна захищати права людини, особливо ті, які необхідні для вільної політичної діяльності, що є відмінною рисою демократії.
4. Поліція повинна бути прозорою у своїх діях[145,с.33-34].

Процес вдосконалення статусу ОВС України обумовлюється необхідністю нового погляду на проблему адміністративно-державного управління відповідно до загальновизнаних міжнародних стандартів професійної діяльності правників, зокрема службовців поліції (міліції).

Як вважає О.М.Бандурка, такими міжнародно-правовими документами є:

• Загальна декларація прав людини, прийнята резолюцією Генеральної асамблеї ООН від 16.12.1966р.
• Міжнародний пакт про цивільні і політичні права, прийнятий резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 16.12.1966р. та підписаний Україною 19.10.1973р., набрав чинності 23.03.1976р.
• Конвенція проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або принижуючих гідність видів поведінки або покарання, прийнята резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 10.12.1984р., підписана Україною 26.01.1987р., набрала чинності 26.06.1987р.
• Мінімальні стандартні правила поведінки з ув'язненими, прийняті резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 31.07.1957р.
• Стандартні мінімальні правила ООН щодо заходів, не пов'язаних з ув'язненими (Токійські правила), прийняті резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 14.12.1990р.
• Головні принципи застосування сили і вогнепальної зброї посадовими особами для підтримання правопорядку, прийняті резолюцією на VIII Конгресі ООН про запобігання злочинності й поводження з правопорушниками від 7.09.1990р.[146,с.21].

Враховуючи подібність вихідних умов країн колишнього СРСР та усвідомлюючи необхідність реформування правоохоронної системи в цих державах 7 грудня 2002року на двадцятому пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-участнць СНД прийнято “Модельний закон про поліцію (міліцію)”[147].

Процес інтеграції міжнародних норм та застосування міжнародних стандартів, які регламентують діяльність поліції (міліції), викликаний умовами часу, які зумовлюють необхідність прийняття ряду інших стандартів.

Такими стандартами є загальні деонтологічні нормативи, норми і принципи, які дозволяють, зобов'язують, рекомендують і призначені для спеціалістів в галузі права незалежно від державних меж їх професійної діяльності з метою гуманізації суспільних відносин, укріплення законності і правопорядку в кожній країні світу[148,c.366]. Зазначені деонтологічні нормативи, норми та принципи закріплюються в положеннях Резолюції №690 Парламентської асамблеї Ради Європи “Декларація про поліцію” (Страсбург, 8 травня 1979р.)[149]; “Віденській декларації про злочинність і правосуддя: відповіді на виклик XXI століття”[150].

Особливу увагу слід приділити міжнародно-правовим актам, які закріплюють стандарти діяльності правоохоронних органів. Зокрема, суттєві зміни у процесі підготовки поліцейських та організації їх діяльності відбулися після прийняття Кодексу поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку, прийнятого Генеральною Асамблеєю ООН у 1979р. Як зазначено у ньому: “Служба суспільству включає в себе, зокрема, надання послуг та допомоги тим членам громади, які з особистих, економічних та соціальних чи інших причин надзвичайного характеру потребують термінової допомоги”[151].

Така постановка питання в країнах Європи не могла не привести до позитивних результатів. Соціологічні опитування в ЄС вказують на високий рівень довіри до поліції. Зокрема, перше місце в шкалі довіри громадян посідає поліція (70%), випереджаючи збройні сили (58%), систему освіти (56%), телебачення і радіо (53%), систему соціального страхування (49%), місцеву владу (47%). А в Україні – рівень довіри населення до міліції значно нижчий і становить, за даними служби “Соціс Гелап”, 20%. Довіру СБУ висловили 26% опитаних, судам та прокуратурі – відповідно 23% і 21%[152, с.11].

Отже, можна стверджувати, що прийняті вище міжнародно-правові акти, Європейський кодекс поліцейської етики (2001р.)[153], а також міжнародне співробітництво, що розвивається у галузі впровадження норм і принципів поліцейської деонтології в практику діяльності поліції країн світового співтовариства засвідчують міжнародне визнання системи норм поведінки як загальноприйнятого нормативно-орієнтуючого соціального інституту.

Можна погодитися з думкою С.В.Лихачова та Г.А.Данильченка, що вивчення світового досвіду дозволяє визначити деякі умови ефективного функціонування поліції (міліції): 1) наявність відповідної правової бази, яка виражає волю суспільства щодо поліції (міліції); 2) чітке управління поліцією (міліцією) з боку вищої національної та регіональної адміністрації; 3) соціальна довіра; 4) укомплектованість особовим складом і наявність у нього здібностей, адекватних завданням, що вирішуються; 5) достатнє фінансування та оснащення необхідними засобами озброєння, зв'язку, транспорту, криміналістичної техніки тощо. Зазначені умови є обов'язковими, рівнозначними та універсальними, тобто їх наявність необхідна в будь-якій країні, хоча все, що пов'язано з функціонуванням поліції (міліції), має національну специфіку[116,с.110].

Діяльність поліції (міліції) в демократичних країнах світу щодо забезпечення прав і свобод людини здійснюється в межах моделі “служіння громадськості”, що передбачає проактивну позицію поліцейських структур, які спрямовують свою діяльність на попередження, профілактику порушень прав і свобод людини. Реформування МВС України повинно привести до впровадження означеної моделі організації діяльності у сфері забезпечення прав і свобод людини[154,c.14].

Тому, вважаємо, що за умов процесу реформування галузі внутрішніх справ в Україні, необхідно застосувати такі основні положення, які випливають з характеристики закордонного досвіду організації роботи децентралізованих підрозділів поліції країн світу, а саме:

• включення до завдань місцевої міліції надання послуг населенню стане не лише одним із ключових завдань її діяльності, але й змінить соціально-правову природу цього органу, його загальні принципи. Для цього необхідно розробити сучасну систему адміністративно-правового регулювання діяльності ОВС на основі узагальнення історичного досвіду, досвіду правоохоронної діяльності та функціонування місцевого самоврядування іноземних держав і їх специфіки в Україні;
• процес реформування повинен передбачати передачу значної частини повноважень щодо організації охорони громадського порядку на такий найнижчий територіальний рівень управління, який забезпечить найефективнішу їх реалізацію, якісні адміністративні послуги населенню;
• делегуючи повноваження органам місцевого самоврядування, держава повинна гарантувати безпеку громадян, контролюючи діяльність ОММ, залишивши частину управлінських функцій, зокрема, координації діяльності правоохоронних суб'єктів;
• враховуючи суттєві відмінності в організації діяльності по охороні громадського порядку, організації публічної влади між Україною та іншими державами, використання закордонного досвіду в процесі реформування, а саме децентралізації ОВС, повинно бути зваженим, тобто враховувати наявність або відсутність системних перетворень в ході реалізації інших напрямів адміністративної реформи в Україні, передбачати поступові, поетапні зміни.

Висновки до розділу 1

Для узгодження інтересів держави та соціально-організованого суспільства необхідне переосмислення статусу ОВС. Сучасні уявлення про призначення та характер діяльності ОВС вимагають змін, реформування галузі внутрішніх справ України.

У чинному законодавстві мають бути закріплені можливості органів місцевого самоврядування впливати на забезпечення громадського порядку та безпеки в межах відповідної територіальної громади.

Зміна поглядів зумовлює потребу у створенні місцевої міліції як особливого органу публічної влади, що має виконувати спільну для держави й громадянського суспільства функцію – охорону громадського порядку. Правова природа місцевої міліції розкривається через сутність громадянського суспільства та процеси інституціоналізації апарату МВС України. Формування й діяльність ОММ випливають із положень державницької теорії місцевого самоврядування. У цілісній системі органів публічної влади орган місцевої міліції реалізує делеговану державою та громадянським суспільством функцію забезпечення охорони громадського порядку. Такі делеговані повноваження повинні бути збалансованими й гармонійно забезпечувати координацію діяльності державних органів та місцевого самоврядування. Зауважимо, що порушення балансу в бік посилення ролі держави веде до поліцейської держави, а послаблення ролі держави у забезпеченні реалізації функції охорони громадського порядку спричиняє регіоналізацію стандартів забезпечення ОГП. Водночас слабшають зв’язки в системі правоохоронних органів аж до формування альтернативних центрів державної влади та зростання злочинності.

На сьогодні законодавець не забезпечив належного механізму реалізації існуючих правових норм, які регламентують діяльність ОММ. Відтак постає необхідність узагальнення правових вимог щодо діяльності місцевої міліції, яке б регламентувало функціонування відповідних суб'єктів. Таке узагальнення доцільно звести у Закон України “Про поліцію”(Додаток Д). Це дозволило б заповнити прогалини у правовому регулюванні, зменшило б кількість підзаконних актів, надало логічну послідовність і цілеспрямованість процесу реформування галузі внутрішніх справ.

Для забезпечення відповідного балансу слід врахувати історично зумовлені передумови формування місцевої міліції в Україні. Вони вказують на необхідність створення відносно децентралізованих правоохоронних органів в єдиній і цілісній системі органів внутрішніх справ. Такий досвід існує в ряді держав світу. Застосування закордонного досвіду та міжнародних стандартів сприятиме процесу реформування міліції в Україні у цьому напрямі.

Діяльність поліції (міліції) в демократичних країнах світу щодо забезпечення прав і свобод людини здійснюється в межах моделі “служіння громадськості”, що передбачає таку позицію поліцейських структур, яка спрямована на попередження, профілактику порушень прав і свобод людини. Отже, включення до завдань місцевої міліції - надання послуг населенню змінить соціально-правову природу цього органу, його загальні принципи.

Основні результати цього розділу опубліковані у наступних працях дисертанта: „Місцева міліції в Україні: минуле, сьогодення”[155], “Імплементація міжнародних стандартів у процес формування органів місцевої міліції в Україні”[156].

2.1. Юридична характеристика і співставлення правового положення органів місцевої міліції з органами внутрішніх справ

Реалізація правоохоронної функції держави виступає одним із напрямів правового регулювання. Свої функції держава втілює через відповідну систему органів, діяльність яких спрямована на виконання покладених на них завдань. Такі органи, що забезпечують правоохоронну функцію держави, прийнято називати правоохоронними[157,с.115].

Правоохоронна система являє собою державно-правовий механізм реалізації правоохоронної функції[158,с.6]. Механізм адміністративно-правового регулювання діяльності правоохоронних суб'єктів є складовою частиною цього державно-правового механізму. До зазначених суб'єктів належать правоохоронні органи, серед яких чільне місце посідають органи внутрішніх справ.

Правоохоронну систему можна трактувати як компонент найбільшої суб'єктивно-об'єктивної системи – суспільства, яке прямує до певної мети (виживання, прискорений розвиток тощо). Кожен компонент правоохоронної системи наділений власними завданнями, а функціонування всіх компонентів системи виступає засобом досягнення спільної мети[159,с.303].

Центральним органом управління в правоохоронній системі виступає Міністерство внутрішніх справ України. П.Б.Коптєв визначає систему МВС України як “сукупність органів, підрозділів і служб та їх працівників, що виконують завдання з охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, охорони прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, боротьби з правопорушеннями, виконують інші функції, у тому числі і забезпечувального характеру (фінансового, матеріального, медичного тощо)”[160,с.77].

В Україні систему МВС ототожнюють з міліцією (окрім міліції систему доповнюють лише внутрішні війська та підрозділи забезпечення). Відтак, на сьогоднішній день, інститут місцевої міліції перетворився на один з наріжних каменів процесу реформування ОВС.

Переосмислення соціальної функції “силового органу” стало об'єктивною реальністю та отримало своє правове закріплення в цілому ряді правових актів. Забезпечуючи пряму дію конституційних положень, законодавець активно шукає оптимальну модель забезпечення захисту прав і свобод людини. Вишукуються нові форми взаємодії органів публічної влади. Здійснюється робота щодо забезпечення якісно нового рівня співпраці з населенням, адаптації системи МВС України до умов діяльності, спрямованої насамперед на забезпечення прав і свобод людини.

Правовим підґрунтям укріплення правопорядку на місцевому рівні виступають Конституція України, Закони України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, рішення місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування з питань охорони громадського порядку, правові рішення громадських об'єднань.

Указ Президента України “Про утворення місцевої міліції”[71] окреслив окремий напрям реформи системи МВС України. Передбачалося, що реформування правового статусу ОВС в Україні мало відбуватися у тісному взаємозв'язку з оновленням конституційного, адміністративного та фінансово-правового статусу органів місцевого самоврядування. Звичайно, адміністративна реформа проводиться і в сучасних умовах, але на сьогодні не досягла очікуваних результатів через відсутність політичної волі щодо послідовного та глибокого реформування в т.ч. правоохоронних органів. В зв'язку з цим реформа системи МВС назріла навіть за умов незавершених адміністративно-територіальної, фінансової, податкової та інших реформ. Кроком до цього стало створення місцевої міліції. Але невирішені проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності ОММ створюють враження, що держава не знає що з ними робити.

Запровадження інституту місцевої міліції не означало виведення її з-під юрисдикції МВС України. Наголос було зроблено на оновлення механізмів матеріально-фінансового забезпечення, взаємодії з органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. Важливим аспектом реформування органів внутрішніх справ стало те, що місцева міліція має утримуватися за рахунок коштів місцевого бюджету. Прийняттю положень з питань утворення місцевої міліції передувало ряд нарад та консультацій між Міністерством внутрішніх справ України, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

Розвиваючи ініціативу Президента України щодо утворення місцевої міліції, народними депутатами було розроблено ряд цікавих законодавчих ініціатив щодо правового регулювання статусу органів місцевої міліції[161-164].[2]Специфіка предмету правового регулювання зазначених законопроектів сприяла тому, що Верховна Рада України так і не зуміла прийняти відповідний закон про місцеву міліцію, а більшість законодавчих новел і надалі залишилися предметом парламентських дебатів.

Правовою основою для реформування міліції став Закон України від 4 березня 2004р. “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції”[74]. Завдяки йому Закон України “Про міліцію” було доповнено статтею7-1 “Місцева міліція”, яка визначила процесуальний порядок утворення місцевої міліції, її завдання та систему організаційно-правових внутрішньоструктурних відносин.

У подальшому, зміст цієї статті зумовив перегляд окремих положень Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Зокрема, стаття26 цього Закону передбачила право міських рад на створення, згідно з законом, міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету і могла б виконувати завдання щодо охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки.

Окрім вище зазначеного, стаття7-1 Закону України “Про міліцію” визначила на основі яких структурних підрозділів формується місцева міліція. Відтепер до її складу мають входити підрозділи дорожньо-патрульної служби, патрульно-постової служби міліції, служби дільничних інспекторів міліції, а також приймальники-розподільники для неповнолітніх, приймальники-розподільники для осіб затриманих за бродяжництво, спеціальні приймальники для осіб підданих адміністративному арешту. Закон передбачає, що до складу місцевої міліції можуть входити й інші підрозділи. У табл. 2.1, як бачимо, запропонована структура місцевої міліції є набагато складнішою від структури, що передбачалася положеннями Указу Президента України “Про утворення місцевої міліції”.

Проте, невдовзі ст.73 Закону України “Про Державний бюджет України на 2005 рік”[165] припинила дію вищезазначеного законодавчого акта. Наказом МВС України за №29 від 13січня2005року було ліквідовано підрозділи організації діяльності місцевої міліції[166]. Ці заходи призупинили поступальний розвиток процесу формування підрозділів місцевої міліції. В подальшому законодавство про Державний бюджет на 2006-2008 роки теж не дозволило впроваджувати в життя практику створення підрозділів місцевої міліції[167-169]. Це знову доводить той факт, що сучасний стан адміністративно-правового регулювання статусу ОММ є недосконалим і не дозволяє належним чином реалізувати наявні правові положення.

Практичний досвід функціонування місцевої міліції, яка була створена в експериментальному порядку в деяких містах України, дозволяє говорити, що ці органи лише утримуються за кошти місцевого самоврядування, а підпорядковуються по вертикалі МВС України. Отже, запровадивши поняття “міліція” та “місцева міліція”, законодавець не розмежував їх правову природу.

Таблиця 2.1

Порівняльна таблиця структури місцевої міліції, визначеної в нормативно-правових актах

Указ Президента України від 22 січня 2001р. №29/2001 “Про утворення місцевої міліції”	Закон України від 20.12.1990р. №565-XII ”Про міліцію” (стаття 71)
підрозділ дорожньо-патрульної служби ДАІ України	підрозділ дорожньо-патрульної служби
підрозділ патрульно-постової служби	підрозділ патрульно-постової служби
підрозділ служби дільничних інспекторів міліції	підрозділ служби дільничних інспекторів міліції
-------------	приймальник розподільник для неповнолітніх
-------------	приймальник-розподільник для осіб затриманих за бродяжництво
-------------	спеціальні приймальники для осіб підданих адміністративному арешту
-------------	інші підрозділи

Кардинально новий підхід у тлумаченні поняття “міліція місцевого самоврядування” пропонувався у проекті депутатів В.Бондаренка, М.Карнауха, В.Стретовича та С.Матвієнка Вони виходили з того, що міліція місцевого самоврядування – озброєний виконавчий орган представницького органу місцевого самоврядування, який утримується за рахунок коштів місцевого бюджету і створюється у відповідності з Законом для забезпечення охорони прав і свобод громадян та громадського порядку на території села, селища, міста (ст.1). На думку авторів даного законопроекту працівник міліції місцевого самоврядування – службовець органів місцевого самоврядування[164].

Таке бачення статусу місцевої міліції має протиріччя із Законом “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції”[74]. Крім цього, на наш погляд, в зв'язку з переосмисленням сутності органів місцевої міліції, недоцільним є використання у визначенні її поняття терміну “озброєний”.

Ще однією з причин, чому на сьогодні ще не створено органи місцевої міліції, на наш погляд, є процес пошуку достатньої кількості коштів на державне фінансування органів МВС. Зміст ст.2 Закону України “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ” визначає загальну чисельність МВС України (за винятком чисельності внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ України, що визначається статтею 3 цього Закону) у кількості 324400 осіб, у тому числі 240200 осіб рядового і начальницького складу. За рахунок Державного бюджету України утримуються 190500 працівників органів внутрішніх справ[72]. Тобто держава здійснює планомірний процес скорочення штатної чисельності службовців МВС України.

Фінансування місцевої міліції здійснюється у частині виконання повноважень органів місцевого самоврядування із відповідного місцевого бюджету, щодо повноважень, делегованих державою – із Державного бюджету України. Таким чином, матеріально-технічне забезпечення здійснюється паралельно місцевим та Державним бюджетом України.

З положень статті119 Конституції України випливає, що органи місцевого самоуправління мають право самостійно здійснювати охорону громадського порядку. Як вже зазначалося, це положення закріплене також і в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, згідно з яким органи місцевого самоврядування можуть створювати місцеву міліцію, що утримується за рахунок коштів місцевих бюджетів, вирішувати питання про чисельність працівників такої міліції, витрати на їх утримання, здійснення матеріально-технічного забезпечення їх діяльності та створення необхідних житлово-комунальних умов[77].

Проте, сучасне нормативно-правове регулювання питання фінансування та матеріально-технічного забезпечення місцевої міліції не дає змоги вирішити ці проблеми.

Повноцінне місцеве самоврядування має задовольняти потреби населення в належному громадському порядку. Проте, механізм реалізації конституційного права органів місцевого самоврядування на самостійне здійснення охорони громадського порядку не має закріплення на законодавчому рівні. Насамперед, це стосується проблеми підпорядкування. На даний момент основну роль в охороні громадського порядку на місцевому рівні відіграє міліція громадської безпеки міських, районних відділів внутрішніх справ, яка, відповідно до Закону України “Про міліцію” є складовою частиною та підпорядковується МВС України.

Представники органів місцевої влади виступають за те, щоб місцева міліція підпорядковувалася керівництву місцевої влади, небезпідставно мотивуючи це тим, що приналежність міліції системі органів виконавчої влади значно обмежує повноваження органів місцевого самоврядування в організації та забезпеченні охорони громадського порядку, позбавляє їх можливості організовувати діяльність місцевої міліції, а також дає підстави знімати з себе відповідальність за стан правопорядку на місцях. Централізована структурна побудова системи МВС України фактично ігнорує наявність однієї з конституційних форм організації публічної влади – місцевого самоврядування. Ця позиція була оприлюднена у Рішенні правління Асоціації міст України від 14.02.2001року “Про Указ Президента України “Про місцеву міліцію”[170].

Інша точка зору на зазначену проблему, яка лежить в основі змін, викладених у ст.7-1 Закону України “Про міліцію”, полягає в тому, щоб створювати міліцію місцевого самоврядування на базі вже існуючих підрозділів міліції, тобто дорожньо-патрульної служби, патрульної служби міліції, служби дільничних інспекторів, спецустанов МВС тощо. До того ж, місцева міліція перебуває під контролем прокуратури, суду, внутрішньої безпеки, що повинно усувати можливість проявів корупції та зловживань. Ця позиція базується на думці, що підпорядкування міліції органам місцевого самоврядування може призвести до того, що вони не будуть в змозі утримувати сили охорони громадського порядку та до неминучої появи “кишенькового” органу, який повністю залежатиме від голови місцевої ради. А це, в свою чергу, потягне за собою дублювання функцій та виникнення конфліктів, особливо, якщо це стосуватиметься взаємодії міліції з іншими правоохоронними підрозділами на міжрегіональному рівні.

Для вирішення цього спірного питання існує кілька шляхів. З одного боку, через розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо управління місцевою міліцією, яка утримуватиметься за рахунок місцевих бюджетів. З іншого, шляхом передачі частини підрозділів міліції громадської безпеки в органи місцевого самоврядування з поетапним формуванням місцевої поліції поза системою МВС.

З цього приводу О.В.Негодченко вважає, що розвиток органів внутрішніх справ має базуватися на таких основних принципах:

• єдність системи МВС України, її максимальна економічність, простота і гнучкість структурної побудови;
• першочергове забезпечення діяльності й розвитку низових ланок органів внутрішніх справ як системи МВС України;
• наступність, поетапність та гласність у здійсненні всіх перетворень, недопущення (або мінімізація) можливих утисків законних інтересів працівників органів внутрішніх справ[171,с.169].

С.В.Лихачов та Г.А.Данильченко, зважаючи на складність процесу реорганізації міліції, вважають за доцільне здійснити поетапний перехід до повноцінної двоступеневої системи (республіканський і місцевий рівні) в період з 2006 по 2013 рр. На першому етапі передбачається:

• створення Координаційних Рад при обласних держадміністраціях із залученням представників УМВС України в областях, науковців та представників громадськості для вироблення Програм створення місцевих міліцій на рівні регіонів з урахуванням особливостей економічного та соціального їх розвитку;
• переведення фінансування підрозділів місцевої міліції з державного до місцевих бюджетів;
• початок перепідготовки кадрів для місцевої міліції на базі навчальних закладів МВС України;
• організація часткового переходу служби дільничних інспекторів, патрульно-постової служби міліції, ДПС, приймальників-розподільників до місцевої міліції в системі МВС України (до 50%).

Другий етап передбачає:

• створення організаційної структури та системи матеріально-технічного забезпечення місцевої міліції;
• переведення служби дільничних інспекторів, патрульно-постової служби міліції, ДПС, приймальників-розподільників та спецприймальників до місцевої міліції в системі МВС України (до 70%).

Третій етап передбачає:

• створення кадрового резерву та системи професійної підготовки працівників місцевої міліції;
• забезпечення повного фінансування потреб місцевої міліції за рахунок місцевих бюджетів;
• переведення місцевої міліції до нової управлінської моделі (100%)[116,с.112].

Погоджуючись в цілому з необхідністю поетапного процесу формування місцевої міліції, ми частково не згідні з позицією С.В.Лихачова та Г.А.Данильченка, оскільки вважаємо, що:

• процес створення місцевої міліції на рівні регіонів можливий (на першому етапі) лише за умов державного фінансування;
• процес часткового переходу служб МГБ, за умов фінансування з бюджетів органів місцевого самоврядування, не може обчислюватись у відсотковому відношенні, оскільки держава не може нав'язувати місцевим громадам обов'язку організації ОГП та фінансування витрат на правоохоронну діяльність, а повинна лише задовольняти реалізацію конституційного права цих громад;
• процес формування місцевої міліції повинен починатись з ініціативи місцевого населення;
• у зазначених етапах не враховано комплексного підходу до реформування систем державного управління і місцевого самоврядування.

Тому, на наш погляд, на першому етапі процесу формування місцевої міліції в Україні необхідно здійснити:

- реформування галузі внутрішніх справ через розширення її змісту та зміну системи правоохоронних органів, шляхом прийняття відповідних законів України та підзаконних нормативно-правових актів;

- розмежування функцій органів внутрішніх справ, з метою уникнення дублювань повноважень та сфери їх компетенції (зокрема, розмежування функцій між місцевою міліцією та міліцією громадської безпеки);

- утворення, на базі підрозділів служб дільничних інспекторів міліції, патрульної та дорожньо-патрульної служб, спецприймальників, приймальників-розподільників та інших служб органів місцевої міліції, які фінансувалась би за рахунок коштів Державного бюджету України;

- налагодження взаємодії та координації між всіма органами внутрішніх справ за новою системою, шляхом напрацювання галузевої нормативно-правової бази, на підставі досвіду функціонування;

- створення можливості переведення окремих органів місцевої міліції, за умов фінансової, матеріально-технічної спроможності ОМС та за їх рішенням, на фінансування, за рахунок коштів місцевих бюджетів;

- розширення повноважень місцевої влади та виведення ОММ з прямого підпорядкування начальнику регіонального управління, із залишенням місцевої міліції в системі МВС України.

На другому етапі необхідно провести адміністративно-територіальну, бюджетну, податкову та інші реформи в Україні, зі зміщенням акцентів на зростання ролі місцевого самоврядування та розширення кола повноважень його органів.

На третьому етапі необхідно завершити формування поліції місцевого самоврядування в системі ОМС та передати функції охорони громадського порядку на місця.

Зазначимо, що наше дослідження зосереджене передусім на першому етапі реформування та на розв'язанні проблем адміністративно-правового регулювання діяльності ОММ. На цьому етапі не йдеться лише про те, щоб механічно підпорядкувати органи місцевої міліції органам місцевого самоврядування. У ситуації, що склалася, очевидно: для реалізації конституційного права ОМС самостійно здійснювати охорону громадського порядку потрібні додаткові організаційно-практичні заходи — розробка дієвої правової бази, визначення статусу працівників місцевої міліції, розв'язання питань їх кадрового, матеріального та фінансового забезпечення, а також інші напрями реформування всіх органів, що виконують правоохоронну функцію. Передусім для цього слід визначитися з правовим положенням органів місцевої міліції, їхніми завданнями та функціями.

На сьогодні обсяг завдань органів міліції окреслює Закон України “Про міліцію”. Зокрема, згідно зі статтею 2 цього Закону, основними завданнями міліції є: “забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень; участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків”[3].

Концепція реформування системи Міністерства внутрішніх справ України зазначає, що головне завдання системи МВС України — забезпечення внутрішнього правопорядку в державі, яке передбачає виконання органами внутрішніх справ низки функцій. Серед них основними в діяльності ОММ є:

• виявлення, припинення, розкриття і попередження злочинів, розшук осіб, які їх вчинили;
• забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів;
• охорона і забезпечення громадського порядку та громадської безпеки;
• нагляд за особами з антисоціальною поведінкою, які перебувають на обліку;
• забезпечення безпеки дорожнього руху;
• участь у поданні соціально-правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам у виконанні покладених на них законом обов’язків тощо[8].

Концепція певною мірою асимілює поняття основних завдань та основних функцій — через необхідність розширення системи ОВС. Однак, на нашу думку, цей перелік не є повним. Приміром, він не відображає окремих функцій внутрішніх військ. Хоча внутрішні війська створюються насамперед для підтримання громадського порядку, вони виконують й інші, передбачені законодавством, спеціальні функції[172]. Як зауважує М.В.Корнієнко: “…найбільше їм підходить назва “Сили оперативного або швидкого реагування”[173,с.7].

У 2004 році, коли було прийнято зміни до Закону України “Про міліцію”, окреслилося відносно вузьке коло завдань, виконання яких покладається на місцеву міліцію. До них віднесено: забезпечення захисту життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян та охорони громадського порядку на відповідній території[74].

Серед перелічених вище завдань місцевої міліції немає жодного, яке б вирізняло її від звичайної (загальнодержавної) міліції. На жаль, у законі так і не закріпили суто самоврядні функції місцевої міліції, як-от примусове виконання рішень органів місцевого самоврядування, охорона органів та посадових осіб місцевого самоврядування, підтримання правопорядку під час здійснення місцевих форм безпосередньої демократії (місцеві вибори, референдуми, збори членів територіальної громади, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо)[174].

Нове розуміння завдань місцевої міліції було закладене в проектах законів про місцеву міліцію. Так, перелік завдань, окреслений проектом Закону України “Про міліцію місцевого самоврядування міста”, внесеним народними депутатами України В.Д.Бондаренком, Ю.А.Кармазіним та іншими, крім основних, визначав такі завдання міліції місцевого самоврядування, як: охорона підприємств, установ та організацій, а також квартир громадян на договірній основі; забезпечення громадського порядку при здійсненні контролю за додержанням правил санітарії та благоустрою; охорона державних символів, символів територіальної громади та пам’яток культури; забезпечення в межах визначених повноважень виконання загальнообов’язкових рішень органів місцевого самоврядування з питань охорони громадського порядку і правил торгівлі та громадського харчування; забезпечення в порядку, встановленому законодавством, безпеки посадових осіб органів місцевого самоврядування; забезпечення громадського порядку при проведенні карантинних заходів під час епідемій та епізоотій; у межах своїх повноважень прийняття участі у забезпеченні військового та надзвичайного стану; сприяння установам, що надають допомогу безпритульним, жебракам, іншим особам, що потребують соціального захисту з боку публічної влади; сприяння органам внутрішніх справ у виконанні покладених на них законодавством завдань[175].

Отже, як бачимо, необхідність законодавчого закріплення нового кола завдань зумовлює потребу у визначенні нових правоохоронних функцій держави, функцій органів внутрішніх справ, міліції та місцевої міліції, а також вдосконалення чинних механізмів правозастосування.

Водночас слід звернути увагу на те, що функції держави не можна ототожнювати з функціями її окремих органів, які є частиною апарату держави і відбиваються у компетенції, предметі ведення, правах і обов’язках (повноваженнях), закріплених за ними[123,с.47].

Цікавою є позиція М.І.Мельника та М.І.Хавронюка, які пропонують перелік правоохоронних функцій, розподіляючи їх на головні, другорядні та допоміжні.

До головних правоохоронних функцій відносять: профілактичну (профілактика правопорушень, які тягнуть за собою юридичну відповідальність у сфері публічного права); захисну (захист життя, здоров’я, прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб); охорони громадського порядку, громадської безпеки і власності; оперативно-розшукову; розслідування злочинів; судового розгляду справ; розгляду справ про адміністративні правопорушення; розгляду справ про фінансові та адміністративно-господарські правопорушення (іншими словами, розгляд справ про адміністративні правопорушення, вчинені юридичними особами або громадянами-підприємцями); виконання вироків, рішень, ухвал і постанов органів дізнання і досудового слідства та прокурорів.

До другорядних та допоміжних функцій належать: контрольна (наглядова); дозвільна (надання дозволів на здійснення певної підприємницької діяльності, у тому числі підприємницької, або вчинення певних дій); правороз’яснювальна (у тому числі функція подання правової допомоги); аналітична та/або методична; інформаційна (інформування інших державних органів, у тому числі правоохоронних); нормотворча (з правом видання актів міжвідомчого характеру); координаційна[176,с.14].

З-поміж функцій держави щодо забезпечення правопорядку необхідно виокремити функції міліції. Нині ці функції визначені Законом України “Про міліцію” як: адміністративна; оперативно-розшукова; кримінально-процесуальна; профілактична; виконавча; охоронна[3].

Що ж до діяльності підрозділів міліції громадської безпеки, на базі яких формуватиметься місцева міліція, то у її складі служба охорони громадського порядку має спеціальні завдання, які характеризують її діяльність як наглядову у всіх встановлених законом правових формах і здійснювану відповідними методами[177,с.11].

На нашу думку, органом міліції слід вважати спеціальний уповноважений орган внутрішніх справ, на який покладено міліцейські (поліцейські) функції. Вони є суттєво вужчими від функцій державного управління в галузі внутрішніх справ. Крім того, підрозділи міліції є основною частиною органів внутрішніх справ, через яку держава здійснює управління громадським порядком.

Наявний перелік завдань та функцій ОВС визначено ще станом на 1990 рік. Лише з початком процесу створення місцевої міліції розпочалися зміни у розподілі функцій та повноважень органів міліції. Проте сьогодні законодавець визначив лише порядок утворення органів місцевої міліції та неповною мірою окреслив їх структуру, залишаючи багато невирішених проблем. Причому вони пов’язані з незавершеністю всіх етапів адміністративної реформи.

Правовий статус органів місцевої міліції підлягає конкретизації. Із розв'язанням питань розподілу повноважень органів державного управління та місцевого самоврядування в галузі охорони громадського порядку слід вирішити багато проблемних питань, таких як визначення статусу органу місцевої міліції, статусу керівника та службовця органу місцевої міліції тощо.

Зазначені функції органів внутрішніх справ на місцевому рівні реалізуються в сукупності з їх тактичними діями, які полягають у застосуванні певних форм і методів безпосередньої охорони громадського порядку і безпеки, запобіганні і припиненні правопорушень, забезпеченні надійного захисту життя, здоров’я, прав та свобод громадян, інтересів суспільства і держави від злочинних чи інших антигромадських посягань. [178,с.57].

За умов сучасного нормативно-правового регулювання місцева міліція перебуває в єдиній системі МВС України. Тому, крім основних завдань, завдань з надання послуг місцевому населенню, було б доцільно визначити додаткові завдання та функції місцевої міліції.

Отже, на нашу думку, доцільно віднести до переліку основних завдань місцевої міліції та формально закріпити на нормативному рівні завдання з надання соціальних послуг на договірній основі. Вони повинні реалізовуватись шляхом здійснення функцій поліцейського сервісу. Такі функції теж повинні бути визначені в нормативно-правових актах (наприклад, забезпечення охорони громадського порядку під час культурно-масових заходів, охорона установ, охорона громадського порядку і відповідних правил в місцях торгівлі та громадського харчування тощо). Проте їх коло не повинно бути вичерпним. Специфіка місцевості, населення та їх потреб можуть вимагати отримання різних послуг з боку ОММ. Тому, на наш погляд, у Законі України “Про поліцію” доцільно визначити лише в загальному поняття функцій поліцейського сервісу, а їх перелік встановлювати на договірній основі між ОМС та МВС України.

Аналізуючи правове положення органів місцевої міліції, необхідно зупинитись на проблемах, які ускладнюють процес формування ОММ. Зокрема, утворення місцевої міліції проводиться за рішенням органів місцевого самоврядування на підставі спільного подання місцевих державних адміністрацій та виконавчих комітетів рад, погодженого з Міністерством внутрішніх справ України. Між тим у районних та обласних радах виконавчих комітетів немає. Це дає підстави припускати, що місцева міліція буде створюватися в окремих територіальних громадах, тобто в селах, селищах та містах. Однак у такому разі на території кожного району, а тим більше області може виникнути кілька десятків підрозділів місцевої міліції. Це зумовлює потребу у розмежуванні компетенції між ними.

На нашу думку, у зв’язку із створенням нових підрозділів необхідне більш чітке законодавче визначення порядку їх утворення, організаційної структури, системи підпорядкування.

Із запропонованих раніше законопроектів випливає, що місцеві органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування нібито зобов’язані створювати підрозділи місцевої міліції і фінансувати їх за рахунок місцевих бюджетів. На наш погляд, це не узгоджується із ст.ст.26,38 Закону України “Про місцеве самоврядування”[77], де органам місцевого самоврядування надається право, а не ставиться в обов’язок створення підрозділів місцевої міліції. Може виникнути ситуація, коли у відповідних органів місцевого самоврядування не вистачить коштів місцевого бюджету для утримання необхідного штату місцевої міліції, що негативно впливатиме на стан забезпечення громадської безпеки і громадського порядку.

Як зазначено вище, місцева міліція утворюється на базі підрозділів дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції України, патрульної служби міліції та служби дільничних інспекторів міліції. Проте незрозуміло, чи створюються ці підрозділи шляхом розширення штатів вже існуючих підрозділів у складі державної міліції, чи окремо, поряд з ними.

Пунктом 3 указу Президента України від 22.01.2001р. №29/2001 “Про утворення місцевої міліції”[71] визначено, що місцева міліція виконує свої завдання у взаємодії з іншими підрозділами ОВС, проте не визначено завдань, прав та обов’язків працівників місцевої міліції, відмінних від завдань, прав та обов’язків працівників державної міліції. Таким чином, виникає ситуація, коли одні й ті самі завдання у межах однієї території будуть виконувати різні, але аналогічні державні органи з однаковим колом повноважень їх працівників. Це неминуче призведе до паралелізму, дублюванню в їх діяльності.

Тому, на наш погляд, завдання і функції, покладені чинним законодавством на міліцію, слід розподілити між міліцією та місцевою міліцією. Зокрема:

1) покласти на останню завдання з охорони і забезпечення громадського порядку, захист власності від злочинних посягань і участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння органам місцевого самоврядування та іншим державним органам у виконанні покладених на них законом обов'язків, надання інших соціальних послуг місцевому населенню на договірній основі;

2) зосередити місцеву міліцію на виконанні таких функцій як адміністративна та профілактична, включити до їх переліку функцію поліцейського сервісу;

3) розмежувати поняття місцевої міліції та міліції громадської безпеки, для приведення загальної системи МВС до структури, яка відображатиме функції її елементів.

Згідно зі ст.ст.26,38 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”[77], головним змістом діяльності місцевої міліції є діяльність дільничних інспекторів. Адже відповідні ради фактично мають право затверджувати і звільняти останніх. Проте положення, які регламентують діяльність ДІМ, чітко не визначають їх ролі в організації охорони громадського порядку та не надають у цьому напрямі їм чітких повноважень.

На нашу думку, необхідно визначити в окремому законі повноваження працівників місцевої міліції та інші організаційні питання, що стосуються діяльності цього органу та його працівників.

Крім цього, й самі поняття “міліція” та “місцева міліція” є дещо некоректними. На думку Н.А.Пелиха, необхідність перейменування міліції на поліцію обумовлена прийняттям Україною ряду міжнародно-правових зобов’язань у сфері забезпечення прав людини і громадянина. Введення в дію міжнародних стандартів передбачає всебічне використання в чинному законодавстві цивілізованої термінології з метою запобігань виникненню непорозумінь з приводу загальновизнаної термінології[179,с.518].

Тому доцільно вирішити питання про зміну назв відповідно на “поліцію” та “місцеву поліцію”. 73,9% респондентів під час опитування підтримали таку пропозицію (Додаток А).

Важливим питанням у процесі формування місцевої міліції є розв'язання проблеми фінансування ОММ. Одним із шляхів її вирішення могло б бути внесення змін до статей 88-91 Бюджетного кодексу України[180]. Суть цих змін полягає в тому, що утримання місцевої міліції, яка входитиме до складу органів внутрішніх справ України, здійснюватиметься за рахунок коштів місцевих бюджетів. Проте, на нашу думку, з огляду на ст.143 Конституції України[1], така пропозиція не враховує вимог ст.85 Бюджетного кодексу України, згідно з якою держава може передати органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України. Крім того, згідно з цією статтею забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені цим Кодексом до місцевих бюджетів, та здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів[180].

З урахуванням того, що забезпечення громадського порядку і громадської безпеки є завданням держави, відповідні повноваження, закріплені за органами місцевого самоврядування у цій сфері, є делегованими. Отже, сучасне адміністративно-правове регулювання цього питання виглядає скоріше як намагання держави перенести тягар бюджетних видатків і відповідальності за підтримання правопорядку на місцеве самоврядування, а не як стимул до місцевої ініціативи й самоорганізації.

Покладення на місцеве самоврядування обов’язку утримувати підрозділи місцевої міліції за рахунок місцевого бюджету потребує суттєвої зміни бюджетної політики держави і відповідного збільшення дохідної частини місцевих бюджетів. На наш погляд, вирішення проблеми шляхом розширення податкового тиску, за умов сучасного податкового законодавства, не є доцільним. Хоча комплексне реформування податкової системи, шляхом збільшення кошика доходів бюджетів місцевого самоврядування, змогло б частково вирішити цю проблему. Загалом, існування місцевих податків і зборів відповідає, в першу чергу, інтересам територіальних громад, від імені яких діють органи місцевого самоврядування, оскільки такі платежі є виключно їх фінансовою базою. Виходячи з цього, метою введення місцевих податків і зборів є забезпечення місцевих органів влади коштами, необхідними для здійснення їх завдань і функцій, що перебувають у їх самостійному розпорядженні і концентруються у відповідних бюджетах[181,с.374].

До здійснення податкової реформи в Україні, на наш погляд, для формування місцевої міліції необхідно збільшити відсотки відрахувань до місцевих бюджетів із загальнодержавних податків, що розподіляються між Державним і місцевими бюджетами. Відповідні зміни повинні враховуватись вже при підготовці бюджетної резолюції на наступний бюджетний рік, а рішення органів місцевого самоврядування про створення місцевої міліції можуть набувати чинності не раніше, як з початку року, наступного за роком прийняття рішення. На думку М.Я.Петренка: “При цьому слід враховувати суттєву обставину: якщо вважати місцеву міліцію факультативною (а для цього є достатньо підстав), треба чітко додержуватись пропорційності при розподілі бюджетних асигнувань між тими місцевостями, де прийнято рішення про створення місцевої міліції, і там, де такі рішення не прийняті”[174,с. 91].

Тому слід врегулювати ці питання на нормативному рівні, шляхом внесення відповідних змін до Бюджетного кодексу України.

Прийняття Закону України “Про поліцію” потребує внесення змін і доповнень до Кримінально-процесуального кодексу України (зокрема, внесення змін до ст.101 Кодексу та визначення статусу органу місцевої міліції як органу дізнання)[182], Кодексу України про адміністративні правопорушення (зокрема, визначення компетенції органів місцевої міліції, начальників та заступників начальників ОММ, працівників підрозділів місцевої міліції щодо права складати протоколи, розглядати та приймати рішення по справах про адміністративні правопорушення)[183] тощо.

Розглядаючи нинішній стан правоохоронної системи України, доходимо висновку, що вона потребує системного та комплексного реформування. Втілення ідеї місцевої міліції дасть змогу впорядкувати відносини між органами місцевого самоврядування та правоохоронними структурами, дозволить місцевій владі цілеспрямовано впливати на криміногенну ситуацію, а також, залежно від неї, визначати чисельність і склад місцевої міліції, стратегію та тактику її застосування. Водночас для досягнення цих цілей потрібно розв'язати проблеми організаційно-правового, фінансового характеру та питання ресурсного забезпечення.

Функціонування місцевої міліції має відбуватися на основі програми профілактики злочинів та інших правопорушень. Така програма повинна спиратися на чинні бюджети, аналіз криміногенної обстановки, соціально-економічні чинники, наявні сили й засоби, а розроблятися — з ініціативи місцевих органів влади та самоврядування. Ці програми становлять комплекс відповідних заходів усіх суб'єктів, залучених до організації охорони громадського порядку, зокрема органів влади.

Отже, для створення місцевої міліції необхідно вирішити низку питань: законодавчо закріпити за місцевими органами влади компетенцію в сфері управління місцевою міліцією; забезпечити стабільні фінансові надходження до місцевих бюджетів; оптимізувати управлінські структури, змінивши систему обслуговування та рівні управління РВВС, МВВС і (ГУ)УМВС; вдосконалити адміністративне, кримінальне та кримінально-процесуальне законодавство; переглянути пріоритетні напрямки діяльності міліції, функції служб і підрозділів та критерії їх оцінювання; розширити повноваження органів місцевого самоврядування у сфері забезпечення охорони громадського порядку.

2.2. Правова характеристика елементів і рівнів адміністративно-правового регулювання та організації діяльності органів місцевої міліцї

Після того як було визначено й розмежовано завдання та функції міліції й місцевої міліції, варто звернути увагу на питання їхньої структури.

Якщо розглядати це з позицій загальної теорії систем, структура являє собою лише сукупність зв'язків та відносин між елементами; сам же набір елементів та їхні властивості вивчаються окремо[184].

У науковій літературі структуру трактують як «будову та внутрішню форму організації системи, що виступає як єдність сталих взаємозв'язків між її елементами»[185,с.395]. У більш стислому вигляді структура – це сукупність взаємопов'язаних елементів[186,c.28].

На наш погляд, зміст адміністративно-правового регулювання діяльності визначається через діяльність об'єднаних у певну організаційну структуру суб'єктів управління, яка спрямована на розв'язання практичних проблем і досягнення цілей шляхом реалізації відповідних функцій, на визначених принципах та із застосуванням належних методів.

Якщо структура є невпорядкованою, виникає загроза проблеми подвійного підпорядкування. Такої думки дотримуються 57,7% респондентів за результатами проведеного нами опитування (Додаток А).

У сучасних умовах важливо акцентувати увагу на рівнях формування рішень, на питаннях делегування повноважень щодо прийняття управлінських рішень у системі ОВС, на проблематиці суб'єктності рішень та ефективності їх прийняття на регіональному рівні[187,c.29].

Досліджуючи правові аспекти формування безперервного та цілеспрямованого впливу на діяльність службовців ОММ задля виконання ними визначеної законом компетенції, можна виявити цілу низку рівнів та елементів адміністративно-правового регулювання. Дуалізм правової природи ОММ зумовлює запровадження рівнів адміністративно-правового регулювання у процесі формування органів місцевої міліції (державного та самоврядного). Своєю чергою, державний і самоврядний рівні можуть обумовлювати власні ієрархічні структури підвідомчості.

Характеризуючи державний рівень адміністративно-правового регулювання, пропонуємо виділити такі його види:

а) вищий;

б) центральний;

в) місцевий.

Вищий державний рівень адміністративно-правового регулювання та організації діяльності ОММ охоплює такі елементи:

<>1.---2.3.----·організація та забезпечення правопорядку, попередження і припинення правопорушень на вулицях та в інших громадських місцях, розкриття злочинів;

Місцевий рівень адміністративно-правового регулювання та організації діяльності ОММ включає елементи регіонального та локального масштабу:

1. Регіональні та місцеві органи внутрішніх справ:

<>---законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

Охарактеризувавши державний рівень адміністративно-правового регулювання та організації діяльності органів місцевої міліції, слід визначити самоврядний рівень. На підставі аналізу Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»[77] до цього рівня слід віднести такі елементи:

<>1)2)3)4)5)--------забезпечує в межах повноважень, визначених законодавством, організацію охорони громадського порядку і громадську безпеку на відповідній території, дотримання законності та належну організацію роботи місцевої міліції;

Окрім зазначених вище повноважень, варто вказати на специфічні функції районних та обласних рад, які впливають на організацію процесу фінансування ОММ, зокрема щодо:

<>--Головний штаб (координаційний центр);

Доцільно вирішити питання щодо можливості реорганізації, утворення і включення до системи МВС України Департаменту податкової поліції, Департаменту Державної прикордонної служби, Департаменту з питань надзвичайних ситуацій. Проте ці питання потребують додаткового дослідження.

За такої системи, на наш погляд, розв'язуються такі проблеми:

1) Вивільняються від міліцейських функцій підрозділи, яким вони не властиві, а саме:

- досудове слідство;

- експертно-криміналістичні підрозділи;

- паспортні та міграційні служби;

- Державна служба охорони.

2) Підрозділи, які виконують міліцейські функції, згруповані за напрямами діяльності:

- кримінальна міліція;

- місцева міліція;

- міліція громадської безпеки;

- транспортна міліція;

- судова міліція;

3) Внутрішня безпека МВС України – стає неміліцейським підрозділом, що усуває певні протиріччя стосовно функцій цього підрозділу.

4) Зберігається статус і структура внутрішніх військ.

За таких умов система органів внутрішніх справ, які виконуватимуть міліцейські (поліцейські) функції – це:

В складі Управлінь поліції:

На першому етапі реформування реалізація права органів місцевого самоврядування (територіальних громад) щодо створення та ліквідації органів місцевої поліції не повинна призводити до їх реструктуризації, а зводитись лише до питань делегування управлінських повноважень та зміни порядку фінансування.

Можна було б привести структуру підрозділів міліції громадської безпеки у відповідність до структури місцевої міліції, ці підрозділи назвати місцевою міліцією, привести штатну чисельність у відповідність, налагодити вертикальні та горизонтальні зв'язки в системі управління, комунікації та інформаційне забезпечення діяльності. Але і за таких умов виникатиме ряд проблем:

Для вирішення цих проблем, на нашу думку, доцільним є розмежування понять міліції громадської безпеки та місцевої міліції. Більше того, вважаємо, що таке розмежування можна здійснити з огляду на поняття громадської безпеки. Адже громадська безпека включає в себе такі відносини, які попереджують або усувають шкідливі для життя та здоров'я наслідки, котрі можуть бути заподіяні в результаті дій людей або штучним, або природнім джерелом підвищеної небезпеки[193,c.21]. Тобто основною сферою функціонування місцевої міліції буде охорона громадського порядку, а підрозділів міліції громадської безпеки – забезпечення громадської безпеки. Фінансування місцевої міліції на першому етапі реформування слід здійснювати за рахунок коштів Державного бюджету України.

Державну політику щодо забезпечення безпеки дорожнього руху, на наш погляд, повинен здійснювати Департамент громадської безпеки. Тому підрозділи ДАІ слід віднести до ДГБ і через них здійснювати нагляд за діяльністю дорожньо-патрульної служби ОММ, видавати обов'язкові до виконання приписи щодо усунення недоліків у роботі цих служб, проводити навчання та інструктажі працівників служби ДПС місцевої міліції.

За таких умов структура поліції громадської безпеки могла б прийняти такий вигляд:

Структура місцевої поліції в такому варіанті виглядатиме так:

Окремо слід зупинитись на питанні перепрофілювання приймальників-розподільників для осіб, затриманих за бродяжництво. Їх сучасний статус, з огляду на дотримання прав і свобод людини, на даний час викликає сумнів. Роль органів місцевої влади в управлінні ними повинна бути збільшена через соціальну спрямованість функцій цих установ. Основним призначенням таких приймальників повинна бути соціальна адаптація та надання допомоги особам, які не мають постійного місця проживання. Щодо функціонування приймальників-розподільників для неповнолітніх, то їх значення як спеціальної установи ОВС не викликає сумнівів.

Доцільним, на наш погляд, було б створення у відділах місцевої поліції секторів організації охорони громадського порядку, інспекції в справах дітей, підрозділів профілактики та адміністративної практики, підрозділів агітації і пропаганди тощо. На сектор організації охорони громадського порядку слід покласти функції аналітично-штабного підрозділу.

Утворення органу місцевої міліції, як зазначалось вище, здійснюється на підставі рішення ОМС шляхом спільного подання місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів ОМС для узгодження МВС України. На наш погляд, орган місцевого самоврядування, який прийняв рішення про утворення місцевої міліції, повинен представити до МВС України проект бюджетно-фінансового кошторису, який обґрунтовує можливість створення такого органу внутрішніх справ. Ми вважаємо, що МВС України повинно мати право відхилити подання через:

Для узгодження подання доцільно було б передбачити одночасне підписання адміністративного договору між МВС України та ОМС, в якому слід визначити питання делегування повноважень міністерством, питання взаємодії, координації діяльності, фінансування, відповідальності, соціальних гарантій тощо. На нашу думку, термін дії такого договору повинен встановлюватись не менше строку виконання повноважень відповідної Ради до моменту підписання іншого договору після обрання нового складу Ради або до другого їх засідання. При відсутності нового подання та проекту договору до другого засідання Ради дія попереднього договору може бути продовжена на строк виконання повноважень відповідною Радою за умов відсутності апеляції з боку Міністерства внутрішніх справ України.

Крім цього, договір міг би включати в себе питання організаційного характеру. Зокрема, наказ МВС України від 11.04.2005 року №231 «Про заходи щодо подальшого вдосконалення охорони громадського порядку і безпеки громадян» вказує на необхідність організації охорони громадського порядку зональним методом, залучивши до цього членів громадських формувань, працівників охоронних структур[34].

Центральною службою, яка повинна організовувати ОГП, є служба дільничних інспекторів міліції. Діяльність дільничного інспектора міліції є багатофункціональною (загальна та індивідуальна профілактика; адміністративна; кримінально-процесуальна; організаційна; участь у наданні соціальної і правової допомоги населенню). Визначені функції, своєю чергою, дозволяють конкретизувати завдання (попередження правопорушень та їх припинення), яке спрямоване на забезпечення громадського порядку на певній території як основної мети діяльності дільничного інспектора міліції. Отже, сфера функціонування дільничного інспектора міліції висуває високі вимоги до суб'єкта цієї діяльності.

Слід зауважити, що в ОВС спеціалісти більшу частину трудового дня витрачають на виконання суто технічних функцій, що не потребують високої кваліфікації. Це відбувається тому, що під час скорочень управлінських апаратів звільнялися, як правило, технічні працівники. І багато хто вважає це правильним. Мовляв, вигідніше мати зайвого спеціаліста, ніж двох технічних працівників. Практика свідчить зовсім не так. Саме тому спеціалістам доводиться друкувати довідки, розносити інформацію, вести облік документації. Великий паперовий потік, щоденна напруженість перетворюють кваліфікованого фахівця на технічного працівника, зайнятого впорядкуванням нескінченої кількості довідок, звітів, директив. Таке нераціональне його використання негативно позначається на розробленні перспективних проблем, що потребують тривалого й ретельного вивчення[194,с.110]. Тому слід переглянути питання організаційно-штатного забезпечення підрозділів ОММ, зокрема служби дільничних інспекторів міліції. Окремі кроки з цього питання вже врегульовано на нормативному рівні[31].

Ми вважаємо, що робота дільничних пунктів ОММ у містах може бути організована наступним чином: три-чотири адміністративні дільниці повинні бути згруповані в одному дільничному пункті і утворювати адміністративну зону. Адміністративна зона очолюється старшим дільничним інспектором. Вона повинна обслуговуватись визначеною кількістю нарядів патрульної служби. 2-3 адміністративних зони повинні утворювати сектор охорони громадського порядку, який обслуговується нарядами дорожньо-патрульної служби.

Завдання та функції дільничного інспектора міліції, на наш погляд, є достатньо добре визначені на нормативному рівні[28]. Організація роботи ДІМ є сформованою на підставі багаторічної практики і досвіду, проте застосування тих чи інших форм адміністративної діяльності дільничного інспектора потребує вдосконалення. Зокрема, аналізуючи форми зв'язків з громадськістю працівників служби ДІМ, у ході опитування нами виявлено тенденцію схильності до використання традиційних форм – участь громадян в роботі громадських формувань з охорони громадського порядку (26,2%) та прийом громадян (37,4%)(Додаток Б).

Робота дільничних інспекторів міліції є перевантаженою виконанням різнопланових завдань. Така універсальність, на нашу думку, може стати причиною недостатньої ефективності роботи служби.

Роботу дільничних інспекторів міліції доцільно було б організувати так, щоб дільничні пункти виконували роль чергових частин в адміністративній зоні. З цією метою слід забезпечити цілодобове несення служби 1 працівником адміністративної зони на дільничних пунктах, з розрахунку 4 дільничних інспектора та 4 помічники ДІМ на адміністративну зону. Служба повинна здійснюватись по змінах, за графіком, який дозволяє дотримуватись норм трудового законодавства. Для цього в адміністративній зоні повинні нести службу помічники дільничних інспекторів міліції. До повноважень помічників дільничних інспекторів міліції, на наш погляд, доцільно було б віднести завдання:

На нашу думку, обслуговування адміністративної дільниці двома працівниками міліції є необхідним як з огляду на ефективність роботи, так і через необхідність забезпечення особистої безпеки. Більше того, у Статуті патрульно-постової служби міліції тактика дій передбачає необхідність залучення двох працівників міліції до заходів, пов'язаних із затриманням, перевіркою документів, доставленням до ОВС тощо[27]. Розширення повноважень помічників дільничного інспектора є необхідним для організації роботи дільничних пунктів як міні-райвідділів із цілодобовою роботою. Дільничний інспектор повинен працювати безпосередньо на дільниці, в той же час бути постійно проінформованим про стан оперативної обстановки на дільниці. Тому основні завдання помічника дільничного інспектора спрямовані на функції оперативного інформування та роботу на дільничному пункті. Таким чином, зональним методом можна охопити всю територію органу місцевого самоврядування – міста.

Дещо іншою повинна бути організація органу місцевої міліції села (селища). Часто місцева рада зможе утримувати лише 1-2 працівників міліції. Тому органом місцевої міліції у незначних за чисельністю жителів населених пунктах слід вважати пункти місцевої міліції (дільничні пункти). Ці пункти, на наш погляд, повинні бути в структурі підрозділів місцевої міліції районних-центрів або інших міст.

Функції підрозділів патрульної служби міліції та ДПС чітко визначені на нормативному рівні. Проте потребують вдосконалення форми діяльності цих підрозділів. Щодо функцій дорожньо-патрульної служби на автошляхах, які не охоплені діяльністю місцевої міліції, то вони повинні, на наш погляд, виконуватись дорожньою міліцією регіонального управління, досвід функціонування якої є в Україні.

Важливим аспектом організації діяльності органів місцевої міліції, як у питаннях організаційного, так і фінансового характеру, є розрахунок нормативного навантаження на працівників служб ОММ. Кількість особового складу повинна розраховуватись за обґрунтованими нормативами. Згідно з ними, на сьогоднішній день, один дільничний інспектор має обслуговувати 3 тисячі осіб міського чи 2,2 тисячі осіб сільського населення, на одного інспектора патрульної служби мусить припадати до 1,5 тисячі жителів, одним співробітником дорожньо-патрульної служби ДАІ обслуговується 15 кілометрів довжини дороги чи 1050 одиниць зареєстрованих у місті транспортних засобів[27;28;29].

Принагідно зауважимо, що вказані вище нормативи потребують уточнення, оскільки вони не можуть носити універсального характеру для всіх підрозділів місцевої міліції. Крім того, сьогодні такі нормативи часто не дотримуються, з огляду на різні об'єктивні та суб'єктивні причини.

Так, станом на 01.01.2008 року штатна чисельність служби ДІМ районних відділів Львівського міського управління ГУМВС України у Львівській області становить 182 інспектори. Елементарний розрахунок дає підстави вважати, що при такій кількості дільничних інспекторів міліції кількість обслуговуваного населення становить 546 тисяч. Проте чисельність населення м. Львова чи не вдвічі більша.

Штатна чисельність Полку патрульної служби міліції м. Львова 448 інспекторів. Тобто чисельність обслуговуваного населення становить 672 тисячі. А якщо врахувати, що станом на 01.01.2008 року некомплект у службі становить 87 працівників, то кількість обслуговуваного населення за нормативами становитиме 541500 мешканців.

Тому ми вважаємо, що такі нормативи повинні мати більш гнучкий характер, а також враховувати можливість змін, залежно від стану оперативної обстановки та результатів діяльності підрозділу.

У зв'язку з цим пропонуємо для визначення нормативного навантаження на 1 працівника служби використовувати формулу:

N=S×K;

де, N – фактичне нормативне навантаження на 1 працівника служби;

S – стандартне нормативне навантаження;

К – коефіцієнт нормативного навантаження (К=0,5÷1,5);

Коефіцієнт нормативного навантаження повинен визначатись:

К=Т–Е;

де, Т (Т=1÷1,5) – тип населеного пункту (вид адміністративно-територіальної одиниці, густота населення, площа обслуговування, наявність сил інших правоохоронних органів, які залучаються до ОГП). Тобто збільшення площі обслуговування та робота в сільській місцевості призводить до зменшення нормативного навантаження, а збільшення густоти населення та наявність сил інших правоохоронних органів, які залучаються до ОГП – до його збільшення).

Е (Е=0÷0,5) – рівень безпеки в громадських місцях та безпека дорожнього руху в населеному пункті (ефективність діяльності підрозділів місцевої міліції). Тобто збільшення ефективності діяльності підрозділів, тобто зменшення кількості правопорушень, збільшення кількості їх припинення працівниками місцевої міліції, може бути підставою для збільшення нормативного навантаження у визначених межах, і навпаки).

На нашу думку, введення коефіцієнту Е є необхідним для створення механізму стимулювання працівників місцевої міліції. Ефективність діяльності конкретного підрозділу визначається на підставі оцінки громадської думки та результатів його діяльності. Для відшукання додаткових ресурсів стимулювання ефективності діяльності працівників місцевої міліції начальник ОММ, у випадку встановлення можливості збільшення нормативного навантаження на працівника міліції на підставі параметру Е, може ініціювати перед відповідною радою питання скорочення чисельності посад, із збереженням їх фінансування, для розподілу вивільнених коштів на збільшення оплати праці працівників підрозділу.

При розрахунку кількості співробітників за нормативним навантаженням, на наш погляд, у випадку визначення суми із десятими (сотими), кількість посад повинна округлюватись у бік збільшення.

З огляду на збільшення штатної чисельності працівників служби ДІМ, у зв'язку із введенням посад помічника дільничного інспектора міліції, необхідно переглянути стандартне нормативне навантаження, з врахуванням навантаження працівників, що перебуватимуть на цих посадах.

Ключову позицію в управлінні діяльністю ОММ має займати Департамент громадської безпеки (Департамент громадської безпеки та у справах місцевої поліції). Через власні підрозділи на регіональному рівні (управління Головного комісаріату поліції) він має керувати підрозділами місцевої поліції, що утримуються з Державного бюджету України. Окрім цього, на Департамент слід покласти й такі завдання: координація діяльності місцевої поліції та поліції громадської безпеки (інших підрозділів регіональної поліції з питань охорони громадського порядку); розробка нормативного та здійснення правового забезпечення організації діяльності служб місцевої поліції та поліції громадської безпеки; вивчення й оцінка стану охорони громадського порядку на території України та в окремих її регіонах.

Ми дотримуємось позиції, що підрозділи кримінальної поліції на першому етапі реформування повинні створюватись із врахуванням необхідності прив’язки до сучасної системи адміністративно-територіального поділу держави, а ОММ функціонувати при цих органах внутрішніх справ. Таким чином, підрозділи кримінальної поліції формуватимуть районні, міські комісаріати кримінальної поліції (сучасні МРВВС). Вони разом з підрозділами Департаменту досудового слідства та експертизи повинні забезпечити функціонування слідчо-оперативних та оперативних груп.

Така структура могла б створити належні передумови для утворення органів місцевої міліції, які будуть фінансуватися за рахунок коштів органів місцевого самоврядування.

У випадку реалізації права місцевих громад на створення органів місцевої міліції, які фінансуються за рахунок коштів місцевого самоврядування, виникають проблеми підпорядкованості сільських та селищних ОММ.

В цьому випадку доцільним було б вирізняти такі органи місцевої поліції:

- управління, відділи, сектори, пункти та окремі підрозділи місцевої поліції міста;

- сектори, пункти місцевої поліції села, селища.

У першому випадку органи та підрозділи місцевої поліції міста можуть, на підставі рішення ОММ, виводитись із прямого підпорядкування начальнику регіонального управління МВС України, за винятком виконання окремих функцій, щодо яких вони повинні залишатись в оперативному підпорядкуванні.

В другому випадку, доцільність створення самостійних органів місцевої поліції є сумнівною. Тому, органи місцевої поліції села (селища), при переведенні на фінансування за рахунок коштів місцевих бюджетів, повинні залишатись у прямому підпорядкуванні начальника Головного комісаріату поліції, начальника управління поліції громадської безпеки та у справах місцевої поліції, а також в підпорядкуванні відділу місцевої поліції міста – районного центру.

Таке вирішення проблеми підтверджується результатами опитування, проведеного в ході дослідження. Лише 29,6% респондентів вважає за доцільне створення самостійних підрозділів місцевої міліції на рівні села (селища) (Додаток А).

У випадку створення відділу місцевої поліції міста-районного центру, який фінансується за рахунок коштів місцевих бюджетів, за рішенням відповідних рад, місцева поліція села (селища) може бути прямо підпорядкована такому органу місцевої поліції.

Крім зазначених органів, доцільно, на наш погляд, створювати спільні органи місцевої поліції асоціацій за рішенням кількох селищних, сільських рад.

Певною неузгодженістю нормативно-правових актів є те, що згідно п.33 ст.43 Закону України “Про місцеве самоврядування” на пленарних засіданнях обласних радвирішується питання утворення за погодженням з відповідними головними управліннями, управліннями Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі місцевої міліції, погодження призначення на посади і звільнення з посад керівника місцевої міліції та начальників структурних підрозділів цієї міліції й дільничних інспекторів міліції, внесення пропозицій щодо їх заохочення або притягнення до відповідальності[77]. Проте, обласні ради не мають виконавчих комітетів і не представляють територіальну громаду, а лише є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Тому, доцільність створення обласних управлінь місцевої поліції, які будуть фінансуватись за рахунок коштів ОМС, повинна визначатись лише за умови прийняття рішення про створення такої місцевої міліції, всіма (або значною більшістю) територіальних громад. Але в такому випадку вплив на органи місцевої міліції збоку територіальних громад сіл, селищ, міст – районного значення буде суттєво зменшений.Дискусійний характер цієї проблеми підтверджується результатами опитування, лише 46,5% опитаних вважають за доцільне створення підрозділів місцевої міліції на обласному (регіональному) рівні(Додаток А).

В разі прийняття відповідною радою рішення про ліквідацію місцевої поліції, яка утримується за рахунок коштів органів місцевого самоврядування, цей орган повинен негайно переводитись на утримання за рахунок коштів Державного бюджету України і підпорядкований начальнику Головного комісаріату поліції Головного регіонального або регіонального управління МВС України в Автономній Республіці Крим, області, м. Києві та м. Севастополі.

Орган місцевого самоврядування повинен мати право прийняти рішення про передачу повноважень щодо органу місцевої поліції регіональному управлінню міліції громадської безпеки, з передачею всіх фінансових та матеріально-технічних ресурсів, а в окремих випадках повинен бути зобов'язаний здійснити таку передачу, згідно з вимогами чинного законодавства (наприклад, адміністративно-територіальна реформа з ліквідацією ОМС, воєнний стан тощо).

Отже, для приведення системи ОВС до структури, яка дозволить належним чином забезпечувати охорону громадського порядку, необхідно здійснити оптимізацію рівнів адміністративно-правового регулювання та організації діяльності органів місцевої міліції. Така оптимізація повинна відповідати вимогам чіткого розподілу завдань та функцій між елементами системи, призводити до зменшення рівнів управління, передбачати можливість реалізації прав територіальних громад на участь в організації ОГП через представницькі органи місцевої влади, шляхом розширення їх повноважень щодо місцевої міліції.

Крім цього необхідно забезпечити належну організацію роботи служб ОММ, зокрема вдосконалити систему організації громадського порядку зональним методом із забезпеченням нормативного навантаження на працівників місцевої міліції.

2.3. Проблеми взаємодії, координації та інформаційного забезпечення діяльності органів місцевої міліції

Для належного функціонування ОММ необхідно проаналізувати комунікації з усіма суб’єктами, задіяними у реалізації правоохоронної функції. На наш погляд, якщо право ОМС на формування місцевої міліції буде реалізовано, потрібно розв’язати проблеми взаємодії та координації, які забезпечать:

А) належний стан охорони громадського порядку;

Б) єдину систему боротьби з правопорушеннями та злочинами на території обслуговування;

В) відповідний рівень контролю за діяльністю органів місцевої міліції;

Г) можливість реорганізації та ліквідації ОММ;

Д) реальну можливість впливу населення територіальних громад на ефективність діяльності міліції по охороні громадського порядку та забезпеченні безпеки громадян;

Е) чіткий розподіл функцій між підрозділами ОММ та іншими ОВС.

Категорія “взаємодія” виступає важливим методологічним принципом пізнання явищ природи і суспільства. Аби визначити сутність об’єкта, слід виявити його закономірні взаємодії. Кожен об’єкт піддається пізнанню лише в системі відносин і взаємодій з навколишніми явищами. Пізнання речей означає пізнання їх взаємодії, і водночас воно саме є результатом взаємодії між суб’єктом та об’єктом. Будь-яке дослідження, емпіричне чи теоретичне, розпочинається з виявлення зв’язків об’єкта, форм його взаємодії з середовищем[195,с.112].

Взаємодія – одна з основних філософських категорій, яка відображає процеси впливу різних об’єктів один на одного, їх взаємну обумовленість та зміну стану або взаємоперехід, а також породження одним об’єктом іншого[196,с.7].

Взаємодія визначає існування та структурну організацію будь-якої матеріальної системи[197,с.216]. За відсутності відносно стійких зв’язків і без взаємодії частин ціле (система) розпалося б під впливом зовнішніх і внутрішніх дій.

Управлінська система – це єдине ціле, що існує і розвивається завдяки взаємодії його компонентів[198,с.10]. Управлінська система, як і будь-яка система, характеризується наступними ознаками: наявність елементів системи, взаємозв’язком цих елементів[199,с.5].

Координація – це функція управління, змістом якої є забезпечення впорядкованих взаємозв’язків і взаємодій між організаціями, ділянками та учасниками виробництва й управління, з метою узгодження дій щодо реалізації рішень, об’єднання спільних зусиль у вирішенні загальних завдань[200,с.76-77].

На думку В.М.Плішкіна: “Координація в органах внутрішніх справ – це управлінська діяльність, спрямована на узгодження функціонування елементів системи органів внутрішніх справ у режимі, який забезпечує найефективніше досягнення поставлених перед системою цілей, тобто координація полягає в організації, насамперед правовими засобами, взаємодії між елементами системи”[12,с.505].

Отже, зміст поняття “координація”:

Зв’язки безпосереднього (субординаційного) управління та координування належать до управлінських взаємозв’язків[202,с.99]. Забезпечення охорони громадського порядку зумовлює необхідність узгодженої взаємодії між виконавцями цієї функції, і, відповідно, координаційного впливу на ОВС. При цьому зміст координаційного впливу залежить від характеру взаємовідносин ОВС та координуючого органу. Зокрема, Кабінет Міністрів України, МВС України координують діяльність ОВС за допомогою владних розпоряджень. Тобто, такі відносини є субординаційними.

ОММ не підпорядковані органам місцевого самоврядування, тому останні здійснюють координаційний вплив у такій формі, при якій є рівність учасників, самостійність кожного з них. Координуючий орган, при цьому, виконуючи організаційно-рекомендаційні функції, має право здійснювати контроль за виконанням координаційних рішень. Такі відносини слід віднести до координаційних.

Як при субординаційних, так і при координаційних відносинах здійснюється управлінський вплив на ОВС. Однією з основних ознак такого впливу є наявність каналів зворотного зв’язку. Координуючі органи, здійснюючи організацію взаємодії суб’єктів, повинні отримувати від ОВС та брати до уваги необхідну інформацію для прийняття управлінського рішення. Тобто, об’єкт управління здатний реально впливати на рішення суб’єкта, при цьому, все ж таки, остаточне рішення приймає суб’єкт самостійно. Такі відносини називають реординаційними, найбільш важливою організаційно-правовою формою яких є взаємне інформування[203,с.15]. При ній інформаційне забезпечення носить комунікативний характер[204,с.183]. Реординаційна взаємодія, таким чином, відіграє інформаційну роль у підготовці та коригуванні управлінського процесу і повинна розглядатись як допоміжна в механізмі субординаційних та координаційних зв’язків.

Систему комунікацій органів місцевої міліції складатиме сукупність елементів, задіяних в організації охорони громадського порядку та забезпеченні безпеки громадян. До цієї системи зв’язків за субординацією слід віднести Кабінет Міністрів України, МВС України та його департаменти, регіональні управління та їх підрозділи. Внутрішня субординація, на нашу думку – це відносини по вертикалі між органами, підрозділами та службами місцевої міліції, а також між працівниками місцевої міліції відповідних рангів.

За умов існуючого нормативного забезпечення діяльності ОММ взаємодія з органами місцевого самоврядування є координаційною, у формі реординаційних зв’язків.

В зв’язку з реформуванням системи МВС України, координаційна взаємодія виникає між органами місцевої міліції та:

Особливо слід звернути увагу на організацію зв’язків з населенням як форму взаємодії місцевої міліції. Ці зв’язки виражені в адміністративному нагляді органів внутрішніх справ, гласних та негласних зв’язках з громадянами для забезпечення правоохоронної функції. Органи місцевої міліції повинні взяти на себе повноваження щодо організації навчання, сприяння, контролю за участю громадян в охороні громадського порядку та державного кордону.

Важливою формою взаємодії є зв’язки з органами влади, які на території місцевої громади забезпечують правоохоронну функцію, зокрема:

Система контролю за діяльністю ОММ формується, на нашу думку із:

Хоча сучасна система взаємодії в сфері охорони громадського порядку є достатньо відпрацьованою і має свої позитивні сторони, що підтверджується в ході опитування схвальною характеристикою 57% респондентів(Додаток А), все ж вона потребує вдосконалення.

Особливо це стосується форм комунікацій ОММ та ОМС. Оскільки органи місцевої міліції створюються на підставі рішень органів місцевого самоврядування та фінансуються з місцевих бюджетів, відповідальність за належне забезпечення охорони громадського порядку та безпеки громадян покладається на органи місцевого самоврядування. Постає проблема визначення доцільності існуючих форм комунікаційних зв’язків. Виникає необхідність субординаційних зв’язків між органами місцевого самоврядування та органами місцевої міліції. Ускладнює це завдання необхідність забезпечення єдності системи органів внутрішніх справ.

Підрозділи місцевої міліції повинні залишатись в єдиній системі органів внутрішніх справ. Це підтверджується результатами опитування, в якому 69% опитаних дали ствердну відповідь. 52,3% опитаних нами працівника служби ДІМ вважають найоптимальнішим варіантом сучасного формування місцевої міліції відносну децентралізацію цих органів в системі МВС(Додаток Б).

Отже, на ОММ повинні розповсюджуватись нормативно-правові акти МВС України та Департаменту громадської безпеки, який повинен взяти на себе функції контрольно-наглядового органу:

В окремих випадках, коли органи місцевої міліції залучаються як придані сили для участі в заходах, передбачених оперативними та спеціальними планами МВС України, Департамент громадської безпеки повинен виконувати роль координуючого органу управління.

За умов проведення запропонованих нами вище реформ, Департамент громадської безпеки повинен здійснювати правове забезпечення діяльності органів місцевої міліції та контроль за дотриманням нормативно-правових актів, які регламентують порядок організації охорони громадського порядку. Це здійснюється шляхом розробки нормативів, стандартів такої діяльності, на підставі науково обґрунтованих розрахунків та наукових досліджень в цій сфері. Департамент повинен координувати діяльність служб міліції громадської безпеки (МОП “Беркут” та ОММ; ДАІ та ДПС тощо).

Роль координуючого центру повинен відігравати Головний штаб МВС України, який готує управлінські рішення щодо координації всіх служб та підрозділів по боротьбі зі злочинністю, охороні громадського порядку та державного кордону, здійснює постійне спостереження за станом оперативної обстановки в державі та в її регіонах, організовує роботу єдиної системи чергових частин МВС України, контролює обліково-реєстраційну дисципліну тощо.

Департамент кадрового забезпечення МВС України повинен забезпечувати відбір кандидатів на службу до місцевої міліції, направляти на навчання, стажування, підвищення кваліфікації, вести обліки персоналу, здійснювати організаційно-штатну роботу, забезпечувати організацію бойової, фізичної, психологічної, медичної та службової підготовки кадрів міліції, вести облік дисциплінарної практики, вирішувати питання соціального та пенсійного забезпечення тощо. Щодо органів місцевої міліції, то їх кадрові апарати повинні бути складовою частиною централізованого апарату. Проте, керівники підрозділів по роботі з персоналом органів місцевої міліції, яка утримується за рахунок коштів ОМС, повинні перебувати в підпорядкуванні начальника місцевої міліції. Виникає проблема характеру субординаційних зв’язків між Департаментом кадрового забезпечення МВС та кадровим апаратом місцевої міліції, яка потребує подальшого дослідження.

Інші питання організації службової діяльності ОММ повинні передбачати управлінський вплив органів місцевого самоврядування через реалізацію заходів, передбачених договірними умовами, комплексними програмами та планами забезпечення ОГП.

Для характеристики взаємодії з ОМС нами визначено ряд специфічних ознак, якими наділятиметься місцева влада:

З цією метою між органом місцевого самоврядування та органом місцевої міліції необхідно укласти адміністративний договір, в межах чинного законодавства, який би закріплював вимоги до служб місцевої міліції, критерії оцінки їх діяльності, визначав порядок виділення відповідних коштів з місцевих бюджетів для фінансування виконання функцій, які там обумовлені, а також створення належних умов для служби та гарантії соціального захисту працівників місцевої міліції.

К.С.Бєльський вважає, що адміністративний (поліцейський) договір – це угода двох або більше суб’єктів адміністративного права, яка укладається сторонами в процесі і з метою охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки та боротьби з протиправними посяганнями. За допомогою адміністративного договору норми адміністративного права визначають поведінку конкретних суб’єктів, здійснюється переведення абстрактних юридичних приписів в конкретні правовідносини[205,с.758].

Характерними ознаками адміністративного договору є такі положення:

Такий договір повинен узгоджуватись із МВС України з метою:

Щодо критеріїв оцінки діяльності ОММ, то, на нашу думку, вони повинні мати універсальний характер для всієї системи ОВС, проте окремі вимоги можуть передбачатися і в умовах договору.

Аналізуючи наукові дослідження в цьому напрямі, ми погоджуємося з В.В.Мальцевим, який вважає, що критеріями оцінки в діяльності ОВС повинні бути:

Ці критерії частково можна розглядати як критерії оцінки діяльності місцевої поліції. На нашу думку, критеріями оцінки діяльності місцевої міліції можуть бути:

Вирішальним у питанні ефективності ОГП є налагодження взаємодії між підрозділами міліції. Враховуючи, запропоновані вище організаційно-правові зміни, з метою збереження єдиної системи органів міліції, на нашу думку, доцільним є створення органів місцевої міліції при відділах кримінальної міліції. Чергові частини відділів кримінальної міліції повинні бути в складі централізованої, єдиної системи органів оперативного управління, слідчо-оперативними та оперативними групами, а також координувати діяльність ОВС, в межах плану комплексного використання сил та засобів по охороні громадського порядку щодо дій за оперативними та спеціальними планами.

Проте, вважаємо, що організація охорони громадського порядку, повинна здійснюватись місцевою міліцією. Тому, підрозділи організації охорони громадського порядку повинні бути створені в Управліннях (відділах) місцевої міліції.

Практична реалізація зонального методу дозволить забезпечити належну організацію ОГП. Це означає, що організація охорони громадського порядку пов’язана із впорядкуванням горизонтальних форм взаємодії всередині системи місцевої міліції. Для цього необхідно змінити графічну та текстову модель організаційної побудови органу чи підрозділу, яка відображає взаємне розташування, взаємодію та підпорядкованість підрозділів і посад для виконання покладених на орган (підрозділ) завдань та функцій[207].

Сучасні методики оперативного інформування повинні забезпечувати дільничні пункти необхідною інформацією з чергових частин, а саме:

Щоденно цю інформацію відповідальний дільничний інспектор повинен доводити до нарядів патрульної та дорожньо-патрульної служб, інших підрозділів місцевої міліції на інструктажах.

Однією із форм внутрішньої взаємодії є забезпечення дільничних пунктів транспортним засобом. На перших етапах, цю проблему можна вирішувати шляхом розподілу та закріплення за дільничними пунктами наявних автопатрулів дорожньо-патрульної та патрульної служб, використанням транспорту служби ДІМ, екіпажів приймальників-розподільників тощо. Наряди патрульної та дорожньо-патрульної служб повинні бути постійно закріпленими за адміністративними зонами та в місцях (маршрутах), визначених планом комплексного використання сил та засобів по охороні громадського порядку. Це сприятиме вивченню складу населення, особливостей території, дозволить напрацьовувати належну взаємодію служб.

Цікавою є пропозиція організації роботи слідчих підрозділів за предметно-територіальним принципом[208,с.13]. Його реалізація буде сприяти взаємодії дільничних інспекторів міліції та слідчих підрозділів з метою вивільнення служби ДІМ від кримінально-процесуальних функцій.

План комплексного використання сил та засобів по охороні громадського порядку повинен забезпечувати взаємодію всіх служб міліції, внутрішніх військ, підрозділів охорони, прикордонної служби, підрозділів з питань надзвичайних ситуацій тощо.

Вказана вище пропозиція випливає з досвіду функціонування муніципальної поліції багатьох країн світу. Такі органи під час надходження відомостей про злочини оперативно вживають необхідних заходів для їх запобігання, припинення і розкриття, повідомляють про це органи державних поліцейських сил і передають їм відповідні матеріали. Взаємовідносини з останніми будуються на засадах взаємодії і координації, але організаційна підлеглість як така або дуже обмежена, або повністю виключена[209,с.71-76].

Втім, сьогодні в органах внутрішніх справ України склалася ситуація, за якої підрозділи (служби) й окремі працівники, маючи практичний досвід, глибоке розуміння механізмів розв’язання правоохоронних проблем та достатню статистичну інформацію про їх динаміку, не можуть ефективно застосовувати сучасні методи підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень, наслідком чого є перевантаженість оперативними завданнями, як зовнішніми, так і внутрішніми, з одного боку, та відсутність належного забезпечення виконання управлінських рішень (інформаційного, кадрового, фінансового, матеріально-технічного) – з іншого[210,с.16].

Основними причинами недостатньої ефективності функціонування підрозділів ОВС працівники служби ДІМ, в ході, проведеного нами опитування визначили відсутність відповідної управлінської підготовки керівників (39,3%), корупцію (21,5%) та недосконалу структуру ОВС(Додаток Б).

Безумовно, для реалізації зазначених напрямів реформування, потрібно налагодити систему координації діяльності служб на регіональному та міжрегіональному рівнях. З цією метою, поклавши функції координації діяльності правоохоронних органів на штабні підрозділи Головних регіональних управлінь та комісаріатів поліції, необхідно налагодити систему оперативного інформування.

Стан криміногенної ситуації в Україні вказує на зміни, які відбуваються в злочинному середовищі, а саме зростання таких видів протиправних діянь де використовується інформація про діяльність органів публічної влади, інформація щодо підприємницької діяльності, злочини в сфері інтелектуальної власності, щодо забезпечення конфіденційної інформації тощо. Запровадження новітніх технологій у правоохоронну діяльність має на меті озброїти правоохоронців достатньою кількістю інформації та оперативністю її отримання для боротьби зі злочинністю. Крім цього інформація, яка використовується в правоохоронній діяльності, служить для обліку, інформування, координації діяльності підрозділів, оперативного реагування.

Стаття 1 Закону України “Про інформацію” визначає поняття інформації, як “документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі”[211].

В діяльності ОММ одержують, використовують, поширюють або зберігають усі види інформації. Основними видами інформації є: статистична інформація; адміністративна інформація (дані); масова інформація; інформація про діяльність державних органів влади та органів місцевого і регіонального самоврядування; правова інформація; інформація про особу; інформація довідково-енциклопедичного характеру; соціологічна інформація[211].

Інформація в ОВС має зовнішній та внутрішній аспекти. Зовнішній аспект, на нашу думку, включає процес інформатизації суспільства з питань діяльності органів місцевої міліції. Це –створення і розвиток інформаційного середовища, що забезпечує найсприятливіші умови для функціонування інформаційних ресурсів, автоматизованих способів їх обробки й використання для забезпечення правопорядку на підвідомчій території. А внутрішня інформація – інформація з обмеженим доступом, необхідна для належного функціонування органів внутрішніх справ, спрямована на внутрішню організацію і забезпечення службової діяльності міліції.

Методи, які використовують у своїй діяльності органи міліції, визначаються характером, якістю та доступністю необхідної інформації. Індивідуальні дії та заходи здійснюються в межах основних форм діяльності, із застосуванням спеціальних методів. Діяльність органу місцевої міліції є специфічною, оскільки вона регулюється різними матеріальними та процесуальними нормами, що вимагає знань в різних галузях права.

Отже, на нашу думку, інформаційне забезпечення органів місцевої міліції – це сукупність форм документів, класифікаторів, нормативної бази та реалізованих рішень, які застосовуються в інформаційних системах під час її функціонування.

Ефективність діяльності органів охорони громадського порядку обумовлюється рівнем інформаційного забезпечення. Від повноти і своєчасності отримання необхідної інформації, рівня інформатизації значною мірою залежить результативність роботи цих служб і дієвість охорони правопорядку.

Так, при опитуванні працівників служби ДІМ, нами встановлено, що основними проблемами інформаційного забезпечення діяльності у їх підрозділах є недостатній рівень комунікацій на місцях (особливості географічного розташування ОВС, транспорт, зв’язок і т.п.) –64,5% та низький рівень технічного забезпечення (наявність малоефективних засобів спецзв’язку, відсутність INTERNET, бази даних і т.п.) –40,2%(Додаток Б).

Інформатизація — це комплекс взаємопов'язаних процесів організаційного, правового, політичного, соціально-економічного, науково-технічного та виробничого характеру, які мають на меті створити умови для задоволення інформаційних потреб і реалізації прав громадян та суспільства. Основою для цього є створення, розвиток і використання інформаційних систем, мереж, ресурсів та технологій, побудованих на сучасній обчислювальній і комунікаційній техніці[212].

На нашу думку, мета інформатизації ОММ полягає у підвищенні ефективності їхньої діяльності шляхом поліпшення якості інформаційно-аналітичного забезпечення служб і підрозділів місцевої міліції, а також у зростанні достовірності, повноти й оперативності отримання інформації в інтересах забезпечення правопорядку.

Враховуючи специфіку діяльності та структуру ОММ, вважаємо, що їхня інформатизація має бути зорієнтована на створення і використання:

Отже, метою інформатизації роботи ОММ є:

Окресливши вимоги до інформаційного забезпечення діяльності місцевої міліції, варто окремо зупинитися на проблемах, що виникають у цій царині. В.А.Савицький, А.М.Карацюба, В.В.Святобог виокремлюють головні недоліки банків даних, які застосовуються в ОВС:

З метою забезпечення оперативною інформацією підрозділів ОВС на всіх рівнях було створено інформаційні обліки. На територіальному рівні управління в міськрайлінорганах на підставі документів первинного обліку формуються банки даних оперативно-розшукового, оперативно-довідкового, адміністративного та статистичного призначення. Водночас використання баз даних практичними працівниками залишається доволі ускладненим та незручним.

Спільна програма Європейської Комісії та Ради Європи для України передбачала проведення експертизи та надання підтримки Україні в організації роботи міліції та внутрішніх військ. У її звітних документах проаналізовано стан зовнішньої і внутрішньої інформації. Зазначено, що структура вертикальної спеціалізації (кримінальний блок міліції, слідство, блок міліції громадської безпеки), на думку експертів, мало сприяє оперативному інформуванню. Наявність різних каналів, подрібнення даних, різна термінова класифікація шкодять оперативній взаємодії. Показовим у цьому плані є становище механізму запитів до Інтерполу: замість системи засобів автоматизованого доступу в кожній з областей було створено групи з 1-5 працівників.

Щодо банку даних експерти дійшли висновків, що це питання є найслабшим місцем системи внутрішньої інформації. Їм було незрозуміло, чи вони існують насправді, і, головне, для чого вони фактично слугують. Те ж саме стосується питань визначення рівня доступу до цих баз даних на місцях.

Перед експертами постала також проблема об'єднання банків даних. Експерти не помітили ефективності обміну інформацією та систем, сумісних з іншими суб'єктами чи зацікавленими сторонами (Державною прикордонною службою, митними органами, прокуратурою, судовою системою, пенітенціарною системою, системою міжнародних зв'язків). З огляду на недостатню об'єктивність інформації (статистичних даних) про злочинність, визначено проблему забезпечення реалістичного і повного інформування населення про стан злочинності та результати діяльності правоохоронних органів[214,c.19].

На відміну від оперативно-розшукових заходів та слідчих дій, охорона громадського порядку постійно вимагає негайного доступу до баз даних. Проте ефективність використання можливостей сучасних інформаційних мереж у діяльності міліції громадської безпеки з охорони громадського порядку не є достатньо високою.

Демократизація суспільства в Україні, заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян, які впроваджуються сьогодні, є позитивним явищем, проте певною мірою вони "ускладнюють" реалізацію основних завдань міліції через недосконалість механізму профілактики злочинів та правопорушень під час охорони громадського порядку та забезпечення безпеки громадян. Для належного виконання своїх обов'язків, крім належного фахового рівня працівників міліції, дедалі важливішу роль відіграє впровадження новітніх технологій, ефективних засобів комунікації. У зв'язку з цим постає необхідність запровадження нових процесуальних норм, які врахують зміни, зумовлені науково-технічним прогресом у галузі правоохоронної діяльності

Розвиток сучасної системи інформаційного забезпечення діяльності ОВС тісно пов'язаний із науково-технічним прогресом. Використання останніх досягнень у науці та техніці насамперед повинно знаходити застосування в діяльності міліції. Проте навіть звичайний відомчий телефонний зв'язок залишає бажати кращого. Для належного інформаційного забезпечення діяльності місцевої міліції в системі МВС України необхідний цілісний та комплексний підхід до реформування цього напряму. Побудова єдиної сучасної цифрової мережі електрозв'язку органів внутрішніх справ України створить належні передумови для функціонування всіх ОВС[215].

Ще одним важливим напрямом вдосконалення сучасної системи інформаційного забезпечення є формування баз даних на нижчому рівні. Інформаційна мережа ОВС будується за територіальним принципом, її елементами є центральна, регіональна, територіальна інформаційні мережі. Регіональні інформаційні мережі забезпечують інформаційну взаємодію між галузевими службами ГУМВС, УМВС, УМВСТ, територіальними і центральними інформаційними мережами ОВС та правоохоронними органами. Територіальні інформаційні мережі є складовими регіональних і забезпечують інформаційну взаємодію між підрозділами міськрайорганів[213,c.25].

Служба дільничних інспекторів міліції є джерелом накопичення інформації про стан охорони громадського порядку, оперативної обстановки на території адміністративної дільниці, тобто суб'єктом формування територіальних інформаційних систем. Завданням служби є проведення індивідуально-профілактичної роботи, охорона громадського порядку, робота з населенням, попередження злочинів та правопорушень і т.д. Дільничний інспектор міліції формує відомості та обліки, які характеризують дільницю, підприємства, організації, установи, навчальні заклади, об'єкти дозвільної системи, обліковує сили, що приймають участь в охороні громадського порядку, профілактиці правопорушень та боротьбі зі злочинністю тощо. Служба проводить індивідуально-профілактичну роботу та веде обліки осіб, щодо яких установлено адміністративний нагляд, а також щодо 7-ми категорій осіб з числа підоблікового елементу. Проведення поквартирного та подвірного обходу теж супроводжується створенням та оформленням обліків. Такий об'єм інформації на території обслуговування підрозділів місцевої міліції повинен формувати галузеві інформаційні мережі з метою швидкого доступу до бази даних всіх зацікавлених служб і підрозділів ОВС.

Важливою проблемою ефективності інформаційного забезпечення діяльності міліції є забезпечення режиму таємності та інформаційна безпека[216]. Виходячи з інформаційного суверенітету України та загальновизнаних принципів міжнародного порядку у сфері інформації, Закон України "Про державну таємницю" регулює суспільні відносини, пов'язані з віднесенням інформації до державної таємниці, її засекречуванням та охороною з метою захисту життєво важливих інтересів України у сфері оборони, економіки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку[217].

За природою походження культура інформаційної безпеки в умовах інформаційного суспільства має організаційний, інженерно-технічний та правовий зміст. Для забезпечення інформаційної безпеки в сфері діяльності підрозділів міліції слід забезпечити належне адміністрування інформаційної мережі шляхом реєстрації та авторизації користувачів, ведення журналів доступу та забезпечення безпеки інформаційного обміну.

Потенційною небезпекою інформаційного забезпечення діяльності підрозділів міліції є втручання в роботу автоматизованих систем та розповсюдження програмних і технічних засобів, призначених для незаконного проникнення до цих систем, здатних спричинити спотворення або знищення інформації, методи маніпуляцій з інформацією, такі, як підміна даних чи коду, моделювання, комп'ютерне шахрайство й саботаж та ін.[218,c.177].

В результаті вищевказаного ми можемо зробити наступні висновки:

1) Для належної організації охорони громадського порядку, забезпечення безпеки громадян, боротьби зі злочинністю та правопорушеннями силами підрозділів місцевої міліції доцільною є розробка Комплексної програми запровадження системи інформаційного забезпечення. Ця програма повинна включати створення оперативної інформаційної мережі всіх рівнів (закритого типу), які допускають підключення до інформаційних мереж загального користування. Така мережа повинна забезпечувати доступ та обмін інформацією між територіальним, регіональним та центральним рівнями і забезпечувати формування банків даних з використанням телекомунікаційних технологій. Забезпечення зв'язку по швидкодіючих каналах має в своїй основі використання супутникових та цифрових каналів, за рахунок чого реалізується доступ до комп'ютерної мережі з рухомих об'єктів та стаціонарних постів міліції.

2) Зміна критеріїв оцінки діяльності міліції, покращення системи інформування органів місцевого самоврядування, місцевих громад про стан охорони громадського порядку, оперативну обстановку на їх території сприятиме виробленню системи обміну інформацією по лінії місцева міліція – населення, місцева міліція – ОВС (МВС), місцева міліція – органи державної влади.

3) Підготовка спеціалістів органів місцевої міліції вимагає постійного стеження за змінами в чинному законодавстві, оперативного інформування про такі зміни практичних підрозділів, простого доступу до галузевої нормативно-правової бази, за умов дотримання відповідних обмежень.

4) Необхідно забезпечити формування баз даних службою дільничних інспекторів міліції для швидкого доступу до інформації патрульною службою та іншими зацікавленими службами. Слід використовувати для їх формування бази даних з мереж загального користування, підрозділів у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, дозвільної системи та ін.

5) Для ефективного забезпечення безпеки громадян, боротьби з правопорушеннями, необхідно широко запроваджувати технічні засоби контролю за дотриманням правил дорожнього руху та поведінкою громадян в місцях масового скупчення, на територіях (об'єктах) з ускладненою оперативною обстановкою.

6) Слід розробити інтегровану базу даних щодо заяв і повідомлень про злочини та інші події. Це надасть змогу реально показувати стан оперативної обстановки та здійснювати порівняльний аналіз та прогнозування.

7) Необхідно забезпечити надійний захист інформації, яка використовується ОВС.

8) Слід передбачити і забезпечити можливість обміну інформацією на технологічному рівні, між всіма органами публічної влади та правоохоронними органами, які приймають участь у забезпеченні правоохоронної діяльності.

9) Потрібно забезпечити відповідні умови для швидкого доступу до інформації всіх працівників міліції, які безпосередньо забезпечують ОГП, за допомогою єдиної інформаційно-телекомунікаційної мережі. З цією метою, слід обладнати дільничні пункти захищеними системами інформаційного забезпечення, мобільним зв'язком тощо. На помічників дільничних інспекторів слід покласти обов'язки щодо поповнення інформаційних баз даних через стаціонарні системи інформаційного забезпечення на дільничному пункті.

Висновки до розділу 2

Комплексне реформування системи МВС України потребує подолання стереотипів, що формувалися роками, а також розширення змісту поняття “галузі внутрішніх справ”. Завдяки цьому вдасться відійти від стандартів радянської правоохоронної системи. Для цього необхідно виважено підійти до виокремлення завдань та функцій міліції. У світі ці завдання та функції мають назву поліцейських. Відтак, важливим кроком у реформуванні ОВС стане перейменування “міліції” на “поліцію”.

Розширення галузі та виокремлення поліцейських функцій зумовлює потребу в чіткому розподілі компетенції і повноважень служб та підрозділів поліції. Для місцевої поліції головним завданням є охорона громадського порядку. Водночас обмежувати діяльність ОММ лише адміністративною функцією недоцільно. Спираючись на міжнародний досвід, для виконання завдань – надання соціальних послуг населенню, місцева поліція повинна мати можливість забезпечувати їх виконання на договірній основі шляхом реалізації функцій поліцейського сервісу.

Для належної організації діяльності підрозділів місцевої міліції слід розробити чітку систему нормативного навантаження діяльності. Така система повинна бути гнучкою і передбачати елементи ефективності роботи окремих підрозділів.

Усі зміни в галузі внутрішніх справ слід відобразити в Законі України “Про загальну структуру органів внутрішніх справ” (Додаток В), а питання організації діяльності поліції в Законі України “Про поліцію” (Додаток Д).

Щоб упорядкувати проблеми, які заважають реалізації прав місцевого самоврядування на утворення місцевої міліції, слід, насамперед, розмежувати правову природу і поняття міліції громадської безпеки та місцевої міліції. Це призведе до можливості утворення ОММ, незалежно від рішення місцевої влади, як структурного елементу єдиної системи ОВС України з державним фінансуванням. Ці органи повинні бути створені таким чином, щоб їх структура відповідала вимогам статті7-1 Закону України “Про міліцію”. Такі заходи створять передумови для нескладної зміни порядку фінансування та делегування частини управлінських функцій щодо місцевої міліції органам місцевого самоврядування. Питання делегування повноважень, фінансування та взаємодії повинні відображатись в адміністративному договорі між органами місцевого самоврядування та МВС України.

Оскільки створення місцевої міліції тягне за собою необхідність створення чіткої системи взаємодії з органами влади, правоохоронними органами та іншими підрозділами міліції, координації їх діяльності, необхідно розробити план комплексного використання сил та засобів по охороні громадського порядку із належною системою управління та оперативного інформування. З цією метою, необхідно дотримуватись зонального способу організації ОГП. Проте, така організація може мати особливості, пов’язані зі специфікою місцевого самоврядування в Україні.

В основі зонального методу лежить робота служби дільничних інспекторів, зокрема організація охорони громадського порядку на дільничних пунктах, адміністративних дільницях, адміністративних зонах та секторах охорони громадського порядку.

Мета інформатизації ОММ полягає у підвищенні ефективності їхньої діяльності через поліпшення якості інформаційно-аналітичного забезпечення служб і підрозділів місцевої міліції, підвищення достовірності, повноти й оперативності отримання інформації в інтересах забезпечення правопорядку.

Основні результати цього розділу опубліковані у наступних працях дисертанта: „Правова основа організації та діяльності місцевої міліції в Україні”[219], “Щодо статусу органу місцевої міліції”[220], “Місцева міліція в системі органів внутрішніх справ”[221], “Інформаційне забезпечення діяльності підрозділів місцевої міліції”[222].

3.1. Кадрове забезпечення діяльності органів місцевої міліції

Кадрова функція (робота з персоналом) належить до ключових функцій управління органами місцевої міліції.

У системі ОВС кадрова функція полягає у виконанні завдання соціального забезпечення систем та процесів управління у сфері охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю — через залучення осіб, які відповідають визначеним вимогам, до реалізації трудових функцій в організаційних рамках МВС України та його структурних підрозділів[223,c.223].

На наш погляд, кадрова функція охоплює два основних напрями:

Обидва напрями кадрової функції ґрунтуються на праві й органічно поєднуються з правовою роботою.

В основу кадрової функції покладено весь комплекс робіт із підбору, розстановки, навчання та виховання кадрів, тобто роботу з кадрами.

Із цього приводу Г. Мякішев виокремлює такі елементи роботи з кадрами в органах внутрішніх справ: організаційно-штатна робота; підбір кадрів; розстановка кадрів; підготовка кадрів; присвоєння спеціальних звань; оцінка кадрів; забезпечення службового просування кадрів; виховання кадрів; соціальне забезпечення кадрів; стимулювання службової активності кадрів; зміцнення законності і дисципліни в діяльності кадрів; звільнення кадрів; робота з ветеранами[224,c.83].

Л. Колодкін до елементів роботи з персоналом відносить: визначення кількості працівників; ступінь їх підготовки; посадове становище; безпосередню роботу з кадрами (підбір, розстановку, забезпечення службового просування, роботу з резервом тощо); стимулювання трудової активності; виховання кадрів; професійну підготовку[224,c.83].

Увесь комплекс відносин, що виникають у роботі з кадрами, перебуває під регулюючою дією права.

На наш погляд, кадрове забезпечення — це функція адміністративної діяльності, спрямована на реалізацію завдань щодо управління персоналом.

А.В. Зубач та А.Н. Кокорєв визначають такі основні завдання кадрового забезпечення в діяльності ОВС, як:

Для характеристики кадрового забезпечення діяльності місцевої міліції слід з’ясувати такі поняття як “кадри” та “персонал”.

Поняття “кадри” (від фран. сadre; англ. personnel) визначається як основний склад працівників організації; усі постійні працівники. Основна розбіжність між поняттями “кадри” та “персонал”, з формального боку, полягає в їхньому мовному походженні, за своїм змістом ці поняття є синонімами[226,с.129].

В діяльності ОВС тривалий час використовувався виключно термін “кадри”. Вважалось, що кадри органів внутрішніх справ – це всі особи, які проходять державну службу в органах, підрозділах системи МВС. Але, у зв’язку з науково-технічним прогресом, в останні роки, підрозділи органів внутрішніх справ почали залучати значну кількість спеціалістів, які відповідають за найрізноманітніші напрямки забезпечення діяльності правоохоронних органів. Термін “кадри” потребував розширення, оскільки не враховував по своєму значенню значний прошарок працівників, які надають допомогу в організації роботи підрозділів органів внутрішніх справ. Тобто, коло осіб, які забезпечують діяльність ОВС є настільки широким, що термін “кадри” потребував зміни на “персонал”.

У науковій літературі зустрічаються різні класифікації кадрів (персоналу). Називають об’єктивну, посадову, професійну, юридичну, функціональну та інші види класифікації. Всі вони будуються відповідно до конкретних управлінських завдань[11].

У цілому ж проблема класифікації кадрів (персоналу) в органах внутрішніх справ вирішена стосовно критерію наявності (відсутності) у працівників спеціальних звань, встановлених у системі МВС України. Це цілком природно, оскільки органи внутрішніх справ належать до систем спеціалізованого військового типу.

На думку О.С. Юніна, під терміном “кадри ОВС” розуміються працівники, які виконують певні нормативно-службові обов’язки в рамках штатної чисельності і отримують за це грошову винагороду[226,c.126].

Виходячи з цього положення та враховуючи, що працівники місцевої міліції, у відповідності з чинним законодавством, відносяться до штатної чисельності ОВС, їх слід відносити до категорії “кадрів ОВС”. Проте, частина персоналу органів внутрішніх справ, що надають допомогу у виконанні своїх обов’язків правоохоронцям, на наш погляд, теж являють собою різновид державних службовців, які виконують управлінські та правоохоронні функції, функції забезпечення тощо, мають певний статус, здійснюють від імені і за дорученням держави виконавчо-розпорядчі повноваження.

Тому, нами пропонується наступна класифікація персоналу органів місцевої міліції:

Хоча працівники міліції є різновидом державних службовців, стаття 25 Закону України “Про державну службу”[227] не відносить працівників міліції до жодної з категорій посад державних службовців, оскільки порядок управління та організація діяльності міліції регулюється нормами спеціального законодавства, зокрема Законом України “Про міліцію”[3] та Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ України[228].

Статус працівника місцевої міліції, сьогодні, визначений як статус представника органів державної влади. Як зазначалося вище, процес утворення місцевої міліції в Україні повинен проходити поетапно. Тому, вважаємо, що на першому етапі реформування на працівника ОММ не повинна поширюватись дія Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”[84].

При цьому, на наш погляд, слід вирішити проблему співвідношення посад та звань міліції із відповідними категоріями та рангами державних службовців. Це вирішило б ряд проблем, пов’язаних із призначенням на відповідні посади ОММ цивільних осіб, створило можливість атестування керівників ОММ, які до служби в міліції, займали відповідну посаду державного службовця, вирішило питання можливості ротації кадрів в різних відомствах, департаментах МВС України тощо. Крім цього, таке нормативно-правове регулювання забезпечило б право працівників міліції обіймати посади в різних органах державної служби, на відповідних посадах, за категоріями та рангами, після закінчення служби.

Зміна поглядів на статус працівника органів внутрішніх справ зумовлює перегляд функцій цивільного персоналу органів місцевої міліції. Зміна стереотипів могла б привести до зміни функцій цивільного персоналу, розширення його повноважень, прав і обов’язків. На нашу думку, статус цивільного персоналу міліції (поліції) також потребує нормативного регулювання і приведення у відповідність до категорій та рангів державної служби.

Так, наприклад, в Німеччині існують допоміжні підрозділи поліції на рівні земель і муніципалітетів. Правовою основою формування і використання допоміжних підрозділів поліції є нормативні акти, зокрема закони про добровільну поліцейську службу, положення Федерального закону про органи прикордонної охорони ФРН. Працевлаштування поліцейських цих підрозділів здійснюється на основі укладення індивідуальних трудових договорів. Їх роботою опікуються співробітники кадрів органів поліції. Як правило, особи, які входять до складу допоміжних підрозділів поліції, залучаються до проведення комплексних поліцейських заходів у тих випадках, коли поліції недостатньо власних сил. В основному вони виконують наступні завдання:

- контроль і регулювання дорожнього руху;

- патрулювання;

- охорона об’єктів;

- можуть виконувати обов’язки водіїв автотранспорту і зв’язківців.

Співробітники формувань допоміжних підрозділів поліції м.Гамбург мають дозвіл на носіння зброї[135,с.12].

Отже, цивільний персонал міліції частково може здійснювати правоохоронні функції, що покладає на нього певні обов’язки та наділяє цей персонал додатковими правами. З цією метою, вважаємо за доцільне прийняття Закону України “Про статус цивільного персоналу МВС України”.

Зміни в поглядах на структуру персоналу зумовлені суттєвими досягненнями у сфері роботи з кадрами. Проте, незважаючи на ці досягнення, ще не вдалося подолати негативні тенденції, що сьогодні визначають стан персоналу ОВС та результати їх діяльності (падіння престижу професії правоохоронця, відтік кваліфікованих працівників, зростання випадків порушень дисципліни та законності, поширення суїцидів серед особового складу тощо). Причини, що зумовили таке положення, пов’язані як із загальним станом суспільства, так і з тими процесами, що відбуваються в ОВС.

Наприклад, однією з причин недостатньої ефективності реформування галузі внутрішніх справ є намагання зберегти попередній позитивний досвід і найкращі аспекти організації діяльності ОВС минулого. Проте, на нашу думку, питання досвіду поступово втрачено через надмірне омолодження персоналу, зокрема працівників міліції низових ланок. Робота в РВВС вважається недостатньо престижною, з невирішеними проблемами дотримання норм трудового законодавства, повним ігноруванням соціальних, побутових проблем працівника міліції.

В процесі створення ОММ слід враховувати, що успішність процесу реформування ОВС дуже залежить від якості вирішення кадрових проблем. На нашу думку, існує сталий їх характер. Це – проблеми якісного комплектування кадрів, професійної підготовки, виховання кадрів, соціальної роботи, формування іміджу, управління стресами, утримання (мотивації і забезпечення) тощо.

Такий стан речей підтверджується результатами опитування працівників служби ДІМ, в ході якого нами було встановлено, що в системі управління ОВС та їх персоналом респондентів не влаштовують ні розмір оплати праці, ні дисциплінарна практика, ні система заохочень, ні система показників у роботі, ні організація професійної підготовки, ні організація праці.

Позитивним є те, що основна частина опитаних (50,5%) на запитання: “Чому Ви залишаєтесь на службі в ОВС?”, - відповіла бажанням служити українському народові(Додаток Б).

На наш погляд, основними, з-поміж причин, які зумовлюють ці проблеми, є:

Ситуація, що склалася у кадровій сфері, вимагає подальшого вдосконалення всієї системи роботи з персоналом, привнесення новітніх управлінських підходів та технологій, приведення її нормативно-правового забезпечення у відповідність до сучасних реалій та вимог.

Кадрове забезпечення діяльності органів місцевої міліції є специфічним видом діяльності. Специфіка кадрової роботи в органах місцевої міліції полягає у тому, що тут проходить співпраця двох видів органів публічної влади – органів внутрішніх справ, які входять в систему виконавчої влади, та органів місцевого самоврядування. Змістом такого виду діяльності є:

Одним із найважливіших напрямів кадрової роботи є відбір кадрів.

В ОВС приймаються на добровільних засадах особи, які здатні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, освітнім рівнем, фізичною підготовкою та станом здоров’я виконувати покладені на них обов’язки[3].

За В.С. Венедиктовим, в ОВС система професійного відбору по-справжньому тільки встановлюється. Сьогодні відбір здійснюється не на підставі позитивних показників, тобто якостей кандидата, наявність яких дозволить йому успішно оволодіти професією, а протипоказань, тобто виявлення тих якостей особистості, котрі не дозволяють працювати в міліції за обраною професією. Такі чинники виявляються за допомогою медичних, у тому числі психофізіологічних показників[229,с.153].

Отже, сучасна система відбору кадрів потребує вдосконалення. Важливим фактором відбору персоналу для ОММ є формування конкурентноспроможного середовища. На наш погляд, конкурентноздатність ОММ – це здатність органів місцевої міліції конкурувати з іншими підприємствами, установами і організаціями (в тому числі з іншими ОВС) в можливості підбору, прийому на роботу та утримання конкурентноспроможних працівників.

На думку Є.Ю. Подорожнього: “Конкурентноспроможність працівника органів внутрішніх справ – це сукупність професійних характеристик працівника, яка характеризує його здатність до виконання покладених на нього завдань та обов’язків, що забезпечує вимоги держави щодо охорони правопорядку та боротьби зі злочинністю, та гарантує просування працівника по службі”[230,c.88].

При створенні конкурентноздатного середовища зростає роль людського фактору. Під людським фактором розуміють сукупність основних соціальних і психологічних якостей (характеристик) людей: їх ціннісних орієнтацій, моральних принципів, норм поведінки, рівня знань та інформованості, характеру соціальних навичок, установок і уявлень про особисто значимі елементи соціального життя – соціальної справедливості, правах і свободах людини, про її громадянський обов’язок, соціальний прогрес і т.д. Іншими словами людський фактор – це все, що відноситься до людини як суб’єкта діяльності в різних сферах суспільного життя. В органах внутрішніх справ людський фактор має відношення не лише до окремих працівників, але й до груп, службових колективів, особливостей соціально-психологічного клімату в них, панівних норм поведінки і т.д.[231,c.7].

Вирішення завдання по формуванню конкурентного середовища перш за все покладено на служби профорієнтації молоді, найважливішою функцією яких є формування певної професійної спрямованості особистості. Нажаль, сьогодні служби профорієнтації в органах внутрішніх справ працюють незадовільно, а задача формування і розвитку професійних мотивів майбутніх правоохоронців майже цілком покладається на навчальні заклади системи МВС, а не на органи і підрозділи внутрішніх справ, які зацікавлені у високомотивованих на одержання професії кадрах[232,с.296].

Тому, відбір кадрів на посади працівників ОММ повинен бути здійснений на підставі виявлення осіб зі стійкою професійною мотивацією, оптимізації процесу підготовки фахівців. Вирішальним критерієм під час формування державного апарату стають достоїнства конкретної особи, а найважливішим принципом – принцип відбору кадрів за професійними, діловими і морально-етичними якостями[233,c.526].

Отже, при відборі кадрів до ОММ, слід розробити нові критерії та, крім основних (фізичний стан), визначити механізм дослідження таких якостей кандидата, як:

Гуманізація діяльності міліції, посилення соціальної спрямованості їх роботи зумовили розширення представництва в них жінок, виникнення широкого кола проблем, пов’язаних із гармонізацією становища жінки в правоохоронних органах. Робота жінок в службах місцевої міліції (дільничних інспекторів міліції, дорожньо-патрульній та патрульній службах міліції) вже має і може мати в подальшому позитивні фактори впливу на формування іміджу місцевої міліції. Проте, з огляду на складність та багатогранність цих проблем, процес “фемінізації” місцевої міліції повинен бути надзвичайно зваженим, враховувати особливості служби в різних підрозділах, фізіологічні особливості жінок. У цьому напрямі потрібним є проведення спеціальних досліджень та нормативне урегулювання питань проходження жінками служби в підрозділах місцевої міліції.

Правове регулювання визначає такі характерні особливості проходження служби в органах місцевої міліції:

Всі ці особливості служби в органах внутрішніх справ обумовлюють особливі вимоги до особового складу органів місцевої міліції. Так, ця обставина, що робота співробітника ОММ пов’язана з реалізацією владних повноважень, з необхідністю застосування заходів державного примусу, накладає на кожного працівника ОММ підвищену відповідальність за наслідки прийнятних рішень та дій. Безумовно, питання, які стосуються проходження служби, повинні регламентуватись виключно чинним законодавством та нормативно-правовими актами МВС України.

Названі раніше специфічні особливості діяльності співробітників ОММ визначають набір вимог до їх особистих моральних, ділових та професійних якостей.

Зупинимось на окремих особливостях проходження служби працівниками місцевої міліції, перелічених вище, зокрема, порядку атестації та забезпечення дисципліни і законності в діяльності ОММ.

Одним із базових положень управління персоналом є те, що організація (місцева міліція) бере на себе обов’язок найбільш повно використовувати можливості працівників та сприяти їх зростанню. У зв’язку з цим підвищується значущість атестації персоналу ОВС, ефективність якої великою мірою залежить від відпрацьованості механізму її проведення, дотримання визначеної нормативними актами періодичності, врахування цілей та інтересів організації та її працівників, компетентності суб’єктів атестації, розробленості критеріїв оцінки персоналу[235].

Поряд з проблемою дієвості атестації працівників місцевої міліції постає проблема забезпечення їх службового просування та найбільш раціонального використання. Процес атестації потребує вдосконалення, шляхом внесення змін у галузевих нормативних актах. Кожен із працюючих має знати не тільки перспективи свого службового росту, але й умови, за яких вони можуть бути реалізовані. На наш погляд, в організації діяльності органів місцевої міліції нечітке регулювання порядку просування по службі слід ліквідувати через зазначення у нормативно-правових актах підстав для виникнення суб’єктивного права на висування і системи критеріїв для цього.

Значна увага в роботі з персоналом приділяється також зміцненню законності і дисципліни. Зокрема, 22.02.2006 року був прийнятий Закон України “Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України”[234], в якому відслідковуються тенденції у напрямі забезпечення прав об’єктів дисциплінарних проваджень. Поряд з тим, сучасна система дисциплінарних проваджень в ОВС потребує вдосконалення. Про це свідчать заходи, які постійно вживаються МВС України для зміцнення законності і дисципліни в ОВС[236;237].

На думку М.В. Парасюка, дисципліна в органах внутрішніх справ полягає у вимогах до особового складу суворо виконувати свої обов’язки, метою яких є вияв закономірної поведінки, ефективне здійснення завдань та функцій міліцейської служби. Професійна службова дисципліна, в її об’єктивному змісті – це сукупність правил службової поведінки, заохочення при зразковому виконанні обов’язків, притягнення до відповідальності у випадку їх умисного невиконання; в суб’єктивному змісті – це підпорядкування, згідно з порядком, встановленим цими правилами[238,с.17].

І.Л. Бородін вважає, що дисциплінарна відповідальність встановлюється не тільки нормами адміністративного права, але й міститься в інших галузях права, таких як трудове право. Але незважаючи на дану обставину, дисциплінарна відповідальність є окремим видом правової відповідальності, яка має свої, характерні тільки для неї властивості. До них належать:

а) внутрішньоорганізаційна належність;

б) застосування цієї відповідальності тільки до службовців, які є членами одного колективу;

в) наявність окремих, специфічних санкцій, що застосовується за скоєння дисциплінарного проступку[239,с.42].

Як вважає М.М. Колюка: “Працівники ОВС є суб’єктами юридичної відповідальності, яким притаманні додаткові ознаки. Адже вони, перебуваючи на службі в органах, представляють державу, практично виконують її завдання та функції. Тому незалежно від того, як сприймається відповідальність зазначених осіб – у якості двохаспектного явища чи тільки як наслідок порушення ними правових норм – при вирішенні питання про її обсяг і характер повинен обов’язково враховуватися факт їх перебування на мілітаризованій державній службі та специфічність наданих їм повноважень”[240,c.9].

Щодо дисциплінарних проваджень в органах місцевої міліції то їх характер змінюється через участь в цьому процесі органів місцевого самоврядування та місцевого населення.

На нашу думку, до Дисциплінарного статуту ОВС варто внести зміни, які б закріпили принципи індивідуалізації дисциплінарної відповідальності (тобто відповідальність виключно персональна за власний проступок), а також принцип «один проступок – один вид відповідальності». На сьогодні ж Дисциплінарний статут допускає притягнення працівника міліції до дисциплінарної відповідальності незалежно від того, чи вже було його притягнуто до іншого виду відповідальності за той самий проступок.

Ми вважаємо, що дисциплінарні провадження стосовно керівника ОММ мають лише ініціюватися ОМС, а проводитися – начальником регіонального управління МВС і вище. Що ж до дисциплінарних проваджень щодо решти працівників місцевої міліції, то вони повинні мати внутрішній характер. Водночас контроль за дисциплінарною практикою слід покласти на МВС України.

У подальшому реформуванні дисциплінарного процесу доцільно було б звернутися до досвіду поліції США, де серйозні проступки поліцейських розглядає відповідне журі, яке на основі вивчення матеріалів службового розслідування ухвалює рішення про відповідальність поліцейського[241,c.5].

У місцевій міліції можна було б запровадити колегіальну дисциплінарну комісію, яка б вирішувала питання про притягнення працівників до дисциплінарної відповідальності. Але за будь-яких обставин притягнення працівника місцевої міліції до інших видів юридичної відповідальності може відбуватися виключно в судовому порядку.

Зміцнення законності й дисципліни в ОММ нерозривно пов’язане з навчанням персоналу, підвищенням рівня виховної роботи та культури в органах внутрішніх справ. У МВС України сформовано національну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персоналу міліції. Вона потребує подальшого вдосконалення за такими напрямами, як організація навчального процесу, підготовка фахівців з вищою освітою, організація початкової підготовки, науково-педагогічне забезпечення навчання, організація післядипломної освіти, а також практична підготовка, зокрема курсантів і слухачів, створення навчально-практичних комплексів, адаптація випускників вищих навчальних закладів тощо[242]. Окрему увагу слід приділити позитивним змінам у професійній підготовці працівників ОВС[243]. Ці напрями мають поєднуватися з виховною роботою в підрозділах місцевої міліції. Результатом такої роботи повинен стати якісно новий рівень професійної етики правоохоронця.

Отже, на наш погляд, пріоритетними напрямами внутрішньої соціальної роботи з персоналом органу місцевої міліції є:

Усі вони є важливими для досягнення стабільності персоналу місцевої міліції та його розвитку.

Культура правоохоронця формується під впливом двох паралельних, але тісно пов’язаних систем: 1) умов розвитку суспільства й умов мікросередовища індивіда; 2) правової культури суспільства та правової природи мікросередовища особи. Перша система є своєрідним середовищем функціонування другої. Хоча вона й зазнає впливу правової системи, але з погляду формування правової культури правоохоронця вона є об’єктивним фактором, який неможливо змінити задля створення необхідного рівня індивідуальної правової культури. У процесі формування особистої правової культури так само неможливо змінити й такі неюридичні умови мікросередовища правоохоронця, як економічні, соціальні, духовно-етичні. Слід наголосити, що процес формування правової культури правоохоронця – це вплив на його особистість і на мікросередовище, насамперед на колектив, де він працює. Причому цей вплив проявляється, по-перше, у формі правового виховання, яке постає як систематичний цілеспрямований вплив на свідомість працівника з метою формування в нього високого рівня професійної правової культури; по-друге, у створенні необхідних умов для досягнення цієї мети, тобто відповідного правового мікросередовища[244,c.268-269].

У ході проведеного нами опитування працівників служби ДІМ лише 8,4% респондентів вважають недоцільною роботу з виховання етики правоохоронця (Додаток Б).

Особливу увагу у виховному процесі, а також у процесі відбору кандидатів на службу до ОММ слід приділяти визначенню морально-етичних особливостей особистості. Е.Н.Соколовою було проведено інтерв’ювання 427 працівників міліції. У відповідях працівники підтвердили, що моральні аспекти в їхній професійній діяльності присутні доволі часто (79% відповідей), а це передбачає, на їхню думку, і більшу роль морально-психологічних особливостей кожного співробітника. 18% співробітників не вбачали моральних аспектів, виділяючи першочергову значимість процесуальної сторони діяльності та дотримання правових норм. Незначна частина опитаних співробітників (3%) не визначилась із відповіддю щодо наявності моральних аспектів у їхній діяльності, оскільки, на їхню думку, не мають чіткого уявлення про те, що таке мораль[245,c.66-67].

О.О.Орлова пропонує виділити таку систему оцінки діяльності ОВС з правового виховання персоналу:

Успішність правового виховання працівників місцевої міліції визначається рівнем такого дестабілізуючого фактору, як професійна деформація.

Професійна деформація працівників ОВС – це комплекс негативних персональних змін, зрушень у структурі особистості, які виникають під впливом змісту, організації та умов виконання службової діяльності[247,с.14].

Трудова діяльність працівників місцевої міліції містить і великий ризик деформації, вона проявляється в порушенні чинного законодавства і службової дисципліни, пияцтві, свавіллі та грубощах у стосунках з громадянами тощо. Важливу роль у профілактиці цих та інших негативних явищ відіграють дисциплінарні стягнення. Водночас сучасна практика їх застосування вимагає більш чіткої розробленості технології цього процесу, індивідуалізації заходів дисциплінарного впливу, а також постає проблема посилення етичних засад цієї діяльності, її виховного значення.

Негативні явища, що мають місце в середовищі працівників міліції, призводять до помітного зниження їхньої професійної активності, знівечення образу працівника правоохоронних органів, підриву міліції зсередини. Вони позбавляють працівників почуття власної гідності, поваги до керівників, унеможливлюють ефективну дисципліну, порушують зв’язки між працівниками та населенням. Тобто існує тісна зумовленість між усіма характеристиками персоналу міліції та тими процесами, що відбуваються в соціальному середовищі. Приведення їх у позитивну відповідність вимагає пошуку принципово нових підходів до роботи з персоналом ОММ та впровадження їх у практичну діяльність.

Однією із форм професійної деформації виступають корупційні прояви. Ці дестабілізуючі чинники натепер набули системного характеру. Звернення до причин та форм міліцейської корупції, рівнів її розповсюдження та досвіду боротьби дає підстави визначитись щодо загального підходу до попередження та нейтралізації корупції в місцевій міліції. Сутність його складає, з одного боку, підвищення рівня ефективності системи управління місцевою міліцією, орієнтація на якісні показники, досягнення високого рівня управлінської компетенції суб’єктів управління, впровадження сучасних управлінських технологій, вдосконалення дисциплінарної практики, а з другого – підвищення престижу ОВС, забезпечення прозорості їхньої діяльності, «конкурентноспроможного» рівня життєдіяльності працівників, налагодження партнерських стосунків з населенням.

Важливе значення в роботі з персоналом місцевої міліції має проблема управління стресами. На підставі якісної й кількісної оцінки інформаційних, нервово-психічних, емоційних, сенсорних навантажень, умов і режимів праці Б.Г.Бовіним, Н.І.Мягких, О.Д.Софроновим[248] був оцінений ступінь напруженості основних професій і служб ОВС за ступенем напруженості праці й фізіологічної «ціни» діяльності. Показано, що діяльність працівників ОВС характеризується високим рівнем стресогенності (екстремальності) і напруженості праці.

Д.В.Лєбєдєв основними стрес-факторами, що впливають на працівників ОВС у професійній сфері, визначає: невизначені ситуації, ситуації з ускладненими умовами, ситуації готовності до екстреної дії, фактор раптовості, ситуації зі зміненими умовами, ситуації ризику, ситуації з екстремальними умовами, особливі ситуації (зміна або втрата посади, нововведення і конфлікти тощо)[249,c.85-89].

У зв’язку з цим важливого значення набуває роль служби психологічного забезпечення в ОММ. Наразі діяльність цієї служби перебуває на шляху свого становлення[250]. Вважаємо, що роль психологічного забезпечення діяльності ОММ можуть виконувати спеціалісти, які будуть у структурі органів місцевого самоврядування.

Отже, для забезпечення ефективності соціальної роботи в органах місцевої міліції необхідно підвищити роль підрозділів психологічного забезпечення.

Крім зазначених вище чинників, К.Ю.Мельник пропонує визначення основних факторів, що впливають на ефективність виконання працівниками органів внутрішніх справ своїх посадових обов’язків: 1) рівень професійної підготовки працівників органів внутрішніх справ; 2) рівень організації праці в службах і підрозділах органів внутрішніх справ та управління ними; 3) рівень соціально-правового захисту працівників органів внутрішніх справ та їх близьких[251,c.276].

Стержнем діяльності у сфері управління персоналом місцевої міліції є впровадження сучасної системи стимулювання праці, оскільки «вирішальним причинним фактором результативності діяльності людей є їх мотивація»[252,c.12]. Існуючий у міліції механізм стимулювання праці втрачає свою дієвість. Він не забезпечує потрібної гнучкості у винагородженні персоналу та його використанні, не відповідає головним потребам та інтересам працівників. Негативні наслідки ситуації, що склалася (відтік кваліфікованих працівників, порушення дисципліни та законності тощо), гальмують загальний процес розвитку ОВС як стабільної, ефективно діючої організації. За таких умов нагальною потребою стає вдосконалення механізму стимулювання персоналу, приведення його у відповідність із реальними умовами проходження служби, стратегією розвитку місцевої міліції, особливостями стану та розвитку ринку праці.

У ході проведеного нами анкетування працівники служби дільничних інспекторів зазначили, що основними мотиваційними умовами, за яких вони готові залишити службу в ОВС, є отримання пропозицій про суттєве підвищення заробітної плати (62,6%) та вирішення житлових проблем (49,5%) (Додаток Б).

Що стосується механізму регулювання винагородження праці та умов служби, такі вимоги повинні враховувати при визначенні рівня забезпечення особливості району обслуговування, наявність особливих навичок, яких потребує виконання професійних завдань, рівня професійної компетенції, важливості та складності професійних завдань та ін. Відзначимо також можливість використання гнучких режимів роботи за певних обставин (робота не повний робочий день, не повний робочий тиждень тощо). Окрім заробітної плати як основного засобу стимулювання праці, стимулююче значення мають різні додаткові соціальні гарантії, надання яких підкреслює особливий статус працівників місцевої міліції, а також використання системи індивідуальних пільгових послуг (юридичні, консультативні та освітні послуги, програми допомоги працівникам та ін.). Окремої уваги потребує проблема підтримки працівників, що звільняються із місцевої міліції у зв’язку із скороченням штатів та виходом на пенсію. Ключового значення при цьому має розробленість та дієвість механізму соціальних гарантій та компенсацій.

З метою розуміння мотиваційної складової доцільно привести результати досліджень, проведених у двох районних відділах Харківського міського управління УМВС України у Харківській області. Ми зупинимося на таких результатах:

У проведеному нами опитуванні працівників служби ДІМ виявлено, що основними причинами обрання професії правоохоронця, на їхній погляд, є романтизм професії (42,1%), продовження сімейних традицій (31,8%) та матеріальне забезпечення і пільги (29%) (Додаток Б).

Слід зауважити, що в процесі кадрового забезпечення діяльності ОВС не останню роль відіграє фактор стереотипу. Стереотип як орієнтація особи на певну модель поведінки, характерну для даного соціуму, одночасно для багатьох людей, які перебувають у різних життєвих ситуаціях, різної статі, віку, освіти, – така модель не є породженням індивідуальних зусиль кожного, а є виявом спеціальних механізмів для її формування і передачі від одного покоління до іншого.

Така особливість дії стереотипів зафіксована у свідомості громадян і щодо діяльності органів внутрішніх справ. Як зазначено у прийнятій МВС України «Програмі формування позитивного іміджу міліції України»: «є прорахунки та недоліки у діяльності міліції, які викликають незадоволення конкретних громадян або значний суспільний резонанс...», однак спостерігається відсутність комплексних, цілеспрямованих зусиль, направлених на подолання історичних стереотипів масової свідомості щодо міліції, створення позитивного громадського резонансу стосовно діяльності МВС, його органів та підрозділів»[7].

Наведене твердження уточнює ознаки несприятливих стереотипів щодо індивідуальних уявлень громадян. На емоційному рівні у частини громадян фіксується неусвідомлене негативне ставлення до працівника ОВС з матеріалів преси, що полягає в ідентифікації його зі «злочинцем»[254,с.79].

Відомо, що підтримка та збереження іміджу є справою ще більш складною, ніж його створення. Враховуючи це, теоретики та практики з управління правоохоронними органами, а також фахівці-іміджмейкери «поліцейської справи» зарубіжних країн перебувають у постійному пошуку нових ефективних технологій, призначених для справжнього підвищення престижу правоохоронних органів у тому або іншому регіоні. Під час розробки цих технологій всебічно враховується громадська думка та максимально використовується підтримка населення, що проживає на території цих регіонів[255,с.297].

Складовими частинами процесу формування іміджу органів місцевої міліції, на наш погляд, повинні виступати:

На думку В.І.Олефіра, за сучасних умов саме імідж визначає результат взаємодії сторін, тому що здійснюється заміна побудови складного і заглибленого образу (портрета) людини (корпорації) його іміджем – знаковим замінювачем, який відображає головні риси. Ось чому необхідно цілеспрямовано формувати в населення позитивний образ працівника ОВС[256,с.266-267].

Формування іміджу ОММ, на нашу думку, повинно відображатись у відповідних програмах та пройти етапи організаційно-управлінської моделі побудови іміджу, запропоновані О.Л.Порфімович:

Отже, новий етап розвитку ОВС і, відповідно, роботи з кадрами (персоналом), пов’язаний із проголошенням України незалежною демократичною державою, свідчить про значні зміни, яких зазнала система роботи з персоналом. Сьогодні створена якісно нова нормативно-правова база, що регулює професійну діяльність, організацію роботи з персоналом. Сучасного значення набуло формулювання сутності кадрової політики, зазнали розвитку підрозділи по роботі з персоналом, система психологічного забезпечення службової діяльності, соціальної та виховної роботи з особовим складом; плідно розвивається міжнародне співробітництво. Проте додаткову інформацію щодо якості кадрового забезпечення діяльності міліції дає аналіз громадської думки. Аналіз соціологічних досліджень свідчить, що образ працівників міліції у громадській свідомості залишається негативним (зловживання службовим становищем, грубість, невжиття належних заходів до правопорушників, байдужість, низька загальна культура та культура спілкування).

Працівники ОВС, на нашу думку, не поступаються жодній з поліцейських структур світу в умінні здійснювати свої функції з боротьби зі злочинністю. Однак вони певною мірою програють колегам з країн зрілої демократії в умінні співпрацювати з населенням, і від того імідж правоохоронців України не завжди адекватний результатам їхньої роботи. Тому важливим завданням адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції є прийняття відповідних програм на нормативному рівні з формування, підтримки та збереження іміджу.

Потрібно надати більшу самостійність міськрайорганам внутрішніх справ щодо здійснення ними кадрових функцій, делегуючи при цьому їм додаткові повноваження з вищих рівнів управління[258,c.57]. ОММ повинні формувати власні кадрові апарати та власну систему початкової професійної підготовки у зв’язку зі спеціалізацією підрозділів. Проте це вимагає додаткових затрат для органів місцевого самоврядування. Тому, на наш погляд, ці функції на першому етапі реформування повинна взяти на себе держава.

Результати проведеного дослідження підтверджують той факт, що сучасні правоохоронні проблеми та різноманітні службові ситуації спроможні вирішувати тільки фахівці-професіонали (як з точки зору їх суто професійних, так і особистих характеристик). У зв’язку з цим виділяються дві рівнозначні проблеми: якісний відбір і підготовка майбутніх професіоналів та збереження існуючого професійного ядра підрозділів міліції громадської безпеки (місцевої міліції).

3.2. Адміністративно-правовий статус керівника органу місцевої міліції та його роль в управлінні персоналом

Первинне значення в організації процесу управління органами місцевої міліції відіграє роль керівництва (влади). Поміж усіх моделей впливу саме влада є тим чинником, завдяки якому поведінка індивідів як учасників організації найбільшою мірою відрізняється від їхньої поведінки поза межами цієї організації. Формальну структуру організації надає саме влада, а решту моделей впливу доцільно розглядати вже після окреслення цієї структури[259,c.183].

На нашу думку, особа, наділена владою, вирізняється здатністю впливати через прийняття рішень, які фактично визначають поведінку та дії інших. Водночас поняття впливу і влади слід розмежовувати.

Керівництво як процес ґрунтується на рисі, що відрізняє його від впливу, – в його основі лежить наказ. Саме в наказі розв'язуються питання управління: встановлюються планові завдання, окреслюються організаційно-технічні та фінансові заходи, здійснюється призначення (звільнення) працівників, визначаються їхні повноваження, застосовуються заходи заохочення та дисциплінарного впливу тощо[260,c.420].

Якщо у підлеглого сформована переконаність, відмінності між наказом і переконанням стають менш суттєвими. У такому разі його дії спираються на віру у дійсну необхідність виконання того чи іншого розпорядження. Отже, переконаність підлеглого дозволяє вважати недоцільною перевірку необхідності доводити цінність прийнятого керівником рішення. Для силових структур, місцевої міліції дії підлеглих потребують чіткої регламентації поведінки, злагодженості дій в екстремальних, складних і особливих умовах несення служби, чіткої субординації та ієрархії. Досягнення переконаності у підлеглих забезпечується через процес виховної роботи та ефективність керівництва. Проте передача фактичних стверджень без доказу породжує послаблення критичної здатності, що характерне для відносин влади. Втрата критичності оцінки ситуації часто зумовлена авторитетом керівника, дисципліною підлеглих, яка полягає у відмові від вибору. Це призводить до зменшення ефективності організації, тому що втрачається поступальний рух, який реалізується через потенційні незалежні ідеї.

З позиції підлеглого, на нашу думку, необхідність застосування влади керівником виникає з декількох причин. Насамперед, це суспільні відносини, в яких кожен сприймає своє положення та відіграє певну роль, а також психологічні відмінності між індивідами. Часто зусилля підлеглого докладаються для досягнення мети, яка співпадає з його особистою позицією. Інколи застосування влади задовольняє інтереси підлеглого з потреб одержання вищої платні, отримання переваг перед іншими чи збереження статусу. Крім цього сприйняття стимулу, що впливає збоку влади може бути результатом небажання підлеглих брати на себе відповідальність.

Тому керівництво сприймається нами як ланка управління, що забезпечує неухильне виконання підлеглими своїх функціональних обов'язків і її пропозиції сприймаються як наказ, що не передбачає критичного погляду або міркування.

На наш погляд, децентралізація правоохоронної системи зумовлена критичністю поглядів суспільства на забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Таким чином започатковано процес постійного вдосконалення охорони громадського порядку через представницькі органи місцевого населення.

Одна з основних проблем управління підрозділом муніципальної міліції є адекватність стимулів та форм взаємодії параметрів об'єкту та суб'єкта управління умовам і методам вирішення статутних завдань, що передбачені законодавством[261,c. 15].

Стаття7-1 Закону України “Про міліцію” свого часу визначила, що місцеву міліцію очолює керівник, який є заступником начальника відповідного управління (відділу) внутрішніх справ з громадської безпеки. Керівник місцевої міліції у встановлені відповідною радою строки звітує перед нею про стан охорони громадського порядку та громадської безпеки на відповідній території.

Призначення і звільнення з посад керівника місцевої міліції, начальників структурних підрозділів і дільничних інспекторів проводиться начальниками головних управлінь, управлінь Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі за погодженням з відповідною радою[3].

Ці положення є вихідними для визначення сучасного адміністративно-правового регулювання статусу керівника та його ролі в забезпеченні процесу управління органами місцевої міліції.

Такий правовий статус керівника підрозділу місцевої міліції сьогодні не дозволяє нам чітко визначити межі його влади, оскільки відсутній механізм її реалізації. Керівник підрозділу місцевої міліції є підлеглим щодо керівника вищестоящої інстанції, і у нього виникають ті ж мотиви поведінки особи, яка є підпорядкованою, а межі використання влади нею звужуються. Вони обмежуються через відсутність чіткого нормативного розмежування управлінських функцій між керівником управління (відділу) внутрішніх справ та начальником органу місцевої міліції. Крім цього існує проблема подвійного підпорядкування, в тому числі голові місцевої ради. За таких умов начальник органу місцевої міліції постає як керівник середньої ланки.

Є проблематичним той факт, що забезпечуючи інтереси місцевої громади керівник органу місцевої міліції залишається представником органу виконавчої влади – працівником міліції. Варіантом виходу з цієї ситуації могло би бути призначення на цю посаду цивільної особи. Підбір кандидатури на цю посаду повинен відбуватись з врахуванням позиції місцевої громади та МВС України, оскільки ступінь придатності кандидата може бути визначений як по суто професійним якостям, так і з врахуванням точки зору представників місцевого населення.

Залишаючись на позиції розширення повноважень керівника органу місцевої міліції, ми вважаємо, що для визначення адміністративно-правового статусу керівника ОММ, при встановленні меж його владних повноважень, необхідно, насамперед, встановити певні обмеження. Серед основних, на наш погляд, є:

- обмеження, пов'язані з відбором та порядком проходження служби (рівень освіти, наявність непогашеної або незнятої судимості, стан здоров'я (фізичного та психічного), вимоги щодо психологічної готовності до несення служби);

- обмеження, пов'язані з основним та додатковими видами діяльності (підприємницька діяльність, політична діяльність).

Щодо обмежень, пов'язаних з відбором керівників та порядком проходження ними служби, то у цьому напрямі важливим є об'єктивна оцінка їх якостей, навчання, вибір і призначення на цю посаду найбільш придатних осіб. Такі обмеження можуть бути пов'язані з проблемою психологічної готовності кандидата.

Слід зауважити, що керівник виконує роботу, системна складність якої дуже висока – узгоджує діяльність функціональних підрозділів, вирішує організаційні, адміністративні, правові, економічні та технічні проблеми, що виникають у взаємодії підрозділу місцевої міліції з іншими органами публічної влади. Чим вище рівень керівника, тим більша кількість підрозділів йому підлеглих, тим більшу кількість проблемних ситуацій він повинен розв'язувати. Таке психологічне навантаження зумовлює необхідність правильного відбору кандидатів на цю посаду. Тут зростає роль підрозділів психологічного забезпечення у питаннях відбору кандидатів на керівні посади[262].

Реформування органів внутрішніх справ в сучасних умовах вимагає зміни організаційних форм та методів управління в діяльності міліції. Забезпечення ефективності реформування органів внутрішніх справ залежить від фахової підготовки керівника. Слід уникати фактів призначення на керівні посади кандидатів, які не мають відповідної підготовки, недостатньо кваліфікованих у галузі правоохоронної діяльності, чи таких, що не мають управлінського досвіду.

Щодо обмежень, пов'язаних з основним та додатковими видами діяльності то, безумовно, керівнику місцевої міліції, згідно з чинним законодавством, забороняється займатися підприємницькою та політичною діяльністю[3]. Проблемним питанням, в цьому ракурсі, є призначення на посаду керівника ОММ цивільних осіб, які належать до певних політичних кіл.

Для правових інститутів, що регламентують правовий статус поліцейських у багатьох розвинених країнах світу, характерні положення, що визначають основні принципи діяльності поліції. Так, в США, Великобританії, Швеції, Іспанії, Греції працівникам поліції заборонено перебувати в членстві політичних партій, брати участь в їх заходах, вести пропаганду та агітацію ідеологічного характеру. Крім того, їм не дозволяється виражати колективні протести у вигляді страйків та інших акцій, проявляти особисту зацікавленість в діяльності будь-яких підприємств, установ та організацій, підконтрольних поліції, займатись за сумісництвом працею, пов'язаною з отриманням доходу (за винятком роботи у сфері мистецтва, науки або літератури)[263,c.83,84].

Проте, досвід зарубіжних країн показує, що державний службовець у системі кар'єрної державної служби може мати право бути членом політичної партії, але з багатьма обмеженнями, пов'язаними із специфікою самої служби (від повного нейтралітету у Великобританії до можливості вести політичну діяльність поза державною службою у Франції)[264,c.223].

Правовою умовою, яка забезпечує дотримання працівником міліції заборони використовувати службове становище в інтересах партій в Україні, є положення ч.3 ст.37 Конституції України, де вказано про недопущення створення і діяльності організаційних структур політичних партій в державних органах. Однак, варто зауважити, що за порушення цієї конституційної заборони чинне законодавство не передбачає (крім відповідальності в адміністративному порядку) відповідальності політичних партій та об'єднань громадян, передбаченої ст.32 Закону України “Про об'єднання громадян”[265], ст.21 Закону України “Про політичні партії”[266].

Вважаємо, що крім зазначених вище обмежень, влада повинна мати також певні обмеження свого застосування. Вони обумовлюються нормативно-правовими актами, рішеннями органів місцевого самоврядування, громадською думкою, вивчення якої дає можливість визначити межі свободи дій керівника. В цих межах владних повноважень, за допомогою важелів керуючого впливу забезпечується відповідальність підлеглих за дії та прийняті рішення, чим гарантується їх компетентність.

Межі влади керівника забезпечуються та обмежуються багатьма факторами, серед яких можна виділити можливість застосування санкцій ним та щодо нього.

Характеризуючи адміністративно-правовий статус керівника місцевої міліції, незалежно від джерела фінансування ОММ, необхідно зупинитись на проблемі його повноважень щодо прийняття рішень про притягнення до адміністративної відповідальності. На наш погляд, слід розширити повноваження начальника місцевої міліції в цій сфері, зокрема:

Окремо треба зупинитись на питанні визначення статусу керівника ОММ як начальника органу дізнання. На наш погляд, з метою чіткого розмежування функцій між органами кримінальної та місцевої міліції, єдиної системи реєстрації і обліку кримінальних справ, що є в провадженні міліції, право порушення кримінальної справи начальником ОММ видається нам не зовсім доцільним. Але така позиція суперечить вимогам ч.1 статті108 Кримінально-процесуального кодексу (КПК), де зазначено, що “за наявності ознак злочину, що не є тяжким, орган дізнання порушує кримінальну справу, і керуючись правилами кримінально-процесуального закону, проводить слідчі дії до встановлення особи, яка його вчинила”[182]. Найоптимальнішим варіантом для місцевої міліції, звичайно ж, є здійснення провадження за протокольною формою досудової підготовки матеріалів (ст.425 КПК України). Але, вона здійснюється до моменту порушення кримінальної справи. Тому, на наш погляд, начальник органу місцевої міліції як начальник органу дізнання, все-таки повинен мати право порушення кримінальної справи, але порядок реєстрації та обліку повинен бути уніфікованим, реєстрація здійснюватись в обліковій документації органу кримінальної міліції, контроль і нагляд повинен здійснюватись штабними підрозділами кримінальної міліції та, відповідно до п.3 ч.1 ст.5 Закону України “Про прокуратуру” [267].

Узагальнюючи запропоновані вище пропозиції щодо організації діяльності місцевої міліції в Україні, ми вважаємо, що вони повинні забезпечувати механізм дисциплінарних проваджень в ОММ та визначати повноваження Департаменту громадської безпеки МВС в сфері управління персоналом органів місцевої міліції, які фінансуються з місцевих бюджетів, визначати адміністративно-правовий статус їх керівника. Зокрема, на наш погляд, ДГБ повинен мати право: видавати обов'язкові для виконання приписи з усунення недоліків в організації діяльності цих підрозділів щодо виконання своїх функцій; подавати Міністру внутрішніх справ України для узгодження обов'язкові до виконання подання голови ОМС щодо кандидатури начальника місцевої міліції, пропонувати головам ОМС такі кандидатури; приймати обов'язкові до виконання подання голови ОМС про звільнення за результатами діяльності начальника місцевої міліції та подавати їх Міністру внутрішніх справ України; здійснювати дисциплінарне провадження за поданнями органів місцевого самоврядування (а у визначених випадках без такого подання) щодо начальника органу місцевої міліції та клопотати до Міністра внутрішніх справ України про притягнення його до відповідальності або звільнення.

За поданням ДГБ Міністр внутрішніх справ України повинен мати право: прийняти вмотивоване рішення щодо звільнення керівника та працівників місцевої міліції, яка утримується за рахунок коштів органів місцевого самоврядування, без погодження з відповідною радою, лише у разі вчинення ними злочину, встановлення їх невідповідності вимогам щодо проходження служби в міліції, грубого порушення ними вимог Закону України “Про міліцію (поліцію)”, статутів та інших галузевих нормативних актів, які регламентують порядок проходження служби в міліції, безпідставного невиконання ними розпорядження Міністра внутрішніх справ України або начальника регіонального управління (Головного комісаріату поліції), щодо дій підрозділів місцевої міліції в межах плану комплексного використання сил та засобів по охороні громадського порядку, плану спеціальної операції чи оперативного плану. Звільнення з місцевої міліції, яка утримується за рахунок коштів органів місцевого самоврядування, слід оскаржувати в судовому порядку.

На нашу думку, для забезпечення ефективності владних вказівок керівник повинен мати можливість діяти раціонально, а не лише виходити з позицій необхідності виконання норм. Це стосується можливості зміни структури підрозділу, задля підвищення його ефективності. Штат та структура підрозділу місцевої міліції може залишатись типовою лише для забезпечення нормативного навантаження на працівника відповідної служби та дотримання норм трудового законодавства.

Крім зазначених вище характеристик адміністративно-правового статусу керівника ОММ, слід зупинитись на проблематиці гендерної рівності в керівництві місцевою міліцією.

У контексті адміністративної реформи, недостатній рівень представництва жінок на керівних посадах у правоохоронних органах неминуче призводить до зниження їх впливу на прийняття важливих рішень. А це – один з найочевидніших аспектів втрати позитивного впливу на підвищення ефективності державної служби. Адже з ширшою участю компетентних, освічених жінок у владних структурах можливо не лише ставити життєво важливі для них питання, посилювати вплив жінок на зміну свого соціального статусу, а й у цілому забезпечити більш ефективну діяльність державних органів, успішну реалізацію визначених цілей і завдань адміністративної реформи[268,c.57]. Досліджуючи суспільні стереотипи і догми, а також їх вплив на особливості управлінської діяльності жінки-керівника, можна зробити наступні висновки: по-перше, аналіз управлінської діяльності значної кількості керівників підтверджує існування статево-рольових стереотипів, при цьому з'ясовано, що багато відмінностей між керівниками-чоловіками і керівниками-жінками зумовлені саме цими стереотипами; по-друге, існують психологічні і, зокрема, комунікативні особливості керівників залежно від статі[269,c.214]. Подолання названих стереотипів та перешкод, що впливають на прагнення і самооцінку жінок й чоловіків, сприяють упередженій оцінці їх дій і здібностей, особливо стосовно ставлення до жінок-управлінців, як найбільш дискримінованої, з точки зору гендерної рівноваги, групи, є одним з нагальних завдань сучасної етики державного службовця[270].

Отже, для нашого перехідного суспільства важливо знайти оптимальний баланс між правами та свободами працівника міліції як громадянина та новими вимогами до служби в органах міліції, зумовленими створенням якісно нової та ефективної системи державного управління[271,c.116].

Аналіз сучасної літератури вказує на залежність ефективності адміністративно-правового регулювання діяльності влади (в тому числі – керівника ОММ) та сучасних форм і методів управління. Виникає необхідність нового підходу до підготовки фахівців-управлінців у міліції. На допомогу цьому повинен прийти менеджмент. Менеджмент – є тим, як працюють і як повинні працювати керівники[272,c.12].

На нашу думку, для підготовки фахівців-керівників органів місцевої міліції, слід використовувати алгоритми реалізації стратегій ефективного менеджменту в ОВС, які запропоновані С.В.Пєтковим: стратегію обґрунтованих рішень, стратегію ризику, ідеї менеджменту, стратегію дієвості, стратегію ефективних працівників-професіоналів, стратегію спрощення, стратегію якості, стратегію лояльності і відданості, стратегію співробітництва[273,c.61-62].

На наш погляд, враховуючи вищевказані алгоритми, основними управлінськими функціями керівника органу місцевої міліції, які потребують адміністративно-правового регулювання є організація, координація, контроль, мотивація, забезпечення організаційної культури (раціональна організація праці, стиль керівника тощо).

Характеризуючи функцію організації, слід зазначити, що ефективність управління в органах міліції завжди базувалась на принципі єдності керівництва. При забезпеченні відповідної структури влади керівник повинен враховувати переваги кваліфікації підлеглих у прийнятті рішень. Для їх вироблення необхідно залучення знань не лише в сфері охорони громадського порядку, а й в галузях техніки, зв'язку, транспорту та ін. Цю проблему слід вирішувати з використанням кваліфікованого персоналу галузевих структур органів місцевого самоврядування. Проте, ці вимоги складають лише базові умови для успішності організації діяльності керівником ОММ. Він повинен у своїй діяльності правильно ставити цілі, планувати діяльність підрозділу, раціонально використовувати час. Делегування повноважень в підрозділі повинно здійснюватись із врахуванням особистості підлеглого керівника, обставин, характеру виконуваних завдань та можливостей для організаційного, фінансового, юридичного і психологічного маневру. Серед керівників міліції існує точка зору, що важливість роботи однозначно зумовлює відповідальність. Проте слід зауважити, що важливість роботи зумовлює частішого використання делегування повноважень і більшої кількості виконавців.

Отже, організаційна ефективність адміністративного-правового регулювання діяльності керівника, характеризує якість побудови організації, її системи управління, прийняття управлінських рішень, реакцію системи управління на стреси, конфлікти, організаційні зміни тощо. Організаційна ефективність оцінюється за показниками, які відображають якість побудови організації та її системи управління, а саме: рівень централізації функцій управління, співвідношення чисельності управлінських працівників між різними рівнями управління, питому вагу керівників в загальній чисельності апарату управління, швидкість прийняття управлінських рішень тощо[274,c.160].

Координація належить до ключових функцій керівника. Прийняття управлінських рішень потребує врахування інтересів різних рівнів і об'єктів керованої системи, а також їхніх власних потреб. Ми вважаємо, що координація має охоплювати визначення меж діяльності та влади кожного підлеглого, а також змістове наповнення організаційної роботи.

Засобом забезпечення відповідальності керівника виступає контроль. Серед найбільш поширених і результативних інструментів гарантування законності саме контроль посідає чільне місце. Його суть полягає в тому, що суб'єкт контролю веде облік і перевіряє, наскільки контрольований об'єкт виконує покладені завдання та реалізує власні функції[100,c.662]. Контролю підлягають не лише підсумки роботи органів внутрішніх справ, окремих служб, підрозділів і виконавців, а й засоби та способи, завдяки яким ці результати було отримано. Особливість форм і методів діяльності органів внутрішніх справ зумовлює потребу в постійному нагляді за законністю їх застосування та у негайному усуненні будь-яких порушень закону[275,c.144].

Серед основних напрямів контрольної діяльності керівника можна виокремити контроль за:

Що ж до контролю за роботою керівника ОММ, то, на нашу думку, задля найефективнішого розв'язання питання про його відповідальність цю функцію варто передати суб'єкту незалежного контролю.

Потреба суттєво підвищити результативність системи демократичного цивільного контролю за діяльністю міліції та забезпечити її дієвість незалежно від внутрішньополітичної кон'юнктури вимагає запровадження системних заходів законодавчого, організаційного та інформаційно-просвітницького спрямування[277,c.87].

Питання мотивації персоналу належить до найважливіших і водночас недостатньо досліджених. Відомо, що належне виконання роботи працівником стимулює не лише матеріальне забезпечення. Йдеться також про соціальний захист, комфортні умови праці (зокрема психологічні), досконалі критерії оцінювання діяльності, чіткий механізм заохочення підлеглих тощо. Усе це дає змогу подолати актуальні недоліки в організації роботи сучасної міліції. На нашу думку, керівникові місцевої міліції варто надати можливість впливати на мотиваційну сферу особистості підлеглого працівника через обґрунтовану та дієву систему стимулювання й заохочення, адже проблема не може бути знята без вирішення проблем кожного конкретного працівника. Це позначатиметься на ефективності його дій та авторитеті.

Організаційну культуру мають забезпечувати достатній рівень повноважень керівника місцевої міліції та незалежність у прийнятті важливих рішень із подальшим звітуванням за результатами своєї роботи перед системою незалежного контролю. Керівник повинен прагнути сформувати організаційну культуру, яка створить позитивний психологічний клімат у колективі, за якого і в нього, і в працівника міліції низової ланки буде спільна мета. Ефективність діяльності керівника визначається багатьма складовими. Однак досягнення мети забезпечується завдяки вмінню організовувати свою працю. Умови господарювання змінюються, інноваційні процеси в техніці та технологіях не припиняються, а вимоги до менеджерів усіх рівнів залишаються незмінними – їхні знання та навички особистої роботи мають відповідати вимогам часу[278,c.3]. Раціональна організація праці керівника – запорука ефективного функціонування підрозділу. Про невміння керівників правильно організувати власну роботу свідчить опитування, проведене Д.Гурдом. Згідно з його результатами, лише один із ста керівників стверджував, що має достатньо часу для виконання своїх обов'язків. Опитані керівники засвідчили, що для ефективного виконання роботи їм бракує часу: 10% керівників вважають, що їм потрібно більше на 10%, 40% – на 25%, а 50% опитаних керівників вважають, що їм потрібно часу більше ніж на 50%. Безперечно, сьогодні керівники працюють довше. Опитування показало, що чим вище людина піднімається службовою ієрархією, тим більше їй доводиться працювати, тим довшими стають її дні та тижні. Згадане опитування виявило, що пересічний керівник працює 63 години на тиждень[260,c.36].

Особливості ієрархії позначаються на формуванні стилю керівника. Водночас теоретизувати стиль роботи керівника, надаючи йому загальнообов'язкових ознак, неможливо і недоцільно. Кожен керівник обирає власну лінію владної поведінки, беручи до уваги низку об'єктивних передумов та суб'єктивних чинників.

За результатами проведеного опитування працівники ОВС усе ж вважають, що оптимальний стиль управління для керівників служб підрозділів місцевої міліції – директивний (авторитарний, вольовий, автократичний) – 48,6% (Додаток Б). Найімовірніше, така відповідь зумовлена наявністю стереотипів щодо лінії поведінки керівника.

На наш погляд, керівник органу місцевої міліції залежить від таких об'єктивних факторів, як рівень довіри до правоохоронних органів, стан матеріально-фінансового та кадрового забезпечення підрозділу, налагодженість зв'язків між елементами системи управління в галузі правопорядку, оперативна обстановка на території обслуговування тощо. На стиль управління впливають суб'єктивні чинники: рівень професіоналізму, досвід керівної роботи, рівень професійної деформації і т.д.

Отже, реалізація функції керівництва – складна наукова і практична проблема. Насамперед тому, що необхідно володіти знаннями про види та зміст проблемних ситуацій, знати алгоритм їх вирішення на підставі відповідної нормативної бази. Потрібні спеціальні знання щодо пошуку відповідної стратегії розв'язання відповідної проблеми. А це своєю чергою пов'язується з умінням оперативно залучати до діяльності підлеглих, які володіють спеціальними знаннями, та матеріальні ресурси. За потреби керівник місцевої міліції повинен ефективно забезпечувати співпрацю з відповідними органами влади (органами місцевого самоврядування, державними адміністраціями, МВС України та його департаментами тощо). Реалізація цього завдання полягає у знаходженні належного балансу між вимогами, що висуваються ситуацією, діловими якостями керівника та готовністю колективу до виконання поставлених перед ним завдань.

Поведінка людини залежить від низки об'єктивних та суб'єктивних факторів, зокрема у відносинах між керівником та підлеглими. Зміни, що відбуваються в соціальному середовищі, вимагають їх урахування в усіх сферах діяльності людини. Правоохоронна діяльність теж зазнала багатьох змін, але ще більших змін вона потребує. Реформування системи органів внутрішніх справ, яке йде шляхом часткової децентралізації за рахунок створення підрозділів місцевої міліції, вимагає реорганізації системи влади в органах місцевого самоврядування та органах внутрішніх справ. Постає потреба з'ясувати статус керівника органу місцевої міліції, визначити його правове положення, межі компетенції та влади.

Щоб вирішити поставлену проблему, необхідно внести зміни до нормативно-правових актів, які регламентують діяльність місцевої міліції, змінити статус та розширити повноваження начальника місцевої міліції, аби останній міг реально забезпечити процес ефективного управління персоналом, а також визначити механізм комунікацій між органами місцевого самоврядування та МВС України з дотриманням зазначених вимог.

Висновки до розділу 3

Служба працівників місцевої міліції має здійснюватися відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ. Вони зобов'язані мати відповідні спеціальні звання, дотримуватися Присяги, статутів і наказів, що регламентують проходження служби, а також вимог Етичного кодексу. Водночас постає потреба розв'язати питання щодо віднесення працівників міліції до певної категорії та рангів державних службовців. Це дозволило б розширити коло осіб, здатних проходити службу в міліції, а також упорядкувало б питання кар'єрного зростання тих, хто досяг граничного віку перебування на службі.

Окрім того, з огляду на зростання чисельності персоналу, який частково виконує та забезпечує виконання поліцейських функцій, доцільним було б визначити статус, а також розширити права й обов'язки цивільного персоналу місцевої поліції.

Для успішної реалізації кадрової функції апаратами місцевої міліції їхню діяльність слід спрямовувати на таку кадрову політику, основою якої стане правовиховна діяльність. Адже культура працівника місцевої міліції безпосередньо позначатиметься на рівні довіри до ОММ. Кадрова політика має розв'язувати проблеми якісного комплектування кадрів, конкурентоспроможності, професійної підготовки, виховання кадрів, соціальної роботи, формування іміджу, управління стресами, мотивації та забезпечення тощо.

Чільне місце в кадровій роботі належить відбору та підготовці керівного складу органів місцевої міліції. Керівник місцевої міліції постає представником місцевого населення, якому органи місцевого самоврядування делегують повноваження щодо організації та забезпечення охорони громадського порядку.

Статус керівника органу місцевої міліції можна окреслити як статус начальника органу дізнання, наділеного повноваженнями адміністративно-правового характеру, зокрема правом розгляду та прийняття рішень у справах про адміністративні правопорушення.

Ключовими елементами успіху в його роботі є рівень фахової підготовки, досвід управлінської діяльності та авторитет серед населення. Специфіка призначення, звільнення й притягнення до дисциплінарної відповідальності формує особливу модель управління начальником органу місцевої міліції. Водночас роль територіальних громад і Міністерства внутрішніх справ України має бути збалансованою, щоб не порушувати ані прав місцевого населення, ані повноважень центральних органів внутрішніх справ щодо управління галуззю.

Основні результати цього розділу опубліковані у наступних працях дисертанта: „Деякі аспекти організації управління персоналом місцевої міліції”[280], “Керівник – менеджер органу місцевої міліції[281], „Щодо проблеми попередження і протидії корупції в органах місцевого самоврядування та органах місцевої міліції”[282].

ВИСНОВКИ

Спираючись на результати вивчення чинної нормативної бази України, теоретичного аналізу ряду наукових досліджень, а також на з’ясування позиції практичних співробітників органів внутрішніх справ щодо окресленої проблематики, автор сформулював низку висновків і рекомендацій, покликаних удосконалити адміністративно-правове регулювання діяльності органів місцевої міліції:

1. У дисертаційній роботі здійснено теоретичне узагальнення та запропоновано нове розв’язання наукової проблеми, яке полягає у виробленні сучасної системи адміністративно-правового регулювання діяльності органів і персоналу місцевої міліції. Зазначена система передбачає використання наявної нормативно-правової бази, що регламентує їхню діяльність, а також обґрунтовує потребу ухвалення нових нормативно-правових актів. Запропоновані способи розв’язання порушеної проблеми формують умови та механізм становлення органів місцевої міліції в Україні.

2. Адміністративно-правове регулювання діяльності органів місцевої міліції — це вплив права на суспільні відносини у сфері адміністративної діяльності її органів за допомогою юридичних засобів, через систему яких забезпечується розвиток відносин у межах і напрямах, визначених нормами права.

Механізм адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції — це сукупність спеціальних заходів, засобів і способів адміністративно-правового регулювання відносин у сфері їхньої діяльності, що має юридичний зміст і спрямований на реалізацію повноважень суб’єктів відповідно до їхнього правового статусу.

3. Нинішній стан адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції не формує належних передумов для їх створення та потребує комплексного підходу до реформування системи правоохоронних органів і галузі внутрішніх справ України.

4. Процес удосконалення наявної системи органів внутрішніх справ, структурною складовою якої мають стати органи місцевої міліції, вимагає звернення до закордонного досвіду, застосування міжнародних стандартів у забезпеченні правоохоронної функції з урахуванням вітчизняних особливостей діяльності міліції та розвитку місцевого самоврядування в Україні.

5. Децентралізація функції охорони громадського порядку повинна відповідати вимогам ст. 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, де зазначено, що утворення місцевої міліції є правом, а не обов’язком органів місцевого самоврядування, а отже — виключною компетенцією сільських, селищних і міських рад.

6. Для ефективності процесу створення місцевої міліції на першому етапі реформування органів внутрішніх справ необхідно привести їх систему до структури, яка відображатиме функції її суб’єктів, діяльність яких фінансуватиметься за рахунок коштів Державного бюджету України.

7. Ухвалення місцевими радами рішень про утворення органів місцевої міліції, які фінансуватимуться за рахунок коштів місцевих бюджетів, не повинно призводити до реорганізації підрозділів міліції. Такі рішення мають реалізовуватись у делегуванні відповідних повноважень та управлінських функцій МВС України органам місцевого самоврядування на підставі адміністративного договору.

При утворенні органів місцевої міліції, які фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету, органи місцевого самоврядування повинні подати обґрунтування фінансової та матеріально-технічної спроможності забезпечення функціонування цих органів, враховуючи нормативне навантаження та середню оплату праці персоналу, розміри державних субвенцій (трансфертів).

8. Механізм адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції повинен забезпечувати належну взаємодію, координацію дій та оперативне інформування всіх сил, які залучаються до охорони громадського порядку (в основі якого лежить зональний метод організації).

9. З метою демілітаризації служби в органах внутрішніх справ України статус персоналу місцевої міліції повинен визначатись із співвідношення посад та спеціальних звань міліції з відповідними категоріями та рангами державних службовців, а також передбачати зміну функцій цивільного персоналу, розширення його повноважень.

10. Правовий статус керівника органу місцевої міліції повинен розглядатись як статус начальника органу внутрішніх справ, наділеного адміністративно-юрисдикційними повноваженнями в частині розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Керівник органу місцевої міліції повинен мати окремі повноваження начальника органу дізнання, у зв’язку з виконанням відповідних функцій службою дільничних інспекторів міліції.

11. Сформульовано низку пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції, зокрема

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996року (Із змінами, внесеними згідно із Законом України №2222-IV від 08.12.2004р., ВВР, 2005, №2, ст.44).–Х.: Фоліо, 2006. – 158с.

2. Про затвердження Положення про місцеву міліцію: постанова Кабінету Міністрів України від 10.08.2004р. №1013 // Офіційний вісник України. – 2004. – №32. – Ст.31.

3. Про міліцію: Закон України від 20.12.1990р. №565-XII// Відомості Верховної Ради України. – 1991. – №4. – Ст.20.

4. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22.07.1998р. №810/98. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=810%2F98. – Заголовок з екрану.

5. Концепція програми “Народ і міліція — партнери”. –К.: МВС України, 1999. –147 с.

6. Концепція розвитку системи Міністерства внутрішніх справ: Постанова Кабінету Міністрів України від 24.04.1996р. №456 – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=456-96-%EF. – Заголовок з екрану.

7. Програма формування позитивного іміджу міліції України на 2003-2007рр.-Режим доступу: http://www.cripo.com.ua/doci_imiges/MVD_programm

a.doc. – Заголовок з екрану.

8. Концепція реформування системи Міністерства внутрішніх справ України: рішення розширеного засідання колегії МВС України від 12.10.2007р. – К.: МВС України, 2007. – 29с.

9. КунєвЮ.Д. Основні аспекти організуючого впливу принципів державного управління на цілі органів внутрішніх справ // Вісник Луганського інституту внутрішніх справ МВС України. – 2000. – Спец. випуск. – С.255-263.

10. БандуркаО.М. Основи управління в органах внутрішніх справ України: теорія, досвід, шляхи удосконалення. – Х.: Основа, 1996. – 398с.

11. ОртинськийВ.Л., КісільЗ.Р., КовалівМ.В. Організаційні засади регулювання управлінської діяльності в органах внутрішніх справ України: Навч.-метод. посіб. – Львів: Львівський держ. ун-т внутр. справ, 2006. – 248с.

12. ПлішкінВ.М. Теорія управління органами внутрішніх справ: Підручник / За заг.ред. Ю.Ф.Кравченка. – К.:НАВСУ, 1999. – 702с.

13. ПєтковС.В. Менеджмент в органах внутрішніх справ // Право України. – 2005. – №8. – С.79-82.

14. ПєтковС.В.Менеджмент в органах внутрішніх справ (організаційно-правові основи): Автореф. дис. … доктора юрид. наук / Національний ун-т внутр. справ. — Х., 2005. — 39с.

15. ПєтковС.В. Можливість використання алгоритмів в реалізації стратегій ефективного менеджменту в органах внутрішніх справ // Підприємництво, господарство і право. – 2005. – №7. – С.60-62.

16. МатюхінаН.П. Управління персоналом органів внутрішніх справ України (теоретичні та прикладні аспекти): (Монографія) / За заг. ред. О.М.Бандурки. – Х.: Національний ун-т внутр. справ, 1999. – 287с.: іл., табл. – Бібліогр.: с.275-285.

17. БандуркаО.М., СоболєвВ.О. Теорія та методи роботи з персоналом в органах внутрішніх справ: Підручник. – Х.: Нац. ун-т внутр. справ, 2000. – 480с.

18. АнуфрієвМ.І. Основні напрямки кадрового забезпечення органів внутрішніх справ України (організаційно-правовий аспект): (Монографія). – Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2001. – 236с.

19. НазарЮ.С. Взаємодія територіальних органів внутрішніх справ із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у профілактиці адміністративних правопорушень: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Львівський держ. ун-т внутр. справ. – Львів, 2007. – 20с.

20. СолоненкоО.М. Реалізація функції забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян у системі місцевого самоврядування (організаційно-правові питання): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Київський нац. ун-т ім. Т.Шевченка. – К., 2001. – 19с.

21. ГоловінА.П. Адміністративно-правове регулювання діяльності міліції громадської безпеки: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Нац. акад. внутр. справ України. – К., 2004. – 20с.

22. ДоценкоО.С. Організація управління міліцією громадської безпеки в сучасних умовах: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Нац. акад. держ. податк. служби України. – Ірпінь, 2003. – 19с.

23. ФеликВ.І. Реформування служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративну діяльність: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Нац. акад. внутр. справ України. – К., 2004. – 17с.

24. КідрукЮ.В. Проблеми створення і діяльності місцевої міліції в Україні (адміністративно-правові та організаційні аспекти): Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Укр. акад. внутр. справ. – К., 1995. – 22с.

25. СесемкоК.В. Проблеми створення і діяльності муніципальної міліції в Україні (адміністративно-правові та організаційні аспекти): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Нац. акад. внутр. справ. – К., 2003. – 19с.

26. СергєєвА.В. Організаційно-правові засади діяльності підрозділів місцевої міліції щодо охорони громадського порядку: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Нац. акад. внутр. справ. – К., 2004. – 20с.

27. Про затвердження Статуту патрульно-постової служби міліції України: наказ МВС України від 28.07.1994р. №404. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=z0213-94. – Заголовок з екрану.

28. Про затвердження Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України: наказ МВС України від 20.10.2003р. №1212. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=z1031-03. – Заголовок з екрану.

29. Про затвердження Інструкції з діяльності підрозділів дорожньо-патрульної служби Державтоінспекції МВС України: наказ МВС України від 13.11.2006р. №1111 // Офіційний вісник України. – 2006. – №49. – Ст.3276.

30. Про затвердження Положення про приймальники-розподільники для неповнолітніх органів внутрішніх справ: наказ МВС України від 13.07.1996р. №384. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=z0434-96. – Заголовок з екрану.

31. Про затвердження Положення про громадського помічника дільничного інспектора міліції в сільській місцевості МВС України: наказ МВС України вiд 25.07.2005р. №595. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=z0865-05. – Заголовок з екрану.

32. Про заходи щодо подальшого вдосконалення діяльності чергової служби органів внутрішніх справ України: наказ МВС України від 18.08.1992р. №485. – К.: МВС України, 1993.

33. Про вдосконалення реагування на повідомлення про злочини, інші правопорушення і події та забезпечення оперативного інформування в органах і підрозділах внутрішніх справ України МВС України: наказ МВС України №1155вiд 04.10.2003р. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=z0259-04. – Заголовок з екрану.

34. Про заходи щодо подальшого вдосконалення охорони громадського порядку і безпеки громадян: наказ МВС України від 11.04.2005р. №231. – К.: МВС України, 2005.

35. Про організацію спільного патрулювання співробітників органів внутрішніх справ і військовослужбовців Збройних Сил України: наказ МВС України та Міноборони України вiд 26.09.1994р. №428/220. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=z0254-94. – Заголовок з екрану.

36. Про створення патрульної служби Міністерства внутрішніх справ України та реорганізацію дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції: наказ МВС України від 28.02.2006р. №214. – К.: МВС України, 2006.

37. Про порядок приймання, реєстрації та розгляду в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються: наказ МВС України вiд 14.04.2004р. №400. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=z0571-04. – Заголовок з екрану.

38. Про затвердження Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України: наказ МВС України вiд 10.10.2004р. №1177. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=z1361-04. – Заголовок з екрану.

39. Про затвердження Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення: наказ МВС України вiд 22.02.2001р. №185. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=z0272-01. – Заголовок з екрану.

40. Входження Галичини, Північної Буковини та Закарпаття до складу України (1939-1945рр.) / КульчицькийВ.С., НастюкМ.І., ТищикБ.Й. та ін. – Дрогобич: Добре серце, 1995. – 68с.

41. ПолубинскийВ.И. Из истории советской милиции. – М.: Знание, 1987. – 64с.

42. КравченкоЮ.Ф. Міліція України. – К.: Ґенеза, 1999. – 432с.

43. История советской милиции / Под ред. П.П.Михайленко: в 2т. – М.: Акад. МВД СССР, 1977. – Т.1. – 346c.

44. ВишневскийА.Ф. Становление организационных форм защиты общественного порядка после победы Октября // Актуальные проблемы истории советской милиции: Сборник научных трудов / Под. ред. Н.И.Ильинского. – Мн.: МВШ МВД СССР, 1991. – 150с.

45. ЧерячукинВ.Г., ФедосеевС.П. Участие Советской милиции в формировании системы профилактики правонарушений в первые годы НЭПа (1921-1925гг.) // Актуальные проблемы истории советской милиции: Сборник научных трудов / Под. ред. Н.И.Ильинского. – Мн.: МВШ МВД СССР, 1991. – 150с.

46. АрифджановЭ.К., ШабановВ.В. Некоторые проблемы истории политических органов милиции (1921-1941гг.) // Актуальные проблемы истории советской милиции: Сборник научных трудов / Под. ред. Н.И.Ильинского. – Мн.: МВШ МВД СССР, 1991. – 150с.

47. Конституція УРСР // Вісті ЦВК УРСР. – Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/site/const/istoriya/1937.html. – Заголовок з екрану.

48. БиласИ.Г. Органы советской милиции западных областей Украинской ССР в 1939-1945гг. Организационно-правовые аспекты становления и деятельности. – Львов: Изд. Львовского ун-та, 1987. – 369с.

49. БіласІ.Г. Репресивно-каральна система в Україні 1917-1953рр.: Соціально-політичний та історико-правовий аналіз. – К.: Либідь – Військо України, 1994.– Кн.2. – 686с.

50. ПоліковськийМ.Ф. Міліція західних областей України в 1945-1950рр. (політико-правовий аналіз діяльності): Автореф. дис ... канд.юрид.наук / Ун-т внутр. справ України. – Х., 1995. – 21с.

51. ТимченкоА.П. Правовые основы организации и деятельности милиции Украины 1917-1941гг.: Учеб. пособ. – Луганск: РИО ЛИВД, 1998. – 86с.

52. ШилинговВ.С. Гуманистические основы деятельности милиции: Автореф. дисс ... канд.юрид.наук / АН Украины. – К., 1992. – 20с.

53. ПавленкоВ.Л. Восстановление органов милиции на освобождённой территории Советской Украины в годы Великой Отечественной Войны (1943-1945гг.) // Актуальные проблемы истории советской милиции: Сборник научных трудов / Под. ред. Н.И.Ильинского. – Мн.: МВШ МВД СССР, 1991. – 150с.

54. ИльинскийН.И. Восстановление демократических принципов в организации и деятельности милиции (1953-1960гг.) // Актуальные проблемы истории советской милиции: Сборник научных трудов / Под. ред. Н.И.Ильинского. – Мн.: МВШ МВД СССР, 1991. – 150с.

55. ФроловаИ.В. Взаимодействие милиции с общественными организациями по профилактике правонарушений (1971-1975гг.) // Актуальные проблемы истории советской милиции: Сборник научных трудов / Под. ред. Н.И.Ильинского. – Мн.: МВШ МВД СССР, 1991. – 150с.

56. Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 09.06.1973г. // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1973. – №24. – Ст.309.

57. О специальных званиях рядового и начальнического состава органов внутренних дел: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 23.10.1973г. // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1973. – №43. – Ст.603.

58. Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР “Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью”: Закон СССР от 19.07.1973г. // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1973. – №30. – Ст.398.

59. Про Положення про громадські пункти охорони порядку: Указ Президії УРСР від 24.07.1980р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1980. – №32. – Ст.597.

60. О внесении изменений в некоторые законодательные акты СССР об охране общественного порядка: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 09.06.1973г. // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1981. – №10. – Ст.232.

61. Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів СРСР Указ Президії УРСР від 15.10.1982р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1982. – №42. – Ст.793.

62. Про внесення деяких доповнень до Указу Президії Верховної Ради СРСР “Про основні обов’язки і права радянської міліції по охороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю”: Указ Президії Верховної Ради СРСР від 07.01.1988р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1988. – №2. – Ст.20.

63. Про Положення про адміністративні комісії: Указ Президії Верховної Ради УРСР від 9.03.1988р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1988. – №12. – Ст.318.

64. О советской милиции: Закон СССР от 06.03.1991г. // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1991. – №12. – Ст.319.

65. Декларація про державний суверенітет України // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1990. – №31. – Ст.429.

66. Про проголошення незалежності України: Постанова Верховної Ради УРСР від 24.08.1991р. №1427-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – №38. – Ст.502.

67. Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону: Закон України від 22.06.2000р. №1835-III // Відомості Верховної Ради України. – 2000. –№40. –Ст.338.

68. Статут Київського міського формування з охорони громадського порядку і державного кордону. – К.: Український центр духовної культури. – 2005. – 20с.

69. Про Державну прикордонну службу України: Закон України №661-IV від 3 квітня 2003р. // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – №27. – Ст.208.

70. ГрищенкоМ.В. Аналіз правового механізму забезпечення суспільного правопорядку на місцевому рівні // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. – 2006. – №2 (27). – С.230-233.

71. Про утворення місцевої міліції: Указ Президента України від 22.01.2001р. №29/2001 // Офіційний вісник України. – 2001. – №4. – Ст.59.

72. Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ: Закон України від 10.01.2002р. №2925-III. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2925-14. – Заголовок з екрану.

73. Про внесення змін до деяких законів України: Закон України від 18.09.2003р. №1181-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – №10. – Ст.95.

74. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції: Закон України від 04.03.2004р. №1577-IV// Відомості Верховної Ради України. – 2004. – №23. – Ст.323.

75. Взаємодія міліції та населення: до висновків харківського експерименту. – Х.: НУВС, 2003. – 288с.

76. Про утворення в місті Києві місцевої міліції: Рішення Київської міської ради від 27.12.2005р. №624/3085.– Режим доступу: http://www.kmr.gov.ua/decree.asp?Id=5909. – Заголовок з екрану.

77. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997р. №280/97-ВР. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=280%2F97-%E2%F0. – Заголовок з екрану.

78. Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні: Указ Президента України від 30.08.2001р. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=749%2F2001. – Заголовок з екрану.

79. Про заходи щодо виконання Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні: розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.03.2002р. №123-р. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=123-2002-%F0. – Заголовок з екрану.

80. Про заходи щодо реалізації Концепції державної регіональної політики: розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.03.2002р. №437-р. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=437-2001-%F0. – Заголовок з екрану.

81. Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування: Закон України від 15.07.1997р. №452/97-ВР. // Відомості Верховної Ради. – 1997. –№38.–Ст.249.

82. Європейська Хартія місцевого самоврядування. – Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/book/varnaly/008.htm. – Заголовок з екрану.

83. Про схвалення Концепції Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування “Європейська хартія місцевого самоврядування: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.07.2002р. №416-р. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=416-2002-%F0. – Заголовок з екрану.

84. Про службу в органах місцевого самоврядування: Закон України від 7.07.2001р. №2493-III. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2493-14. – Заголовок з екрану.

85. Модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Постановление №20-11 от 7.12.2002г. Принят на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. – Режим доступу: http://www.iacis.ru/html/?id=22&pag=146&nid=1.– Заголовок з екрану.

86. Про Генеральну схему планування території України: Закон України від 7.02.2002р. №3059-III [Електронний ресурс]. – К.: CD-вид-во “Інфодиск”, 2007. - №11. – 1 електрон. опт. диск (CD-ROM): цв; 12 см. – (Законодательство Украины, 2007). – Систем. вимоги: ПК не нижче Р-233, ОЗУ-32Мб з ліцензійним ОС Windows 95OSR2/98NT SP6/2000/XP. – Заголовок з титул. екрану.

87. Про стимулювання розвитку регіонів: Закон України від 8.09.2005р. №2850-IV //Відомості Верховної Ради України. –2005. –№51. – Ст. 548.

88. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року:постанова Кабінету Міністрів України від 21.07.2006р. №1001 [Електронний ресурс]. – К.: CD-вид-во “Інфодиск”, 2007. - №11. – 1 електрон. опт. диск (CD-ROM): цв; 12 см. – (Законодательство Украины, 2007). – Систем. вимоги: ПК не нижче Р-233, ОЗУ-32Мб з ліцензійним ОС Windows 95OSR2/98NT SP6/2000/XP. – Заголовок з титул. екрану.

89. КуйбідаВ.С. Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування: (Монографія). – К.: МАУП, 2004. – 432с.: іл. – Бібліогр.: с373-431.

90. ТурутаО.В. Органи внутрішніх справ у механізмі реалізації прав і свобод громадян // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2004. – №28. – С. 169-174.

91. Про затвердження Положення про постійні комісії Львівської міської ради: ухвала Львівської міської ради від 21.09.2006р. №157. – Режим доступу: http://www8.city-adm.lviv.ua/inteam/uhvaly.nsf/(SearchForWeb)/12440

47CBAE821E1C225723B002F5762?OpenDocument. – Заголовок з екрану.

92. Про затвердження Комплексної програми профілактики злочинності у м.Львові на 2007-2008 роки: ухвала Львівської міської ради від 24.05.2007р. №855. – Режим доступу: http://www8.city-adm.lviv.ua/inTEAM/Uhvaly.nsf/(SearchForWeb)/56930AE61F78CDF4C22573B60049CEA5?OpenDocument. – Заголовок з екрану.

93. Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Наукова думка, 2007. – 586с.

94. ДенисовС.А. Механизм нейтрализации прав граждан в сфере государственного управления: Сборник научных трудов / Под общ. ред. Н.Ю.Хаманевой. – М., 2004. – 262с.

95. БахрахД.Н., РоссинскийБ.В., СтариловЮ.Н. Административное право: Учебник для вузов. – 2-е изд., изм. и доп. – М.: Норма, 2005. – 800с.

96. БорденюкВ.І. Місцеве самоврядування в контексті децентралізації державної влади / Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2002. – 668с.

97. Остапенко О.І., Остапенко Л.О. Адміністративно-правовий захист встановленого порядку в Україні: Навчальний посібник. – Львів: Львівський держ. ун-т внутр. справ, 2008. – 345 с.

98. Россинский Б.В. Административное право. Учебное пособие в схемах. – М.: "Издательство ЭЛИТ", 2004. – 336 с.

99. Молдован В.В. Основи держави і права. Курс лекцій: Навч. посіб. для юрид. факультетів ВУЗів. – К.: Юмана, 1996. – 176 с.

100. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – 2-ге вид., допов. – К.: Юрінком Інтер, 2000. – 752 с.

101. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. – М.: ИКД "Зерцало-М", 2005. – 712 с.

102. Остапенко О.І., Люблін В.Д. Адміністративно-правові відносини в умовах адміністративної реформи в Україні: Навчальний посібник. – Львів: ЛДУВС, 2007. – 119 с.

103. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2002. – 697 с.

104. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. – М.: Изд-во Эксмо, 2005. – 1008 с.

105. Філософський енциклопедичний словник / НАН України. Ін-т філос. ім. Г.С. Сковороди; Ред. кол.: В.І. Шинкарук (голова ред. кол.), Є.К. Бистрицький, М.О. Булатов та ін. — К.: Абрис, 2002. — 742 с.

106. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. – М.: Изд-во г-на Тихомирова, 1998. – 798 с.

107. Голосніченко І.П. Правосвідомість і правова культура у розбудові Української держави // Право України. – 2005. – №5. – С. 24–25.

108. Загальна теорія держави і права: Підручник / За ред. М.В. Цвітка, В.Д. Ткаченка, О.В. Петришина. – Х.: Право, 2002. – 484 с.

109. Иванов Н.Н. Организация нормотворческой деятельности в аппарате МВД, УВД. – М.: Акад. МВД СССР, 1986. – 63 с.

110. Кузьменко О.В. Процесуальні категорії адміністративного права: (Монографія). – Львів: "Атлас", 2004. – 332 с. – Бібліогр.: с. 219–234.

111. Кузьменко О.В. Теоретичні засади адміністративного процесу: (Монографія). – К.: Атіка, 2005. – 352 с. – Бібліогр.: с. 321–350.

112. Алексеев С.С. Общая теория права: Курс в 2-х томах. – М.: Юрид. лит., 1982. – Т. 1. – 542 с.

113. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. – М.: Юрид. лит., 1966. – 187 с.

114. Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття). – Ірпінь, 1998. – 108 с.

115. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА М), 2002. – 728 с.

116. Лихачов С.В., Данильченко Г.А. Актуальні питання організації місцевої міліції у контексті адміністративної реформи в Україні // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. – 2005. – №3. – С. 105–111.

117. Комзюк А.Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації: (Монографія) / За заг. ред. проф. О.М. Бандурки. – Х.: Нац. ун-т внутр. справ, 2002. – 336 с. – Бібліогр.: с. 304–334.

118. Black H. Black`s Law Dictionary. – West Publishing Company, Saint Paul, Minnesota, 1990. – 1657 pp.

119. Адміністративна діяльність ОВС: Навч. посіб. / За заг. ред. О.І. Остапенка. – Львів: Львівський ін-т внутр. справ, 2002. – 252 с.

120. Зубач А.В., Кокорев А.Н., Русакова Р.А. Основные направления деятельности милиции: Учеб. пособ. – М.: МосУ МВД России, Изд-во "Щит-М", 2005. – 382 с.

121. Рудік В.М. Міліція громадської безпеки на шляху реформування // Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. – 2006. – №2. – С. 130–137.

122. Самсонов В.Н. Административное законодательство: понятие, содержание, реформы. – X.: Основа, 1991. – 120 с.

123. Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. – X.: Консум; Ун-т внутр. дел, 2000. – 704 с.

124. Правоприменительная деятельность органов внутренних дел (милиции) по делам об административных правонарушениях: Учеб. пособ. / Под ред. И.Б. Кардашовой. – М.: Изд-во "Щит-М", 2004. – 162 с.

125. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учеб. / Под ред. А.П. Коренева. – М.: Московский ун-т МВД России, изд. "Щит-М", 2002. – 309 с.

126. Адміністративне право України. Загальна частина: Навч. посіб. / за ред. О.І. Остапенка. – Львів: Львівський ін-т внутр. справ, 1999. – 320 с.

127. Князев В.В., Сазонова Н.И. Полицейские системы зарубежных государств: пособ. – М.: ВНИИ МВД России, 2006. – Ч. 3. – 56 с.

128. Зозуля Є.В. Діяльність міліції в Україні в умовах становлення незалежної держави (90-ті рр. XX ст.): Автореф. дис. … канд. істор. наук / Донецький нац. ун-т. – Донецьк, 2002. – 20 с.

129. Павленко С.В. Організаційно-правові питання формування та діяльності міліції місцевого самоврядування // Держава і право: Юридичні і політичні науки. – 2006. – Вип. 33. – С. 464–471.

130. Калаянов Д.П. Проблеми функціонування місцевої міліції в Україні: застосування європейського досвіду // Південноукраїнський правовий часопис. – 2006. – №2. – С. 126–129.

131. Губанов А.В. Полиция государств Западной Европы: основные черты организации и деятельности: Учеб. пособ. – М.: ВНИИ МВД СССР, 1990. – 64 с.

132. Крылов Б.С. Полиция Великобритании. Основные черты организации и деятельности: Учеб. пособ. – М.: ВШ МВД СССР, 1974. – 48 с.

133. Организация деятельности органов внутренних дел зарубежных стран. Управление полициями буржуазных стран: Учебник / Под ред. Б.С. Крылова. – М.: Акад. МВД СССР, 1980. – 160 с.

134. Заросило В.О. Порівняльний аналіз адміністративної діяльності міліції України та поліції зарубіжних країн (Великобританії, США, Канади та Франції): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Нац. акад. внутр. справ. – К., 2002. – 19 с.

135. Коненко С.Я. Реорганізація системи МВС України на сучасному етапі державотворення: (із досвіду реорганізації поліції Німеччини). – К.: Знання України, 2006. – 44 с.

136. Петров В.Є. Становлення місцевої міліції // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. – 2002. – №2. – С. 117–124.

137. Крылов Б.С. Полиция США. Основные черты организации и деятельности: Учеб. пособ. – М.: ВШ МВД СССР, 1972. – 80 с.

138. Тюріна О.В. Поліція Сполучених Штатів Америки // Міліція України. – 2001. – №5. – С. 26.

139. Ортинський В.Л., Остапенко О.І., Ряшко О.В. Поліція США: Посіб. – Львів: Львівський ін-т внутр. справ при НАВС України, 2003. – 140 с.

140. Сергєєв А.В. Муніципальна, провінційна та федеральна поліція Канади: компетенція та співвідношення // Актуальні проблеми державного управління: збірник наукових праць. – Х.: Українська академія державного управління при Президентові України (Харківський регіональний інститут), 2003. – №1(15). – С. 133–138.

141. Осипов Ю.И. Зарубежный опыт муниципализации полиции // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. – М.: Академия МВД СССР, 1991. – 96 с.

142. Реформирование полиции в странах Центральной и Восточной Европы: процесс и прогресс / П. Абрахам, Д. Бакрач, А. Бек и др; Под ред. М. Капарини, О. Маренина; Пред. А.Н. Ярмыша. – К.: Задруга, 2005. – 296 с.

143. О реорганизации управления муниципальной милиции г. Москвы: постановление Правительства Москвы от 9.10.2001 г. №906-ПП. – Режим доступу: http://www.inpravo.ru/data/base770/text770v180i226.htm. – Заголовок з екрану.

144. Уільдрікс Н., Ван Реенен П. Діяльність поліції в посткомуністичних суспільствах: насильство у відносинах поліції і громадськості, демократична поліційна модель і права людини / Пер. з англ. – К.: Атіка, 2006. – 248 с.

145. Дэвид А. Дженкс. Чешская полиция: принятие принципов демократии // Реформирование полиции в странах Центральной и Восточной Европы: процесс и прогресс / П. Абрахам, Д. Бакрач, А. Бек и др; Под ред. М. Капарини, О. Маренина; Пред. А.Н. Ярмыша. – К.: Задруга, 2005. – 296 с.

146. Бандурка О.М. Інтерпол: Міжнародна організація кримінальної поліції: Наук.-практ. посіб. – Х.: Основа, 2003. – 324 с.

147. Модельний закон про поліцію (міліцію): постанова Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць СНД №20-12 від 07.12.2002 р., прийнята на двадцятому пленарному засіданні. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=997_a06. – Заголовок з екрану.

148. Бандурка О., Скакун О. Міжнародні стандарти професійної діяльності юристів // Міжнародна поліцейська енциклопедія. – К.: Концерн "Видавничий дім "Ін Юре", 2003. – Т. 1: Теоретико-методологічні та концептуальні засади поліцейського права та поліцейської деонтології. – 1232 с.

149. Резолюция Парламентской ассамблеи Совета Европы от 8.05.1979 г. №690 "Декларация о полиции" (Страсбург): Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. – М.: СПАРК, 1998. – С. 124–125.

150. Віденська декларація про злочинність і правосуддя: відповіді на виклик XXI століття, прийнята на Десятому Конгресі ООН з питань попередження злочинності та поводженням із правопорушниками. – Відень, 10–17 квітня 2000 р. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_443. – Заголовок з екрану.

151. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка: резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 17.12.1979 г. №34/169. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?page=23&user=1205404239501683. – Заголовок з екрану.

152. Доненко В.В. Основи стратегії соціальної підтримки поліцейської діяльності: міжнародний досвід // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. – 2006. – №1(26). – С. 10–14.

153. Европейский кодекс полицейской этики: Рекомендация Rec.(2001) 10. Комитета министров государствам – членам по Европейскому кодексу полицейской этики (принята Комитетом министров Совета Европы 19.09.2001 г. на 765-м заседании Представителей министров). – Режим доступу: http://www.legislationline.org/legislation.php?tid=155&lid=5013&less=false. – Заголовок з екрану.

154. Негодченко О.В. Забезпечення прав і свобод людини органами внутрішніх справ: організаційно-правові засади: Автореф. дис. … доктора юрид. наук / Нац. ун-т внутр. справ. — Х., 2004. — 36 с.

155. Когут Я.М. Місцева міліція в Україні: минуле, сьогодення // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. – 2003. – Вип. 2. – С. 202–210.

156. Когут Я.М. Імплементація міжнародних стандартів у процес формування органів місцевої міліції в Україні // Проблеми застосування інформаційних технологій, спеціальних технічних засобів у діяльності ОВС, навчальному процесі, взаємодії з іншими службами: Науково-практичний семінар. Львів, 7 грудня 2007 р. – Львів: Львівський державний університет внутрішніх справ, 2007. – С. 220–223.

157. Хилько Ю.Ю. Місце міліції громадської безпеки в системі правоохоронних органів // Право і безпека. – 2005. – №4'2. – С. 115–118.

158. Пікуля Т.О. Правоохоронні органи в механізмі держави України (теоретико-правові питання функціонування): Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Нац. акад. внутр. справ України. – К., 2004. – 18 с.

159. Куліш А.М. Правоохоронні органи України як система // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2005. – №31. – С. 302–305.

160. Коптєв П.Б. Проблеми визначення теоретичного поняття "система органів внутрішніх справ" // Право і безпека. – 2005. – №4'5. – С. 75–77.

161. Про міліцію місцевого самоврядування: проект Закону України від 19.06.2000 р. №6104 (внесений народними депутатами України: Ю. Кармазіним, І. Пилипчуком та ін.). – Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=9056. – Заголовок з екрану.

162. Про внесення змін до деяких законів України з питань утворення місцевої міліції: проект Закону України від 25.10.2001 р. №8217 (внесений Кабінетом Міністрів України). – Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=11234. – Заголовок з екрану.

163. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо утворення місцевої міліції: проект Закону України від 01.07.2002 р. №1279 (внесений Кабінетом Міністрів України). – Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=12608. – Заголовок з екрану.

164. Про міліцію місцевого значення: проект Закону України від 31.10.2002 р. №2364 (внесений народними депутатами України: В. Бондаренком, М. Карнаухом, В. Стретовичом, С. Матвієнком). – Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=13442. – Заголовок з екрану.

165. Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" та деяких інших законодавчих актів України: Закон України від 25.03.2005 р. №2505-IV // Офіційний вісник України. – 2005. – №13. – Ст. 662.

166. Про ліквідацію підрозділів організації діяльності місцевої міліції: наказ МВС України від 13.01.2005 р. №29. – К.: МВС України, 2005.

167. Про Державний бюджет України на 2006 рік: Закон України від 20.12.2005 р. №3235-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2006. – №9, №10-11. – Ст. 96.

168. Про Державний бюджет України на 2007 рік: Закон України від 19.12.2006 р. №489-V // Відомості Верховної Ради України. – 2007. – №7-8. – Ст. 66.

169. Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів: Закон України від 28.12.2007 р. №107-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2008. – №5-6, №7-8. – Ст. 78.

170. Про Указ Президента України "Про місцеву міліцію": рішення правління Асоціації міст України від 14.02.2001 р. – Режим доступу: http://www.auc.rql.net.ua/uk/pravlin/14-02-2001/012.html. – Заголовок з екрану.

171. Негодченко О.В. Забезпечення прав і свобод людини органами внутрішніх справ України: (Монографія). – Дніпропетровськ: Юридична академія МВС України, 2002. – 414 с. – Бібліогр.: с. 387–412.

172. Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України: Закон України від 26.03.1992 р. №2235-XII // Відомості Верховної Ради. – 1992. – №29. – Ст. 397.

173. Корнієнко М.В. Структурна реформа МВС: проблеми та перспективи // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. – 2006. – №1. – С. 5–10.

174. Петренко М.Я. Деякі питання організації та діяльності місцевої міліції в Україні // Право і безпека. – 2005. – №4,1. – С. 89–93.

175. Про міліцію місцевого самоврядування міста: проект Закону України від 06.10.2000 р. №6104-1 (внесений народними депутатами України: В.Д. Бондаренком, Ю.А. Кармазіним, П.В. Мельником, О.В. Задорожним, І.М. Пилипчуком, С.А. Матвієнковим та ін.). – Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=9121. – Заголовок з екрану.

176. Мельник М.І., Хавронюк М.І. Суд та інші правоохоронні органи. Правоохоронна діяльність: закони і коментарі: Навч. посіб. – К.: Атіка, 2000. – 512 с.

177. Цвігун Д.П. Адміністративний нагляд органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Нац. акад. внутр. справ України. — К., 2002. — 20 с.

178. Клюєв О. Зміст та функції організаторської діяльності у сфері охорони громадського порядку // Право України. – 2005. – №9. – С. 57–59.

179. Пелих Н.А. Створення місцевої поліції // Міжвузівська науково-практична конференція, 27 липня 2001 р. – Донецьк: Донецький інститут внутрішніх справ, 2001. – С. 516–519.

180. Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 року №2542-III [Електронний ресурс]. – К.: CD-вид-во "Інфодиск", 2007. – №11. – 1 електрон. опт. диск (CD-ROM): цв; 12 см. – (Законодательство Украины, 2007). – Систем. вимоги: ПК не нижче Р-233, ОЗУ-32Мб з ліцензійним ОС Windows 95OSR2/98NT SP6/2000/XP. – Заголовок з титул. екрану.

181. Податкове право: Навч. посіб. / За ред. М.П. Кучерявенка. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 400 с.

182. Кримінально-процесуальний кодекс України: Офіц. видання. – К.: Концерн "Видавничий Дім "Ін Юре", 2004. – 272 с.

183. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р. №8073-X [Електронний ресурс]. – К.: CD-вид-во "Інфодиск", 2008. – №2. – 1 електрон. опт. диск (CD-ROM): цв; 12 см. – (Законодательство Украины, 2008). – Систем. вимоги: ПК не нижче Р-233, ОЗУ-32Мб з ліцензійним ОС Windows 95OSR2/98NT SP6/2000/XP. – Заголовок з титул. екрану.

184. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления: (Монография). – К.: Наук. думка, 1979. – 150 с.

185. Философский энциклопедический словарь / За ред. П.Н. Федосеева, С.М. Ковалева. – М.: Советская Энциклопедия, 1980. – 672 с.

186. Лукашев Е.А. Правовой статус и структура // Общая теория прав человека / рук. авт. колл. и отв. ред. Е.А. Лукашев. – М.: НОРМА, 1996. – С. 28–45.

187. Баранник П.Д. Формування управлінських рішень на рівні Управління Міністерства внутрішніх справ України в області: організаційно-правові засади // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. – 2006. – №2(27). – С. 27–32.

188. Про положення про Міністерство внутрішніх справ України: Указ Президента України від 17.10.2000 р. №1138/2000. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1138%2F2000. – Заголовок з екрану.

189. Про затвердження Положення про Департамент громадської безпеки МВС України: наказ МВС України від 10.10.2005 р. №868. – К.: МВС України, 2005.

190. Про Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ: постанова Кабінету Міністрів України від 14.04.1997 р. №341. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=341-97-%EF. – Заголовок з екрану.

191. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9.04.1999 р. №586-XIV // Відомості Верховної Ради. – 1999. – №20-21. – Ст. 190.

192. Кушнір В. Злочин – не провина поліцейського, а сигнал до термінових дій // Іменем Закону. – 2007. – №37. – С. 14–15.

193. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підруч. / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. – К.: Українська акад. внутр. справ, 1995. – 177 с.

194. Пєтков С. Наукова організація управлінської праці та раціональне використання керівних кадрів – складові елементи впровадження основ ефективного менеджменту в органи внутрішніх справ України // Підприємництво, господарство і право. – 2005. – №5. – С. 108–111.

195. Аверьянов А.Н. Системное познание мира: Методологические проблемы. – М.: Политиздат, 1985. – 212 с.

196. Спиркин А.Г. Взаимодействие // БСЭ. – 3 изд. – М., 1971. – Т. 5. – С. 7.

197. Советский энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. – М.: Изд-во "Советская энциклопедия", 1987. – 1056 с.

198. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.

199. Основы управления в органах внутренних дел: Учеб. / Под ред. А.П. Коренева. – М.: МЮИ МВД России, изд-во "Щит–М", 1999. – 356 с.

200. Социальное управление: Словарь / Под ред. В.И. Добренькова, И.М. Слепенкова. – М.: Изд-во МГУ, 1994. – 208 с.

201. Фещенко Л.О. Координація в правоохоронній діяльності: теоретичний аспект // Часопис Київського університету права. – 2005. – №2. – С. 100–105.

202. Жалинский А.Э., Костицкий М.В. Эффективность профилактики преступлений и криминологическая информация. – Львов: Вища школа. Изд-во при Львов. ун-те, 1980. – 212 с.

203. Крусян А.Р. Взаємодія місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування в Україні: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Одеська державна юридична академія. – Одеса, 1999. – 18 с.

204. Крусян А.Р. Інформаційно-комунікативні зв’язки в механізмі взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування // Актуальні проблеми держави і права. – 2001. – №11. – С. 183-186.

205. Бельский К.С. Полицейское право: Лекц. курс / Под ред. А.В. Куракина. – М.: Издательство “Дело и Сервис”, 2004. – 816 с.

206. Мальцев В.В. Тенденції розвитку системи оцінки діяльності ОВС: пошук оптимальної моделі // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2004. – №28. – С. 426-431.

207. Про затвердження Інструкції з організаційно-штатної роботи в системі Міністерства внутрішніх справ України: наказ МВС України від 12.03.2003 р. №241. – К.: МВС України, 2003.

208. Каткова А.Г. Правові та організаційні аспекти управління слідчими підрозділами органів внутрішніх справ України: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Нац. ун-т внутр. справ. – Х., 2002. – 19 с.

209. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран: организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. – М.: МАЭП, 1999. – 288 с.

210. Конопльов В.В. Специфіка управлінських рішень у сучасних умовах адміністративної діяльності ОВС // Право України. – 2006. – №7. – С. 15-21.

211. Про інформацію: Закон України від 2.10.1992 р. №2657-XII // Відомості Верховної Ради. – 1992. – №48. – Ст. 650.

212. Концепція Національної програми інформатизації // Офіційний вісник України. – 1998. – №10. – Ст. 376.

213. Система інформаційного забезпечення ОВС України: Навч.-практ. посіб. / Савицький В.А., Карацюба А.М., Святобог В.В. та ін. – К.: Ред.-вид. відділ МВС України, ТОВ Антекс, 2000. – 144 с.

214. Аеплі П., Боше Ф., Бурду Ж.Л. Звіт про оцінку правоохоронних органів України та процесу їхньої модернізації й реформування (Страсбург). – 2006. – 41 с.

215. Про затвердження Концепції розвитку електрозв’язку МВС України до 2010 року: наказ МВС України від 27.06.2000 р. №425. – К.: МВС України, 2000.

216. Про захист інформації в автоматизованих системах: Закон України від 5.07.1994 р. №2594-IV // Відомості Верховної Ради. – 2005. – №26. – Ст. 347.

217. Про державну таємницю: Закон України від 21.01.1994 р. №3855-XII // Відомості Верховної Ради. – 1994. – №16. – Ст. 93.

218. Ніколаюк С.І., Никифорчук Д.Й. Безпека суб’єктів підприємницької діяльності: Курс лекцій. – К.: КНТ, 2005. – 320 с.

219. Когут Я.М. Правова основа організації та діяльності місцевої міліції в Україні // Науковий вісник Львівського юридичного інституту. Серія юридична. – 2005. – Вип. 2. – С. 37-42.

220. Когут Я.М. Щодо статусу органу місцевої міліції // Митна справа. Науково-аналітичний журнал. – 2007. – Вип. 1. – С. 41-46.

221. Когут Я.М. Місцева міліція в системі органів внутрішніх справ // Науково-звітна конференція факультету кримінальної міліції Львівського державного університету внутрішніх справ. Львів, 16 лютого 2007 р. – Львів: Львівський державний університет внутрішніх справ, 2007. – С. 38-43.

222. Когут Я.М. Інформаційне забезпечення діяльності підрозділів місцевої міліції // Проблеми підготовки та вдосконалення професійної діяльності працівників міліції громадської безпеки: Міжнародна науково-практична конференція. Івано-Франківськ, 19 травня 2006 р. – Івано-Франківськ: Прикарпатський юридичний інститут МВС України, 2006. – С. 236-240.

223. Ортинський В.Л., Кисіль З.Р., Ковалів М.В. Управління в органах виконавчої влади України: Навч. посіб. – К.: Центр учбової літератури, 2008. – 296 с.

224. Манжула А., Янко О. Кадрове забезпечення ОВС на тлі становлення демократичних процесів в Україні // Підприємництво, господарство і право. – 2005. – №3. – С. 82-85.

225. Зубач А.В., Кокорев А.Н. Административная деятельность органов внутренних дел в вопросах и ответах: Учебное пособие. – М.: МосУ МВД России, изд-во “Щит-М”, 2005. – 354 с.

226. Юнін О.С. Щодо проблем кадрової роботи в органах внутрішніх справ України // Південноукраїнський правничий часопис. – 2006. – №2. – С. 129-131.

227. Про державну службу: Закон України від 16.12.1993 р. №3723-XII. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=3723-12. – Заголовок з екрану.

228. Про затвердження Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР: постанова Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 р. №114. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=114-91-%EF. – Заголовок з екрану.

229. Венедиктов В.С. Організаційно-правові питання підбору персоналу на службу в ОВС України // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2001. – Вип. 14. – С. 151-156.

230. Подорожній Є.Ю. Формування конкурентноспроможного середовища як фактор відбору персоналу для МВС України // Право і безпека. – 2006. – №5'1. – С. 87-89.

231. Бесчастный В. О роли человеческого фактора в работе с персоналом органов внутренних дел // Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ. – 2006. – Вип. 2. – С. 5-10.

232. Курко М.Н. Професійна орієнтація в органах внутрішніх справ як чинник підвищення професіоналізму діяльності правоохоронців // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2004. – Вип. 28. – С. 296-300.

233. Государственная служба: теория и организация: Курс лекцій / Под. ред. Н.В. Охотского и В.Г. Игнатова. – Ростов-на-Дону: “Феникс”, 1998. – 640 с.

234. Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України: Закон України від 22.02.2006 р. №3460-IV. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=3460-15. – Заголовок з екрану.

235. Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ України: наказ МВС України від 22.03.2005 р. №181. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=z0559-05. – Заголовок з екрану.

236. Про заходи щодо зміцнення дисципліни і законності в органах внутрішніх справ та попередження надзвичайних подій, пов’язаних із загибеллю й травмуванням особового складу: наказ МВС України від 16.03.2007 р. №81. – К.: МВС України, 2007.

237. Про додаткові заходи щодо дотримання працівниками органів внутрішніх справ принципів законності, забезпечення прав і свобод громадян: Наказ МВС України від 15.05.2007 р. №157. – К.: МВС України, 2007.

238. Парасюк М.В. Адміністративно-правове регулювання службової дисципліни працівників органів внутрішніх справ: Текст лекцій. – Львів: ЛІВС при НАВС України, 1997. – 96 с.

239. Бородін І.Л. Адміністративно-юрисдикційний процес: (Монографія). – К.: Алерта, 2007. – 184 с.

240. Колюка М.М. Адміністративно-правові проблеми відповідальності працівників органів внутрішніх справ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. – Х., 2002. – 15 с.

241. Корнієнко М.В. Реформа МВС: функціональний і кадровий аспекти // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ: збірник наукових праць. – 2006. – №2(27). – С. 3-6.

242. Про затвердження Концепції реформування освіти МВС України та підвищення якості підготовки фахівців для органів внутрішніх справ: наказ МВС України від 28.10.2007 р. №411. – К.: МВС України, 2007.

243. Про організацію професійної підготовки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України: наказ МВС України від 25.11.2003 р. №1444. – К.: МВС України, 2007.

244. Дєдкова В.В. Процес формування правової культури співробітників правоохоронних органів // Науковий вісник Юридичної академії МВС України. – 2002. – №1. – С. 268-269.

245. Соколова Е.Н. Морально-психологическая подготовка сотрудников правоохранительных органов: педагогический аспект / Под. ред. В.Я. Кикотя. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. – 159 с.

246. Орлова О.О. Чинники, що впливають на ефективність правовиховної діяльності працівників міліції // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. – 2006. – №2(27). – С. 110-118.

247. Когут Я.М. Професійна психологічна підготовка працівників ОВС: Конспект лекцій. – Львів: Львівський держ. ун-т внутр. справ, 2006. – 184 с.

248. Бовин Б.Г., Мягких Н.І., Софронов А.Д. Основные виды деятельности и психологическая пригодность к службе в системе органов внутренних дел. – М.: НИЦ ПМО, 1997. – 342 с.

249. Лєбєдєв А.В. Характеристика основних стрес-факторів, що впливають на працівника органів внутрішніх справ у професійній сфері // Права людини в діяльності органів внутрішніх справ: Науково-практична конференція, 11-13 травня 2006 р. Євпаторія – Х.: Вид-во Нац. ун-ту. внутр. справ, 2006. – С. 85-91.

250. Про подальший розвиток служби психологічного забезпечення оперативно-службової діяльності органів внутрішніх справ України: Наказ МВС України від 28.07.2004 р. №842. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=z1365-04. – Заголовок з екрану.

251. Мельник К.Ю. Основні фактори, що впливають на ефективність виконання працівниками ОВС своїх посадових обов’язків // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2005. – №29. – С. 275-281.

252. Синівська О.Ю. Засоби забезпечення службової дисципліни в органах внутрішніх справ України (організаційно-правові питання): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Нац. ун-т внутр. справ. – Х., 2001. – 19 с.

253. Жданова І. Мотиваційна складова професіоналізму працівників органів внутрішніх справ // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2004. – №28. – С. 456-462.

254. Токарська А. Подолання проблем негативного стереотипу органів внутрішніх справ через комунікацію // Право України. – 2005. – №7. – С. 78-80.

255. Матюхіна Н.П. Імідж правоохоронних органів зарубіжних країн: проблеми створення та збереження // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2005. – №31. – С. 302-305.

256. Олефір В.І. Формування позитивного іміджу співробітника ОВС // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ. – 2003. – Вип. 2. – С. 266-273.

257. Порфімович О.Л. Організаційно-управлінська модель побудови іміджу органів внутрішніх справ України // Держава і право. – 2005. – Вип. 27. – С. 254-260.

258. Клюєв О. Напрями реформування органів внутрішніх справ на місцевому рівні // Право України. – 2006. – №1. – С. 54-57.

259. Герберт А. Саймон. Адміністративна поведінка: дослідження процесів прийняття рішень в організаціях, що виконують адміністративні функції / Пер. з англ. – К.: АртЕк, 2001. – 392 с.

260. Юридичний словник. / За ред. Б.М. Бабія, В.М. Корецького, В.В. Цвєткова. – К.: Гол. ред. Української Радянської енциклопедії АН УРСР, 1974. – 846 с.

261. Екатеринославский Ю.Ю. Управленческие ситуации: анализ и решения. – М.: Экономика, 1988. – 191 с.

262. Про затвердження Інструкції про порядок поглибленого психологічного обстеження кандидатів на керівні посади органів внутрішніх справ України: наказ МВС України від 28.07.2004 р. №842. – Режим доступу: http://uazakon.com/document/fpart66/idx66676.htm. – Заголовок з екрану.

263. Губанов А.В. Полиция Запада: основы деятельности по охране правопорядка: (Монографія). – М.: ВНИИ МВД России, 1993. – 104 с.

264. Ткач Г. Правові обмеження та заборони державних службовців // Вісник Львівського національного університету: Серія юридична. – 2000. – Вип. 35. – С. 223.

265. Про об’єднання громадян: Закон України від 16.06.1992 р. №2460-XII // Відомості Верховної Ради. – 1992. – №34. – Ст. 504.

266. Про політичні партії: Закон України від 5.04.2001 р. №2365-III // Відомості Верховної Ради. – 2001. – №23. – Ст. 118.

267. Про прокуратуру: Закон України від 5.11.1991 р. №1789-XII // Відомості Верховної Ради. – 1991. – №53. – Ст. 793.

268. Івченко Ю. Професійне зростання жінок у правоохоронній сфері: проблемні питання // Право України. – 2006. – №5. – С. 57-61.

269. Грицяк Н. Використання ідей гендерної рівності в системі державного управління // Економічний розвиток і державна політика: практикум / За заг. ред. І. Розпутенка. – К.: К.І.С., 2002. – С. 213-227.

270. Дармограй Н. Культура гендерної рівності в політиці // Зб. наук. праць Української Академії державного управління / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князева. – К., 2001. – Вип. 2. – С. 276-287.

271. Шестаков С.В. Щодо заборон встановлених законодавством у зв’язку з проходженням служби в органах міліції // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2006. – №32. – С. 116-121.

272. Михайлов Я.В. Эффективный менеджмент: учебно-практическое пособие для управленческого персонала и лиц изучающих менеджмент. – М.: ГЕЛАН, 2001. – 372 с.

273. Пєтков С. Можливість використання алгоритмів реалізації стратегій ефективного менеджменту в органах внутрішніх справ України // Підприємництво, господарство і право. – 2005. – №7. – С. 60-62.

274. Кузьмін О.Є., Мельник О.Г. Теоретичні та прикладні засади менеджменту: Навчальний посібник. – Львів: Національний університет “Львівська політехніка”, Інтелект-Захід, 2002. – 228 с.

275. Новіков В.В. Об’єкти та предмет відомчого контролю в органах внутрішніх справ // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2005. – №31. – С. 141-144.

276. Денисюк С.Ф. Теоретичні питання контролю за діяльністю правоохоронних органів України // Право і безпека. – 2005. – №4’1. – С. 52-55.

277. Братель С. Нормативно-правове регулювання забезпечення демократичного цивільного контролю за діяльністю міліції // Право України. – 2005. – №5. – С. 85-87.

278. Довгань Л.Є. Праця керівника або Практичний менеджмент: Навч. посіб. – К.: Екс об, 2002. – 384 с.

279. Літинський М.Б. Раціональне використання робочого часу – основний елемент ефективної роботи керівника ОВС України // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. – 2005. – №1. – С. 35-40.

280. Когут Я.М. Деякі аспекти організації управління персоналом місцевої міліції // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. – 2002. – Вип. 3. – С. 46-52.

281. Когут Я.М. Керівник – менеджер органу місцевої міліції // Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. Серія юридична. – 2006. – Вип. 3. – С. 120-128.

282. Когут Я.М. Щодо проблеми попередження і протидії корупції в органах місцевого самоврядування та органах місцевої міліції // Актуальні проблеми протидії економічній злочинності тінізації та корупції в умовах формування ринкової економіки в Україні: Науково-практична конференція, 30 вересня 2005 р. Львів, 2005. – Львів: Львівський юридичний інститут МВС України. – С. 213-215.

---